Behovsbedömning (Screening) Behövs en miljöbedömning? Behovsbedömningar och betydande miljöpåverkan Charlotta Faith-Ell Elina Baheram Jon Halling Marie-Louise Stenérus Susanna Nilsson Ja, enligt lagstiftning (ÖP, FÖP, RUP etc) Ej BMP (No Significant impact) Nej, Miljöbeskrivning i planen Kanske (DP) Behovsbedömning Screening BMP (Significant impact) Ja, Miljöbedömning 2014-11-04 Om behovsbedömning à Artikel 3(1) Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. à Sverige har tolkat denna artikel som att översiktsplaner alltid ska miljöbedömas. Detaljplaner ska däremot behovsbedömas från fall till fall (Förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, 4, pkt 2f). à MB 6 kap11 : När en myndighet eller kommun upprättar eller ändrar en plan eller ett program, som krävs i lag eller annan författning, skall myndigheten eller kommunen göra en miljöbedömning av planen, programmet eller ändringen, om dess genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om behovsbedömning à Proceduren för att genomföra behovsbedömningar varierar beroende på olika länders lagstiftning. à SEA direktivet lämnar det åt staterna att själva bestämma vilken modell för behovsbedömning som ska tillämpas för respektive land, så länge som modellerna bygger på kriterierna i Annex II i SEA Direktivet. à Kriterierna i SEA Direktivet finns återgivna i bilaga 4 i MKB-förordningen. à Vidare anger Annex I p f i SEA Direktivet vilka miljöaspekter som ska ingå i en miljöbedömning. à Dessa aspekter finns återgivna i. Två studier Studie I. Vad är betydande miljöpåverkan och hur bedömer man det? Syften i. att kartlägga var kommuner, länsstyrelsen och andra myndigheter lägger ribban när de avgör vad som utgör betydande miljöpåverkan av kommunala planer samt bedöma hur stor variationen mellan olika aktörer är, ii. Att kartlägga och samla in information om de metoder och verktyg som kommuner, länsstyrelsen och andra myndigheter använder sig av för att bedöma betydande miljöpåverkan, samt iii. Att föreslå tillvägagångssätt för att få en bedömning av betydande miljöpåverkan som är mer likvärdig än idag samtidigt som den ska överensstämma med lagstiftarens intentioner. Studie II. Miljöhänsyn i detaljplanering Syften i. att belysa hur en del av det rättsliga styrmedlet miljöbedömning, ii. att ge underlag till förslag på vilka sätt man stärka tillämpningen av de rättsliga styrmedlen inom samhällsplaneringen för att uppnå de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Mål i. att kartlägga hur väl behovsbedömningen av detaljplaner svarar upp mot lagens krav, ii. Att ge en indikation på omfattningen av problemet, hur förutsättningarna ser ut och vilka hinder som finns, vad effekterna är (inkl kostnadseffektivitet), iii. iv. Att belysa eventuella generella brister i implementeringen, samt, Att lämna förslag på insatser som kan åtgärda dessa brister eller förslag till justeringar av styrmedel samt insatser som behövs inom EU/Internationellt. Study Design Studie I Frågeställningar à Andel detaljplaner som miljöbedöms? à Hantering av miljöaspekter i planer som inte miljöbedöms à När och hur behovsbedömningen utförs à Vem/vilka som utför behovsbedömningar av detaljplaner à Beslut och dokumentation à Hur ribban sätts för vad som utgör betydande miljöpåverkan à Är någon aspekt svårare att bedöma än andra? à Vikten hos olika aspekter och dess inbördes relation à Samråd om behovsbedömningar Metod à Explorativ fallstudie baserad på kvalitativa intervjuer och innehållsanalyser av dokumentation à 8 kommuner, 3 länsstyrelser och 216 Dp Studie II Frågeställningar à Har behovsbedömningen genomförts i enlighet med MKB-förordningens bilaga 4? à Är alla aspekter i genomgångna och redovisade? à Vad räknas som betydande miljöpåverkan? Följer bedömningen EU-rättspraxis, dvs att även lokal påverkan kan vara betydande (mål C-392/96) à Påverkas behovsbedömningen av vilken aktör kommunal förvaltning eller privat aktör - som ansvarat för framtagandet? à Finns det skillnader inom landet mellan ekonomiskt expansiva områden och områden där kostnadsaspekter sätter större begränsningar? Vilka är skillnaderna? à Vilka miljöaspekter har en eventuell bristande bedömning i behovsbedömningen? Vilka saknas? à Vilka förändringar i styrmedel är angelägna för att åtgärda eventuell bristande tillämpning? Metod à Explorativ fallstudie baserad på innehållsanalyser av dokumentation av behovsbedömningar samt kompletterande kvalitativa intervjuer. à 33 kommuner 3-7 detaljplaner per kommun, alla SKL:s kommungrupper utom glesbygdskommun. Totalt 213 behovsbedömningar. 1
Andel Dp med BMP tjänstemännens egen uppskattning jämfört med analysen av Dp Kommun Intervjusvar Dokumentanalysen Andel detaljplaner som bedömts medförabmp Storstad 1 Mycket sällan 10 % (9/86 st*) Andel detaljplaner som bedömts medförabmp Vad är betydande miljöpåverkan och hur bedömer man det? Resultat av Studie I Storstad 2 6-8 % (4-5/60-70 st) 14 % (1/7) Förortskommun 1 30-50% 60 % (3/5) Större stad 2-5 % (1-2/40-50 st) 1 % (1/79) Förortskommun 2 5 % (1/20 st) 0 % (0/9 st) Pendlingskommun 12 % (3/25 st) 20 % (1/5 st) Tätbygdskommun 5% 0 % (0/18 st) Glesbygdskommun 30-50 % 14 % (1/7 st) När, hur och vem? När à Tidigt i planeringsprocessen Hur à Checklistor (kommuner) à Egna bedömningar baserade på lagstiftning Vem à Görs individuellt av de enskilda planerarna à Ovanligt att man konsulterar kollegor à Ingen av respondenterna i studien hade specifik miljöutbildning Beslut och dokumentation à I hälften av kommunerna i studien fattas beslutet av en politisk nämnd à I en fjärdedel av kommunerna i studien fattas beslutet av en tjänsteman à I två kommuner fattas inte ett formellt beslut om BMP utan formaliseras genom att nämnden tar beslut om att sända planen på samråd. Vad som avgör vad som är att betrakta som betydande miljöpåverkan à Aspekter som lättare kan kvantifieras används i högre utsträckning som måttstock än andra aspekter à Miljökvalitetsnormerna används sällan à Miljökvalitetsnormerna för vatten och luft användes av fyra av de studerade kommunerna à Påverkan på riksintressen antas vanligen utgöra betydande miljöpåverkan à Endast en av kommunerna i studien refererar till kriterierna bilaga 4 i MKB-förordningen Slutsatser av den första studien à Behovsbedömningarna genomförs inte av personer med miljöutbildning, à Många tjänstemän är osäkra på vad som utgör betydande miljöpåverkan, à Som ett resultat av detta används kvantifierbara aspekter i högre utsträckning i samband med behovsbedömningarna, à Respondenterna frågar efter med vägledning à Det finns ett behov av utbildning och seminarier som diskuterar olika delar av behovsbedömningar à Syftet med miljöbedömningar var inte alltid klart för majoriteten av respondenterna à Majoriteten av respondenterna såg inte miljöbedömningar som ett verktyg som kan stötta I planeringen utan snarare som ett hinder som måste passeras. 6 kap 11 2 st MB: Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planen eller programmet så att en hållbar utveckling främjas. I vilken utsträckning genomförs behovsbedömningar i enlighet med MKBförordningens bilaga 4? I vilken utsträckning undersöks och redovisas aspekterna i? Resultat av Studie II 2
Tillämpningen av Bilaga 4 och MB 6 kap 12 à Ingen av de studerade behovsbedömningarna tar upp både bilaga 4 och 12 p6. à Alla studerade behovsbedömningarna hänvisar till MB 6 kap 11. à Det är vanligare att man hänvisar till 34 PBL i behovsbedömningarna än till MB. à I de fall behovsbedömningen tar upp bilaga 4 nämns den enbart utan att texten utvecklas vidare. Ibland nämns även kriterierna. Hur man beaktat kriterierna beskrivs däremot mycket sällan. à Några kommuner skriver i sina behovsbedömningar att kriterierna i bilaga 4 inte uppfyllts och att det därför inte är BMP. Dvs de har inte förstått kriterierna. à Det vanligaste är att behovsbedömningarna finns tillgängliga som egna fristående dokument. Annars ligger de som en del av planen. Tillämpningen av Bilaga 4 och MB 6 kap 12 à Kommungruppen storstadsregion är sämst. Alla de studerade behovsbedömningarna i för kommunerna i denna grupp saknar motiv. Majoriteten av behovsbedömningarna uppfyller inte heller 12 eller bilaga 4. à Ett bra exempel: Kågeröd (5:129) i Svalöv har tagit in bilaga 4 på ett bra sätt genom att ta kriterierna i bilaga 4 och svarat på dem. Behovsbedömningen ligger som en del av planbeskrivningen. à En kommun i fallstudien skriver i behovsbedömningarna att de inte tar ställning till om det är BMP eller ej. Procedur för att bedöma BMP à Dokumentationen av behovsbedömningen sker ofta genom en checklista med många kryss. Checklistan avslutas ofta med ett slutligt ja/nej-kryss. à Ofta finns ca tre inledande frågor: om något av dessa kryssas direkt ja dvs BMP. à Motiv saknas ofta när det är ingen påverkan. Dvs varför det inte BMP. Däremot finns alltid en motivering till varför en plan innebär BMP! à Det är inte ovanligt att behovsbedömningarna ser olika ut inom en och samma kommun. Dvs det är upp till den enskilde handläggaren att utforma sin procedur själv. à Samtidigt finns det kommuner där det är uppenbart att man använt klippoch klistrafunktionen på alla planer. Dvs en reell behovsbedömning har inte genomförts. Preliminära resultat Studie II: Bilaga 4 MKB-förordningen 1. Planens eller programmets karaktäristiska egenskaper I bedömningen skall särskilt beaktas i vilken utsträckning planen eller programmet Alltid med: a) anger förutsättningarna för verksamheter eller åtgärder när det gäller plats, art, storlek och driftsförhållanden eller genom att fördela resurser, Sällan med: b) har betydelse för andra planers eller programs miljöpåverkan, (Tolkas i nästan alla fall som andra planers påverkan på den aktuella planen dvs tvärt emot lagstiftarens intention) c) har betydelse för integreringen av miljöaspekter särskilt för att främja en hållbar utveckling, (Är sällan med. Exempel där det tagits upp; en detaljplan anger att enskilda avlopp ansluts till kommunalt VA en nannan plan att man bygger för kollektivtrafik) d) innebär miljöproblem som är relevanta för planen eller programmet, (Forskargruppen själv hade tre tolkningar på vad detta kriterium betyder. Gruppens slutliga tolkning: vad som vanligen den aktuella plantypen brukar medföra. Tas dock mycket sällan upp i de studerade behovsbedömningarna). eller e) har betydelse för genomförandet av gemenskapens miljölagstiftning. (Vår tolkning utifrån Annex I är att det är avfallsdirektivet och vattendirektivet som avses. Dessa har inte tagits upp i någon av de studerade behovsbedömningarna). Preliminära resultat Studie II: Bilaga 4 MKB-förordningen 2. Typen av påverkan och det område som kan antas bli påverkat I bedömningen skall särskilt beaktas a) sannolikheten, varaktigheten och frekvensen av påverkan och möjligheten att avhjälpa den (Tas mycket sällan upp. Enbart när man kryssar i rader utifrån bilaga 4, inga motiveringar. Ibland avhjälpning med hjälp av bullerplank.) b) påverkans totaleffekt, (En-två kommuner tar upp detta kriterium. Ingen prickar att det handlar om kumulation) c) påverkans gränsöverskridande art, (Bortvald i studien pga många inlandskommuner. Någon kommun har formulerat om den själv till att gälla mellan kommuner och planer.) d) riskerna för människors hälsa eller för miljön, (Är ofta med. Klaras vanligen genom att man i behovsbedömningen gått igenom miljöaspekterna i 12) e) påverkans storlek och fysiska omfattning,(behandlas ej. Man är så inställd på att det inte är någon påverkan.) f) vilken betydelse och sårbarhet som det påverkade området har på grund av intensiv markanvändning, överskridna miljökvalitetsnormer, kulturet eller speciella särdrag i naturen, (Klaras delvis. MKN beskrivs. Att området är bebyggt eller ej beskrivs ofta.) g) påverkan på områden eller natur som har erkänd nationell, gemenskaps- eller internationell skyddsstatus. (Natura 2000 och kap 7 MB. Klaras av majoriteten.) Bilaga 4 MKB-förordningen 1. Planens eller programmets karaktäristiska egenskaper I bedömningen skall särskilt beaktas i vilken utsträckning planen eller programmet a) anger förutsättningarna för verksamheter eller åtgärder när det gäller plats, art, storlek och driftsförhållanden eller genom att fördela resurser, b) har betydelse för andra planers eller programs miljöpåverkan, c) har betydelse för integreringen av miljöaspekter särskilt för att främja en hållbar utveckling, d) innebär miljöproblem som är relevanta för planen eller programmet, eller e) har betydelse för genomförandet av gemenskapens miljölagstiftning. Annex II SEA Direktivet 1. Särdragen i planer och program, särskilt med hänsyn till - i vilken utsträckning planen eller programmet anger förutsättningarna för projekt och andra verksamheter när det gäller plats, art, storlek och driftsförhållanden eller genom att fördela resurser, - i vilken utsträckning planen eller programmet påverkar andra planer eller program, inklusive sådana som ingår i ett hierarkiskt system, Tiering! - planens eller programmets betydelse för integreringen av miljöaspekter särskilt för att främja en hållbar utveckling - miljöproblem som är relevanta för planen eller programmet, - planens eller programmets betydelse för genomförandet av gemenskapens miljölagstiftning (t.ex. planer och program som har samband med avfallshantering eller skydd av vatten). 3
Bilaga 4 MKB-förordningen 2. Typen av påverkan och det område som kan antas bli påverkat I bedömningen skall särskilt beaktas a) sannolikheten, varaktigheten och frekvensen av påverkan och möjligheten att avhjälpa den b) påverkans totaleffekt, c) påverkans gränsöverskridande art, d) riskerna för människors hälsa eller för miljön, e) påverkans storlek och fysiska omfattning, f) vilken betydelse och sårbarhet som det påverkade området har på grund av intensiv markanvändning, överskridna miljökvalitetsnormer, kulturet eller speciella särdrag i naturen, och g) påverkan på områden eller natur som har erkänd nationell, gemenskaps- eller internationell skyddsstatus. Annex II SEA Direktivet 2. Särdragen hos påverkan och hos det område som kan antas komma att påverkas, särskilt med hänsyn till - Sannolikhet, varaktighet och frekvens av påverkan och möjligheten att avhjälpa den, - påverkans ackumulerade art, - påverkans gränsöverskridande art, - riskerna för människors hälsa eller för miljön (t.ex. på grund av olyckor), - påverkans storlek och fysiska omfattning (geografiskt område och antalet personer som kan antas komma att beröras), - betydelsen av och sårbarheten hos det område som kan antas komma att beröras på grund av kulturet eller speciella särdrag i naturen, överskridna miljökvalitetsstandarder eller gränsvärden, intensiv markanvändning, -påverkan av områden eller natur som har erkänd nationell, gemenskaps- eller internationell skyddsstatus. Preliminära resultat Studie II: Aspekter i 12 p6 à Aspekterna i 12 finns med i varierande utsträckning. Det krävs dock att man läser mellan raderna i behovsbedömningarna för att finna dem., djurliv, mark, vatten och luft är de aspekter som oftast tas upp. à Hälsa, riksintressen, kulturmiljö behandlas dock i något lägre utsträckning. tolkas ofta som rekreation och friluftsliv. nämns oftast inte som ett eget begrepp. Däremot tas olika delar av biologisk mångfald med. inte alltid med. Tolkas ofta som naturresurser. à En kommun (Ludvika) har en checklista med alla aspekter i 12. Checklistan slutar dock med en box med ja/nej för hela planen vilket delvis undanröjer själva poängen med checklistan. à Forn- och kulturlämningar och annat kultur samt mellan dessa miljöaspekter à Kultur, inbegripet arkitektoniskt och arkeologiskt mellan dessa faktorer. Materiella àtillgångar Växtliv kan definieras som reella, fysiska strukturer av naturligt eller mänskligt ursprung som innehar eller möjliggör åtkomst till ekonomiska à värden. Vatten Ett ekonomiskt värde kan vara monetärt beräkningsbart, men behöver inte nödvändigtvis vara det. Fysiska företeelser som enbart har ett individuellt affektionsvärde, eller som uppstår à Materiella helt tillfälligt tillgångar och/eller oförutsägbart, går inte att àomsätta Landskap till ekonomiska värden och utgör därför inga materiella tillgångar. I aspekten à Kultur, inbegripet materiella tillgångar ingår bland annat följande à Forn- och kulturlämningar och arkitektoniskt och arkeologiskt aspekter: Ämnen och mineral, Areella näringar, annat kultur samt Avfall och avfallshantering, Transportinfrastruktur samt Energiinfrastruktur à Det inbördes. förhållandet mellan dessa miljöaspekter mellan dessa faktorer. à Forn- och kulturlämningar och annat kultur samt mellan dessa miljöaspekter à Kultur, inbegripet arkitektoniskt och arkeologiskt mellan dessa faktorer. Preliminära slutsatser av den andra studien à Den andra studien förstärker resultatet av Studie I. à Bilaga 4 i MKB-förordningen är svår att förstå. à De flesta av punkterna 12 finns tas upp i behovsbedömningarna. Det finns dock ett behov av tydligare preciseringar av de olika aspekterna. à Handläggarna behöver stärkas i sitt arbete. à Det finns ett behov av vägledning kring behovsbedömningar men även en kritisk diskussion och reflektion kring vår egen MKB-praktik. à Vi som MKB-utövare måste fundera hur vi förmedlar bilden av MKB och dess olika skeden. 4
Bilder av MKB Den ensamme löparen Tack! à Charlotta.faith-ell@wspgroup.se eller någon som ser processen som en väg, med miljöbalken som karta och kompass, där man får nya intryck och stiftar nya bekantskaper Ezequiel Pinto-Guillaume, WSP 5