Till: Socialdepartementet 103 33 Stockholm YTTRANDE Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86) SABOs synpunkter SABO instämmer i regeringens ambition att underlätta byggandet i Sverige. En rad åtgärder behöver vidtas för att denna ambition ska uppfyllas. En av dessa åtgärder är att effektivisera konkurrensen på byggmarknaden så att byggpriserna pressas. När det gäller de konkreta förslag som presenteras i det remitterade delbetänkandet har SABO följande synpunkter. 8.5.1 Definitioner SABO tillstyrker förslaget att i PBL definiera begreppen exploateringsavtal, genomförandeavtal och markanvisningsavtal. Det skapar en enhetlighet i benämningen av olika avtal som berör plangenomförande. 8.5.2 Genomförandeavtalens innehåll stoppbestämmelse införs Frågan om införande av en stoppbestämmelse i PBL kan beskrivas som en konflikt mellan två viktiga samhällsmål å ena sidan målet att öka bostadsbyggandet och å andra sidan främst målet att minska energianvändningen. Det behöver därför göras en avvägning som innebär att bägge målen tillgodoses så långt som möjligt. SABO konstaterar att många kommuner idag bedriver ett ambitiöst arbete med klimat- och miljöfrågor, energieffektivisering och hållbart samhällsbyggande. Detta arbete är en viktig del i strävan att uppnå energi- och klimatmålen för år 2020 och år 2050, vilka innebär kraftigt minskade utsläpp av växthusgaser, ökad andel förnybar energi samt ökad energieffektivitet. Det innebär att flera kommuner har högre ambitioner än vad som följer av Boverkets regler när det gäller de tekniska egenskapskraven i samband med plan- och byggprocesserna.
Kommunernas ambitioner leder till ett stort antal kommunala särkrav, vilket försvårar en rationell bostadsproduktion. Förutsägbarheten minskar och därmed också möjligheterna för byggande företag att göra strategiska satsningar och investeringar i fasta anläggningar för en mer industrialiserad produktionsprocess. Kostnaderna för projektering och uppförande av byggnader ökar liksom de administrativa merkostnaderna för samtliga aktörer. Utredningens hypotes är att en stoppbestämmelse kommer att minska byggkostnaderna, vilket i sin tur kommer att öka bostadsbyggandet. Utredningens beräkningar är dock behäftade med flera brister. Exempelvis har man inte räknat på livscykelkostnaden, vilket borde vara en självklarhet i perspektivet att främja en långsiktigt hållbar utveckling. Man har heller inte tagit hänsyn till att krav på ökad tillgänglighet bidrar till att minska det allmännas kostnader för kvarboende och bostadsanpassningsåtgärder. Enligt utredningens samlade bedömning uppgår den direkta merkostnaden för byggandet på grund av kommunala särkrav till mellan 10 och 15 %, vilken till helt övervägande del beror på särkrav avseende bostäders energianvändning. Utifrån detta drar utredningen i konsekvensanalysen slutsasen att möjligheten (finns) för bostadsproducenterna att sänka byggkostnaden med 10 till 15 %, och att detta skulle kunna bidra till att öka byggandet. Det är dock långt ifrån självklart att sänkta byggkostnader skulle leda till sänkta byggpriser. Dessa sätts på en marknad där konkurrensförhållandena är minst lika betydelsefulla som kostnaderna. Sammanfattningsvis är utredningens beräkningar ofullständiga, kostnaden för särkraven väldigt grovt uppskattade och det finns ingen som helst garanti för att byggpriserna skulle sjunka i motsvarande utsträckning om en stoppbestämmelse införs. En sådan bestämmelse riskarar också att bli kontraproduktiv i förhållande till kommunernas strävan att uppnå klimat- och energimålen. SABO avstyrker mot bakgrund av det ovan anförda förslaget att införa en stoppbestämmelse i PBL med innebörden att en kommun inte får ingå ett genomförandeavtal som innehåller krav avseende tekniska egenskaper på byggnader som går utöver det som gäller enligt PBL eller föreskrifter meddelade med stöd av PBL. I en tid när samhällsutvecklingen går i riktning mot ett allt större ansvar för kommunerna, mot att hänsyn ska tas till lokala förutsättningar och mot att beslut ska fattas så nära de berörda som möjligt framstår det som märkligt att staten skulle gå in och sätta ett golv för hur låg energiförbrukningen får vara och ett tak för hur omfattande tillgänglighetsåtgärder som får vidtas. Den föreslagna stoppbestämmelsen är en reform som rimmar illa med samhällsutvecklingen. - 2
I juridisk mening kan utredningens bedömning att förslaget uppfyller Regeringsformens krav på proportionalitet ifrågasättas. Detta krav innebär att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Eftersom utredningen inte på ett entydigt sätt kunnat visa att förslaget leder till ökat bostadsbyggande är inskränkningen inte nödvändig för att uppnå detta mål. SABO instämmer emellertid i utredningens bedömning att kommunala särkrav fördyrar byggandet, men anser att detta problem bör angripas på ett annat sätt en genom en stoppbestämmelse. Det bör ske på ett sätt som både förbättrar konkurrensförhållandena inom byggsektorn och samtidigt gör det möjligt för kommunerna att fortsätta ett ambitiöst arbete för en hållbar utveckling. Utgångspunkten måste rimligen vara att de enskilda kommunerna förutsätts vilja både att det ska byggas i kommunen och att det ska ske på ett långsiktigt hållbart sätt. Närhetsprincipen innebär att varje kommun måste göra nödvändiga avvägningar mellan dessa mål och att lösningar och ambitionsnivåer därmed kommer att skilja sig åt mellan olika kommuner. Men detta blir ett problem om särkraven är alltför många och alltför skiftande. Därför bör antalet olikheter - särkrav - begränsas till ett minimum. Detta kan uppnås genom ett klassningssystem. I utredningens uppdrag låg att analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av ett nationellt klassningssystem med ett antal nivåer eller klasser baserade på mer långtgående krav än gällande minimikrav. Utredningen pekar på ett en rad problem som skulle uppstå med ett nationellt klassningssystem och avråder från att införa ett sådant. Dessa svårigheter är dock främst kopplade till bestämmelser, tillämpning och konsekvenser av att lagreglerat klassningssystem. SABO anser ett frivilligt klassningssystem skulle kunna bringa ner omfattningen av särkraven till en klart begränsad nivå, som inte bidrar till att öka kostnaderna mer än marginellt. Ett klassningssystem skulle till exempel kunna innehålla tre olika nivåer. Med ett frivilligt klassningssystem uppkommer inte de problem som enligt utredningen följer av ett lagreglerat system. Förutsättningen för att ett sådant system ska kunna skapas och tillämpas i praktiken är att det finns en vilja hos kommunerna. Enligt uppgift från Sveriges Kommuner och Landsting pågår redan en diskussion mellan olika intressenter om ett frivilligt samordnande av de kommunala kraven. Regeringen bör kunna ta lämpliga initiativ för att främja en sådan process. - 3
8.5.3 Länsstyrelsen får tillsyn över planprocessen, planbestämmelser och genomförandeavtal SABO tillstyrker förslaget att länsstyrelserna ska få en ändrad roll på så sätt att de ska kunna överpröva detaljplanen med avseende på den formella hanteringen av planen och bestämmelsernas lagstöd. Förslaget syftar till att länsstyrelserna på ett bättre och mer konkret sätt ska kunna ge råd till kommunerna vad gäller den formella hanteringen av detaljplaner, vilket är positivt. SABO avstyrker förslaget om att i PBL införa krav att genomförandeavtal ska redovisas under detaljplaneprocessen tillsammans med detaljplanen och att länsstyrelserna ska ge råd beträffande genomförandeavtalens stöd i PBL samt ha rätt att överpröva och ogiltigförklara avtalet. Detta förslag är obehövligt om en stoppbestämmelse inte införs i PBL. 8.5.4 Länsstyrelsen ska inte vara första instans vid överklagande av detaljplan eller områdesbestämmelser SABO tillstyrker utredningens förslag att länsstyrelserna inte längre ska vara första överklagandeinstans vad avser detaljplaner och områdesbestämmelser och att den uppgiften i stället ska ligga på mark- och miljödomstolen. Förslaget innebär en renodling av rollerna i så motto att länsstyrelsernas uppgift att ge råd till kommunerna i arbetet med att ta fram detaljplaner tydliggörs och förstärks, medan uppgiften att vara överklagandeinstans läggs på en domstol. 8.5.5 Överinstansernas nya roll SABO avstyrker förslaget om att Mark- och miljööverdomstolen ska få i uppgift att pröva länsstyrelsernas beslut avseende ogiltigförklaring av genomförandeavtal. Detta förslag är obehövligt om en stoppbestämmelse inte införs i PBL. 8.6 Samordning av aktörer inom området byggnaders energianvändning SABO instämmer inte i utredningens bedömning att det bör inrättas ett Råd med representanter för Boverket, Energimyndigheten, bostadsproducenterna och kommunerna. Det är givetvis viktigt med samråd mellan olika aktörer i denna fråga, men i stället för att bygga upp nya organisationer bör så långt möjligt befintliga samrådsforum användas. Boverkets byggråd fungerar redan idag som ett stöd för Boverket i frågor av större vikt när regler utarbetas om byggnaders grundläggande egenskaper. Ett annat syfte med rådet är att hålla aktörerna inom byggområdet informerade om vad som sker och i så stor om- - 4
fattning som är möjligt göra dem delaktiga i de överväganden och beslut som tas inom bygg- och fastighetssektorn. Det framstår som naturligt att samråd i frågor som rör byggnaders energianvändning på lämpligt sätt hanteras inom detta befintliga råd. Stockholm den 22 mars 2013 Kurt Eliasson VD - 5
Bakgrund (ingår ej i remissyttrandet) Byggkravsutredningens uppdrag Byggkravsutredningens uppdrag är att underlätta för byggandet i Sverige. Utredningen har sedan november 2011 arbetat med att kartlägga vilka skillnader i tillämpningen och tolkningen av de tekniska egenskapskraven som förekommer i landets kommuner i samband med plan- och byggprocesserna. En viktig aspekt är vad som händer med produktionskostnaden och produktivitetsutvecklingen när kommuner ställer sinsemellan olika krav med nivåer utöver Boverkets byggregler (BBR) på tekniska egenskaper för byggnader. I uppdraget ingår även att utreda förutsättningarna att dela upp byggherreansvaret på olika aktörer i byggprocessen. I september 2012 fick utredningen ett tilläggsuppdrag att utreda nuvarande byggfelsförsäkring. Särskild utredare har varit Björn Hedlund, tekniskt råd vid Mark- och miljödomstolen i Nacka. Det nu remitterade delbetänkandet handlar om särkrav vad gäller byggnaders tekniska egenskaper. Nästa delbetänkande kommer att handla om byggherreansvar, byggfelsförsäkring och konsumentskydd. Kommunernas särkrav avseende byggnaders tekniska egenskaper För att kartlägga förekomsten av särkrav utöver BBR har utredningen genomfört en enkätundersökning. Enkäten skickades våren 2012 ut till 150 kommuner och fick en svarsfrekvens på 77 %. I princip samma enkät skickades ut till 162 byggbolag, såväl byggande bolag som uppför bostadshus i egen regi som allmännyttiga bostadsföretag, och fick en svarsfrekvens på 67 %. Av kartläggningen framgår bl.a. att av de 109 byggbolag (67 %) som svarat på enkäten uppgav cirka 70 % att de mött särkrav. I gruppen byggbolag som bygger fler än 300 lägenheter per år uppgav 19 av 20 att de mött särkrav. De särkrav som oftast framträder är krav vad gäller energianvändning och tillgänglighet, där de förstnämnda är vanligast. Kraven ställs oftast i markanvisningsavtal avseende kommunal mark, i några fall som planbestämmelse men det förekommer även exempel på att krav - 6
ställs i samband med bygglov. Krav ställs även i exploateringsavtal vid byggande på privat mark. Konsekvenser av kommunernas särkrav Enligt utredningen får särkraven följande konsekvenser: Positiva konsekvenser i det specifika avseende som kravet avser, t.ex. minskad energianvändning eller ökad tillgänglighet. Inverkan på byggnadens övriga tekniska egenskaper, t.ex. svårigheter att kombinera låg energianvändning och krav vad gäller ventilation/ luftfuktighet. Direkta merkostnader för projektering och uppförande av byggnader beroende på att byggnaden måste anpassas till kommunens särkrav. Motverkar industriella koncept med lägre kostnader. Indirekta kostnader i form av minskat bostadsbyggande. Administrativa kostnader för offentlig sektor, dvs. för kommunernas arbete med särkrav och dess uppföljning. Administrativa kostnader hos byggherrar, projektörer och andra aktörer i byggprocessen för att hantera kommuners särkrav. Motverkar fri rörlighet av byggprodukter. Minskad konkurrens inom byggsektorn beroende på svårhanterliga regler. Den för utredningen mest centrala frågan har varit att bedöma hur särkraven utöver BBR inverkar på byggkostnaden. Utredningens samlade bedömning är att den direkta merkostnaden för uppförande av bostäder i genomsnitt uppgår till mellan 10 och 15 %, vilken till övervägande del beror av särkrav vad gäller bostäders energianvändning. Nationellt klassningssystem för byggnaders energianvändning Enligt direktiven ska utredningen analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av ett nationellt klassningssystem, det vill säga ett system där kommunerna kan välja att ställa hårdare krav utifrån förutbestämda parametrar. Utredningen ser en rad olika problem med ett sådant klassningssystem. Om systemet i reell mening ska bli nationellt med sikte på bostadsbyggandet i stort, krävs att det även omfattar byggande via kommunal markanvisning. Därmed krävs en lagreglering som säkerställer att kommu- - 7
nen inte vid markanvisning ställer andra krav är de som finns i klassningssystemet. Utredningen drar slutsasen att ett klassningssystem innebär att regelverket blir mer komplicerat än i dag. Man menar också att ett sådant system skulle fördyra byggandet, eftersom projektering och produktion måste anpassas till flera kravnivåer, i stället för enbart till en nivå (som utredningens sedan föreslår). Utredningen ställer också frågan om inte den högsta klassen i ett sådant system bör vara avvägd mot krav på god byggteknik och samhällsekonomiskt motiverad och varför lägre nivåer då ska accepteras. Slutsatsen blir att utredningen avråder från att införa ett klassningssystem där kommuner kan ställa olika krav. Utredningens förslag Utredningen föreslår att kommuner inte ska få ställa särkrav avseende tekniska egenskapskrav utöver plan- och bygglagstiftningen vid byggande på privat mark och vid markanvisning av kommunal mark. Utredningen föreslår också att de krav i PBL avseende plangenomförande (bekostande av gator m.m.) som kommunen kan ställa vid byggande på privat mark inte får utökas genom avtal. Stoppbestämmelse införs och avtal kan förklaras ogiltigt För att förhindra att kommuner ställer särkrav föreslår utredningen att det införs en stoppbestämmelse i PBL som innebär att en kommun inte får ingå ett genomförandeavtal som innehåller krav avseende tekniska egenskaper på byggnader som går utöver vad som gäller enligt PBL eller föreskrifter meddelade med stöd av PBL. Avtal som strider mot denna bestämmelse ska kunna helt eller delvis ogiltighetsförklaras. Definition av genomförandeavtal Utredningen föreslår att begreppet genomförandeavtal införs i PBL som ett samlingsbegrepp med undergrupperna exploateringsavtal och markanvisningsavtal. Därmed skapas en enhetlighet i benämningen av avtal som rör plangenomförande. Med exploateringsavtal avses avtal där parterna reglerar byggande på privat mark. Med markanvisningsavtal avses - 8
avtal där kommunen överlåter eller upplåter mark och i avtal reglerar byggandet på den kommunala mark avtalet omfattar. Länsstyrelsens roll ändras Utredningen föreslår att länsstyrelsens roll vidgas. Utöver att vara rådgivande gentemot kommunen under planprocessen ska länsstyrelsen kunna överpröva detaljplanen med avseende på den formella hanteringen av planen och bestämmelsernas lagstöd. På motsvarande sätt föreslås även rådgivning kunna ske beträffande genomförandeavtalens stöd i PBL samt överprövning och eventuell ogiltigförklaring av avtalens överenstämmelse med PBL och föreslagen stoppbestämmelse. Utredningen föreslår också att länsstyrelsen inte längre ska vara första överklagandeinstans vad avser detaljplaner. Den uppgiften föreslås i stället falla på mark- och miljödomstolen. Dessutom får mark- och miljödomstolen och därmed Mark- och miljööverdomstolen en ny uppgift att pröva länsstyrelsens beslut att ogiltigförklara genomförandeavtal. Samordning inom området byggnaders energianvändning Utredningen anser att kommunala särkrav är en ineffektiv metod för att åstadkomma hållbar utveckling. Det är bättre att finna ett samordnat arbetssätt med forskning, utveckling, uppföljning och utvärdering där kommunerna har en viktig roll. Man framhåller att många företag, organisationer, kommuner och myndigheter är aktiva i arbete med bostäders energianvändning, men hävdar att dessa aktörer Inte sällan drar åt olika håll. Därför gör utredningen den bedömningen att ett Råd bör inrättas med representanter för Boverket, Energimyndigheten, bostadsproducenterna och kommunerna. Rådet organiseras som en fristående enhet inom Boverket och finansieras genom omfördelning av befintliga medel. Rådet föreslås få följande fem huvudsakliga uppgifter: Det långsiktiga arbetet med byggande och energikrav i tidsperspektivet år 2020 och år 2050. Stödja och följa forskning vad gäller byggnaders energianvändning. Ta fram och delfinansiera demonstrationsprojekt som driver utvecklingen framåt. Utvärdera och följa upp genomförda projekt. Fortlöpande ge underlag för revidering av BBR. - 9
Kommunal självstyrelse När det gäller förslagets om stoppbestämmelse effekter på den kommunala självstyrelsen skiljer utredningen på två situationer. Vid byggande på privat mark ska kommunen, enligt utredningen, aldrig ställa andra krav än de av staten föreskrivna. Man anser att förslaget därmed återställer de förhållanden som staten ansett ska råda. Vid byggande på kommunal mark innebär förslaget en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, men man anser att åtgärden är befogad och uppfyller Regeringsformens krav på proportionalitet. Särskilda yttranden Flera av utredningens sakkunniga och experter har skrivit särskilda yttranden. Experten Björn Wellhagen från Sveriges Byggindustrier är i sitt yttrande positiv till utredningens förslag och skriver: Sveriges Byggindustrier anser att energipolitik bör bedrivas på nationell nivå och tar därför tydligt avstånd från alla typer av kommunala krav eller annan form av påverkan på både privat och kommunal mark. Det bör vara upp till byggherren att bestämma om byggnadens utformning inom ramen för nationella regler. Sakkunniga Ola Göransson och Per Högström från Miljödepartementet respektive Näringsdepartementet är kritiska och skriver: Vi kan av flera skäl inte ställa oss bakom utredningens förslag att införa en särskild stoppbestämmelse i PBL i syfte att förbjuda kommuner att ställa hårdare krav på energiprestanda i byggnader än vad PBL anger i överenskommelser som tecknas när kommunerna säljer eller upplåter mark för byggande. Vi bedömer att utredningen inte i tillräcklig omfattning har analyserat eller vägt in de olika effekter som de kommunala kraven eller en stoppbestämmelse kan medföra Vi noterar att utredningen valt att inte analysera vad de sammanlagda effekterna av eventuella högre byggkostnader och motsvarande minskade löpande kostnader för inköp av energi, t.ex. i form av en livscykel- - 10
kostnadsanalys, blir på boendeekonomin, vilket torde vara nog så viktigt som att se på enbart produktionskostnaden Särskilt viktigt för oss är att utredningen inte tillräckligt har analyserat vilka övergripande effekter på kommunernas långsiktiga arbete med hållbar samhällsutveckling som ett förbud skulle få. Vi menar att ambitiösa kommuner som går före har en viktig roll i det nationella arbetet med klimat, miljö, energieffektivisering och hållbart samhällsbyggande. Ur detta perspektiv bör det vara angeläget att mer grundligt analysera och överväga hur förslag som syftar till bättre konkurrensförhållanden i byggsektorn och sänkta byggkostnader kan gå hand i hand med en sådan roll för kommunerna. Kommunernas ambitiösa arbete med hållbar utveckling bör underlättas, inte hindras. Mot denna bakgrund och i avsaknad av ett mer heltäckande beslutsunderlag ser vi som en mer framkomlig väg än en ett förbud att t.ex. aktivt stödja och underlätta det arbete med samordning av kommunalt kravställande som på frivillig basis pågår redan nu SKLs expert i utredningen, Anna Eklund, är också kritisk och sammanfattar sina synpunkter så här: Utredningens förslag kommer att hämma Sveriges arbete med energieffektivt byggande, och därmed klimathänsyn och konkurrenskraftig byggindustri. Förslaget strider mot den kommunala självstyrelsen och saknar en djupare analys av till vilken nytta kommunernas rätt till sin egendom ska inskränkas. Förslaget kommer att, i motsats till regeringens ambition, förlänga och försvåra planprocessen och göra den mindre förutsebar. Utredningens bedömning av ökade byggkostnader till följd av energikrav har mycket allvarliga brister och beaktar inte sänkta livscykelkostnader för energieffektiva byggnader. Utredningen har inte analyserat samhällets behov av att ställa krav på tillgänglighet som går längre än nuvarande byggregler och främjandet av ett bostadsbestånd som ökar möjligheterna till kvarboende för äldre och minskade framtida kostnader för bostadsanpassning. - 11