Statsrådets skrivelse till riksdagen om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om Europeiska fonden för hållbar utveckling (EFHU) och om inrättandet av EFHUgarantin och EFHU-garantifonden (EFHU-förordningen) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska kommissionens förslag av den 14 september 2016 till Europaparlamentets och rådets förordning om Europeiska fonden för hållbar utveckling (EFHU) och om inrättandet av garantin och garantifonden för hållbar utveckling samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 10 november 2016 Utrikeshandels- och utvecklingsminister Kai Mykkänen Ambassadrådet Sari Lehtiranta 1
UTRIKESMINISTERIET PROMEMORIA 10.11.2016 EU/2016/1477 KOMMISSIONENS FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖR- ORDNING OM EUROPEISKA FONDEN FÖR HÅLLBAR UTVECKLING (EFHU) OCH OM INRÄTTANDET AV GARANTIN OCH GARANTIFONDEN FÖR HÅLLBAR UT- VECKLING 1 Förslagets bakgrund och syfte Den 14 september 2016 lämnade Europeiska kommissionen ett förslag till förordning om Europeiska fonden för hållbar utveckling (EFHU) och om inrättandet av garantin och garantifonden för hållbar utveckling (COM(2016) 586). Bakgrunden till den föreslagna förordningen är kommissionens meddelande av den 7 juni 2016 om en ny partnerskapsram med tredjeländer inom den europeiska migrationsagendan (COM(2016) 385) där kommissionen efterlyser en långsiktig strategi för EU när det gäller att främja målen i 2030-agendan för hållbar utveckling och därmed också arbetet med att åtgärda migrationens bakomliggande orsaker. Detta är också i linje med den globala strategin för EU:s utrikes- och säkerhetspolitik. I sina slutsatser från den 28 juni 2016 uppmanade Europeiska rådet kommissionen att till september 2016 lägga fram ett förslag till en yttre investeringsplan för EU. I den föreslagna förordningen grundar sig denna yttre investeringsplan på tre pelare: 1) en ny investeringsfond (Europeiska fonden för hållbar utveckling, EFHU), 2) tekniskt stöd för att hjälpa lokala myndigheter och företag att utveckla fler hållbara projekt och locka till sig investerare samt 3) en rad tematiska, nationella och regionala EU-program för utvecklingssamarbete i kombination med en strukturerad politisk dialog som är inriktad på att förbättra affärsklimatet i partnerländerna. Den föreslagna förordningen ingår i det åtgärdspaket för den yttre investeringsplanen som kommissionen föreslår i sitt meddelande COM(2016) 581 av den 14 september och som också omfattar följande delar: a. Rapport från kommissionen om halvtidsöversynen av tillämpningen av beslut nr 466/2014/EU när det gäller EU-garantin till Europeiska investeringsbanken mot förluster vid lån och lånegarantier till projekt utanför EU. b. Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om beviljande av en EUgaranti till Europeiska investeringsbanken mot förluster vid finansiering av projekt utanför EU. c. Kommissionens årsrapport till Europaparlamentet och rådet om EIB:s externa verksamhet med EU:s budgetgaranti. d. Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning nr 480/2009 av den 25 maj 2009 om upprättande av en garantifond för åtgärder avseende tredje land. e. Utkast till kommissionens beslut om den enskilda åtgärden Den afrikanska investeringsplattformen och om upphävande av beslut C(2015) 5210. f. Utkast till kommissionens beslut om Investeringsplattform för grannskapsländer, om ändring av kommissionens beslut C(2016)3436 om investeringsinstrumentet för grannskapspolitiken inom ramen för Europeiska grannskapsinstrumentet. g. Utkast till kommissionens beslut om den enskilda åtgärden om bidrag till EFHU:s garantifond som ska finansieras via den elfte Europeiska utvecklingsfonden. 2
Kommissionens utkast till beslut om ändringsåtgärder i de befintliga finansieringsinstrumenten som är nödvändiga för inrättandet av EFHU (punkterna e g i listan ovan) redogörs kort nedan under punkt 2.6. Europeiska fonden för hållbar utveckling har till huvudsyfte att tillhandahålla ett integrerat paket för finansiering av investeringar i Afrika och i EU:s grannskapsländer för att skapa tillväxt och arbetstillfällen och attrahera medel från den privata sektorn. EFHU förväntas mobilisera upp till 44 miljarder euro i offentliga och privata investeringar fram till 2020. Finansieringsandelen från unionens allmänna budget och Europeiska utvecklingsfonden uppskattas till 3,35 miljarder euro. Medlen för garantifonden på 750 miljoner euro kommer enligt kommissionens förslag att anslås från unionens allmänna budget och Europeiska utvecklingsfonden. Vidare uppmanar kommissionen medlemsstaterna och andra bidragsgivare att tillhandahålla ytterligare finansiering i olika former motsvarande EU:s totala finansieringsinsats för att få totalfinansieringen att uppgå till 88 miljarder euro. 2 Huvudsakligt innehåll 2.1 Europeiska fonden för hållbar utveckling Kommissionen föreslår att en fond för hållbar utveckling (EFHU) inrättas med syftet att i form av bidrag, garantier och andra finansiella instrument stödja investeringar i Afrika och i länder som omfattas av grannskapspolitiken. EFHU stödjer målen i 2030-agendan för hållbar utveckling om hållbar tillväxt, skapande av arbetstillfällen och företagsstöd och åtgärdar därigenom migrationens bakomliggande orsaker och stödjer en återanpassning av återvändande migranter i deras ursprungsländer. EFHU har som mål att inbegripet de kombinerade insatserna (blending) mobilisera minst 44 miljarder euro fram till 2020. 2.2 Garantin och garantifonden för EFHU Kommissionen föreslår att EFHU ska vara en del av EFHU-garantifonden som inrättas genom att Europaparlamentet och rådet antar en förordning i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. EFHU-garantin avses fungera så att unionen tillhandahåller en förstahandsgaranti till stödberättigade motparter för att finansiera investeringar i Afrika och i grannskapsländerna. Beviljande av EFHU-garantin förutsätter att kommissionen och den stödberättigade motparten ingår ett garantiavtal. Tiden för att ingå EFHU-garantiavtal löper fram till och med den 31 december 2020. Den längsta tillåtna perioden för stödberättigade motparter att ingå avtal med finansiella intermediärer eller stödmottagare är fyra år efter att garantiavtalet ingåtts. De investeringstransaktioner som är stödberättigande ska vara förenliga med och anpassade till unionens utvecklingspolitik och grannskapspolitik samt partnerländernas utvecklingsstrategier. Transaktionerna ska bidra till hållbar ekonomisk och social utveckling, med särskild tonvikt på jobbskapande för kvinnor och ungdomar för att därigenom åtgärda migrationens bakomliggande orsaker. De kan också vara inriktade på infrastruktur, tillhandahålla finansiering till förmån för små och medelstora företag med tonvikt på utveckling av den privata sektorn. De garantistödda investeringstransaktionerna kan också användas för att skapa finansieringsinstrument som avlägsnar hinder för investeringar när det gäller den privata sektorn. De ska ge additionalitet och fördela riskerna och vara ekonomiskt bärkraftiga, tekniskt genomförbara och hållbara ur miljömässig och social synvinkel. De ska också maximera mobiliseringen av kapital från den privata sektorn. Kommissionen får fastställa investeringsfönster för specifika regioner, partnerländer eller sektorer. 3
2.3 Finansieringen av EFHU-garantifonden EFHU-garantifonden utgör en likviditetsbuffert. Garantifonden ska finansieras från unionens budget genom omfördelning och från andra källor, eventuella bidrag från medlemsstaterna, avkastning på EFHU-garantifondens investerade resurser, indrivna belopp från försumliga gäldenärer och från intäkter och andra betalningar som unionen mottar i enlighet med garantiavtalen. Europeiska unionen ska till EFHU-garantifonden allokera inalles 750 miljoner euro från unionens budget och från elfte Europeiska utvecklingsfonden. Kommissionen föreslår att marginalen för oförutsedda utgifter används och att redan programplanerade medel omfördelas och omprioriteras. Garantifondens sammanlagda medel på 750 miljoner euro samlas in från unionsbudgetens rubrik 4 EU i världen med en allokering om 350 miljoner euro (100 miljoner euro genom omfördelning och 250 miljoner euro från marginalen för oförutsedda utgifter ) och från elfte Europeiska utvecklingsfonden med en allokering om 400 miljoner euro. Ytterligare föreslår kommissionen allokering av administrativa utgifter för administrationen av garantin från unionsbudgetens rubrik 5 Administrativa utgifter inalles 15,056 miljoner euro. Garantifondens medel utgör då 50 % av maximivärdet på de garantier som beviljas, vilket är 1,5 miljarder euro. Förutom finansiering från unionsbudgeten kan medlemsländerna frivilligt ge ytterligare stöd till fonden i form av kontantbidrag eller genom enkel borgen. Eventuella övriga aktörer kan finansiera EFHU genom kontantbidrag. 2.4 Fondens administration EFHU ska bestå av regionala investeringsplattformar som kombinerar finansiering från befintliga kombinerade faciliteter och EFHU-garantin. Europeiska kommissionen kommer att förvalta Europeiska fonden för hållbar utveckling. Kommissionen kommer att bistås av en strategisk styrelse som ska hjälpa kommissionen att fastställa de övergripande investeringsmålen. Den strategiska styrelsen ska också säkerställa samordningen mellan de regionala investeringsplattformarna och med mandatet för utlåning till tredjeländer och investeringsanslaget, vilka förvaltas av EIB. Den strategiska styrelsen består av unionens höga representant för utrikesfrågor och företrädare för kommissionen, medlemsstaterna och EIB. Kommissionen får inbjuda andra bidragsgivare att bli medlemmar i den strategiska styrelsen. Partnerländer och relevanta regionala organisationer, stödberättigade motparter samt Europaparlamentet kan få delta som observatörer. Kommissionen och unionens höga representant för utrikes frågor svarar gemensamt för ordförandeskapet i styrelsen. 2.5 Artikelspecifikt innehåll Europeiska fonden för hållbar utveckling, inrättande och syfte (artiklarna 1 3) I artikel 1 i den föreslagna förordningen ges kommissionen behörighet att ingå garantiavtal med stödberättigade motparter enligt artikel 10. I artikel 2 i förslaget ges de definitioner som tillämpas i förordningen. I artikel 3 i förslaget fastställs målet för EFHU. Europeiska fonden för hållbar utveckling, förvaltningsstruktur (artiklarna 4 5) I artikel 1 i den föreslagna förordningen fastställs förvaltningsstrukturen för EFHU. Artikel 5 i förordningen fastställer uppgifter, verksamhet och ordförandeskap för den strategiska styrelsen som bistår kommissionen. Europeiska fonden för hållbar utveckling, garantin (artiklarna 6 12) Artikel 6 i den föreslagna förordningen fastställer den grundläggande principen för beviljande av EFHU-garanti. Artikel 7 i förordningen fastställer kraven för användning av EFHU- 4
garantin. Artikel 8 fastställer stödberättigandekraven för användning av EFHU-garantin sett ur mål- och sektorperspektiv. Artikel 9 fastställer vilka instrument som kan omfattas av EFHUgarantin. Artikel 10 fastställer de stödberättigade motparterna som garantiavtal kan ingås med. I artikel 11 fastställs finansieringsvillkoren för EFHU-garantin, garantins maximibelopp och medlemsländernas deltagande i finansieringen av garantin. I artikel 12 fastställs genomförandet av EFHU-garantiavtal, avtalens formbundna innehåll, kommissionens kriterier för bedömning av stödberättigade motparter samt garantins räckvidd. Europeiska fonden för hållbar utveckling, garantifonden (artiklarna 13 14) I artikel 13 och 14 i den föreslagna förordningen föreskrivs om EFHU-garantifondens finansieringskällor. Europeiska fonden för hållbar utveckling, rapportering, ansvarighet, utvärdering och översyn (artiklarna 15 16) I artikel 15 i den föreslagna förordningen föreskrivs om kommissionens rapportering, redovisning och ansvarighet. I artikel 16 föreskrivs om kommissionens utvärderingar. Allmänna bestämmelser (artiklarna 17 20) I artikel 17 i den föreslagna förordningen föreskrivs om informationsskyldigheten rörande alla finansierings- och investeringstransaktioner som täcks av EFHU-garantin. I artikel 18 och 19 i förordningen föreskrivs om revisionsrättens och Olafs behörigheter. I artikel 20 utesluts vissa typer av verksamhet. Ikrafträdande (artikel 21) Förordningen ska träda i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. 2.6 Kommissionens utkast till beslut om ändringsåtgärder i de befintliga finansieringsinstrumenten som är nödvändiga för inrättandet av EFHU För inrättandet av EFHU föreslår kommissionen i tre utkast till beslut ändringsåtgärder i de befintliga finansieringsinstrumenten. I utkastet till kommissionens beslut (C(2016) 5917) om den enskilda åtgärden Den afrikanska investeringsplattformen och om upphävande av beslut C(2015) 5210 föreslås att investeringsinstrumentet för Afrika omvandlas till en investeringsplattform för Afrika som täcker det befintliga instrumentet. Tanken är att investeringsplattformen för Afrika ska finansieras från Europeiska utvecklingsfondens regionala program, programmen mellan Afrikas AVS-länder, de viktigaste landprogrammen, det mångåriga Panafrikanska programmet och de tematiska programmen i finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete. Medlemsländerna bereds en möjlighet att allokera tilläggsfinansiering till de kombinerade faciliteterna genom förmedling av en fond som inrättas för detta ändamål. Investeringsplattformen för Afrika ska fungera som ett förenande intrument för finansieringskällorna och kombinera EU:s gåvobistånd och andra offentliga och privata finansieringskällor såsom lån och kapital med målet att åstadkomma en hävstångseffekt för annat än gåvobistånd. I utkastet till kommissionens beslut (C(2016) 5837) om en Investeringsplattform för grannskapsländer, om ändring av kommissionens beslut C(2016)3436 om investeringsinstrumentet för grannskapspolitiken inom ramen för Europeiska grannskapsinstrumentet föreslås att investeringsinstrumentet för grannskapspolitiken förnyas och kallas Investeringsplattform för grannskapsländer och att den i likhet med sin föregångare ska kombinera EU:s gåvobistånd 5
med övriga offentliga och privata finansieringskällor med samma mål som investeringsplattformen för Afrika. Investeringsplattformen ska stödja små och medelstora företag med finansieringsinstrument för riskfördelning i syfte att främja ekonomisk tillväxt och sysselsättning. I utkastet till kommissionens beslut (C(2016) 5918) om den enskilda åtgärden om bidrag till EFHU:s garantifond som ska finansieras via den elfte Europeiska utvecklingsfonden föreslås att 400 miljoner euro överförs från Europeiska utvecklingsfondens reserv till EFHU. 3 Rättsgrunden enligt EU-rätten Den rättsliga grunden för förslaget är artikel 209.1 (för utvecklingsländer) och 212.2 (för tredjeländer) i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, eftersom EFHU syftar till att främja investeringar både i utvecklingsländer och tredjeländer. Enligt statsrådets bedömning är de rättsliga grunderna valda på tillbörligt sätt och dessutom kompatibla när det gäller fonden. 4 Subsidiaritet och proportionalitet Enligt artikel 5 om subsidiaritetsprincipen i fördraget om Europeiska unionen (FEU) ska åtgärder vidtas på EU-nivå endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt kommissionen kan målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning uppnås av medlemsstaterna, utan kan bättre uppnås på EU-nivå med tanke på åtgärdernas omfattning och verkningar. Insatser på EU-nivå kommer att stimulera privata investeringar från hela EU och tredjeländer och göra att största möjliga nytta dras av EU-institutionerna och deras expertis och kunskap för detta ändamål. Statsrådet anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. 5 Förslagets konsekvenser för lagstiftningen och ekonomiska konsekvenser En förordning är direkt tillämplig rätt så den behöver inte separat genomföras nationellt och det krävs inte heller några ändringar i den finska lagstiftningen. Förslaget till finansieringsplan för garantifonden påverkar i den form som kommissionen presenterat inte direkt budgeten för 2016. Vidare önskar kommissionen att medlemsstaterna ger frivilliga bidrag till finansieringen av garantifonden. Kommissionen föreslår att marginalen för oförutsedda utgifter används och att redan programplanerade medel omfördelas eller omprioriteras, vilket innebär att EFHU prioriteras i förhållande till redan programmerade åtgärder. Om EFHU förverkligas på det sätt som kommissionen föreslår, kommer Finlands betalningar till EU enligt en preliminär uppskattning att i sin helhet uppgå till ca 3,9 miljoner euro jämfört med om fonden inte inrättas. I den osannolika situationen att alla garantier tas i anspråk blir Finlands maximiandel i EFHU-arrangemanget enligt preliminära bedömningar ca 63 miljoner euro. För att ansvaret ska förverkligas krävs det att EFHU-åtgärdernas förluster realiseras fullt ut. Finlands betalningsandel av Europeiska utvecklingsfonden är ca 1,51 % och av EUbudgeten 1,55 %, EFHU-verksamheten uppskattas medföra Finland indirekt nytta så att den på lång sikt genom förbättrade levnadsförhållanden i ursprungsländerna förväntas påverka de bakomliggande orsakerna till migrationen till Europa. 6
6 Ålands ställning Enligt självstyrelselagen för Åland (1144/1991) hör ärendet inte till landskapet Ålands lagstiftningsbehörighet. 7 Den nationella behandlingen av förslaget och behandlingen i Europeiska unionen Förslaget har börjat behandlas på arbetsgruppsnivå i rådet. Finansministeriet och utrikesministeriet har utarbetat E-skrivelsen VM2016-00509 om kommissionens meddelande den 14.9.2016 COM(2016) 581 Stärkta europeiska investeringar för tillväxt och sysselsättning: Andra etappen av Europeiska fonden för strategiska investeringar och en ny europeisk yttre investeringsplan. Den behandlades i skriftligt förfarande i sektionen för yttre förbindelser och i sektionen för samordning av den ekonomiska politiken och internationella finansfrågor den 3 4.10.2016 och i EU-ministerutskottet den 7.10.2016. U-skrivelsen har behandlats i skriftligt förfarande i sektionen för yttre förbindelser den 12 13.10.2016 och i EU-ministerutskottet den 4.11.2016. 8 Statsrådets ståndpunkt Statsrådet understöder det allmänna målet om att påverka de bakomliggande orsakerna till migrationsrörelsen i ursprungs- och transitländerna. Det är motiverat att allokera EU:s gemensamma medel till långsiktig hantering av migrationsrörelserna och att främja sådana investeringar från den privata sektorn som främjar utvecklingen i de ur migrationssynpunkt viktigaste ursprungs- och transitländerna. Målet ska vara stöd för tillväxt och sysselsättning och främjande av målen för hållbar utveckling. Alla investeringar ska följa FN:s principer för företag och mänskliga rättigheter samt EU:s handlingsplan för jämställdhet och kvinnors egenmakt i utvecklingssamarbetet. När det gäller att bedöma inrättandet av en fond för hållbar utveckling är det primärt att de befintliga strukturerna, processerna och institutionerna, särskilt Europeiska investeringsbanken, utnyttjas fullt ut. Överlappande strukturer ska undvikas. Målet ska vara att olika aktörer har tydliga roller och att funktionerna samordnas konsekvent och effektivt. Strävan ska vara att de garantier som garantifonden beviljar ska maximera den faktiska finansieringsmobiliseringen de möjliggör. Annars föreligger det en risk för att EFHU-garantierna åsidosätter andra finansieringskällor utan att medföra nya, vilket är ambitionen. Beslutsfattandet i EFHU ska säkra medlemsstaternas deltagandemöjligheter. EFHU ska genomföras inom den nuvarande rambudgeten. Beslut om eventuella nationella extra insatser ska fattas i samband med ram- och budgetberedningen. Statsrådet anser att förslaget om att ta 250 miljoner euro från marginalen i EU:s budget för att finansiera EFHU inte ska vara en primär åtgärd. I ett förslag om tilläggsfinansiering ska alla möjligheter till omfördelningar i budgeten alltid utredas och det måste säkerställas att tilläggsfinansieringen genomförs utan att budgetramens totalnivå höjs. I den geografiska fördelningen bör de olika behoven och situationerna i ursprungs- och transitländerna jämlikt beaktas. Vad gäller unionsbudgetens omfördelningar anser statsrådet att uppdelningen av finansieringen för Europeiska grannskapsinstrumentet mellan östliga och sydliga grannskapsländer, liksom i dagsläget, är motiverat. Ur Finlands synpunkt är det viktigt att finansieringen särskilt av programmen för gränsområdessamarbete och den nordliga dimensionen fortsätter som förut. I dagsläget anser statsrådet det inte motiverat att delta i inrättandet av Europeiska fonden för hållbar utveckling med en direkt nationell finansieringsandel som komplement till EU:s budgetfinansiering. 7