Har vi råd att bli äldre? En rapport om demografi, ekonomi och socialförsäkringar för individ och samhälle Göran Normann En slutrapport avseende projektet Den åldrande befolkningens effekter på socialt inriktade försäkringar med särskild tonvikt på äldreomsorg och pensioner för Länsförsäkringsbolagens Forskningsfond. Denna rapport har finansierats av Stiftelsen Länsförsäkringsbolagens Forskningsfond. Fonden ger anslag till vetenskaplig forskning och utveckling i Länsförsäkringars kunders intresse.
Innehåll: Förord... 5 I. Introduktion... 6 Några viktiga slutsatser... 8 II. Helikopterperspektiv på studien... 10 Resursfördelning mellan generationer... 10 Indirekta effekter via fallande försörjningskvot... 11 Annan påverkan på samhällsekonomin... 12 Åldrande även utomlands!... 15 Många effekter - hur allt hänger samman... 16 Möter vi en ålderschock?... 16 Ger pensionssystemet de äldre incitament att förlänga arbetslivet?... 17 Äldreomsorgens finansiering och sparbehov... 21 III. Demografiskt och makroekonomiskt perspektiv... 23 Den svenska demografin... 23 Den svenska arbetsmarknaden... 24 Arbetsutbudet... 24 Frånvaron... 25 Slutsatser för arbetsmarknaden... 28 Det globala beroendet... 28 Demografins globala effekter... 29 Globala kapitalmarknader och sparandet... 32 Pensioner och kapitalavkastning... 34 Kapitalförvaltning och riskhantering... 36 Kapitalavkastningens nivå på längre sikt... 38 Slutsatser för kapitalmarknaden... 39 Åldrandet och äldreomsorgen... 40 Kostnader för de äldres vård och omsorg... 40 En bedömning av framtida kostnader... 41 Offentligt eller privat sparande?... 43 Resursfördelning över livet och mellan generationer... 44 Ett exempel på en förbetald, finansiell lösning... 45 Analys i pensionsmodellen... 45 IV. Stimulerar pensionssystemet de äldre till jobb?... 48 Inledning... 48 Reglerna för ålderspension... 49 Tjänstepensionernas tryggande... 50 Skattesystemet... 51 De analyserade löntagarna... 54 Kompensationskvoter före och efter skatt... 56 Ökat privat sparande för pensionsåren?... 58 Hur mäta kompensationskvot?... 59 Begreppet förväntad pensionsförmögenhet... 60 Pensionsförmögenhetens storlek... 60 Forced annuitization... 61 Incitamentsundersökningens upplägg... 64 Marginaleffekternas storlek i systemet... 65 Pensionselasticiteter... 66 Pensionsutbyteskvoten... 68 Implicit beskattning... 68 3
Arbetskraftskostnad, arbetsgivaravgift, kontantlön... 72 Känslighetsanalyser... 73 Hur inverkar systemets olika komponenter... 76 Relation till tidigare undersökningar... 80 Appendix: Regelsystemet för diskuterade pensionsformer... 82 Referenser... 86 4
Förord I arbetet med denna rapport har jag haft hjälp och stöd av flera personer. Sålunda har Fredrik Enander förtjänstfullt medverkat i modellformuleringar och beräkningar kring pensionssystemets effekter. Eva Adolphson, Johan Gefvert, Hans Malmsten och Håkan Österberg har under arbetets gång lämnat värdefulla synpunkter. Erik Grönqvist har lämnat nyttiga kommentarer ur ett nationalekonomiskt perspektiv. Maria Nilsson har mycket kompetent hjälpt till med presentation av tabeller och diagram. Till alla dessa vill jag rikta ett varmt tack. Ett särskilt tack vill jag rikta till Olle Nilsson som engagerat sig i arbetet och med stort tålamod läst olika versioner under arbetets gång. Också min hustru Gunnel förtjänar ett särskilt tack för den fördragsamhet hon visat när jag tidvis under projektarbetet måste ha upplevts som påtagligt inåtvänd. Den kreativa och generösa miljön vid Grufman Reje Management har varit en stor tillgång under arbetet. Naturligtvis är jag trots allt detta stöd ensam ansvarig för eventuella brister i rapporten. Stockholm i november 2005 Göran Normann 5
I. Introduktion Det har inte undgått någon att vi som lever nu har förmånen att i normala fall få leva betydligt längre än vad som var fallet för tidigare generationer. Trenden mot ökad livslängd väntas också fortsätta som en följd av nya livsmönster och medicinsk utveckling. När samtidigt nativiteten har gått ner till nivåer under den som krävs för att befolkningen skall reproducera sig är det klart att befolkningens genomsnittsålder stiger. Detta skulle i princip kunna vara processer som verkar långsiktigt och monotont över tiden. Befolkningens åldrande, mätt som sjunkande antal personer i yrkesaktiv ålder per person över 65 år (den demografiska försörjningskvoten), beror emellertid också på variationer i nativiteten under gångna decennier. Detta innebär för svensk del att en stor 40-talistgeneration börjar bli resurskrävande om något decennium samtidigt som den 60-talistgeneration som då befinner sig i högproduktiv ålder är väsentligt mindre. Den åldrande befolkningen i Sverige och i andra industriländer ställer välfärdssystem och samhällsekonomi inför stora utmaningar trots att utvecklingen med ökande livslängd är något mycket positivt för enskilda individer. På några decenniers sikt riskerar såväl finansiella problem som realekonomiska störningar att uppstå om inte åtgärder vidtas i närtid. Utvecklingen i den demografiska försörjningskvoten påverkar arbetsutbud, sparande, investeringar och konsumtionsmönster. Nettoresultatet blir en tendens till sjunkande total produktion (BNP) per capita jämfört med om åldersstrukturen varit stabil. Detta har framgått av utredningar både från regeringskansliet och från andra institutioner, exempelvis SNS 1. Den ändrade balansen mellan antal yrkesaktiva och antal pensionärer påverkar därmed samhällsekonomin på ett sätt som skulle kunna bli dramatiskt. Det saknas heller inte dystra scenarier. Den statliga utredningen Senior 2005 har exempelvis i ett tillspetsat räkneexempel visat att det kan behövas att hälften av de svenskar som uppnår 65 års ålder måste fortsätta att arbeta till 79 år om antal arbetande i förhållande till antalet pensionärer år 2030 skall ligga kvar på samma nivå som idag (SOU 2002:29). En marknadsekonomi innehåller emellertid ett antal mekanismer som verkar balanserande och stabiliserande. En viktig sådan gäller lönebildningen. Brist på arbetskraft har historiskt visat sig leda till sådana löneökningar att arbetsutbudet har stigit. Det blir lönsamt för yngre att debutera tidigare på arbetsmarknaden liksom för äldre att skjuta upp sin pensionering. En förutsättning är att arbetsmarknaden har en tillräcklig flexibilitet vilket kan komma att nödvändiggöra olika typer av systemförändringar. En annan mekanism som skulle kunna verka stabiliserande i en åldrande ekonomi är ränteförändringar. Räntan spelar en viktig roll för att dels möjliggöra en optimal fördelning av enskilda individers konsumtion över livscyklerna, dels skapa balans i konsumtionens fördelning på makronivå mellan yrkesaktiva och pensionärer. En till den demografiska utvecklingen följsam anpassning av räntan är emellertid endast möjlig i en sluten ekonomi, dvs. när landets ekonomi är isolerad från världsmarknaden. Detta gäller inte för Sverige. I dagens globaliserade värld bestäms realräntan, dvs. nominell ränta med avdrag för den 1 Lundgren m.fl, 2004. I Normann (2003) redovisas resultat från utländska undersökningar av åldrandets effekter på samhällsekonomin. 6
inhemska inflationstakten, på internationella marknader. Därmed kommer det reala ränteläget i en liten öppen ekonomi inte annat än kortsiktigt att kunna anpassas med hänsyn till lokala förhållanden. Detta ställer särskilda krav på den ekonomiska politiken. För att nödvändiga åtgärder skall kunna genomföras i tid måste allmänhet och beslutsfattare förstå vilka ekonomiska konsekvenser en åldrande befolkning kan få och vilka hinder som kan finnas för en följsam anpassning till denna ändrade situation. Denna studie vill medverka till sådan förståelse. Åldrande befolkning är inte ett unikt svenskt problem. Detta betyder att avsevärd forskning bedrivs internationellt för att belysa de ekonomiska konsekvenserna och vilka slutsatser som bör dras. Rapporten kommer att spegla denna forskning och dess resultat. I dagens värld är länderna så nära sammankopplade att vad som händer på andra håll påverkar våra möjligheter att agera. Detta är tydligt beträffande kapitalmarknaden. Den risk som är förknippad med kapitalplaceringar påverkas i högsta grad av internationella förhållanden. Möjligheter att attrahera utländsk arbetskraft begränsas också av att även andra länder med åldrande befolkningar har en hög efterfrågan på kvalificerad arbetskraft. Rapporten är, efter en fyllig sammanfattning under rubriken helikopterperspektiv, organiserad i två huvuddelar. Den första ger en demografisk och makroekonomisk översikt över problem som har att göra med åldrande befolkningar i Sverige och utomlands. Det visas att åldrandet har viktiga ekonomiska konsekvenser. Särskild vikt läggs vid det svenska beroendet av demografins ekonomiska effekter på ett globalt plan. Ett syfte med denna genomgång är att identifiera ett potentiellt förändringstryck på svenska socialförsäkringar och delar av den ekonomiska och socialpolitiska arsenalen i övrigt. Med utgångspunkt i befintliga kalkyler över den åldrande befolkningens konsekvenser för kostnadsutvecklingen i vård och omsorg för äldre diskuteras i den första delen också hur de finansiella krav som ställs av denna verklighet kan uppfyllas. Flera förslag har framförts till nya lösningar med sparkonton och försäkringar för att finansiera de kommande behoven. Rapporten tar upp en begränsad försäkringslösning för äldreomsorgen till närmare analys. Denna visar bl.a. att den privata ekonomin efter skatt för en majoritet av svenska medborgare är så svag att utrymmet för tillräckliga premier för äldreomsorgsförsäkring och önskvärt sparande för god pension är mycket begränsat. Utvägar ur denna äldrefälla för stora befolkningsgrupper är förlängt arbetsliv eller betydande skattesänkningar. I den andra huvuddelen analyseras det svenska kollektiva pensionssystemet. Resultaten tyder på att ersättningsgraden för stora grupper av löntagare ligger långt under vad som gäller i andra delar av socialförsäkringssystemet. Om stora framtida besvikelser skall undvikas ställer detta krav på förbättrad information samt på åtgärder från individer, parter på arbetsmarknaden och staten. Ett annat resultat är att pensionssystemet innehåller ett slags implicit beskattning av ytterligare ett års arbete när den ålder som ger rätt till ålderspension har inträtt. Detta demonstreras genom beräkning av s.k. pensionsutbyteskvoter, vilka för enskilda individer anger hur förväntad pensionsförmögenhet efter avdrag för inbetalade avgifter ändras vid ett extra års arbete. Analysen visar att dessa kvoter är negativa vilket tolkas som en implicit beskattning. Sådana inslag i pensionssystemet är inte ägnade att uppmuntra de äldre till ett förlängt arbetsliv. Effekten visar att det nya pensionssystemet de facto inte är aktuariellt neutralt sett ur ett individperspektiv. 7
Några viktiga slutsatser: 1. För den makroekonomiska utvecklingen Ökande andel äldre i en befolkning ger kraftfulla samhällsekonomiska effekter som måste hanteras. Stora krav ställs på anpassningar i individuellt beteende och i ekonomisk politik. Åldrande befolkning skapar behov av ökat nationellt sparande, offentligt och/eller privat, och ökade privata förmögenheter. Höjda sparkvoter kan nås genom skattereformer och nya sparformer som börjar med obligatoriskt deltagande men med senare möjlighet till utträde. Ökade tillgångsvärden kan nås via avregleringar och skattereformer. Med hänsyn till den samhällsekonomiska stabiliteten bör förutsättningarna för att sparande ska investeras i Sverige göras goda genom en klok näringspolitik. Alternativet kan bli inflation och svag real växelkurs när 40-talisterna börjar använda sitt pensionskapital. Omfattande transfereringar till icke-arbetande i yrkesaktiva åldrar ökar trycket på de förvärvsarbetande utöver vad befolkningens åldrande innebär. Andelen personer i faktiskt arbete måste därför vara hög. Strukturen av incitament i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar behöver ge stöd åt en kraftfull arbetslinje i politiken. Kontrollen av hur systemen utnyttjas behöver vara god. 2. För pensionssystemet Stora skillnader i ersättningsgrad mellan olika grupper i det samlade pensionssystemet bäddar för besvikelser och konflikter. Att hantera detta är en utmaning för regering och riksdag och för arbetsmarknadens parter. Stora grupper av löntagare får vid nuvarande regler endast ut hälften av sin slutlön i sammanlagd pension från stat och arbetsgivare. Deras motivation att förlänga arbetslivet hämmas därtill av en implicit beskattning av extra yrkesverksamma år. Det är motiverat att tala om en äldrefälla där stora grupper konfronteras med en piska att fortsätta arbetslivet men samtidigt är drabbade av en negativ skatteeffekt på pensionsförmögenheten om de så gör. Den implicita beskattningen består i att den ökning i pensionsförmögenheten som genereras av pensionsavgifter och pensionskapitalets förräntning under ett extra arbetsår är lägre än de inbetalade avgifterna under året. Detta begränsar utbytet av extra år på arbetsmarknaden. Den implicita skatten uppgår i vanliga inkomstlägen till 20-30 procent av den inkomst efter skatt som intjänas under det extra arbetsåret. Högavlönade, som har goda tjänstepensioner, har på grund av den implicita beskattningen ett incitament att avbryta arbetslivet. Den samhällsekonomiska bördan av den åldrande befolkningen vältras därmed över på andra grupper. 8
Informationen om pensionssystemens utfall bör vara tydlig så att medborgarna kan påbörja en anpassning av beteende och förväntningar i god tid. 3. För individuella sparbehov för äldreomsorg och pensioner De kraftigt ökande kostnaderna för äldres sjukvård och omsorg från 2020-talet skapar stort behov av nationell kapitaluppbyggnad. Åtgärder bör vidtas i tid för att möta denna utveckling. Obligatorisk äldreomsorgsförsäkring är en möjlighet. En kalkyl visar att en premie som täcker kostnadsökningen jämfört med nuläget skulle behöva sättas till drygt 1 000 kronor per månad. Alternativet är att täcka kostnaden med skatter om inte medborgarna kan förmås att själva bygga upp det nödvändiga kapitalet. Pension är uppskjuten lön. Analysen visar att ensamstående löntagare i normala inkomstlägen och med normal pensionsålder inte kommer att kunna leva anständigt på sin lön under hela livet när hänsyn också tas till tiden som pensionär och kostnader för äldreomsorg. Ett kalkylexempel visar att summan av ett sparkrav för att vid pensionsåldern 65 år uppnå en ersättningsgrad på 80 procent av slutlönen och premierna till en försäkring som täcker väntade kostnadsökningar i äldreomsorgen kan uppgå till 5 900 kronor per månad om en individs privata pensionssparande och premiebetalningar till omsorgen börjar vid 45 års ålder. För många låg- och medelinkomsttagare kan det bli nödvändigt att förvärvsarbeta långt efter 65 år, trots den implicita beskattning som nuvarande system innebär. Ett alternativ är att skatten sänks i dessa inkomstlägen för att bereda utrymme för det nödvändiga sparandet. Därmed ökar också individers möjligheter att på rimliga villkor själva bestämma över hur den egna livsinkomsten skall användas. 9
II. Helikopterperspektiv på studien Antalet personer i Sverige som passerar den normala pensionsåldern vid 65 år ökar för närvarande kraftigt och kommer att fortsätta att öka under kommande decennier. En av orsakerna är det historiska mönstret i födelsetalen under 1900-talet. Under det närmaste decenniet beror ökningen framför allt på att de stora födelsekullarna under 1940-talet börjar gå i ålderpension. Den successivt ökande medellivslängden är en annan faktor bakom det ökande antalet äldre i befolkningen. Självfallet innebär detta att intresset för pensionsfrågor är växande. Behovet av kunskap, redan tidigt i livet, om det samlade pensionssystemets effekter är väsentlig för medborgarna. I rapporten presenteras en ingående analys av det nya pensionssystemets ersättningsgrader och incitament för äldre personer att förlänga sina arbetsliv. En betydande osäkerhet om pensionssystemens uthållighet har dock uppstått när antalet yrkesaktiva per pensionär sjunker och när kunskapen om det ekonomiska systemets och institutionernas kapacitet att lämna god förräntning på pensionskapitalet är svårfångad för allmänheten. Detta motiverar att pensionssystemet också diskuteras ur ett makroperspektiv. Det typiska för en åldrande befolkning är att antalet äldre ökar som andel i befolkningen. För att belysa hur detta sker är det vanligt att beräkna, och göra prognoser på, en demografisk äldreförsörjningskvot som anger kvoten mellan antalet personer i yrkesaktiv ålder (20 till 64 år) och antalet personer 65 år och äldre. Denna kvot ligger för närvarande på nivån 3,4 men beräknas av Statistiska Centralbyrån (SCB) ha fallit till nivån 2,3 år 2050. Innebörden är att allt färre yrkesaktiva skall producera konsumtionsvaror och svara för vård och omsorg för allt fler äldre. Denna förväntade utveckling reser en rad viktiga samhällsekonomiska frågor. I slutet av 2020-talet kommer antalet personer i omsorgskrävande åldrar att ha vuxit mycket kraftigt. Detta innebär betydande kostnadsökningar för en äldreomsorgssektor som redan idag karaktäriseras av stora problem. En central aspekt på den framtida äldreomsorgen är hur den skall finansieras. Kommunförbundet har uppskattat att om inga åtgärder vidtas kan kommunalskatten på 30-års sikt behöva ökas med 2,5 procentenheter för att klara finansieringen. Om servicenivån ökas skulle skattehöjningen behöva bli ännu större bara till denna sektor. 2 Ett flertal tänkbara lösningar har framförts i den svenska debatten för att undvika en sådan utveckling. I rapporten tas ett samlat grepp på enskilda personers möjligheter att finansiera såväl kommande pensioner som de framtida behoven av äldreomsorg. Resursfördelning mellan generationer Efter pensioneringen får de äldre sin finansiella försörjning från offentliga pensioner samt genom neddragning av de egna förmögenhetstillgångar som byggts upp genom sparande tidigare i livet eller när de genom avgifter till kollektiva tjänstepensionssystem avstod från en del av det löpande löneutrymmet och därigenom byggde upp pensionsfodringar. Hur stort pensionskapitalet är beror också på vilken avkastning som olika inslag har givit. Förräntningen kan skilja sig avsevärt mellan de delar som är reglerade i ett fördelningssystem (pay-as-you-go eller paygo ) såsom inkomstpensionen och de som är fonderade såsom premiepension och avtalspensioner. 2 Kommunernas och landstingens ekonomiska läge november 2004, sid. 35 10
När antalet äldre ökar är det klart att det ställs växande krav på pensionssystemen. Reformen av den allmänna pensionen i Sverige som började gälla från 1999 är ett uttryck för detta. Men förändringarna av de samlade pensionssystemen i vårt land är nog inte avslutade därmed. I andra länder pågår eller diskuteras också omfattande reformer av pensionssystemen. I en analys av de äldres försörjning är pensionärernas tillgång till finansiella medel bara en faktor att beakta. Det krävs också att ekonomin kan producera de varor och tjänster som de äldre byggt upp en förväntan om under den tid när de ackumulerade sina finansiella tillgångar. Avgörande för hur detta skall lyckas är i betydande grad på hur den nationella samhällsekonomin har utvecklats och vilken produktionskapacitet den sålunda har vid varje framtida tidpunkt. Detta påverkas av vilken real avkastning pensionskapitalet har givit, dvs. på hur det investerats. Ekonomer har, i starkt stiliserade modeller under villkor av konstant tillväxt i befolkningen, visat på fundamentala krafter i en ekonomi som innebär att en yrkesverksam generations pensionssparande inklusive ränta precis motsvarar det framtida realvärdet av de finansiella tillgångar som står till deras förfogande som pensionärer. Tillgångarnas realvärde bestäms av produktionens storlek och anpassningar i räntan etablerar balansen mellan sparandet som aktiv och konsumtionen som pensionär. Detta sker utan offentlig inblandning. Redan i en starkt förenklad värld uppstår emellertid snart fördelningspolitiska spänningar orsakade av olikheter i människors förmåga och förutsättningar. De inkomstskillnader som därmed uppstår kan förorsaka politiska ingrepp via en offentlig sektor. Resultatet av detta blir ekonomiska omfördelningar mellan yrkesaktiva grupper samt införande av pensionssystem för att utjämna villkoren mellan yrkesaktiva och pensionärer. Dessa ingrepp påverkar storleken på den kaka som man har att fördela mellan generationerna, genom att ekonomins resursanvändning snedvrids av ändrade prisrelationer och regleringar. I verkligheten påverkas storleken på den ekonomiska kakan också av en rad andra faktorer, exempelvis teknisk utveckling, miljöpåverkan samt inverkan från utlandet i form av prischocker på råvaror, krigssituationer o.s.v. Också evolutionen av etiska och moraliska normer i ett samhälle kan vara av stor betydelse för den ekonomiska kakans storlek. Sammantaget innebär detta att den balans mellan generationer som påvisats för en starkt förenklad ekonomi inte är självklar. Frågor om fördelning av tillgängligt utrymme för konsumtion mellan generationer kan leda till påfrestningar på pensionssystemens konstruktion. Genom de effekter som ett ökande antal äldre har på den samhällsekonomiska utvecklingen uppstår därmed en indirekt påverkan på pensionernas utformning. Även äldreomsorgen innebär att frågor om resursfördelning mellan generationer uppstår. Det i Sverige vanliga sättet att finansiera och bereda realekonomiskt utrymme för omsorg om de äldre är genom löpande beskattning av yrkesaktiv befolkning. När andelen äldre blir allt större kan detta bli en stor börda. Detta skulle kunna ändras genom att man i stället använde sig av någon form av system där en viss generation i förväg betalade för sin framtida äldreomsorg. I princip skulle detta kunna ske genom någon form av försäkring. Indirekta effekter via fallande försörjningskvot Att antalet äldre ökar i förhållande till antalet i personer i yrkesaktiva åldrar är ett fenomen som är gemensamt för hela den industrialiserade världen på grund av avtagande nativitet och ökande medellivslängd. Flera studier har gjort troligt att en åldrande befolkning, allt annat lika, sänker tillväxttakten i BNP per capita. Redan detta skulle kunna innebära att 11
pensionärernas förhoppningar om en konsumtion motsvarande de pensionsanspråk som baseras på deras förväntade finansiella kapital kan komma på skam. En urholkning av kapitalet kan ske via ett flertal mekanismer däribland inflation och ekonomiskpolitiska ingrepp. Det främsta skälet, enligt ekonomiska modeller, till att den reala tillväxten per capita sjunker i produktionen av varor och tjänster är förhållandet att antalet yrkesarbetande i en åldrande befolkning minskar som andel i totalbefolkningen. Arbetsutbudet blir otillräckligt. Till detta kommer att det samlade sparandet i ekonomin tenderar att sjunka när antalet personer som drar ner sitt sparande ökar i förhållande till antalet som är i skeden av livet när sparkapitalet byggs upp. Effekten av det lägre sparandet behöver i en liten öppen ekonomi inte bli att investeringarna sjunker eftersom kapital kan importeras från utlandet. Genom att andelen yrkesaktiva minskar blir också behovet av kapital lägre. Den totala kapitalstocken kommer därmed att sjunka medan däremot mängden kapital per sysselsatt ökar. Det senare kan innebära en tendens till sjunkande kapitalavkastning. Även här finns dock en motverkande tendens på längre sikt genom att kapitalavkastningen i hög grad är internationellt bestämd 3. Att den demografiska äldreförsörjningskvoten (antal i yrkesaktiva åldrar 20-64/65+) sjunker kan motverkas genom immigration eller på lång sikt genom höjning i nativiteten. Om immigrationen ökar är det naturligtvis av största betydelse att regelsystem och annan infrastruktur utformas så att de nyanlända snabbt integreras på arbetsmarknaden. Erfarenheten visar att de socialt inriktade försäkringarna och transfereringarna i Sverige på denna punkt har brister. En diskussion behöver också föras om hur föräldraförsäkring och olika transfereringar kan bida till en hög nativitet utan att arbetsutbudet på kortare sikt allvarligt hämmas. Annan påverkan på samhällsekonomin Det har redan påpekats att den ekonomiska kakan påverkas av andra omvärldsfaktorer än en åldrande befolkning. När sådan inverkan ger effekter på den ekonomiska tillväxten eller på sparandet leder det till följder för pensionernas och äldreomsorgens finansiering men också till konsekvenser för fördelningen av konsumtionsvaror och tjänster mellan yrkesaktiva och pensionärer. Av särskild betydelse för hur ekonomin kan klara anpassningar till en åldrande befolkning är utvecklingen på marknader för arbetskraft och kapital. Arbetsmarknaden Demografins effekt via arbetsmarknaden kan modifieras genom påverkan på den ekonomiska äldreförsörjningskvoten som anger antal faktiskt arbetande 20-64 år dividerat med antal pensionärer 65+. Skillnaden mellan demografisk och ekonomisk försörjningskvot är i Sverige mycket stor, den demografiska ligger på nära 3,5 medan den ekonomiska ligger på nivån 2,1. Detta betyder i praktiken att för närvarande varje faktiskt arbetande i yrkesaktiv ålder skall försörja sig själv och sin familj samt dessutom ungefär en halv pensionär. Därutöver skall bidrag lämnas till försörjning av ytterligare en icke-arbetande person i yrkesaktiv ålder. Resultatet är att en faktiskt förvärvsarbetande för närvarande skall producera så mycket att hon kan försörja mer än en person som uppnått 20-års ålder och som lever på transfereringar. Med ovanstående siffror går det 8,7 faktiskt arbetande på 10 inaktiva personer över 20 år, inklusive pensionärer. 3 Se McMorrow och Röger, 2003 12
Situationen på arbetsmarknaden aktualiserar bl.a. frågan om arbetslöshetsförsäkring och sjukförsäkring har en adekvat påverkan på individers beteende med hänsyn till behovet av att höja den ekonomiska försörjningskvoten. Eller har möjligen inslagen av negativ beteendepåverkan av reglerna (moral hazard) gått för långt? Flera undersökningar tyder på att detta kan vara fallet. Fakta är att den andel av befolkningen mellan 20-64 som på heltid fick sin försörjning via transfereringar 1970 var 11,1 procent, 1995 hela 23,2 procent och 2005 något lägre eller 21,1 procent. Den nu under 2005 arbetande Socialförsäkringsutredningen (Dir 2004:129) har beräknat att för att matcha ökningen av andelen personer i åldrarna 65 år och äldre skulle denna kvot behöva sänkas till 14,8 procent. Detta är en stor utmaning som skulle kräva ett spektrum av åtgärder som också innehåller en förändring av incitamentstrukturen, dvs av ersättningsnivåer, karensdagar och ersättningsperioder. Att uppnå detta resultat enbart med vädjanden, ökad kontroll och friskvårdsarbete är sannolikt inte realistiskt. En illustration till incitamentens potentiella betydelse för utfallet av socialförsäkringar presenteras inom ramen för forskningsprojektet 50+ i Europa (Börsch-Supan och Klevmarken, 2005). Det konstateras att jämfört med andra länder har Sverige en hög andel förtidspensionärer i åldersgruppen 50-65 år. Beräkningar visar att andelen i Sverige, Danmark och Nederländerna ligger i intervallet 14-16 procent. Detta är betydligt högre än i de 7 andra europeiska länder som ingår i undersökningen. I nämnda projekt har man diskuterat tre kategorier av orsaker till den höga nivån nämligen demografi, hälsa och institutionella faktorer. Till den tredje hänförs regler som gör det enklare att få förtidspension i vissa länder än i andra samt generösare förmåner. Exempelvis kan vissa länder, liksom tidvis Sverige, ha använt förtidspensionering i arbetsmarknadspolitiken när arbetsmarknaden varit kärv. Analysen i nämnda studie visar att stora skillnader mellan länder i andelen förtidspensionärer kvarstår när man, med ekonometriska metoder, korrigerat för skillnader i demografi och hälsa. Den slutsats som dras är därför att institutionella faktorer som politiska och administrativa attityder bidragit till hög grad av förtidspensionering i länder som Sverige, Danmark och Nederländerna. En hänvisning görs av Börsch-Supan till forskning som visat att ekonomiska drivkrafter inbyggda i ålderspensionssystemen har bidragit till pensionering före den normala pensionsåldern (Blondal och Scarpetta, 1998 samt Gruber och Wise, 1999). Även andra arbetsmarknadsorienterade åtgärder än ändrade regler för sjuk- och arbetslöshetsförsäkring samt förtidspension är dock sannolikt nödvändiga för att matcha den ökande andelen äldre i befolkningen. Motivation till kortare studietider och ökat arbetskraftsdeltagande av kvinnor samt incitament till fördröjt uttag av tjänstepension eller fördröjt förtida uttag av ålderspension till i första hand 65 år skulle bidra till att underlätta den växande kollektiva försörjningsbördan av en åldrande befolkning. En höjning av den normala pensionsåldern till kanske 70 år vore en annan möjlighet med tanke på att den genomsnittliga livslängdens ökning. 13
Kapitalmarknaden Effekterna av det sjunkande privata sparandet kan leda till en feedback på socialförsäkringarna. Insikt om åldrandets betydelse för en försvagad kapitalbildning medför att politiken kan behöva leda till sparbefrämjande förändringar i sociala försäkringar. Ökade inslag av fonderade pensioner har enligt flera undersökningar visat sig leda till högre privat sparande. Vidare skulle någon form av fonderad äldreomsorgsförsäkring kunna leda till en liknande effekt. Den utträngningseffekt på annat privat sparande som vållat viss oro har i empiriska undersökningar visat sig vara begränsad (Gruber och Wise, 2002). Även åtgärder på det skattepolitiska området kan bidra till ökat privat sparande, exempelvis genom successiv övergång från inkomstbeskattning mot ökade inslag av konsumtionsbeskattning. Ökade fonderade inslag i sociala försäkringar ställer växande krav på kapitalmarknadens aktörer, särskilt på fondförvaltarna. När enskilda personers välfärd blir direkt beroende av det fonderade kapitalets förräntning blir förnuftiga avvägningar mellan risk och avkastning av stor betydelse. Avvägningarna har genom s.k. generationsfonder i ökande utsträckning kommit att varieras mellan olika ålderskategorier för att maximera pensionerna. En debatt har också uppstått mellan olika skolor beträffande aktieandelarnas storlek i förvaltarnas portföljer. En uppfattning är att eftersom pensionsutfästelser är långsiktiga åtaganden bör de garanteras genom tillgångar som också har lång löptid. Detta har tolkats som att fondportföljerna bör begränsas till obligationer av olika lång löptid, upp mot 50 år, för att hantera riskerna på ett bra sätt. Mot detta har invänts dels att det kan minska portföljernas avkastning, dels att aktier i själva verket är en minst lika trygg placering på lång sikt. Inte heller obligationer är riskfria eftersom priset på obligationer fluktuerar på marknaden, exempelvis på grund av ändrade förväntningar om inflation och växelkurser, vilket påverkar den effektiva avkastningen (på engelska the yield). En annan svårighet för obligationsförespråkarna (fair value-ansatsen) har varit bristen på långa obligationer i praktiken. Opponenterna har också pekat på att det kan vara vanskligt att introducera en marknad för företagsobligationer med löptider upp mot 40-50 år. En annan aspekt på de ökade fonderade inslagen i sociala försäkringar är att fondförvaltarnas andelar av företagens ägarkapital blir allt större. Därmed ökar också förvaltarnas ansvar för företagens skötsel. Stora kapitalförvaltares ambitioner att maximera sina uppdragsgivares kapital genom att snabbt och kortsiktigt agera på ny information ( rösta med fötterna ) kan ha negativa effekter på företagsledarnas beteende och därmed på företagens långsiktiga utveckling. Insikten om detta har aktualiserat frågan om fondförvaltarnas ägaransvar för företagens utveckling, s.k. corporate governance. 4 Behovet av ökat sparande för att hantera samhällsekonomiska effekter av en åldrande befolkning kan i princip också lösas genom att det offentliga sparandet ökas. Detta innebär att man säkrar ett bestående överskott i offentliga budgetar av en viss storlek. I Sverige finns nu ett mål om ett överskott på 2 procent i genomsnitt över en konjunkturcykel för den offentliga sektorn som helhet. Att uppfylla detta mål har emellertid visat sig svårt eftersom det, när utgångsläget är svagt, innebär höjda skatter eller nedskärning av offentliga utgifter. Bägge dessa vägar är förenade med starkt politiskt motstånd från höger respektive vänster. Om man söker möta de samhällsekonomiska konsekvenserna av en åldrande befolkning primärt genom att öka det offentliga eller det privata sparandet är i betydande mått en politisk värderingsfråga. Ett högt privat sparande anses av förespråkarna vara ett sätt att öka det 4 Se t.ex. Henrekson och Jakobsson (2003) 14
individuella ansvarstagandet och den individuella friheten. Att sannolikheten för politisk inblandning i företagens skötsel begränsas framhålls också som en fördel. Talesmännen för att öka det offentliga sparandet tenderar i stället att betona behovet av hänsyn till svagare grupper i samhället samt olika risker med privat finansiellt sparande. Enligt en teori om s.k. Ricardiansk ekvivalens är privat och offentligt sparande nära substitut till varandra. Teorin säger att om det offentliga sparandet sjunker med budgetunderskott som följd skulle det privata sparandet ökas på grund av en förväntan om framtida skattehöjningar. Orsaken är ett antagande om att individerna har som målsättning att hålla en jämn konsumtionsutveckling över livet. Enligt denna teori är det alltså inte så enkelt att öka det nationella sparandet. Det samlade sparandet i en ekonomi motsvaras av bytesbalansens saldo gentemot utlandet. En annan slutsats vore därför, om teorin är korrekt, att det inte är trivialt att lösa ett bytesbalansproblem med sparåtgärder. Ekonomerna bakom SNS konjunkturrådsrapport 2004 ställer sig efter en litteraturgenomgång skeptiska till teorin (Lundgren m.fl., 2004). Empirisk forskning vid OECD har emellertid lett till slutsatsen att teorin om Ricardiansk ekvivalens kan ha viss relevans särskilt på längre sikt (Antolin, de Serres och de la Maisonneuve, 2004). Åldrande även utomlands! Den centrala demografiska trenden på global nivå under 2000-talet är att världsbefolkningen blir allt äldre. Att vi upplever en sådan trend är uppenbarligen något mycket positivt i mänsklighetens historia. I den mån det innebär ökande medellivslängder är detta naturligtvis ytterst tillfredsställande för enskilda människor. De samhällsekonomiska effekterna är också positiva på många håll i världen, särskilt för länder i Latinamerika, Nordafrika, Mellanöstern, Sydostasien och Sydasien. Dock är det klart att åldrande befolkningar å andra sidan skapar ekonomisk- politiska problem i många utvecklade länder. Detta är särskilt tydligt i länder som Italien, Japan, Spanien och Tyskland (IMF, 2004a). Åldrandet utomlands har viktiga effekter för Sverige. Den demografiska utvecklingen i världen är en mäktig drivkraft bakom globaliseringen. Många länder som befinner sig på en jämförelsevis låg utvecklingsnivå har stora unga befolkningar vilket betyder billig arbetskraft jämfört med högt utvecklade länder där befolkningarna åldras. Detta gör det ofta lönsamt att flytta ut verksamhet från i-länder till sådana ekonomier. Sådan omstrukturering av främst varuproduktion har pågått under lång tid. Länder med unga befolkningar har samtidigt stort behov av kapital, investeringsprojekten har ofta hög marginalproduktivitet vilket gör dem lockande för internationella placerare som kan uppnå en avkastning utöver vad som normalt är möjligt på mer mogna marknader. Detta är en av drivkrafterna bakom de idag starkt internationaliserade kapitalmarknaderna. Även om de internationella kapitalrörelserna domineras av finansiellt kapital så är flödena av globala direktinvesteringar mycket omfattande 5 5 Summa inflöden var 729 miljarder dollar år 2001 enligt Världsbanken. Det totala finansiella flödet över gränserna uppgår för närvarande till ca 4 000 miljarder dollar. 15
Många effekter - hur allt hänger samman Det är tydligt att åldrande befolkningar har effekter på socialt inriktade försäkringar via ett betydande antal kanaler. En del effekter är ganska direkta, exempelvis inverkan på pensionernas och äldreomsorgens finansiering. Dessa har ägnats betydande uppmärksamhet i ett antal studier. Genom åldrandets effekter på samhällsekonomin uppstår emellertid också, som visats ovan, ett flertal indirekta effekter via olika marknader. Åldrandet påverkar via demografiska och ekonomiska försörjningskvoter arbetsmarknadens möjligheter att medverka till nå en hög produktion genom ökat arbetsutbud. Ålderseffekter på arbetskraftens samlade produktivitet är en annan kanal, dock har forskningen inte kunnat ange den kvantitativa betydelsen av denna effekt (se dock Börsch Supan, 2004 för vissa uppskattningar). Via effekter på kapitalmarknaden påverkas också sparande och investeringar. Sammantaget påverkas den ekonomiska tillväxten och bytesrelationerna med utlandet av befolkningens åldrande. I länder med högt sparande kan det uppstå överskott i bytesbalansen med höjande effekter på den reala valutakursen, i länder där i stället konsumtionen är jämförelsevis hög på grund av att en stor andel pensionärer drar ned på sina tillgångar till förmån för konsumtion kan bytesbalansen bli negativ på grund av hög import, med sänkande effekt på växelkursen. Överskott respektive underskottet i bytesbalansen motsvaras av kapitalexport eller kapitalimport, mer temporärt av förändringar i valutareserven. Dessa internationella kapitalflöden har effekter på de räntor som etableras på världsmarknaden. Den höga graden av avreglering på kapitalmarknaden och de stora kapitalflödena har dock idag en starkt utjämnande effekt på de långa räntorna i olika länder. Det är inte lätt att få en sammanhållen bild av hur alla dessa olika effekter samspelar med varandra i verkningarna på samhällsekonomin. Om man är intresserad av att analysera följderna av olika förlopp när det gäller befolkningars åldrande är det därför till stor hjälp om man har till förfogande något verktyg som gör sådan analys möjlig. Nationalekonomin har utarbetat flera sådana verktyg i form av modeller som knyter ihop ekonomins olika delar. När sådana modeller används för att analysera små, öppna ekonomier har man, som ovan nämnts, funnit att tillväxttakten i BNP per capita sjunker som ett resultat av befolkningarnas åldrande. Andra resultat är att privat sparande och investeringar faller som andelar av BNP (se översikt i Normann, 2003). Möter vi en ålderschock? Synen på hur befolkningars åldrande kommer att påverka samhällsekonomin varierar mellan olika analytiker. Somliga talar om ålderschock eller generationskrig 6. Andra presenterar en mer optimistisk syn på utvecklingen. För att förstå de olika synsätten är analysens tidsperspektiv centralt, liksom tilltron till den ekonomiska politikens kapacitet att hantera situationen. Klart är att problemen kommer att få sin lösning, frågan är till vilka kostnader för individer och samhälle. En ansedd ekonom som John Kay menar att förändringar i de relativa lönerna kommer att förstärka den ekonomiska försörjningskvoten (Kay, 2004). Bristen på arbetskraft kommer att höja löneläget för yngre arbetskraft som därmed kommer tidigare ut i arbete. På motsvarande sätt skulle arbetsmarknadsvillkoren för äldre arbetskraft kunna förbättras vilket leder till att arbetsutbudet ökas även från detta håll. På så sätt bidrar flexibilitet på arbetsmarknaden till att lösa problemet. En sådan utveckling skulle dock ställa höga krav på arbetsmarknadens parter och på arbetsmarknadspolitiken. 6 Jonsson och Pettersson, 2002 16
Stefan Fölster har hävdat att eftersom de äldre kommer att fortsätta att uppleva fler friska år så skulle det samhällsekonomiska problemet kunna lösas om dessa förlänger sina arbetsliv samtidigt som frånvaron minskar på arbetsmarknaden (Fölster m.fl., 2005). Genomsnittlig pensionsålder har ökat påtagligt under de senaste 15 åren (idag 62,3 år för de som arbetade vid 50 års ålder). Vid SCB har beräknats att om detta avgångsmönster fortsätter skulle det betyda att 70 procent av män 60-64 år (idag 60 %) och 30 procent av män 65-70 år (idag mycket få) skulle vara i arbetskraften år 2012. Bland kvinnor 60-64 skulle 59 procent vara i arbetskraften (mot drygt 50 % idag) och bland kvinnor 65-70 år 16 procent (idag mycket få). Det är emellertid inte troligt att ytterligare höjningar av pensionsåldern inträffar alldeles av sig självt. Sannolikt kommer institutionella förändringar att behövas. En viktig del av detta är att förbättra incitamenten att jobba fler år. Föreliggande rapport diskuterar utförligt hur incitamentsstrukturen för närvarande ser ut i de kollektiva ålderspensionssystemen. Författarna till skriften Forma framtiden från Institutet för Framtidsstudier betonar vikten av att satsa på barn och utbildning för att hantera den åldrande befolkningen i ett längre tidsperspektiv. Sjunkande nativitet är på lång sikt ett hot mot den framtida välfärden på grund av det ger låga försörjningskvoter. Samtidigt innebär ökande barnantal att de totala försörjningskvoterna ökar på kort sikt och därmed bördan på den nu yrkesverksamma befolkningen. Detta skapar ett politiskt problem eftersom satsningar på ökad nativitet då kan te sig mindre angelägen på kort sikt. Man kan konstatera att osäkerheten om hur befolkningen kommer att åldras och om konsekvenserna av olika scenarior för individer och samhälle är mycket stor. Hur ändras livslängden, i vilken utsträckning ökar antalet friska år, hur kommer ökande antal friska år att påverka arbetsutbud och sysselsättning? Vidare hur påverkas frånvaron på arbetsmarknaden i form av sjukledigheter, arbetslöshet och förtidspensioner? Ytterligare en osäkerhet gäller sparandets utveckling liksom dess avkastning. Hur kommer börskurser och obligationsräntor att utvecklas? Vad händer med olika tillgångars värden, exempelvis på aktier och fastigheter? Inför denna osäkerhet är det en viktig uppgift för politikerna att hålla en institutionell struktur som kan hantera olika utvecklingsvägar på ett ansvarsfullt sätt. Satsningar på hög ekonomisk tillväxt underlättar anpassningar oavsett vilken väg utvecklingen tar på grund av demografiska trender. Hög flexibilitet på olika marknader liksom en incitamentsstruktur som befrämjar högt arbetsutbud och produktiva insatser av arbetskraft och kapital skulle också lämna värdefulla bidrag när det gäller att möta en osäker framtida utveckling. Ger pensionssystemet de äldre incitament att förlänga arbetslivet? Mot bakgrund av försörjningskvoternas nivå och fortsatta utveckling vore det värdefullt om friska äldre kunde och ville förlänga sina arbetsliv. Här spelar ålderspensionssystemens utformning en central roll. Det verkar angeläget att pensionssystemet stimulerar till förlängt arbetsliv eller i vart fall inte ger incitament att lämna det i förtid. För att belysa pensionssystemens verkningar har i denna rapport situationen för fyra kategorier av heltidsarbetande löntagare penetrerats. De har antagits vara födda 1957. Detta betyder att de inte påverkas av de gamla reglerna för folkpension och ATP. Deras faktiska löneutveckling har följt den genomsnittliga för respektive kategori fram till idag. För resten av arbetslivet antas reallönerna öka i takt med den allmänna inkomstutvecklingen i Sverige, som antagits bli två procent per år i ett basscenario. För att renodla pensionssystemets effekter har det antagits att löntagarna är ensamstående och inte har några bidrag från den offentliga sektorn. 17
Analysen omfattar den allmänna inkomstpensionen och premiepensionen liksom de olika typer av avtalspensioner som gäller i olika segment av arbetsmarknaden. Hänsyn tas till de skatteregler som antas gälla i olika skeden av livet. Kapitalavkastningen har i de analyserade huvudfallen satts till 4 procent. Detta kan ses i perspektivet av att avkastningen i AP-fonderna måste öka i intervallet 3,5 4,5 procent för att de skall klara sin uppgift att förhindra att den så kallade bromsen utlöses. Denna mekanism har till uppgift att automatiskt justera ner pensionerna om samhällsekonomin allvarligt försvagas. Ett sätt att beskriva pensionssystemens utfall är att jämföra det första årets pension med det sista arbetsårets löneinkomst. Andra mått är möjliga men när syftet är att analysera pensionssystemets incitament till att arbeta eller gå i pension förefaller en så definierad kompensationskvot vara väl motiverad. Analysen visar att sådana kompensationskvoter, när hänsyn tagits till de avgifter och skatter som påverkar utfallet för en individ, skiljer sig kraftigt mellan normalinkomsttagare och högre tjänstemän. För metallarbetare och sjuksköterskor ligger kompensationskvoten, netto med hänsyn till inkomstskatter, på nivån 50 procent om pensionering sker vid 65 år. För tjänstemän som civilingenjörer och läkare ligger den på något drygt 70 procent. Om pensionering i stället skulle ske vid 62 års ålder skulle nettokompensationskvoten för normalinkomsttagare bli ca 45 procent och för tjänstemän strax över 65 procent. Om pensioneringen i stället sköts upp till 68 år blir motsvarande utfall ca 60 respektive 80 procent. En slutsats av detta kan då bli att de kollektiva pensionssystemen är utformade så att man behöver arbeta åtminstone till 65 år för tjänstemännen eller till och med längre för övriga grupper för att uppnå en pension som av individen kan ses som rimlig i förhållande till slutlönen. Här kan man tala om en stimulans eller snarare en piska (ett positivt incitament) till förmån för fortsatt arbete. Denna effekt blir särskilt påtaglig för en person som inte byggt upp ett stort privat sparkapital under tiden som yrkesaktiv. De höga skatterna kan i många fall ha gjort detta svårt. Om nu systemet är konstruerat så knappt att det för många ter sig nödvändigt med ett långt arbetsliv skulle man kanske vänta sig att samma system gjorde det lönsamt att arbeta ett eller flera år extra när minimiåldern för ålderspension är uppnådd. Piskan skulle alltså vara kombinerad med en morot. Analysen visar emellertid att detta inte är fallet. I stället är det så att ett extra års arbete belastas med vad som från individens synvinkel har karaktären av en implicit skatt. Denna implicita skatt uppgår för sjuksköterskor och metallarbetare till storleksordningen 25 à 30 procent av den nettolön som skulle tjänas in under ett extra arbetsår, ännu mer för vissa pensionsåldrar. För läkare och civilingenjörer ligger den implicita skatten högre, på nivån 40-55 procent av det extra årets nettolön. Av detta följer att det samlade pensionssystemet innehåller ett kraftigt incitament att avbryta arbetslivet. Samtliga komponenter i pensionssystemet bidrar till denna effekt men i olika grad. Det största bidraget kommer från de förmånsbestämda tjänstepensionerna. Incitamentet att avbryta arbetslivet är sålunda särskilt starkt för de höga tjänstemännen där relativt höga kompensationskvoter kombineras med kraftiga negativa incitament (disincentives) till fortsatt förvärvsarbete. Storleken av den implicita skatten preciseras genom begreppet pensionsutbyteskvot. Detta bygger i sin tur på förändringar i en individs förväntade pensionsförmögenhet när arbetslivet förlängs. Denna förväntade pensionsförmögenhet skall begreppsmässigt hållas skild från det kapital som tjänats in fram till tidpunkten för pensioneringen. Den förväntade pensionsförmögenheten, sådant begreppet används här, är nuvärdet av den framtida strömmen 18
av pensionsutbetalningar med hänsyn till osäkerheten i hur långt livet kan tänkas bli (subjektivt åldersvägd pensionsförmögehet). För en 65 årig metallarbetare uppgår enligt beräkningarna här den förväntade pensionsförmögenheten till knappt 1,9 miljoner kronor efter förväntad inkomstskatt på utbetalda pensioner. Detta belopp är 5,8 gånger större än metallarbetarens slutlön som 64- åring. Vid en kompensationskvot på 100 procent skulle alltså förmögenheten räcka i knappt sex år. Motsvarande tal för sjuksköterska, läkare och civilingenjör är 5,3 år, 6,6 år respektive 6,4 år. Diagram I sammanställer utfallen av nettokompensationskvot (piskan) och pensionsutbyteskvot (implicit skatt) vid olika pensionsår för de fyra kategorierna. Den första punkten för varje kategori representerar utfallet för en person som precis har fyllt 61 år. De följande punkterna anger situationen vid successivt högre åldrar upp till och med 69 år. Man kan då exempelvis för en 65-årig sjuksköterska avläsa att kompensationskvoten är drygt 50 procent medan pensionsutbyteskvoten är ca. 25 procent i absoluta tal. För en läkare som fyllt 64 år är kompensationskvoten 73 procent. Diagrammet visar att denna skulle öka till 75 procent om läkaren arbetade ett år till. Det första årets pension som andel av slutlönen skulle alltså öka något. Men intresset för att arbeta ett extra år kan minska när också effekten på den förväntade pensionsförmögenheten av ett extra års arbete värderas. Som framgår av diagrammet skulle den implicita skatten så som den mäts här vara 75 procent av den lön efter skatt som skulle tjänas in om individen valde att arbeta detta extra år. Den negativa pensionsutbyteskvoten anger att bara en del av den ökade avgift som betalas in till systemet skulle komma att reflekteras i ökad förväntad pensionsförmögenhet 7. Ett exempel kan få illustrera mekanismen bakom den implicita skatten. Antag att en 65-årig sjuksköterska överväger att arbeta ett år till. Under detta år skulle hon med rapportens siffror tjäna 392 000 kronor brutto och 246 000 kronor efter skatt. Till det allmänna pensionssystemet skulle det då betalas in 72 500 kronor i avgifter baserat på årets bruttolön 8. När denna avgift adderas till tidigare inbetalningar ökar den förväntade pensionsförmögenheten, en ökning som förstärks av ett extra års förräntning, till 71 500 kronor. När hänsyn tas till dödsrisk under året (1,2 procent) och till diskontering med en räntefaktor (1,75 procent) av det senare årets pensionsförmögenhet kommer emellertid ökningen i den förväntade pensionsförmögenheten att reduceras till 10 500 kronor. Om vi från detta drar nuvärdet av de under året inbetalade avgifterna, dvs. ca 70 500 kronor och dividerar med nettolönen framkommer värdet på pensionsutbyteskvoten lika med 0,24 (= (- 10 500-70 500) / 246 000). Detta innebär utbytet i termer av förväntad pensionsförmögenhet av ett extra års arbete är negativt och uppgår till 24 procent av den lön efter skatt som kan erhållas under året. 9 Detta gör det motiverat att tala om en implicit skatt på fortsatt förvärvsarbete. 7 Med andra ord är derivatan i den förväntade pensionsförmögenheten med avseende på ökad avgift mindre än 1 när vi mäter årsvisa förändringar. 8 Avgiften är totalt 18,5 procent till den allmänna pensionen som betalas av henne själv och arbetsgivaren. Efter fyllda 65 år utgår inga avgifter för avtalspensioner. 9 I detta stiliserade exempel, begränsat till den allmänna pensionen, är kalkylen något förenklad jämfört med den ansats som valts som standard i rapporten. 19
Diagram I ( = Diagram 10). Pensionsutbyteskvot och kompensationskvot netto efter pensionsålder, procent 0-20 Sjuksköterska 61 år Sjuksköterska 69 år Metallarbetare 69 år Pensionsutbyteskvot -40-60 -80 Metallarbetare 61 år Läkare 61 år Civilingenjör 61 år Läkare 69 år Civilingenjör 69 år Sjuksköterska Metallarbetare Läkare Civilingenjör -100-120 40 50 60 70 80 90 Kompensationskvot netto Diagrammet visar att pensionsutbyteskvoterna är negativa oavsett pensionsålder och kategori av inkomsttagare. Det typiska mönstret är att medan stigande ålder innebär att kompensationskvoterna höjs så sjunker pensionsutbyteskvoten. Ju högre ålder desto högre blir alltså, med några slående undantag, den implicita beskattningen. Men redan vid 61 års ålder ligger den implicita skatten på drygt 20 procent av nettolönen under det extra arbetsåret för metallarbetare och sjuksköterska. En besvärande situation alltså, eftersom med en kompensationskvot på nivån 40-45 procent det uppenbarligen finns privatekonomiska behov av förlängt arbetsliv för dessa grupper. Situationen är annorlunda för läkare och civilingenjör där den implicita beskattningen ligger på nivån 55 respektive 80 procent för 61-åringar som står i valet mellan att arbeta eller gå i pension. Detta utgör knappast en stimulans till förlängt arbetsliv, trots att viss förlängning kunde vara motiverad eftersom kompensationskvoterna vid denna ålder inte är överdrivet höga (något över 60 procent). En central slutsats i denna rapport är att nuvarande pensionssystem inte är aktuariellt neutralt från ett individperspektiv. Om det samlade pensionssystemet hade haft en aktuariellt neutral utformning på marginalen skulle någon implicit skatt eller subvention inte uppstå. Den ökade inbetalning som sker under ett extra arbetsår skulle precis motsvaras av en ökning av den förväntade pensionsförmögenheten, varken mer eller mindre. Marginaleffekten på pensionen av ett extra arbetsår skulle i denna mening vara lika med noll. En sådan neutralitet hade varit önskvärd för dessa heltidsarbetande löntagare 10. Med tanke på den demografiska utvecklingen 10 Om man abstraherar från det sannolika i att individer faktiskt, i genomsnitt och med hjälp av informerade rådgivare, beaktar osäkerheten om den egna livslängden kan man visa att nuvarande pensionssystem innehåller delar som faktiskt kan betraktas som aktuariellt neutrala. Alternativt, om individer gavs full frihet att fördela sitt pensionskapital över sin återstående livstid, skulle ett premiebestämt system vara aktuariellt neutralt även med åldersvägning. Detta är motsatsen till den forced annuitization (Gruber och Wise, 2002) som ligger i nuvarande system. 20
och den ekonomiska äldreförsörjningskvotens nivå kanske en viss subventionering av ett extra års arbete kunnat vara motiverad, snarare än den implicita beskattning som nu faktiskt sker. Vetenskapliga studier baserade på statistiska data visar att negativa incitament av den typ som illustreras av den implicita skatten historiskt faktiskt har påverkat människors beteende så att de valt att avbryta sina arbetsliv tidigare än vad som annars skulle ha skett (Palme och Svensson, 2002, Börsch-Supan och Schnabel, 1999). Äldreomsorgens finansiering och sparbehov I en OECD-studie från 2001 beräknades, i nära konsultation med svenska myndigheter, att den offentliga sektorns kostnader för pensioner skulle öka från 9,2 procent av BNP år 2000 till 10,8 procent år 2050. För vård och omsorg av de äldre uppskattades kostnaderna öka från 8,1 procent av BNP år 2000 till 11,3 procent år 2050. Kostnadsökningen skulle alltså bli snabbare för vården och omsorgen och totalt sett uppgå till ca 40 procent (Dang, Antolin och Oxley, 2001). Förutom av åldrande och hälsotillstånd påverkas kostnadsutvecklingen för vård och omsorg av medicinsk-teknisk utveckling, ökningstakten i utbudet, incitamenten från patienter och producenter, förändringar i priser/kostnader på vård och omsorg i jämförelse med andra varor och tjänster samt av inkomstutvecklingens effekter på efterfrågan. Enligt Statskontoret (1999) utgörs hälften av kostnaderna för vård och omsorg för de äldre av sjukvård. Vad den ökande medellivslängden betyder för kostnadsutvecklingen beror på hur hälsotillståndet förändras. Beräkningar vid Kommunförbundet har visat på stora skillnader beroende på om de äldre lägger friska år till sitt liv eller om den kostnadsstruktur per individ som nu gäller i olika åldrar kommer att bestå. I det senare fallet räknar man med en fördubbling av kostnaderna för vård och omsorg för de äldre fram till 2050 mot en begränsad ökning om 35 procent i det förra fallet. Den bedömning som OECD gjorde i sin rapport har därmed en dragning åt det optimistiska hållet. Även om osäkerheten om kostnadsutvecklingen är betydande vet man med säkerhet att kostnaderna kommer att börja öka kraftigt efter 2025 när de stora fyrtiotalistkullarna når 85- årsåldern. Det har rests flera idéer om hur detta skall finansieras. Rättvisan mellan generationer är i sammanhanget en viktig aspekt. I likhet med överväganden kring ett pensionssystems konstruktion står ett centralt val mellan att utforma finansieringslösningen enligt en fördelningsprincip, där kostnaderna täcks med löpande beskattning, eller som ett fonderat system. Det senare innebär en förtida betalning av framtida kostnader, dvs. att en generation själv betalar sina kommande vårdkostnader eller en stor del därav. Beträffande hur denna förtida betalning skall ske finns olika möjligheter. Dåvarande Riksförsäkringsverket (RFV, numera Försäkringskassan) har framfört en tanke om att nuvarande aktiva generation via en särskild extra beskattning skall bygga upp en kollektiv äldrefond som komplement till att en stor del av kostnaden även fortsättningsvis finansieras enligt fördelningsprincipen med allmänna skatter (RFV, 2001). En annan idé, som förordas i en rapport till Svenskt Näringsliv (Hansson, 2005), är införande av en obligatorisk, privat äldreomsorgsförsäkring även i detta fall som komplettering till skattemedel som basfinansiering av vård och omsorg till de äldre. I båda fallen är det fråga om att med ett obligatoriskt sparande bygga upp en reserv för kommande högre kostnader för vård och omsorg för de äldre. En skillnad är att i Hanssons modell skulle premierna betalas till privata försäkringsbolag, vilka kunde konkurrera med varandra via kapitalplacering och 21