SV Arbetstagargruppens bidrag De fackliga organisationernas och arbetsmarknadsparternas roll vid programplanering och uppföljning av politiska åtgärder för ekonomisk och social sammanhållning i anslutning till den nya budgetramen 2014 2020 Sammanfattning
1. Konsekvenserna av besluten om EU:s budget för perioden 2014-2020, mot bakgrund av den ekonomiska och sociala krisen, jämfört med den föregående perioden 2007-2013 EU-institutionerna (kommissionen, rådet och Europaparlamentet) antog i början av juli 2013 den fleråriga budgetramen, dvs. EU:s budget för perioden 2014 2020, efter månader av komplicerade diskussioner och förhandlingar och mot bakgrund av den finansiella, ekonomiska och sociala kris i EU:s medlemsstater som saknar motstycke. Slutresultatet blev att EU:s budget för 2014 2020 måste minska med omkring 7 % jämfört med den föregående perioden 2007 2013 (908 miljarder euro i utgifter, jämfört med 977 miljarder euro), även om avtalet medger viss flexibilitet i användningen av medlen. Enligt kommissionens "strategiska rapport" (offentliggjord den 18 april 2013) om genomförandet av de program som rör politiken för ekonomisk och social sammanhållning för perioden 2007 2013, har de investeringar som finansieras av ESF, Eruf och Sammanhållningsfonden bidragit till att övervinna krisen och skapa tillväxt. Bland annat har det skett en avsevärd ökning av antalet personer med anställningsrelaterat stöd (från 10 miljoner per år fram till 2010 till nästan 15 miljoner per år därefter), och sedan 2010 en avsevärt snabbare ökning av stödet till små och medelstora företag: Omkring 400 000 arbetstillfällen har skapats (hälften av dem under 2010 2011), inbegripet 15 600 arbetstillfällen inom forskning och 167 000 arbetstillfällen i små och medelstora företag. Genom de tre fonderna Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF) och Sammanhållningsfonden har EU inom ramen för den ekonomiska och sociala sammanhållningspolitiken investerat 347 miljarder euro (varav ESF: 76 miljarder euro) i de 27 medlemsstaterna under perioden 2007 2013. Detta belopp utgör 35 % av EU:s sammanlagda budget för perioden (975 miljarder euro). Vi vill erinra om målen, budgeten och huvudprinciperna för stöd när det gäller programmet för 2007 2013 och om de förändringar som gjorts i programmet 2014 2020: Sammanhållningspolitiken utgör den ram för investeringar och det system för genomförande som krävs för att uppnå målen för EU:s nuvarande politiska strategi (Lissabonstrategin för 2000-talets första decennium, och Europa 2020-strategin för det andra). Sammanhållningspolitiken har reviderats i syfte att öka effektiviteten i genomförandet och för att på ett bättre sätt riktas in på målen i Europa 2020-strategin. För att på ett konsekvent sätt strukturera den regionala sammanhållningspolitiken har programplaneringen för 2007 2013 fått tre gemensamma mål: Konvergens, regional konkurrenskraft och sysselsättning, samt europeiskt territoriellt samarbete. Dessa mål finansieras genom en eller flera fonder som själva är uppdelade efter de operativa program som används på nationell och/eller regional nivå. Programperioden 2014 2020 omfattar Europa 2020-strategins följande fem huvudmål: 1. Sysselsättning: 75 procent av befolkningen i åldrarna 20 64 ska ha ett arbete. 2. Forskning och utveckling: 3 % av EU:s BNP ska investeras i FoU. 3. Klimatförändringar och energi: minskning av utsläppen av växthusgaser till en nivå som är 20 % lägre än 1990 års nivå, 20 % av energin ska komma från förnybara energikällor, ökning av energieffektiviteten med 20%. 4. Utbildning: andelen elever som lämnar skolan i förtid bör vara under 10 procent, minst 40 % av befolkningen i åldrarna 30 34 ska ha slutfört en högre utbildning. 5. Fattigdom och social utestängning: minskning av antalet personer som är drabbade av eller riskerar fattigdom och social utestängning med minst 20 miljoner. 2
Ett annat viktigt inslag i målen för EU:s budget 2014 2020 är kommissionens rekommendation, godkänd av rådet och Europaparlamentet, att minst 20 % av EU:s budget ska användas till projekt inriktade på det europeiska energi- och klimatpaketet (EU-direktiven om 20-20-20), bl.a. genom en mobilisering av bidragen från EIB, i syfte att komma ut ur krisen, vilket får betydande effekter på sysselsättningen och på metoderna att förvalta omvandlingen av samhälle och arbetsliv här utgör utbildningsbehoven en enorm utmaning. Med detta i åtanke har försök med goda metoder för partnerskap där fackliga organisationer deltar (under perioden 2007 2013) gjorts i Spanien när det gäller projekt av denna typ (programmet Empleaverde, projektet Informa-Ambiental). 2. Utmaningar i samband med tillämpningen av artikel 5 i den nya förordningen i fråga om deltagande av arbetsmarknadens parter, mot bakgrund av erfarenheterna från perioden 2007 2013 Men (och detta är kärnan i denna studie) i Europeiska kommissionens förslag som godkänts av rådet och Europaparlamentet om de fonder som omfattas av den gemensamma strategiska ramen för perioden 2014 2020, fastställs tydligt medlemsstaternas skyldighet att involvera näringslivets och arbetsmarknadens organisationer, och alltså även de fackliga organisationerna, i samtliga etapper av förvaltningen av de fonder som ingår i vår studie, dvs. strukturfonderna (ESF och Eruf) och Sammanhållningsfonden, som har till uppgift att finansiera åtgärderna för ekonomisk och social sammanhållning i EU. En generaliserad tillämpning av partnerskapsprincipen (med en europeisk uppförandekod för partnerskap), som bygger på artikel 5 i förslaget till allmän förordning, innebär att flera mål eftersträvas. Syftet är att optimera förvaltningen av EU-medel genom att främja effektiv användning av dessa, på ett sätt som motsvarar målgruppernas behov och förväntningar. Den måste skapa förutsättningar för att utnyttja de deltagande parternas kunskaper om och erfarenheter av de egna intresseområdena och därmed optimera genomförandet av politiken. Den måste avslutningsvis göra det möjligt att sprida innovationer och skapa en dialog, men också större acceptans för de åtgärder som vidtas (ökad legitimitet). En kritisk analys av partnerskapen i de tolv EU-medlemsstater som omfattas av denna studie under perioden 2007 2013 visar tydligt fördelarna med dessa. Exempel på god praxis har analyserats i de länder som omfattas av studien och rör alla faser av förvaltningen av strukturfonderna: programplanering, genomförande, uppföljning och utvärdering av användningen av medlen. Det har dock kunnat konstateras att det finns avsevärda skillnader i fråga om partnerskapens kvalitet mellan de olika medlemsstaterna parternas deltagande är ibland bara av formell karaktär (särskilt i Central- och Östeuropa) och även mellan de olika regionerna i en och samma medlemsstat (detta gäller exempelvis för de tyska delstaterna). Det är viktigt att framhålla att genomförandet av ett effektivt partnerskap kräver att ett antal förutsättningar finns förhanden: För det första måste partnerskapet gälla alla etapperna i förvaltningsprocessen och införas i ett så tidigt skede som möjligt. Deltagande i programplaneringsfasen är mycket viktigt för att påverka vilka mål som eftersträvas och metoderna för att uppnå dem. 3
För det andra är det även viktigt med en utvärdering, om den görs ordentligt och dess resultat utnyttjas för att förbättra förvaltningen av fonderna under genomförandet av den följande fleråriga budgetramen. Den möjliggör en fortlöpande optimering av de åtgärder som vidtas och är avgörande för att åtgärderna ska få varaktiga resultat. Medverkan av parterna i samtliga etapper av processen förutsätter dock att man ser till att de kan fullgöra de uppgifter som de har tilldelats. Processen för flernivåstyre av strukturfonderna är nämligen av mycket komplex art. Denna kapacitetsuppbyggnad gäller inte bara de kunskaper som parterna måste besitta, utan också de hjälpmedel de ges, bl.a. stödstrukturer men också samordnings- och representationsformer. Slutligen kan partnerskapen inte existera utan ordentliga styrelseformer. Medverkan av en mängd parter, behovet av samordning och informationsspridning, men även av att säkerställa insyn, kräver att tydliga regler fastställs. 3. Möjligheterna att involvera fackliga företrädare i ett tidigt skede av programplaneringsförfarandet är till stor del beroende av en kultur för dialog mellan arbetsmarknadens parter Programplaneringsfasen i förvaltningen av strukturfonderna är viktig eftersom den innebär en definition av målen, strategierna och åtgärderna som ska genomföras. På europeisk nivå är de fackliga organisationernas medverkan i utarbetandet av den nationella strategiska referensramen och utformningen av de operativa programmen vanligen effektiv, även om den kan anta olika former beroende på varje lands särdrag. I hela underlaget till studien framkommer att de fackliga organisationerna ingår i rådgivande organ och är representerade i den sociala trepartsdialogen, som har stort inflytande över innehållet i de nationella strategiska referensramarna och de operativa programmen. Kvaliteten på denna medverkan kan dock variera och beror till stor del bl.a. på den kultur för dialog mellan arbetsmarknadens parter som finns i ett visst land. När det gäller formerna för parternas medverkan kan man konstatera stora skillnader mellan länder som t.ex. Frankrike, Tyskland och Italien (som sedan lång tid tillbaka har en kultur för dialog som är fast förankrad i människors medvetande) å ena sidan och Östeuropa (framför allt Polen och Tjeckien) å andra sidan. Dessa skillnader gäller både dialogens innehåll och mer formella inslag såsom mötesfrekvens och tillgång till handlingar. Det är också viktigt att säkerställa en balanserad representation av olika intressenter, vilket inte alltid är fallet (se till exempel situationen i Ungern). Dessutom bör programplaneringsfasen även ge utrymme för en sammanhangsanalys som syftar till att kontrollera om partnerskapet är väl anpassat till de berörda parterna och om dessa förstår vilken roll det har. Det bör även göras en gemensam analys av behoven, en tydlig identifiering av målgrupperna, men även av befintliga hinder (regelkrav eller rättsliga hinder) och låsningar. Slutligen utgör en bedömning av de hittillsvarande erfarenheterna av partnerskapen ett idealiskt tillfälle att kartlägga samverkanseffekter. Erfarenheter av god praxis har analyserats när det gäller programperioden 2007 2013, särskilt i Tyskland, Frankrike, Italien och Rumänien (bakgrundsstudie av behoven av stöd till de sämst ställda och av aktiva arbetsmarknadsåtgärder) samt Ungern (omfattande samråd med flera tusen organisationer). Även Irland bör nämnas här. I det landet har ett omfattande partnerskap som rör en mängd olika frågor förhandlats fram och genomförts före utformningen av den nationella utvecklingsplanen (en betydande investeringsplan värd mer än 180 miljarder euro), i vilken ett avsnitt handlade om användningen av strukturfonderna. 4
4. Partnerskapets mervärde syns otvivelaktigt tydligast i samband med utarbetandet av inbjudningar att lämna projektförslag och vid urval av projekt När det gäller utformningen av förfaranden för genomförande och utarbetande av bestämmelser deltar normalt inte de fackliga organisationerna i någon större utsträckning. Svårigheterna att involvera de fackliga organisationerna förklaras av den tekniska karaktär som denna fas har och av den roll som här spelas av den offentliga förvaltningen. Ändå har de fackliga organisationerna en roll att spela, särskilt när det gäller att kartlägga de låsningar som kan uppstå (exempel på god praxis i Tjeckien). Även när det gäller utarbetandet av förslagsinfordringar och vid urval av projekt beror de fackliga organisationernas medverkan i stor utsträckning på hur dialogen mellan arbetsmarknadens parter är utformad i landet. Medverkan kan bestå av deltagande i samråd redan i inledningsskedet men kan också innebära att endast information ges. Generellt påpekar de fackliga organisationerna att deras deltagande är viktigast när det gäller förvaltningen av medel från ESF och Eruf. Det finns exempel på god praxis som tydligt visar fördelarna med att EU-medlen förvaltas av parterna själva. Detta gäller till exempel Frankrike (projekt för utbildning av fackliga företrädare på regional nivå) och Spanien (regionalt projekt för att förebygga att elever lämnar skolan i förtid). Även i Tyskland finns denna tendens. Hittills har de fackliga organisationernas medverkan gjort det möjligt att ge de åtgärder som vidtagits en varaktig karaktär (införande av kriteriet "bra arbete", initiativet "Weiter Bilden"). Däremot visar det polska exemplet på de brister som uppstår när de fackliga organisationerna inte är involverade. 5. Mycket arbete återstår att göra när det gäller formaliseringen av partnerskapetsförfarandena, i synnerhet vad gäller uppföljning och utvärdering För övervakning och utvärdering är de fackliga organisationerna i alla länder som omfattas av studien representerade på olika sätt i uppföljningskommittéerna. Vad gäller ESF är de fackliga organisationerna i allmänhet fullvärdiga medlemmar och har rösträtt. Vad gäller Eruf och EJFLU är deras deltagande inte lika vanligt. Allra viktigast är att ytterligare ansträngningar görs när det gäller formalisering av partnerskapet. Även när det gäller Tyskland betonades att det finns svårigheter med att samla in alla nödvändiga dokument i förväg och att det råder viss brist på insyn i användningen av medlen. Dessutom är de fackliga organisationerna, liksom arbetsmarknadens parter, inte involverade i någon högre grad i utvärderingen av förvaltningen av strukturfonderna, och deras deltagande begränsas till att bara erhålla information. Denna fas har dock betydelse, eftersom den bidrar till att förbättra programplaneringen och till att dra lärdom av tidigare misstag. Den potentiella roll som arbetsmarknadens parter kan spela får inte heller underskattas i samband med halvtidsutvärderingarna av förvaltningen av fonderna (se exemplet på bästa praxis i Italien som har gjort det möjligt att omfördela en del av strukturfonderna för att bekämpa effekterna av den ekonomiska krisen). 6. Utveckling av tekniskt stöd är ett av de viktigaste kraven från de fackliga organisationerna i samband med förvaltningen av EU:s strukturfonder Utvidgning och förbättring av de fackliga organisationernas tekniska kapacitet är ett problem i de flesta av de länder som ingår i studien. Arbetsmarknadsparternas tekniska kapacitet är mycket viktig 5
eftersom den är avgörande för kvaliteten på deras bidrag inom ramen för ett förstärkt partnerskap under programperioden 2014 2020. Våra rekommendationer om tekniskt bistånd till de fackliga organisationerna och arbetsmarknadsparterna: Det är nödvändigt att införskaffa teknisk kompetens, dels för programplanering och förvaltning av strukturfonderna, dels för analys av de frågor som uppstår i samband med att behoven kartläggs. Slutligen framstår det som ofrånkomligt att operativt stöd behövs för att avhjälpa de fackliga organisationernas brist på resurser (se t.ex. situationen i Polen, Tjeckien och Finland). Förvaltningen av EU:s strukturfonder är en komplex mekanism. För att förstå denna mekanism krävs särskilda utbildningsprogram för fackliga företrädare på fältet, inte bara på nationell nivå utan framför allt på regional nivå, där resurserna ofta är otillräckliga (projektet Speslab som genomförs i Italien bör lyftas fram här). En annan aspekt som har framhållits när det gäller tekniskt stöd är att många fackliga organisationer saknar organisatoriska medel för att kunna ställa kompetenta företrädare till förfogande till de organ som har ansvar för planering, uppföljning och utvärdering av förvaltningen av strukturfonderna och Sammanhållningsfonden (Polen, Finland). 7. Allmän tillgång till tekniskt stöd blir allt viktigare i takt med att tillämpningen av principen om partnerskap utvidgas Frågan om förstärkta medel blir alltmer en nyckelfråga eftersom en utvidgning av partnerskapet är tänkt att stärka de fackliga organisationernas medverkan och därför kräver ett större engagemang från deras sida. I utkastet till den uppförandekod som kommissionen föreslår nämns också nödvändigheten att välja samarbetsparter på grundval av deras kapacitet och kompetens att delta i partnerskapet. Problemet rör inte bara arbetsbördan eller parternas tekniska bidrag, dvs. deras kännedom om behoven och deras sakkunskap på området. Det innebär också att det krävs samordning och informationsöverföring. Frågan bör därför betraktas från två håll: dels en horisontell relation med andra samarbetsparter, dels en vertikal samordning (mellan nationella, regionala och lokala strukturer). Av denna anledning bör det inrättas adekvata strukturer, t.ex. samordningscentraler för partnerskapet (exempel på god praxis finns i Tyskland och i Irland, där organet Pobal tillhandahåller lämpligt tekniskt stöd till samarbetsparterna). Insatser bör också göras för att förbättra yrkeskunskaperna hos den offentliga förvaltningens personal. I den italienska nationella strategiska referensramen framhålls med rätta att denna personal måste utbildas vad gäller partnerskapets kultur och genomförande. Denna rapport har utarbetats av Syndex på begäran av arbetstagargruppen inom Europeiska ekonomiska och sociala kommittén Författarna till rapporten: Huvudförfattare: Andrzej Jakubowski och Alain Mestre Medförfattare: Maria-Angeles Romero, Marcel Spatari, Katarzyna Szczepanik Dokumentation: Annick Boico KONTRAKT NR CES.19018 (EESC/COMM/15/2012) September 2013 6