Miljödepartementet 103 33 Stockholm Dnr M2011/1516/Ma Malmö den 31 augusti 2011 REMISSVAR: Miljömålsberedningens betänkande Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34) samt Naturvårdsverkets rapport Miljömålen på ny grund (rapport 6420) Avfall Sverige är bransch- och intresseorganisation för svensk avfallshantering och återvinning. Föreningen har funnits sedan 1947 och har omkring 400 medlemmar. Avfall Sverige företräder kommunmedlemmarna (kommuner, kommunalförbund, kommunala bolag och kommunala regionbolag). Deras kunder utgör Sveriges befolkning och en stor del av näringslivet. I föreningen ingår, som associerade medlemmar, ett hundratal tillverkare, konsulter och entreprenörer aktiva inom området avfallshantering. Sammanfattning Avfall Sverige välkomnar den övergång från delmål till etappmål som har gjorts. När det gäller etappmålet om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan anser Avfall Sverige att målformuleringen om 40 procent bör kvarstå men att tidsramen korrigeras till år 2018. Avfall Sverige stöder det föreslagna etappmålet om en minskning av matavfallet med 20 procent jämfört med år 2010. När det gäller etappmålet om ökad återanvändning och återvinning av papper, metall, plast, glas m.m. från hushåll är Avfall Sveriges grunduppfattning att avfallshierarkin ska fullföljas. Därav följer att materialåtervinningen bör öka. Det är dock viktigt att tillräckliga åtgärder sätts in högre upp i avfallshierarkin. När det gäller etappmålet om ökad återanvändning och återvinning av byggnads- och rivningsavfall är det olyckligt, ur svensk synvinkel, om energiåtervinning inte omfattas av målet om 70 procents återanvändning och återvinning eftersom energiåtervinning utgör den ur avfallshierarkin bästa hanteringsmetoden för byggnads- och rivningsavfall som inte går att materialåtervinna. Avfall Sverige, Avfall Sverige AB, Prostgatan 2, 211 25 Malmö, Telefon 040-35 66 00, Fax 040-35 66 26 E-post info@avfallsverige.se, Hemsida www.avfallsverige.se, Bankgiro 985-9877, Organisationsnummer 556260-8553
När det gäller det etappmål om särskilt farliga ämnen som föreslås menar Avfall Sverige att föreslagna preciseringar till det etappmålet har så stor betydelse för avfallshanteringen att de borde lyftas upp till att utgöra en del av det etappmål som föreslås. Miljömålen Giftfri miljö och God bebyggd miljö får inte motverka varandra. Avfall Sverige anser att utnyttjande av restmaterial och avfall måste stimuleras. Resursaspekterna bör därför överväga om föroreningsrisken bedöms vara ringa, vilket inte är fallet när det gäller Naturvårdsverkets handbok avseende återvinning av avfall i anläggningsarbeten där innebörden av handboken blir att miljömålet Giftfri miljö ges tydlig prioritet. Specifika kommentarer Avfall Sverige begränsar i huvudsak synpunkterna i detta remissvar till de förslag i utredningen som har koppling till den kommunala avfallshanteringen. Kommentarer till Miljömålsberedningens betänkande Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34) Etappmål om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan s. 118: Miljömålsberedningen föreslår som etappmål att resurshushållningen i livsmedelskedjan ökar till 2015 genom att minst 40 procent av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger behandlas biologiskt så att växtnäring och energi tas tillvara. Avfall Sverige anser att målformuleringen bör kvarstå, men att tidsramen korrigeras till år 2018. Avfall Sverige välkomnar ett ambitiöst och tufft mål som visar att samhället tror på biologisk behandling av matavfall, där både energi och växtnäring tillvaratas. Men, med nuvarande utbyggnadstakt av insamlingssystem och anläggningar för rötning av matavfall, så finns det inte någon rimlig chans att ens vara i närheten av 40 procent år 2015. Våra tre storstadsområden har endast inlett insamling av matavfall i mindre omfattning. För att nå målet behöver de alla tre ha nått en betydligt större utbyggnad av sina insamlingssystem för källsorterat matavfall, vilket det är en lång bit kvar till. Rent konkret tar det minst ett till två år från första förstudie tills en kommun har påbörjat insamling av matavfall. Och då oftast bara i en mindre del av kommunen. Skall det dessutom byggas en behandlingsanläggning, så tar den processen oftast minst fyra till fem år. Med utgångspunkt i år 2011 finns det till år 2015, det vill säga fyra till fem år, mycket liten sannolikhet att ha tillräckligt med behandlingskapacitet på plats för de mängder som behöver samlas in för att nå 40-procentsmålet. Det saknas dessutom tillräckligt med insamling i de tre storstadsregionerna, där de stora volymerna av matavfall naturligtvis finns. Om det nu beslutas om ett mål om 40 procent till år 2015 finns det risk för en svekdebatt när år 2015 närmar sig, vilket vore mycket olyckligt. Det är ju trots allt så, att Sverige ligger i framkant, med hela världen som utgångspunkt, när det gäller behandling av 2 (7)
matavfall så att energi och växtnäring tillvaratas. Få länder har kommit lika långt som Sverige, och inte något annat land har ens ett utkast till ett lika ambitiöst miljömål. För att ge kommunerna den arbetsro men samtidigt drivkraft som den tydliga målbilden utgör men även har utgjort med tidigare 35-procentsmålet, så föreslår Avfall Sverige att etappmålets årtal ändras från år 2015 till år 2018. Då finns det en rimlig chans att kommunerna har kommit en tillräckligt lång bit på väg. Målformuleringen har då tjänat väl som drivkraft och mental målbild för de enskilda kommunerna respektive samhället i stort. När det gäller det föreslagna etappmålet om en minskning av matavfallet med 20 procent jämfört med år 2010 står Avfall Sverige bakom detta. Produktion av mat ger upphov till stor miljöpåverkan. Genom att förebygga att avfall uppstår behöver mindre resurser tas i anspråk för produktion av nya varor. När det gäller det föreslagna etappmålet om en minskning av matavfallet är det dock viktigt att uppmärksamma att det är svårt att i förhand veta om det matavfall som återstår att samla in efter det att en viss andel av matavfallet har förebyggts är lika lätt att samla in som den första insamlade andelen. Det är därför viktigt att ha i åtanke att en god efterlevnad av etappmålet om minskning av matavfall i sig alltså något positivt skulle kunna medföra att det tar längre tid att uppfylla etappmålet om biologisk behandling av matavfall. Även mot bakgrund av etappmålet om en minskning av matavfallet anser Avfall Sverige att det är relevant av ändra målåret från år 2015 till år 2018. I direktiven till utredningen anges att etappmål kan föreslås när det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller samhällsekonomiska konsekvensbedömningar. Mot bakgrund av vad Avfall Sverige anger här ovan angående målet om matavfall kan det ifrågasättas om det finns tillräckligt med beslutsunderlag för det mål som Miljömålsberedningen föreslår. Ökad återanvändning och återvinning av papper, metall, plast, glas m.m. från hushåll s. 123 f: Avfall Sveriges grunduppfattning är att avfallshierarkin ska fullföljas. Därav följer att materialåtervinningen bör öka. Det är dock viktigt att tillräckliga åtgärder sätts in högre upp i avfallshierarkin. Avfall Sverige är med andra ord i princip positiv till skärpta mål för materialåtervinning. Tidigare mål om materialåtervinning har emellertid visat sig vara behäftade med en mängd svårigheter att mäta och följa upp. Det är också viktigt att det klargörs vem som har ansvar för att olika sorts mål uppfylls. Om mätmetodiken och ansvaret svävar i osäkerhet kommer åtgärder för att nå och följa upp målen att bli ineffektiva. 3 (7)
Om en jämförelse görs med dagens mål om 50 procent år 2010 (vilket knappt är uppnått), som framgår av kretsloppspropositionen från 2003, innebär det en ungefärlig materialåtervinningsökning om 20 procent på sju år. En ökning till exempelvis 65 procent till år 2015 skulle kräva en ökning med ca 30 procent på fyra år. Idag ingår vissa mängder från andra verksamheter som inte räknas som hushållsavfall. Med de mängderna inräknade hamnar man under de värden vi ligger på idag. Dessutom är det en realitet att de sista procenten är de svåraste att uppnå. I sammanhanget är det viktigt att utreda till vilket miljö- och kostnadsmässigt pris som det ska uppnås. Avfall Sverige ställer sig positivt till ökade återvinningsmål för förpackningar och även ökad matavfallsinsamling. Däremot är förutsättningarna för ökad materialåtervinning på återvinningscentralerna en komplicerad fråga eftersom till exempel annat avfall än hushållsavfall är vanligt förekommande, till exempel förpackningar. Vilka fraktioner ska öka och vem ska ha ansvaret? Dock är Avfall Sverige för en ökad materialåtervinning vid återvinningscentralerna om ansvars- och ersättningsfrågor klarläggs. Om det ställs krav på kommunerna att öka materialåtervinningen, innebär det också att kommunerna kommer att få ansvaret för insamlat material. Inte för att kommunerna skulle vara emot en ordning där de blir mäklare av material, men tillvägagångssättet måste klargöras. Avfall Sverige har uppmärksammat regeringen på att den nuvarande ordningen för producentansvar för förpackningar och returpapper behöver ses över och en utredning är tillsatt (dir. 2011:66). Nya mål innebär att de frågor som Avfall Sverige lyft fram får ännu större betydelse och kallar på omgående lösning. Ökad materialåtervinning innebär att materialbolagen måste se till att skapa en ökad efterfrågan på materialet och också ersätta kommunerna om de ska arbeta med ökad utsortering av till exempel plast. Avfall Sverige ser positivt på att Miljömålsberedningen förordar att regeringen ger Naturvårdsverket i uppdrag att, med utgångspunkt med arbetet den nationella avfallsplanen, föreslå ett etappmål för återanvändning och återvinning av papper, metall, plast, glas m.m. från hushåll. Avfall Sverige vill dock framhålla att det är viktigt att Naturvårdsverkets uppdrag koordineras med arbetet i den nämnda utredningen om översyn av producentansvaret för förpackningar och returpapper. Etappmål om ökad återanvändning och återvinning av byggnads- och rivningsavfall s. 121 ff: 4 (7)
Vad Miljömålsberedningen anger att det enligt den engelska språkversionen av ramdirektivet om avfall 2008/98/EG framgår att energiåtervinning inte omfattas av målet om 70 procents återanvändning och återvinning är naturligtvis negativt ur svensk synvinkel när det gäller byggnads- och rivningsavfallet. Det har att göra med att byggnadsoch rivningsavfallet i Sverige består av en avsevärt högre andel trä än vad som är fallet jämfört med ett EU-genomsnitt. För byggnads- och rivningsavfall som inte går att materialåtervinna utgör energiåtervinning den med hänsyn till avfallshierarkin bästa hanteringsmetoden. Ur svensk synvinkel vore det därför rimligt att regeringen argumenterade för att energiåtervinning ska räknas in i återvinningsmålet för byggnads- och rivningsavfall. Etappmål om särskilt farliga ämnen s. 91 ff: Tydliga och uppfyllda etappmål om farliga ämnen har stor betydelse för avfallshanteringen eftersom en låg användning av farliga ämnen i produktionen minskar avfallets farlighet och därmed miljöpåverkan. I de förslag till preciseringar av miljömålet giftfri miljö som föreslås i Naturvårdsverkets rapport 6420 (s. 243 ff) finns några viktiga preciseringar (2, 3 och 5) som har bäring på avfallshanteringen. Precisering 2 lyder: Information om de hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig för alla berörda under varans hela livscykel, inklusive avfallsledet. Ett viktigt led i precisering 3 lyder: Redan befintliga material och varor som innehåller särskilt farliga ämnen hanteras under varornas hela livscykel inklusive avfalls- och återvinningsledet på ett sätt som innebär att människor och miljö inte exponeras. Ett viktigt led i precisering 5 lyder: Exponeringen för farliga ämnen från avfallshantering, återvinning och användning av återvunnet material är tillsammans med övrig exponering så låg att den inte utgör en hälso- eller miljörisk. Återvunnet material håller likvärdig kvalitet med nyproducerat med avseende på dessa ämnen. Uppfyllandet och efterlevnaden av nämnda preciseringar 2, 3 och 5 har stor betydelse för avfallshanteringen eftersom det naturligtvis är i produktionsledet som en minimering av användningen av farliga ämnen kan göras. Avfall Sverige menar att preciseringarna 2, 3 och 5 är så viktiga att de borde lyftas upp till att utgöra en del av det etappmål om farliga ämnen som föreslås av Miljömålsberedningen. 5 (7)
Kommentarer till Naturvårdsverkets rapport Miljömålen på ny grund (rapport 6420) Årets bedömningar av måluppfyllelse av miljömålen av Naturvårdsverket, God bebyggd miljö: precisering 9: Hushållning med energi och naturresurser samt förebyggande av avfall s. 205 samt förslag till preciseringar för miljökvalitetsmålen, God bebyggd miljö: Förslag till precisering 9 s. 371 Det anges på s. 205 att trenden är positiv för energianvändningen, men oförändrad för avfallet och att trenden för preciseringen sammantaget bedöms vara oförändrad. Nu handlar av Naturvårdsverket angiven bedömning under precisering 9 på s. 205 naturligtvis om en redan genomförd och till regeringen rapporterad bedömning. Avfall Sverige vill dock nyansera utvärderingen av trenden med utgångspunkt i kommunernas arbete med förebyggande av avfall. Den sedan den 9 augusti 2011 gällande nya avfallsförordningen innehåller en avfallshierarki. Den i förordningen inskrivna avfallshierarkin innefattar dock inte förebyggande av avfall, vilket särskiljer den från hur avfallshierarkin är utformad i ramdirektivet 2008/98/EG om avfall. Oaktat detta är frågan om förebyggande av avfall en central fråga för de kommunala aktörerna inom avfallshanteringen. Vidare har Avfall Sverige fastställt en långsiktig vision för avfall som kommer att vara vägledande för Avfall Sveriges kommunmedlemmar (se Vision för 2020 Det finns inget avfall, www.avfallsverige.se). De långsiktiga målen för år 2020 är dels att sambandet mellan avfallsmängder och tillväxt har brutits, dels att det ska ha skett en stark och tydlig rörelse uppåt i avfallshierarkin. Bedömningar av etappmål och slutbedömningar av delmål s. 441 Det anges på s. 441 att det för åren 2008 och 2009 syns en minskning av mängderna avfall. Denna bild kan kompletteras med situationen för år 2010 för vilket år en minskning av mängderna hushållsavfall med 2,7 procent jämfört med år 2009 har kunnat konstateras (se Avfallstrenden 2011, källa Avfall Sverige). Det är således inte självklart att avfallsmängderna ökar från år till år. Koppling mellan miljömålen Giftfri miljö och God bebyggd miljö Miljömålen Giftfri miljö och God bebyggd miljö får inte motverka varandra. Detta blev tydligt när Naturvårdsverket, trots omfattande protester från branschorganisationer och kommuner m.fl., publicerade handboken Återvinning av avfall i anläggningsarbeten, Handbok 2010:1. Handboken prioriterar överförsiktigt målet om giftfri miljö och argumenterar inte utifrån resurshushållningsbestämmelsen i 2 kap. 5 första stycket i miljöbalken: Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Avfall Sverige anser att utnyttjande av restmaterial och avfall måste stimuleras. Resursaspekterna bör därför överväga om föroreningsrisken bedöms vara ringa. 6 (7)
För fortsatta kontakter i dessa frågor hänvisar vi till vår jurist Sven Lundgren, sven.lundgren@avfallsverige.se, telefon 040-35 66 00. Med vänliga hälsningar, Avfall Sverige Kjell-Arne Landgren Ordförande Weine Wiqvist VD 7 (7)