YTTRANDE 1(10) Vår referens Miljöstrategiska enheten Hanna Savola 040/044-252375 Miljödepartamentet 103 33 Stockholm Yttrande över Naturvårdsverkets Underlag till färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050 Sammanfattning Färdplan 2050 är ett utmärkt tillfälle att förmedla en framtidsvision av ett samhälle utan klimatutsläpp inklusive de positiva samhällsekonomiska effekter ett klimatperspektiv ger, och för att presentera några alternativa, konkreta vägar för att nå dit. Länsstyrelsen Skåne anser att Naturvårdsverkets rapport 6537 Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050 (härefter kallad rapporten) ger en bra sammanfattning över de stora utmaningar vi står inför. Dessvärre föreslår rapporten främst fortsatta utredningar i stället för att presentera konkreta lösningar. Detta kommer att leda till en ytterligare fördröjning av konkreta klimatåtgärder. Länsstyrelsen Skåne hade förväntat en djärvare och mer handlingsorienterat rapport, speciellt med tanke på att Sverige vill bli sett som ett av världens ledande länder inom miljöområdet. Övergripande ekonomisk analys liksom diskussioner kring ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag saknas i stort i rapporten. Erfarenheter från andra länder behandlas visserligen i Bilaga 4, men används inte i utredningens slutsatser eller förslag, vilket bedöms som en stor brist. Detta med hänsyn till att energi- och klimatfrågan är global och att lösningarna med fördel bör ske i samverkan med våra grannländer. Detta gäller inte minst i samarbetet med Danmark inom Öresunds samverkan och i södra Östersjön inom Östersjö samarbetet. De utsläppsminskningar som rapporten förespeglar till 2050 baseras dessutom till stor del på inköp av utsläppsrätter från internationella marknader, koldioxidavskiljning och lagring, samt upptag av koldioxid i skog och mark. Det Postadress Besöksadress Telefon Telefax Plusgiro/Bankgiro E-post www 205 15 Malmö Kungsgatan 13 040-25 20 00 vx 040-252170 6 88 11-9 lansstyrelsen@m.lst.se www.m.lst.se 291 86 Kristianstad Ö Boulevarden 62 A 044-25 20 00 vx 044-252170 5050-3739
YTTRANDE 2(10) finns en stor osäkerhet kring dessa metoder och Länsstyrelsen Skåne efterfrågar ett större fokus på sektors överskridande energieffektiviseringar och förnybar energi. Länsstyrelserna arbetar med de flesta sakområden som tas upp i rapporten och har vana av regional samverkan. Länsstyrelserna har och tar gärna en aktiv roll i genomförandet av energi- och klimatpolitiken. Samtidigt är det regeringen som sätter ramen för de stöd som en länsstyrelse har att fördela, krav på vårt läns verksamhetsutövare och principer som appliceras i samhällsplaneringen m.m. Vi ser fram emot styrmedel och regelverk som ger länsstyrelser verktyg för och rådighet över ett effektivt arbete med miljö- och klimatrelaterade frågor. För att stärka dialogen med de nationella myndigheterna och samarbetet mellan Länsstyrelserna samt för att vässa länsstyrelsernas verktyg inom energi- och klimatområdet bildar länsstyrelserna under våren 2013 en gemensam organisation för energi- och klimatsamverkan (LEKS). Bakgrund Länsstyrelsen Skåne har som alla länsstyrelser utfört uppdraget att identifiera möjligheter och hinder för att nå målsättningen med hjälp av regional dialog. Som ett av de tre pilotlänen för grön utveckling har Länsstyrelsen Skåne även bidragit med ett regionalt perspektiv på behov av styrmedelsförändringar. Länsstyrelsernas arbete tas upp i kap. 4.2 och i bilaga 10. Resultatet av Länsstyrelsen Skånes regionala dialog, analys och bedömning finns dokumenterad i Färdplan 2050 Underlag från Länsstyrelsen i Skåne Län. Föreliggande yttrande bygger på slutsatserna i det ovan nämnda dokumentet samt våra generella synpunkter på rapporten som ett styrdokument för att driva en ambitiös klimatpolitik i Sverige (i linje med EU:s målsättning om 80 procents utsläppsminskning till 2050). Länsstyrelsens synpunkter Regeringskansliet rekommenderar att man följer betänkandets disposition i remiss svaret. I detta fall har Länsstyrelsen Skåne dock valt en sektorsvis disposition med ett undantag: Sektors överskridande energieffektivisering har behandlats som egen rubrik. Förnybara drivmedel diskuteras kort både under Samhällsplanering och transporter och under Jord- och skogsbruk. Samhällsplanering och transporter diskuteras under samma rubrik på grund av den viktiga roll som samhällsplanering har i utvecklingen av ett transportsnålt samhälle.
YTTRANDE 3(10) Sektors överskridande energieffektivisering Energieffektivisering är ett kostnadseffektivt sätt att minska utsläppen. Dessutom kan man genom energieffektivisering frigöra kapacitet i det befintliga energisystemet och exempelvis exportera mer energi eller välja att minska andelen av en viss typ av ohållbar energiproduktion. Förutsättningar i Skåne: I Skåne krävs ytterligare insatser för att nå det regionala klimatmålet om Effektivare energianvändning. Fram till 2008 hade energianvändningen i länet minskat med drygt 8 % jämfört med medelvärdet för 2001-2005, men därefter har energianvändningen ökat kraftigt. Det innebär att energianvändningen fram till 2020 årligen måste minska med 0,4 TWh eller drygt 1 procent av totala energianvändningen för att målet om 10 procentenhets minskning ska nås. För att klara kraven på 80 % utsläppsminskningar till år 2050 behöver energieffektiviseringen öka mångfalt mer. Effektiva regelverk och styrmedel från regeringen har en avgörande roll i energieffektiviseringsarbetet på länsnivå men ger inte den önskade effekten idag. Ställningstagande: Länsstyrelsen Skånes bedömning är att det i rapporten saknas en övergripande analys över: Energieffektiviseringspotentialen i olika samhällssektorer och; Hur stor del av den totala utsläppsminskningen som kan uppnås genom energieffektivisering. Länsstyrelsen Skåne anser att rapporten bör ta en tydligare ställning för energieffektivisering (den så kallade negawatt-timmen) som första prioritet på vägen mot ett Sverige utan klimatutsläpp. Vi vill att man som första prioritet: Kompletterar rapporten med beräkningar av energieffektiviseringspotentialen i olika samhällssektorer (med fokus inte enbart på de utsläppintensiva sektorerna). Sätter sektorsspecifika och ambitiösa energieffektiviseringsmål baserade på den uppskattade potentialen. Använder målen som utgångspunkt för framtagande av styrmedel och strategier som leder till förverkligande av de uppsatta målen. Länsstyrelsen Skåne efterfrågar styrmedel i form av: Riktade punktskatter på energi och koldioxidutsläpp. Höjda anslag och fortsatta investeringsbidrag till solceller och vätgasbilar.
YTTRANDE 4(10) Krav på energideklaration för industrifastigheter. Slopade subventioner för industrins oljeanvändning. Lagkrav på energiledningssystem för alla tillståndspliktiga verksamheter. El- och värmesektorn Enligt rapporten är kärnkraft en viktig del av svensk elproduktion. Detta för att möjliggöra noll nettoutsläpp år 2050 (Bilaga 2, sida 12). I rapportens scenario 1 och 2 uppskattas ungefär hälften av elproduktionen fram till år 2044 vara kärnkraftsbaserad (Bilaga 6, sida 43 figur 6:11). Rapporten hävdar även att: För att minska sårbarheten och öka försörjningstryggheten bör beroendet av kärnkraft och vattenkraft minska. Kraftvärme, vindkraft och övrig förnybar kraftproduktion bör utvecklas som ett tredje ben så att de tillsammans svarar för en betydande del av elproduktionen (bilaga 2, sida 11). Man anger dock inte någon konkret siffra för vad som anses vara en betydande del av elproduktionen. Förutsättningar i Skåne: Den förnybara elproduktionen ökar i Skåne län, framförallt genom ökad utbyggnad av vindkraft och kraftvärme. Jämfört med 2002 har den förnybara elproduktionen ökat med 1 TWh år 2010. Denna ökning är dock inte tillräcklig för att det regionala klimatmålet om förnybar el ska kunna nås. Enligt målet ska elproduktionen år 2020 vara 6 TWh högre än den var år 2002. Vindkraften har ökat kraftigt sedan 2002 men inte i den takt som krävs, och den havsbaserade vindkraften har de senaste åren inte byggts ut tillnärmelsevis tillräckligt pga. osäker lönsamhet. Accelererar inte denna utbyggnad under kommande år är det sannolikt inte troligt att målet kommer att nås till 2020. Ställningstagande: För att säkerställa utvecklingen av hållbara energisystem i Sverige behövs det enligt Länsstyrelsens bedömning: Mer konkreta och ambitiösa mål för utökning av förnybar elproduktion än de som presenteras i rapporten. Dessa mål borde även täcka den ökade elefterfrågan kopplat till den planerade ökningen av elbilar. Långsiktiga ekonomiska styrmedel för att förverkliga regeringens vision att en betydande del av elproduktionen baseras på kraftvärme, vindkraft och övrig förnybar kraftproduktion, inklusive incitament för småskalig elproduktion och inmatning till elnätet. En analys över de totala världsomspännande samhällsekonomiska kostnaderna och riskerna nu och framgent kopplade till kärnkraftproduktionen, en analys som föregår ett förslag om kärnkraftens
YTTRANDE 5(10) roll. I stället för att enbart fokusera på klimatpåverkan bör analysen även omfatta andra miljö-, hälso- och säkerhetsrelaterade risker. Analysen måste naturligtvis även inbegripa de totala kostnaderna kopplade till gruvdrift och slutförvaring, exempelvis hur slutförvaringen kommer att påverka miljömålen om en giftfri miljö och säker strålmiljö. Samhällsplanering och transporter Naturvårdsverket har i rapporten pekat ut transportsektorn som ett centralt område för att utsläppen ska kunna minska till nära noll. Det handlar om att, genom smart samhällsplanering, minska transportbehoven och se till att det sker en överflyttning till mer energieffektiva trafikslag (gäller både person- och godstransporter). När det gäller regional planering framförs i rapporten att resande och godstransporter sker alltmer mellan kommuner, och att bebyggelse-, transport- och översiktsplanering därför behöver ske på regional nivå. Länsstyrelsen menar att den målbild som beskrivs i rapporten är rimlig, men har en annan bild av vilka styrmedel som behövs för att målen ska kunna nås. Förutsättningar i Skåne: Utsläpp från transportsektorn (internationell sjöfart och luftfart exkluderade) i Skåne har ökat med 2 % mellan 1990-2010. Sedan 2007 har dock transportsektorns utsläpp av växthusgaser i Skåne minskat med 3,5 % (målet till 2015 är -10 %). Att utsläppen minskar i transportsektorn är dock ingen trend. År 2010 började utsläppen istället öka, förmodligen beroende på den ekonomiska återhämtningen. Det är därför osäkert om det befintliga målet kommer att nås. Ställningstagande: Länsstyrelsen bedömer att kommunal översiktsplanering är helt central för att nå den målbild som beskrivs i rapporten om en samhällsplanering som ger ett transportsnålt samhällsbyggande. Denna bild stämmer också överens med miljömålspropositionen (2009:10/155) och propositionen till ny PBL (2009:10/170). Länsstyrelsen Skåne delar inte rapportens bild av att det behövs fortsatta utredningar och metodutveckling för att integrera klimat- och miljöperspektivet i planlagstiftningen. Enligt Länsstyrelsen Skånes bedömning är klimat- och miljöperspektivet redan idag integrerat med översiktsplanering i lagstiftningen. Däremot finns brister i hur lagen tillämpas i kommunerna. Enligt Länsstyrelsens bedömning beror dessa brister inte på saknad av kunskap eller kompetens på
YTTRANDE 6(10) kommunal nivå utan är en följd av planmonopolet där kommunpolitikerna ges ett stort ansvar att avväga alla frågor som inte är uttalat statliga frågor. Idag har inte minskad klimatpåverkan status av att vara en fråga där staten har sista ordet. Detta kan jämföras med att översvämningsrisker som konsekvens av klimatpåverkan är en fråga där kommunen måste vara överens med staten (länsstyrelsen) för att kunna genomföra sina planer. Med hänsyn till regional planering uttrycks det i rapporten att Sverige inte har någon tydlig planeringshierarki, att det är svårt att få genomslag för nationella mål på den lokala nivån och att en nyckel är att den regionala nivån är med mer i planeringen. Länsstyrelsen har en delvis annorlunda bild av dessa frågor. Länsstyrelsen vill understryka att den regionala nivån redan idag är med i planeringen både i form av Länsstyrelsen som regional statlig aktör och i form av de organ som är ansvariga för regional transportinfrastrukturplanering. En av Länsstyrelsens uppgifter i samband med kommunal översiktsplanering är bland annat att tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar, att ge råd om allmänna intressen, inklusive minskad klimatpåverkan, och att verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. Länsstyrelsen bedömer att det glapp som fortfarande finns mellan målsättningar om transportsnålt samhällsbyggande och den utveckling som faktiskt genomförs inte beror på luckor i själva planeringshierarkin utan - återigen - på att staten inte hävdat minskad klimatpåverkan och transportsnålt byggande som statliga intressen med möjlighet till statligt ingripande. Mot bakgrund av dessa erfarenheter ser Länsstyrelsen inte att klimatfrågan i sig ger skäl att revidera de bestämmelser som redan finns om regionalt perspektiv i översiktsplanering eller om regionplanering enligt 7 kap PBL. Redan idag kan regeringen besluta om att regionplanering ska finnas. Länsstyrelsen Skåne ifrågasätter att presenterade förslag till styrmedel rörande samhällsplanering och transporter kommer att bidra till minskade utsläpp av växthusgaser. Länsstyrelsen föreslår i stället följande konkreta styrmedel som kan resultera i en bättre tillämpning av gällande lag och som kommer att medföra metodutveckling: Att klimatpåverkan blir en av Länsstyrelsens överprövningsgrunder enligt 11 kap PBL, och samtidigt en av de frågor Länsstyrelsen särskilt ska kommentera i sitt granskningsyttrande över kommunal ÖP. En sådan
YTTRANDE 7(10) förändring bör samordnas med att staten presenterar vägledningsmaterial om vilka krav som bör ställas. Boverket bör då få i uppdrag att presentera en nationell vägledning och Länsstyrelserna bör få i uppdrag att presentera regionala analyser av förutsättningarna för att nå klimatmålen. Att Länsstyrelsen får en kontrollfunktion när det gäller MKB till översiktsplaner. Redan idag är samråd om planförslag integrerat med miljöbedömning men det sker aldrig någon prövning av om innehållet i den färdiga MKB:n tillräckligt väl beskriver konsekvenserna av ÖP. Om Länsstyrelsen fick i uppdrag att godkänna MKB:n innan den får ligga till grund för antagande av ÖP skulle det kunna säkerställas att MKB:n belyser klimatpåverkan. Länsstyrelsen Skåne har följande synpunkter avseende överflyttning av person- och godstransporter till mer miljövänliga alternativ: Det behövs konkreta investeringsbeslut för att stödja överflyttningen av person- och godstranposter till mer effektiva transportslag. För att öka person- och godstransporterna på järnväg är det absolut nödvändigt att satsa på långsiktiga underhållsplaner, bygga fler dubbelspår och mötesplatser och komplettera järnvägsnätet i trånga sektorer och storstadområden. Detta mot bakgrund av att det redan idag är fullt på spåren och att förseningar är mer regel än undantag. Att flyget ofta är ett billigare transportsätt än tåg är ett stort marknadsmässigt hinder för överflyttning av persontransporter. En satsning på järnvägsnätet borde kompletteras med ekonomiska styrmedel som gör det ekonomiskt fördelaktigt att välja tåg framför flyg (där Malmö-Stockholm sträckan är ett enkelt exempel). Den ekonomiska skillnaden mellan att pendla kollektivt eller ta bilen är idag alldeles för liten. Detta gör att många väljer bil framför tåg/buss. Vi efterfrågar följande beteendepåverkande åtgärder: o slopa skatteavdraget för pendlarresor med bil o öka skatteavdragen för pendlarkort/cykel till arbete o inkludera kollektivtrafik i friskvårdsbidraget Länsstyrelsen Skåne ser även avsaknaden av förslag på långsiktiga ekonomiska styrmedel för att driva på utvecklingen av förnybara drivmedel som en stor brist i rapporten. Därför vill Länsstyrelsen Skåne lyfta upp behovet av att:
YTTRANDE 8(10) Utreda ett klimatbonussystem för förnybara drivmedel, som finansieras genom avgifter på icke förnybara drivmedel. I rapporten läggs i stället stor fokus på utveckling av andra och tredje generationens biodrivmedel. Införa kostnadseffektiva stöd till produktion och distribution av biogas. Byggnorm för elbilsladdare på parkeringsplatser/garage och offentliga platser. För mer specifika synpunkter om utvecklingen av biogasproduktion inom lantbruk hänvisar vi till sista avsnitt i detta yttrande: Jord- och skogsbruk. Bostäder och lokaler I bilaga 6 till rapporten konstaterar man att Även om användningen av energi i bostäder och lokaler svarar för cirka en tredjedel av den totala energianvändningen i Sverige är de direkta utsläppen av växthusgaser små (Energimyndigheten, 2012b). Därefter listar man ut några åtgärder som kan bidra till en effektiv omställning till ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser, exempelvis att ersätta fossil uppvärmning och förbättra klimatskalet. I bilaga 7 till rapporten sammanfattar man strategin på följande sätt: Sammanfattningsvis är strategin för bostads- och lokalsektorn att utveckla och följa styrningen mot biobränsleeldning med låga utsläpp av metan och lustgas samt mot reduktion av effekttoppar (se avsnitt om eloch värmesektorn). Länsstyrelsen Skåne anser denna strategi vara otillräcklig eftersom den saknar fokus på/åtgärder för energieffektivisering. Förutsättningar i Skåne: Efter en nedåtgående trend sedan 2002, ökade de skånska hushållens totala energianvändning med 16 %, 2010 jämfört med 2009 vilket berodde på ökad användning av el och fjärrvärme. Den skånska ökningen går emot den nationellt nedåtgående trenden i hushållens energianvändning även under 2010 om man korrigerar för normalårstemperatur. De skånska hushållen har under de senaste 20 åren förändrat sin bränslemix genom utfasningen av olja för uppvärmning. Ännu på 2000-talet var oljepannor ett vanligt uppvärmningssätt men har sedan dess ersatts av framförallt el, fjärrvärme (en allt större andel av den skånska fjärrvärmen baseras på förnybara bränslen, 73 procent år 2010 att jämföras med 23 procent år 1990) och biobränslen. Ställningstagande: I bilaga 7 till rapporten sammanfattas regeringens strategi för bostäder och lokaler på följande sätt:
YTTRANDE 9(10) Sammanfattningsvis är strategin för bostads- och lokalsektorn att utveckla och följa styrningen mot biobränsleeldning med låga utsläpp av metan och lustgas samt mot reduktion av effekttoppar (se avsnitt om el- och värmesektorn). Länsstyrelsen Skåne anser denna strategi vara otillräcklig eftersom den saknar fokus på/åtgärder för energieffektivisering. Länsstyrelsen Skåne ser behovet för följande konkreta styrmedel: Höjda energikrav i Boverkets byggregler (BBR). Ändrat systemgräns i BBR. Idag fokuserar BBR på köpt energi och med en systemgräns som är lika med fastighetsgräns. Detta ökar incitament för att installera värmepumpar inom fastigheten. Ur ett samhällsperspektiv borde det vara bättre att sätta fokus på att minska användningen av primärenergi. Styrmedel för att främja energieffektivisering vid ombyggnation och renovering inom miljonprogrammet. Ökade anslag för och omfördelning av investeringsstöd till solvärme som det finns ett stort intresse för i Skåne (länsstyrelsens medel räcker idag endast för ansökningar inkomna 2011). Även industrin borde ha krav på sig att energideklarera sina byggnader/industrilokaler. Att ställa kvalitetskrav på energideklarationer är också viktigt för att de ska bli ett konkret verktyg för i) planering av energieffektiviseringsåtgärder och ii) jämförelse av byggnaders energiprestanda. Jord och skogsbruk Jordbruksverket (2012) har i ett underlag till färdplanearbetet tagit fram en översikt över möjliga åtgärder inom jordbruket och räknat på potentiella utsläppseffekter. Med hänsyn till styrmedel konstaterar man sammanfattningsvis att styrningen de närmaste åren bör inriktas på forskning och utveckling, information/rådgivning och ekonomisk ersättning för klimatåtgärder. Dessutom ser man en stor potential för att minska utsläppen i konsumtionsförändring och föreslår att införande av en differentierad klimatskatt på kött utreds. En strategi för hur omställningen mot mer produktion av förnybar energi ska se ut inom lantbruket saknas i rapporten. Förutsättningar i Skåne: Skåne har målet att öka produktionen av biogas, i första hand som drivmedel, till 3 TWh år 2020 från dagens 0,3 TWh. Denna produktionsnivå har en uppskattad tillväxteffekt på 2800 helårstjänster (från dagens 500 till 3300) eller en ökning på 4838 Mkr i brutto regionalprodukt. Den nuvarande
YTTRANDE 10(10) avsaknaden på långsiktiga incitament innebär dock att investerare inte vågar satsa på nya anläggningar för biogasproduktion. Ställningstagande: I Naturvårdsverkets rapport läggs stort fokus för att minska denna sektors klimatpåverkan på kolinlagring i skog. Länsstyrelsen i Skåne hade gärna sett ambitiösare och fler konkreta åtgärder för att minska jord- och skogsbrukssektorns klimatpåverkan. I Naturvårdsverkets rapport saknas en strategi för hur omställningen mot mer produktion av förnybar energi ska se ut inom lantbruket, vilket tillsammans med målsättningar är viktigt för att lantbrukare ska våga satsa långsiktigt. Det räcker inte med att anta att energipriserna kommer höjas tillräckligt mycket fram till 2050. Omställningen mot en hållbar energiproduktion måste komma igång så fort som möjligt och fler styrmedel än ett produktionsstöd för biogasproduktion kommer att behövas. Exempel på detta är bl.a. ändrad skattelagstiftning kring nettodebitering och gemensamma riktlinjer för nätanslutning för att gynna småskalig elproduktion. Länsstyrelsen Skånes ser behovet för följande konkreta styrmedel: Ta beslut om en lämplig ersättningsnivå (Länsstyrelsen Skåne har tidigare föreslagit 20 öre/kwh) för lantbrukets metanreduktion. Detta för att på allvar få igång biogasproduktionen och för att internalisera dess miljönytta. Inför produktionsstöd för biogasproduktion Ändrad skattelagstiftning kring nettodebitering Gemensamma riktlinjer för nätanslutning för att gynna småskalig elproduktion Detta yttrande har beslutats av ställföreträdande länsöverdirektör Annelie Johansson. Vid den slutliga handläggningen har deltagit: klimat- och energistrateg Hanna Savola (föredragande), ställföreträdande avdelningschef Ola Gustafsson, planhandläggare Karin Kallioniemi, landsbygdsutvecklare Helena Nilsson, klimatoch energistrateg Åsa Skillius och miljöekonom Stefan Jendteg. Annelie Johansson Hanna Savola