Ekonomiska incitament inom arbetslöshets- och sjukförsäkringarna En försäkrings grundidé är att skaderisken fördelas på en grupp människor där endast några få drabbas. Varför är då ersättningsgraden inte hundra procent? Skälet är att ekonomiska incitament spelar roll. Höga ersättningar kan leda till överutnyttjande av försäkringen. I denna rapport diskuteras i vilken utsträckning arbetslöshets- och sjukförsäkringarnas utformning kan motiveras utifrån nationalekonomisk forskning. Rapporten handlar om hur ersättningarna är konstruerade med fokus på betydelsen av ekonomiska incitament. Peter Skogman Thoursie Rapporten är skriven av Peter Skogman Thoursie, Nationalekonomiska institutionen vid Stockholms universitet. Rapporten är den nionde i den parlamentariska socialförsäkringsutredningens underlagsrapportserie. Underlagsrapporter i serien Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04) Omslag: Elanders Sverige AB 1. Studerande och socialförsäkringen 2. Samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan under 2000-talet 3. Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas? 4. Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringarna 5. Förtidspensionering av unga 6. En socialförsäkring för alla Handikappförbundens förslag till en hållbar socialförsäkring 7. Arbetslivsinriktad rehabilitering 8. En alternativ arbetsskadeförsäkring 9. Ekonomiska incitament inom arbetslöshets- och sjukförsäkringarna UNDERLAGSRAPPORT TILL DEN PARLAMENTARISKA SOCIALFÖRSÄKRINGSUTREDNINGEN Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04)
Ekonomiska incitament inom arbetslöshets- och sjukförsäkringarna Parlamentariska social- försäkringsutredningen (S 2010:04)
Underlagsrapport nr 9 till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen Samtliga underlagsrapporter finns att ladda ned gratis på www.psfu.se eller kan beställas från den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. E-post: psfu@social.ministry.se Foto: www.fotoakuten.se Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2012
Förord Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen ska enligt regeringens direktiv se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet. Kommittén ska överväga förändringar som kan leda till mer hållbara sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar. De förändringar som kan bli aktuella ska bidra till ökad sysselsättning och hållbara statsfinanser på lång sikt. Med syfte att inbjuda till bred debatt och för att skapa ett mångfacetterat underlag inför kommitténs betänkanden har en rad underlagsrapporter beställts från forskare, myndigheter och andra aktörer med kunskaper om sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Analyser, slutsatser och rekommendationer i dessa underlagsrapporter står för respektive författare och delas nödvändigtvis inte av den parlamentariska kommittén. I såväl sjukförsäkringens som arbetslöshetsförsäkringens utformning har hänsyn tagits till vilka effekter ersättningarnas utformning kan komma att få. I denna rapport diskuterar Peter Skogman Thoursie i vilken utsträckning sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarnas utformning kan motiveras utifrån teoretisk och empirisk nationalekonomisk forskning. Enligt den teoretiska forskningen bör ersättningsgraden vara lägre än hundra procent för att motverka moral hazard. Ersättningsprofilen, särskilt inom arbetslöshetsförsäkringen bör ha en tydlig tidsgräns för att skapa drivkrafter för arbete. Även avtagande ersättning inom ersättningsperioden skapar drivkrafter för arbete. För att motverka att incitament till att inflödet blir för starkt kan karensdagar användas. Författaren visar att den empiriska forskningen bekräftar dessa teoretiska antaganden. Ersättningsnivån har betydelse för hur länge personer är arbetslösa. Inom sjukförsäkringen påverkar ersättningsnivå sannolikheten att sjukskriva sig medan effekterna på hur länge man är sjukskriven är mindre. Inom arbetslöshetsförsäkringen
finns i forskningen stöd för att sannolikheten att lämna arbetslöshet ökar när den arbetslöse närmar sig tidpunkten för utförsäkring. Samtidigt finns även en risk att matchningen försämras om den arbetslöse accepterar jobberbjudanden för snabbt. Forskning om tidsgränser inom sjukförsäkringen är begränsad, men även här finns det studier som pekar på betydelsen av tidsgränser. Slutligen visar forskningen att benägenheten att som arbetslös bli sjukskriven ökar betydligt om ersättningen är högre vid sjukskrivning än vid arbetslöshet. Detta är den nionde rapporten i den serie underlagsrapporter som kommittén ger ut. Rapporten är skriven av Peter Skogman Thoursie, docent i nationalekonomi vid Stockholms universitet. Stockholm i februari 2012 Irene Wennemo Huvudsekreterare i den parlamentariska socialförsäkringsutredningen
Den parlamentariska socialförsäkringsutredningens ledamöter Under 2010 tillsatte regeringen den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Kommitténs uppdrag är att se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet. Syftet är att överväga förändringar som ger hållbara försäkringar för framtiden. Kommitténs arbete, som ska vara avslutat i maj 2013, kommer att presenteras i ett slutbetänkande med förslag till utformning av framtidens sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar. Ledamöter i den parlamentariska kommittén är: Gunnar Axén (M), ordförande Tomas Eneroth (S) Lars-Anders Häggström (S) Patrik Björck (S) Lotta Finstorp (M) Kajsa Lunderquist (M) Tomas Tobé (M) Gunvor G Ericson (MP) Johan Pehrson (FP) Fredrick Federley (C) Sven-Olof Sällström (SD) LiseLotte Olsson (V) Emma Henriksson (KD)
Innehåll Sammanfattning... 9 1 Inledning... 11 2 Arbetslöshet och sjukfrånvaro: en kort bakgrund... 13 2.1 Ersättningarnas tidsprofil... 13 2.2 Konjunkturell sjukfrånvaro... 16 2.3 Olika socialförsäkringsmodeller... 17 3 Forskning kring effekter av försäkringarnas utformning... 21 3.1 Teoretisk utgångspunkt... 21 3.2 Empirisk utgångspunkt... 24 3.3 Försäkringarnas effekter på arbetskraftsdeltagandet... 26 3.4 Hur ersättningen påverkar inflöde och utflöde... 26 3.5 Effekter av ersättningens tidsprofil, från karensdag till utförsäkring... 29 3.6 Samspelet mellan försäkringarna... 36 4 Slutsatser och reflektioner... 39 4.1 Slutsatser... 39 4.2 Avslutande reflektioner... 40 7
Innehåll Referenser... 43 Appendix... 51 8
Sammanfattning I den här rapporten har jag gått igenom den nationalekonomiska litteraturen kring effekter av ersättningarnas utformning i arbetslöshets- och sjukförsäkringen. Försäkringarnas utformning kan i stor utsträckning motiveras utifrån teoretisk forskning. Ersättningsgraden ska vara lägre än 100 procent för att motverka moral hazard. Ersättningsprofilen har, särskilt inom arbetslöshetsförsäkringen, en tydlig tidsgräns för att skapa drivkrafter för arbete. Även den avtagande ersättningen inom ersättningsperioden skapar drivkrafter för arbete. För att motverka att incitament till inflödet ska bli för starkt har båda försäkringarna karensdag(ar). En stor del av den empiriska forskningen stödjer dessa teoretiska slutsatser. Ersättningsnivån har stor betydelse för hur länge personer är arbetslösa. Inom sjukförsäkringen påverkar ersättningsnivå sannolikheten att sjukskriva sig medan effekterna på hur länge man är sjukskriven är mindre. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns övertygande stöd för att sannolikheten att lämna arbetslöshet ökar när den arbetslöse närmar sig tidpunkten för utförsäkring. Men det finns samtidigt en risk att matchningarna försämras om arbetslösa accepterar jobberbjudanden för snabbt. Inom sjukförsäkringen är forskningen mer begränsad men även här finns det studier som finns pekar på att tidsgränser har betydelse. Forskning visar också att benägenheten att som arbetslös bli sjukskriven ökar betydligt om ersättningen är högre vid sjukskrivning än vid arbetslöshet. För en diskussion om vilka förändringar som det finns stöd för hänvisas till avslutande reflektioner. 9
1 Inledning Rapportens syfte är att diskutera i vilken utsträckning arbetslöshets- och sjukförsäkringarnas utformning kan motiveras utifrån teoretisk och empirisk nationalekonomisk forskning, och om det finns stöd för förändringar och i sådana fall vilka. Fokus är på betydelsen av ekonomiska incitament, alltså handlar rapporten om hur ersättningarna är konstruerade. En försäkrings grundidé är att ett stort antal personer delar på risken men att endast några få drabbas. Varför är då inte ersättningsgraden hundra procent? Skälet är att ekonomiska incitament spelar roll. Höga ersättningar kan leda till överutnyttjande och sådant beteende kallas i försäkringslitteraturen för moral hazard. Bidraget med denna rapport är att mer uttömmande än tidigare diskutera forskningen om ersättningens tidsprofil, från karensdag(ar) till tidpunkt för utförsäkring, alltså när rätten till ersättning upphör. 1 Inom arbetslöshetsförsäkringen är det viktigt att veta hur betydelsefulla de två huvudkomponenterna i ersättningssystemet ersättningsnivån och längden på ersättningsperioden är för de arbetslösas sökbeteende. Att tidsgränser förekommer inom arbetslöshetsförsäkringen ifrågasätts mindre än i sjukförsäkringen. Likaså är förekomsten av karensdagar mindre omdiskuterad i arbetslöshetsförsäkringen än i sjukförsäkringen. Rapportens begränsade omfattning innebär vissa avgränsningar. Ska en försäkring vara obligatorisk? Ska den tillhandahållas av det offentliga eller på en privat marknad och ska premierna vara enhetliga eller baserade på individuell risk? Detta är synnerligen intressanta frågor. Men eftersom rapporten handlar om ekonomiska incitament är en naturlig avgränsning att fokusera på ersättningens tidsprofil. 1 Jag rekommenderar två kompletterande studier, Långtidsutredningen (2011) och Socialförsäkringsutredningen (2005a). 11
Inledning Ekonomiska incitament kan inte ses isolerat från försäkringarnas utformning i sin helhet. Exempelvis kan förekomsten av sanktioner och kontroll påverka betydelsen av ekonomiska incitament. En direkt åtgärd för att motverka moral hazard är att kontrollera hur de arbetslösa söker arbete eller kontroll av sjukskrivnas arbetsförmåga, och bestraffa dem som inte följer reglerna. Om kontroll och sanktioner var effektiva åtgärder utan att den personliga integriteten inskränktes skulle sådana åtgärder lösa problemet med moral hazard. Därmed skulle också försäkringsvärdet kunna vara högre med högre ersättningar och längre tidsgränser. Kontrollåtgärder kan emellertid vara kostsamma att administrera och det finns alltid en risk att starka kontroller inkräktar på den personliga integriteten. Forskningen kring betydelsen av sanktioner och kontroll är tämligen begränsad och ger inte några entydiga svar på hur de påverkar individernas beteenden (se genomgången av forskningsresultat i Långtidsutredningen 2011). Därför är det relevant att fokusera på ersättningsgraden som ett potentiellt effektivt instrument för att motverka moral hazard. Slutligen kommer jag att begränsa diskussionen när det gäller sjukförsäkringen till sjuklön och sjukpenning. Forskning kring utformning av förmåner vid förtidspension, det vill säga aktivitetsoch sjukersättning, som också ingår i sjukförsäkringen, kommer inte att diskuteras. Jag vill rikta ett stor tack till David von Below, Peter Fredriksson, Pathric Hägglund och Anna Thoursie för synpunkter. Alla fel och brister är dock helt och hållet mina egna. 12
2 Arbetslöshet och sjukfrånvaro: en kort bakgrund 2.1 Ersättningarnas tidsprofil Ersättningsgraden dag för dag i de två försäkringarna är svår att sammanfatta på ett enkelt sätt. Båda försäkringarna har ett tak, i sjukförsäkringen i form av ett inkomsttak och i arbetslöshetsförsäkringen i form av maximalt utbetalt belopp per dag. För inkomster över detta tak ges ingen ersättning från arbetslöshets- och sjukförsäkringarna vilket innebär att den faktiska ersättningsgraden beror på arbetsinkomsten. Dessutom tillkommer kompletterande ersättningar. Dessa kompletterar med ersättning både över och under inkomsttaket och är olika beroende på avtalsområde. Systemet med kompletterande försäkringar vid arbetslöshet ovanför taket är komplext och därför, i detta sammanhang, problematiska att beskriva. Låt oss därför ge en principiell bild av ersättningarnas tidsprofil dag för dag för en heltidsanställd med en arbetsinkomst under taket (se figur 1), för att därför kort diskutera kompletterande ersättningar. Arbetslöshetsförsäkringen har sju karensdagar. Därefter är ersättningsgraden 80 procent i 200 dagar och därefter 70 procent fram till dag 300 då individen utförsäkras (till dag 450 för föräldrar till barn under 18 år). 1 Vid fortsatt arbetslöshet placeras individen i jobb- och utvecklingsgarantin och erhåller aktivitetsstöd om 65 procent. 1 Arbetslöshetsförsäkringen består av två delar, en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Ersättningsnivåerna gäller enbart de som kvalificerar för inkomstbortfallsförsäkring, det vill säga både uppfyller arbetsvillkoret och medlemsvillkoret (ha varit medlemmar i en arbetslöshetskassa i minst 12 månader). 13
Arbetslöshet och sjukfrånvaro: En kort bakgrund Figur 1 Kompensationsgraden från dag 1 till utförsäkring, för inkomster under respektive försäkrings inkomsttak 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 14 1 7 200 300 365 361 Ersättningsgrad sjukfrånvaro Ersättningsgrad arbetslöshet Ersättningsgrad sjukfrånvaro, inklusive avtal 915 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 Not: Egna beräkningar från Sjögren Lindqvist och Wadensjö (2011). Sjukförsäkringen har en karensdag. Därefter betalar arbetsgivaren 80 procent i sjuklön mellan dag 2 och 14. Från dag 15 upp till dag 364 i sjukfallet betalas sjukpenning motsvarande knappt 80 procent av den sjukpenningsgrundande inkomsten (inom en period om 450 dagar). Därefter kan förlängd sjukpenning beviljas i ytterligare 550 dagar med en ersättningsgrad på 75 procent (personer med mycket allvarliga sjukdomar kan får 80 procent under en obegränsad tid). Utförsäkring i sjukförsäkringen sker alltså efter 915 dagar även om det är mycket restriktivt vilka som får förlängd sjukpenning så för de flesta sker utförsäkring tidigare. I och med rehabiliteringskedjans införande 2008 gäller fasta tidsgränser då bedömning av arbetsförmågan och därmed rätten till sjukpenning ska prövas. Under de första 90 dagarna görs detta i förhållande till det vanliga arbetet. Efter 90 dagar görs bedömningen om den försäkrade kan utföra något arbete hos arbetsgivaren. Efter 180 dagar har den försäkrade enbart rätt till sjukpenning om han eller hon inte kan utföra något arbete på hela arbetsmark- 14
Arbetslöshet och sjukfrånvaro: En kort bakgrund naden. 2 En person som bedöms ha stadigvarande nedsatt arbetsförmåga kan beviljas aktivitets- eller sjukersättning med 64 procent i ersättning. En person som inte beviljas rätt till sjukpenning vid 180 dagar eller blir utförsäkrad efter 365 respektive 915 dagar ska vända sig till Arbetsförmedlingen och kan få arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd i arbetslivsintroduktion. Om de kvalificerar till inkomstrelaterad ersättning kan de få 80 procent i ersättning. Om man beaktar kompletterande ersättningar ändras ersättningsprofilerna. 3 Enligt lagstiftningen ska dagpenningen i arbetslöshet minskas med motsvarande belopp om den arbetslöse får ersättning från någon annan än a-kassan. 4 Ersättningsgraden vid arbetslöshet i figur 1 gäller alltså fortfarande för de allra flesta personer med inkomster under taket. I sjukförsäkringen får den avtalade ersättningen tillsammans med sjukpenningen inte överskrida 90 procent av lönen under sjukpenningperioden och inte överskrida 85 procent under perioden med förlängd sjukpenning där socialförsäkringen ger 75 procent. I sjukförsäkringen kompletterar samtliga fyra huvudavtalsområden (kommunal, statlig, privat tjänstemän och privata arbetare) ersättningen från Försäkringskassan för inkomster under taket så att den totala kompensationsgraden är 90 procent från och med dag 15 fram till 361 i sjukfallet. En viktig funktion med de kompletterande ersättningarna är att de kompletterar med ersättning vid inkomster över taket. I sjukförsäkringen kompletterar avtalen så att alla får 80 procent oavsett inkomst under dag 2 14. Mellan dag 15 361 får alla förutom anställda i privat sektor 90 procent även för inkomster över taket. Efter dag 361 ser ersättningarna för inkomster över taket olika ut beroende på avtalsområde. Kompletterande ersättningar vid arbetslöshet, ofta i form av medlemsförsäkringar, uppvisar större variationer än i sjukförsäkringen. Slutsatsen är att ersättningen i sjukförsäkringen är generösare än arbetslöshetsförsäkringen med färre karensdagar, högre ersättningsgrader och längre tidsgräns. Bilden förstärks av att taket i sjukförsäkringen är betydligt högre. Detta innebär att den faktiska ersättningsgraden vid arbetslöshet är betydligt lägre för en stor 2 Om Försäkringskassan bedömer att den försäkrade med stor sannolikhet kommer att kunna gå tillbaka till arbete hos arbetsgivaren före dag 366 bedöms arbetsförmågan i förhållande till ett arbete hos arbetsgivaren även efter dag 180. 3 En detaljerad genomgång av hur de avtalsbaserade ersättningarna kompletterar vid arbetslöshet och sjukskrivning ges av Sjögren Lindqvist och Wadensjö (2011). 4 Lagen om arbetslöshetsförsäkring, SFS 1997:238, 31. 15
Arbetslöshet och sjukfrånvaro: En kort bakgrund grupp av individer jämfört med den faktiska ersättningsgraden vid sjukfrånvaro. Skillnaden i ersättning vid arbetslöshet jämfört med sjukskrivning blir för dessa grupper blir betydligt större än vad figur 1 visar. 2.2 Konjunkturell sjukfrånvaro Utvecklingen av både sjukfrånvaron och arbetslösheten uppvisar stor variation över tid. Flera studier har visat att nedgångar i sjukfrånvaro ofta sammanfaller med restriktiva reformer och tvärtom (se exempelvis Socialförsäkringsutredningen 2005b). Ett första tecken på att moral hazard förekommer i sjukförsäkringen är det uppmärksammade fenomenet att sjukfrånvaron uppvisat ett procykliskt mönster; alltså att sjukfrånvaron stigit i goda tider och sjunkit i perioder med hög arbetslöshet. En teoretisk förklaring är att vid hög arbetslöshet ökar den individuella kostnaden i termer av ökad risk för arbetslöshet och inkomstbortfall vilket gör att individen drar sig från att vara borta från arbetet. 5 En kompletterande förklaring till pro-cyklisk sjukfrånvaro är att personer med sämre hälsa har större chans att få ett arbete när det är ont om arbetskraft än när det är finns gott om arbetssökande (en så kallad selektionseffekt). Ett fåtal studier har visat att den procykliska sjukfrånvaron i viss utsträckning styrs av incitament (Askildsen et al. 2005; Arai och Skogman Thoursie 2005). Ichino och Riphahn (2005) visar på italienska data att när bankanställda får ökad anställningstrygghet efter 3 månader så sjukskriver de sig i en högre utsträckning. Två studier på svenska data visar också att ett starkare anställningsskydd leder till högre sjukfrånvaro (Lindbeck et al. 2006; Olsson 2009). 5 En fråga som diskuterades i Hägglund och Skogman Thoursie (2010) är om detta samband brutits i och med en mer restriktiv inriktning av sjukförsäkringen. 16
Arbetslöshet och sjukfrånvaro: En kort bakgrund 2.3 Olika socialförsäkringsmodeller Det är inte enkelt att göra internationella jämförelser av socialförsäkringar eftersom de innehåller så många olika komponenter. Forskare har klassificerat socialförsäkringssystem på olika sätt. Exempelvis Edebalk (2006) delar förenklat upp dem i tre generella modeller: 1. I Bismarckmodellen erbjuds ersättning bara till löntagare och bygger på inkomstbortfallsprincipen. Här är arbetstagarna tämligen väl försäkrade mot inkomstbortfall vid arbetslöshet eller nedsatt arbetsförmåga (länder som Belgien, Tyskland och Österrike anses i första hand tillhöra denna modell). 2. I grundtrygghetsmodellen Beveridgemodellen har man valt låga och enhetliga ersättningsnivåer som i princip omfattar alla. I denna modell är det små skillnader i ersättning mellan personer som arbetat och de som stått utanför arbetsmarknaden under en längre period (de anglosaxiska länderna är exempel på länder med en grundtrygghetsmodell). 3. En kombination av Bismarckmodellen och grundtrygghetsmodellen är den skandinaviska modellen. Här är alla berättigade till ersättning men de är högre för personer som har kvalificerat sig till ersättningar genom arbete. Även bland socialförsäkringar inom en och samma modell finns nyansskillnader, exempelvis när det gäller karensperioder, tidsgränser och generell generositet. Att sammanfatta dessa skillnader kompliceras av att länder har olika inkomsttak i försäkringarna. Dessutom förekommer i olika utsträckning kompletterande ersättningar, bland annat via avtal mellan arbetsmarknadens parter. Att rakt av jämföra tidsgränser ger inte en rättvisande bild när det finns skillnader i vilka alternativ som erbjuds efter utförsäkring. Till detta kommer att länder har olika grader av kvalifikationsregler, kontroll och sanktioner vilket kan göra att en till synes mer generös försäkring i praktiken kan vara mer restriktiv. Det bästa hade varit att presentera länderskillnader överskådligt i tabellform. Men för många länder är det oklart vilka faktiska ersättningsgrader som gäller och tidsgränser varierar mellan olika grupper på arbetsmarknaden (exempelvis mellan olika åldersgrupper). Därmed finns det risk att en sådan tabell blir alltför grov och även felaktig. I 17
Arbetslöshet och sjukfrånvaro: En kort bakgrund stället ges en kortfattat och översiktlig genomgång av skillnader mellan länder när det gäller ersättningarnas nivå och tidsprofil. 6 Arbetslöshetsförsäkringen Alla EU-länder förutom Belgien har ett tudelat ersättningssystem där anställda som förlorar sina jobb får arbetslöshetsersättning under en begränsad tid och därefter får andra former av arbetslöshetsunderstöd. I flertalet länder varierar ersättningsperioden med ålder och/eller hur länge man betalat in till försäkringen. Argumentet är att äldre bör ha ett högre försäkringsvärde om de har en svagare position på arbetsmarknaden med längre förväntad varaktighet i arbetslöshet. I Sverige, Danmark och Storbritannien varierar ersättningsperioden inte med ålder. I Sverige har däremot föräldrar till barn under 18 år en längre ersättningsperiod i a-kassan. I USA och Storbritannien är tidsgränsen kortare än i många EUländer. I USA är tidsgränsen i de flesta delstater 26 veckor och i Storbritannien 26 veckor. Ersättningsgraden varierar mellan 50 till 90 procent i EU-länderna och i de flesta länder baseras ersättningen på den tidigare arbetsinkomsten. Länder har också olika inkomsttak för hur mycket ersättning som maximalt betalas ut vilket ger olika effektiva ersättningsgrader. Sverige tillsammans med Belgien och Italien är de enda länder där ersättningsgraden har en avtagande tidsprofil inom perioden innan tidsgränsen. I USA är ersättningsgraden generellt lägre än 50 procent. De flesta länder inom EU har valt ett system med karensdagar även om antalet varierar mellan länderna. Finland, Frankrike, Grekland, Italien, Storbritannien och Sverige har karensdagar som varierar mellan 3 8 dagar. Sverige har 7 karensdagar och USA har fem karensdagar. I de flesta EU-länder krävs ofrivillig arbetslöshet, att man är registrerad hos Arbetsförmedlingen samt aktivt söker jobb för att vara berättigad till ersättning. Detta gäller även i USA. De flesta länder har kvalifikationsregler som innebär att man måste ha arbetat ett visst antal dagar under en given period. Däremot finns det stor variation mellan länderna när det gäller hur länge man måste ha arbetat innan man blir arbetslös. 6 En mer detaljerad genomgång finns i Långtidsutredningen (2011) och Försäkringskassan (2009). 18
Arbetslöshet och sjukfrånvaro: En kort bakgrund Sjukförsäkringen De flesta länder har tidsgränser för hur länge ersättning kan betalas ut. Flera länder har tidsgränser på runt 1 år (Danmark, Frankrike, Norge och Storbritannien). I Nederländerna är perioden 2 år och i Tyskland 78 veckor. I Finland betalas ersättning under ett år inom en tvåårsperiod. USA saknar ett generellt sjukförsäkringssystem motsvarande de som finns i Europa men fem delstater samt järnvägsindustrin har en obligatorisk sjukförsäkring liknande de europeiska (Kalifornien, Hawaii, New York, New Jersey, Rhode Island). I flera länder, som exempelvis Danmark, Finland, Nederländerna, Norge och Tyskland är ersättningsgraden 100 procent under vissa perioder i sjukfallet. Sydeuropeiska länder har oftast lägre ersättningsgrader och ligger runt 50 60 procent. Inkomsttaket är olika för olika länder. Vissa länder har valt att låta arbetsgivaren betala sjuklön under en inledande period i sjukfallet. I Nederländerna är sjuklöneperioden 104 veckor vilket innebär att arbetsgivaren står för en betydande finansiell risk om de anställda är långvarigt frånvarande från sina arbeten. Å andra sidan kan arbetsgivaren försäkra sig hos privata försäkringsbolag mot höga sjuklönekostnader. I Sverige är sjuklöneperioden 14 dagar, det vill säga ungefär lika lång som i Danmark och Norge. I Finland är sjuklöneperioden 10 dagar. Tyskland har en sjuklöneperiod på 6 veckor och Storbritannien 28 veckor. Frankrike har ingen sjuklöneperiod alls. Antalet karensdagar varierar för de flesta länderna mellan 0 3 dagar. Många länder har valt att inte ha någon karensdag alls (exempelvis Danmark, Finland, Nederländerna, Norge, Tyskland och Polen). Vissa länder har valt att ha fler än en karensdag. Exempelvis Frankrike, Italien, Irland, Schweiz, Spanien och Storbritannien har tre karensdagar. 19
Arbetslöshet och sjukfrånvaro: En kort bakgrund Slutsatser Det finns likheter mellan länder i försäkringarnas utformning. Men det finns också nyansskillnader när det gäller karensperioder, tidsgränser och generellgenerositet. De flesta länder har valt tidsgränser i båda försäkringarna och tidsgränsen är generellt längre i sjukförsäkringen än i arbetslöshetsförsäkringen. Karensdagar är vanliga i båda försäkringarna och oftast fler i arbetslöshetsförsäkringen. I några få länder förekommer även en avtagande ersättningsprofil mellan karensperioden och tidpunkten för utförsäkring. Sjukförsäkringen är vanligtvis mer generös än arbetslöshetsförsäkringen. 20
3 Forskning kring effekter av försäkringarnas utformning 3.1 Teoretisk utgångspunkt Den teoretiska litteraturen om hur ekonomiska incitament i försäkringarna påverkar individers beteenden har dominerats av forskning inom arbetslöshetsförsäkringen. Eftersom den teoretiska utgångspunkten ofta är densamma kommer jag att utgå från arbetslöshetsförsäkringen. 1 Den vanliga utgångspunkten är sökteori där den arbetslöse antas söka bland jobberbjudanden i form av löneerbjudanden med syfte att maximera sin långsiktiga nytta. Individen har en egen lägsta lön som hon kan tänkas arbeta för, den så kallade reservationslönen. 2 Individen accepterar endast arbeten med en lön som överstiger reservationslönen. En högre reservationslön kommer därmed att minska antalet jobberbjuden som accepteras. I sjukförsäkringen handlar det om sjuka som inte direkt står till arbetsmarknadens förfogande men man utgår ifrån att det på marginalen bland de sjuka finns en grupp som ändå har arbetsförmåga. I de flesta försäkringar finns en gräns för hur länge man kan uppbära ersättning. Mortensen (1977) var först med att studera effekterna av ett sådant system. Ersättningsnivån antas vara konstant fram till tidpunkten för utförsäkring. När man blir utförsäkrad är ersättningen lägre. Analysen utgår ifrån att individen är berättigad till ersättning givet att man uppfyller ett arbetsvillkor. Mortensens analys leder till tre huvudslutsatser: 1. Reservationslönen sjunker i takt med att individen närmar sig tidpunkten för utförsäkring. På så sätt ökar utflödet från arbetslöshet när individen närmar sig utförsäkring. 1 För teoretiska bidrag i sjukförsäkringslitteraturen, se Engström och Holmlund (2007) och Persson och Lindbeck (2010). 2 En mer utförlig diskussion ges av Fredriksson och Holmlund (2006). 21
Forskning kring effekter av försäkringarnas utformning 2. Om försäkringen görs mer generös kommer fler att vilja uppfylla villkoren för rätt till ersättning. Fler arbetslösa utan rätt till ersättning kommer således snabbare och oftare att acceptera ett jobberbjudande, detta för att uppfylla arbetsvillkoret och kvalificera sig för rätt till ersättning. 3. Reservationslönen påverkas av ersättningsnivån. En höjd ersättningsnivå gör att reservationslönen blir högre i början av ersättningsperioden jämfört med innan. Den blir också lägre i slutet som en konsekvens av att det blir relativt mer attraktivt att uppfylla ett nytt arbetsvillkor. En högre ersättning skulle alltså kunna leda till minskad arbetslöshet om effekten bland dem som ligger nära tidpunkten för utförsäkring dominerar effekten i början av arbetslöshetsperioden. Denna teoretiska ram utgår ifrån personer som är i arbetskraften men försäkringen kan också påverka benägenheten att delta i arbetskraften. Effekten påminner om det andra resultatet i Mortensens analys. En förmånligare försäkring kan nämligen göra det mer attraktivt att delta i arbetskraften eftersom det inte blir lika kostsamt att bli arbetslös (Hamermesh 1980). I några länder, inklusive Sverige, har man valt ett system där ersättningsprofilen avtar även före tidpunkten för utförsäkring. Det teoretiska pionjärarbetet här är Shavell och Weiss (1979) vars huvudresultat är att så länge som den arbetssökande själv kan påverka sannolikheten att få jobb så är det optimalt att ersättningen avtar under arbetslöshetsperioden. Detta eftersom en sådan profil ger incitament att söka arbete mer intensivt. Däremot kan en avtagande ersättning vara lönedrivande om det framförallt är värdet vid arbetslöshetsinträdet som har betydelse vid löneförhandlingar en högre initial ersättning minskar kostnaden för att bli arbetslös och detta driver upp löneanspråken (Fredriksson och Holmlund 2001). En högre initial ersättning kan också påverka produktiviteten på arbetet negativt (Wang och Willimansson 1996). För att motverka sådana effekter kan man införa en lägre ersättning, eller karensdag, i början av arbetslöshetsperioden. Det teoriska resonemanget ovan kan även appliceras på sjukförsäkringen. En förmånligare sjukförsäkring kan göra det mer attraktivt att delta i arbetskraften. För sjukskrivna personer i arbetskraften kan en tidsgräns göra att personer snabbare går 22