Miljömål i fjällandskapet En syntes av problemställningar knutna till förvaltningen av en begränsad resurs EXECUTIVE SUMMARY Rapport 6366
En analys av, och ett exempel på, hur sakägare kan involveras i arbetet med ett miljömål och förvaltningen av en begränsad resurs.
BAKGRUND Sveriges miljöarbete bedrivs med hjälp av ett miljömålssystem som innehåller 16 miljökvalitetsmål. Ett av de svenska miljökvalitetsmålen är Storslagen fjällmiljö. Definitionen av miljökvalitetsmålet lyder: Fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt naturoch kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. Till det övergripande målet hör flera delmål. Indikatorer används för att följa upp och utvärdera om delmålen nås eller inte. I tabellen nedan syns delmål och indikatorer för Storslagen fjällmiljö. Delmål Indikator Bedömning Problem med delmål/indikator Skador på mark och vegetation orsakade av mänsklig verksamhet ska vara försumbara senast år 2010. Buller i fjällen från motordrivna fordon i terräng och luftfartyg ska minska och uppfylla följande specifikation, nämligen att: - minst 60 procent av terrängskotrar i trafik senast år 2015 ska uppfylla högt ställda bullerkrav (lägre än 73 dba) - buller från luftfartyg senast år 2010 skall vara försumbart både inom regleringsområde klass A enligt terrängkörningsförordningen (1978:594) och inom minst 90 procent av nationalparksarealen. Senast år 2010 skall merparten av områden med representativa höga naturoch kulturvärden i fjällområdet ha ett långsiktigt skydd som vid behov omfattar skötsel och restaurering. Senast år 2005 ska åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder. Antal renar i fjällområdet Antal terrängskotrar i trafik i fjällänen Antalet terrängskotrar som uppfyller angivna bullerkrav Buller i fjällen Skyddade fjällmiljöer Antal järvar i fjällen Fjällrävsföryngringar Häckande fåglar i fjällen Antal terrängskotrar säger inget om frekvensen av körningen och är därmed inte en lämplig indikator för markslitage. Forskningen har visat att renbete är en viktig process för att upprätthålla den biologiska mångfalden i fjällen. Bullerfrågan handlar i mångt och mycket om värdering vad är acceptabelt buller? Antalet terrängskotrar säger inget om frekvensen i användningen. Det register som finns omfattar både fordon i trafik och avställda fordon. Dessutom finns ett stort antal skotrar som används i fjällen men som ägs av människor med annan hemvist. Antal skotrar säger inte heller något om flygverksamheten. Det saknas information om vad som är värdefulla kulturmiljöer och var de finns. Indikatorn uttrycker inget om hur till exempel kulturvärden tas till vara. Med anledning av den negativa utvecklingen för miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö initierade Naturvårdsverket vintern 2008/2009 en förstudie vars syfte var att reda ut vilka problem som omgärdar miljökvalitetsmålet samt att ta fram kunskap om hur förvaltningsverktyg kan användas för att främja en hållbar utveckling i ett komplext system (där fjällen utgör ett exempel). Uppdraget från Naturvårdsverket var att: Analysera hur berörda aktörer ser på miljömålets utformning och användbarhet. Reda ut vilka konflikter som finns i fjällområdet och hur dessa berör miljömålet. Utvärdera hur förvaltningen av fjällresursen hittills har fungerat. Göra en framtidsanalys som beskriver vilka förändringar som krävs för att nå målet. Föreslå riktlinjer för ett framtida forskningsprogram för fjällområdet. Förstudien resulterade i rapporten Miljömål i fjällandskapet En syntes av problemställningar knutna till förvaltningen av en begränsad resurs.
ETT KOMPLEXT SYSTEM I de svenska fjällen råder en för Sverige unik situation: 1. Ägande- och nyttjanderättsförhållandena är oklara. De svenska fjällen ägs i huvudsak av den svenska staten. Huruvida staten verkligen är rättmätig ägare till marken har dock varit föremål för diskussion under lång tid. Flera olika grupper, däribland samerna, har gjort anspråk på marken och trots flera statliga utredningar finns idag ingen acceptans för de rådande ägarförhållandena. Samerna har dessutom renskötselrätt baserat på urminnes hävd, en bruksrätt som bland annat omfattar rätt till renbete, jakt och fiske på annans mark. 2. Det förekommer ett mångbruk av landskapsresursen som inte finns någon annanstans i landet. Rennäring ska samsas med storskaligt skogsbruk, fjälljordbruk med rennäring, turister med lokalbefolkning, rovdjursentusiaster med tamdjursägare, jägare med renägare och så vidare. 3. Människorna som bor i området är i mycket högre utsträckning än svensken i gemen beroende av de naturresurser som finns i fjällen för sin överlevnad. Uppemot 90 procent av befolkningen i fjällområdet använder till exempel regelbundet kött från vilt. Foto: Dmitriy Repin/Photos.com Foto: Andreas Gradin/Photos.com Foto: Jupiterimages/Photos.com
METODIK Arbetet har skett i flera steg, där tre stycken workshops där ett 40-tal myndigheter, intresseorganisationer och sakkunniga deltog, utgör stommen. Systemanalytiska arbetsmetoder (gruppmodellering) tillämpades för att kartlägga problemen i området, de deltagande aktörernas olika roller och deras syn på varandras verksamheter. Inför det första mötet skickades en enkät, med frågor om miljömålet, dess utformning och användbarhet, ut till alla deltagare. Svaren användes sedan som utgångspunkt för att vid det första mötet gemensamt definiera olika begrepp och problem samt utforma en första skiss av ett orsaks-verkansdiagram. Orsaks-verkansdiagram (på engelska kallat causal loop diagram, CLD) är ett verktyg som ofta används inom systemanalysen för att beskriva komplexa multidimensionella problem som kräver ett holistiskt synsätt. Diagrammen kartlägger sambanden mellan olika parametrar i ett system och skapar en slags nätverksbild som kan avläsas på ett enkelt och transparent sätt. Pilar illustrerar kopplingen mellan orsak och verkan. Vid det andra mötet utvecklades orsaks-verkansdiagram för sex viktiga delsystem, nämligen 1. Skoteråkning, 2. Turism, 3. Energi- och gruvindustri, 4. Areella näringar, 5. Fjällmiljön och samernas kulturella identitet och 6. Förvaltning, makt, myndigheter och strategisk planering. Baserat på diagrammen som utvecklats för varje delsystem formulerades en övergripande bild av hur de olika delarna hänger samman och hur de påverkar eller påverkas av miljömålet. Vid det tredje mötet testades och reviderades de konceptuella modeller som hade utvecklats under de två första mötena, rekommendationer till berörda myndigheter utformades och ett förslag till forskningsprogram utvecklades. Förutom de tre gemensamma workshopparna hölls ett antal mindre sammankomster för enstaka grupper av sakägare. En sammanställning av den nationella och internationella forskningslitteraturen kring förvaltningen av gemensamma resurser, där rovdjursförvaltningen användes som exempel, genomfördes också.
RESULTAT Baserat på diskussionerna under mötena och den kunskap som växte fram under projektets gång skapades ett stort antal orsaks-verkansdiagram, av övergripande karaktär såväl som för de olika delsystemen. Delsystem 1, det vill säga skoteråkningen och dess påverkan på fjällsystemet, kan ses nedan som ett exempel på hur ett diagram utvecklades då projektdeltagarnas kunskap om sin egen och andras roll i systemet fördjupades. Startpunkten var snöskoterorganisationernas synpunkter, som alla var positiva. Med utgångspunkt i det orsaks-verkansdiagrammet kom diskussionerna kring de negativa effekterna igång. Diagrammet utvecklades sedan i etapper allteftersom olika parametrar förfinades och fler synpunkter, både positiva och negativa, kom fram. Slutresultatet, där både positiva och negativa effekter av skoteråkningen, skoteråkningens drivkrafter, regleringar och samråd samt de parametrar som ingår i miljömålet har lagts till, är betydligt mer komplicerat än det ursprungliga. Detta diagram speglar dock på ett mer realistiskt sätt snöskotersystemets dynamik.
RESULTAT En liknande utveckling av diagrammen skedde för alla delsystemen. Diagrammen för de olika delsystemen inkorporerades sedan i ett översiktligt systemdiagram där relationerna mellan tyngre industri, energiproduktion, turism, samhällsservice, areella näringar, miljömål och myndigheternas reglering av verksamheterna ingår. Några av de viktigaste resultaten från gruppmodelleringarna var att: 1. Deltagarnas kunskap om sin egen och andras betydelse i systemet ökade. Sakägarna fick en tydligare bild av den roll de själva spelar i fjällsystemet och en betydligt djupare insikt i, och förståelse för, andra gruppers värderingar och synsätt. Sambanden mellan olika verksamheter och processer och deras effekter på såväl miljömålet som övriga aspekter av en hållbar utveckling identifierades. Samtliga deltagare enades om att fjällen har en begränsad bärkraft, att alla aktiviteter måste dela på det utrymme som finns tillgängligt och att ett överskridande av bärkraften under en längre tid hotar samtliga aktiviteter i området. 2. Miljömålet är vagt formulerat och svåranvändbart. Både miljömålet och delmålen är vagt formulerade. Indikatorernas relevans ifrågasattes, liksom deras mät- och uppföljningsbarhet. Miljömålet är inte nedbrutet till operativt användbara delmål som fungerar i praktiken. Miljömålet tar inte hänsyn till social och ekonomisk utveckling. Liknande slutsatser har dragits i flera forskarstudier. Emmelin (2005)* delar upp miljömålen i vetenskapliga och ideologiska eller utopiska mål och menar att fjällmiljömålet inte låter sig definieras i strikt vetenskaplig mening. Mycket av det som ingår i målformuleringen är påfallande tids-, individoch värderingsberoende. Att ha värderingsbaserade ideologiska miljömål är enligt Emmelin (2005) inte fel, men det kan leda till problem med bland annat med legitimiteten. * Emmelin. L. 2005. Att synas utan att verka miljömålen som symbolpolitik? I Lundgren, L., 2005. Konflikter, samarbete, resultat. Perspektiv på svensk miljöpolitik. Festskrift till Valfrid Paulsson. Kassandra.
RESULTAT 3. Det förvaltningssystem som finns idag ifrågasätts. Många av deltagarna upplever en brist på lokal förankring, delaktighet och engagemang. De många byråkratiska nivåerna försvårar kontakterna och kommunikationen med myndigheterna. Bilderna nedan visar hur sakägarna ser på förvaltningen idag (överst) och hur de skulle vilja att den ska se ut (nederst). Mindre byråkrati, större närhet till lokala aktörer samt högre transparens i myndighetsutövning och processer önskas. Historiska händelser och lokala erfarenheter av maktmissbruk och övergrepp har lett till att statens och myndigheternas trovärdighet och legitimitet ifrågasätts. Deltagarna saknar en helhetssyn där man tydligt kan se hur man kan samverka för att uppnå en fungerande förvaltning av fjällresursen. En av utgångspunkterna i miljömålsarbetet är att olika samhällssektorer och aktörer ska samverka för att miljömålen ska uppnås. Det finns dock få exempel på situationer där sakägare och intressegrupper har varit delaktiga i utformningen av miljömål eller i valet av indikatorer för uppföljning av dem. Storslagen fjällmiljö utgör inget undantag. Detta utanförskap i miljömålsprocessen leder till avsaknad av förståelse för måluppfyllelsen och bäddar, tillsammans med de komplicerade nyttjandeformerna av fjällens resurser och lokalbefolkningens beroende av dem, för konflikter vid förvaltningen av fjällmiljön.
FAKTA: SAMFÖRVALTNING Vid 1992 års World summit i Rio kom världens ledare överens om att hållbar utveckling även inkluderar en social dimension och att berörda parter bör få möjlighet att delta i beslut som rör gemensamma resurser. Sedan dess har det skett ett rejält uppsving i forskningen kring central och lokal förvaltning av gemensamma resurser. Båda formerna av förvaltning förknippas med såväl för- som nackdelar. Medan statlig förvaltning ofta ger en bättre överblick över resursen och har ett helhetsperspektiv, är de beslut som fattas nästan aldrig lokalt förankrade eller anpassade till lokala förhållanden. Vad gäller den lokala förvaltningen råder det motsatta förhållandet. Lösningarna är lokalt anpassade men tar oftast inte hänsyn till helheten. Genom att kombinera fördelarna hos de båda systemen har forskarna definierat något som de kallar samförvaltning. Det finns emellertid inte en form av samförvaltning utan snarare flera, beroende på hur makten mellan aktörerna som ingår i samförvaltningssystemet fördelas. 1. Information Lokala aktörer informeras om beslut som redan har fattats. Det är envägskommunikation mellan den centrala och den lokala nivån. 2. Konsultation Parterna möts, vanligtvis sent i beslutsprocessen. Lokala aktörer har möjlighet att framföra synpunkter på förvaltningen. 3. Kommunikation Informationsutbyte sker mellan parterna. Den lokala nivåns kunskap börjar tas till vara och den lokala nivån involveras i vissa operativa åtgärder. 4. Rådgivande organ De lokala aktörerna ges möjlighet att delta med en rådgivande funktion i utvecklingen av förvaltningsplaner. 5. Samarbete De lokala aktörerna ges möjlighet att via förhandlingar delta i utvecklingen och implementeringen av förvaltningsplaner. Inflytandet vid beslutsfattandet är dock begränsat. 6. Styrelse inrättas Gemensamma målsättningar för förvaltningen upprättas och den lokala och centrala nivån fattar gemensamma beslut där den centrala nivån finner det lämpligt. 7. Partnerskap inrättas Parterna är jämlika och fattar beslut gemensamt. För att ett förvaltningsarrangemang ska definieras som samförvaltning krävs att alla involverade parter har möjlighet att delta i beslutsfattandet rörande hur resursen ska nyttjas och av vem. Information, konsultation och kommunikation kan därför inte betraktas som samförvaltning. Trots att begrepp som decentralisering, lokal förvaltning och samförvaltning har blivit en del av den svenska naturvårdspolitiken, finns enligt Camilla Sandström, universitetslektor i Statsvetenskap vid Umeå universitet, ännu inga exempel på samförvaltning i Sverige: De exempel på samförvaltning som vi hittills har sett är statlig förvaltning, där man har försökt att öka den lokala delaktigheten i syfte att implementera centrala politiska beslut på regional nivå. De regionala och lokala aktörerna har mycket begränsade möjligheter att påverka beslutsprocessen.
FRAMTIDA UTMANINGAR Det finns inget som tyder på att förvaltningen och nyttjandet av fjällresursen kommer att bli mindre komplex i framtiden. Ett antal framtida utmaningar som kan komma att påverka både fjällmiljön, människorna som bor där och möjligheterna att uppnå miljömålet identifierades. 1. Klimatförändringen Årsmedeltemperaturen i de svenska fjällen har ökat med ungefär en grad sedan slutet av 1800-talet och beräkningar visar att den kommer att fortsätta öka. Samtidigt hör fjällens ekosystem till de som är känsligast för klimatförändringen. Skogen kommer att klättra allt högre upp och en förbuskning av delar av fjällmiljön kommer att ske. De areella näringarnas grundförutsättningar kommer därmed att förändras. Rennäringen kommer till exempel att påverkas på flera olika sätt, både positiva och negativa, och kan dessutom komma att få stor betydelse för att motverka klimatförändringens effekter (igenväxningen) i fjällmiljön. 2. Ökad turisttillströmning Turismen är en viktig näring för de som bor i fjällänen och den förutspås öka i framtiden. Detta eftersom klimatförändringen troligen kommer att slå hårdare mot alpregionen än den svenska fjällvärlden, åtminstone på kort sikt. Även sommarturismen kan komma att få ett uppsving då det torra, varma medelhavsklimatet kan resultera i att människor söker sig norrut. En av de aktiviteter som förväntas växa i framtiden är terrängskotertrafiken. Samtidigt vill många ha bullerfria områden i fjällen. 3. Utbyggnad av vindkraften Intresset för att bygga ut vindkraften växer och fjällområdet är ett av de områden som har störst vindenergipotential. Mellan år 2004 och 2008 etablerades19 nya vindkraftverk i fjällområdet. Forskningen visar att många turistgrupper är negativa till vindkraftverk i fjällen. 4. Mineralprospektering Sverige har rikliga tillgångar av mineraler och metaller och är idag ett högintressant land för både svenska och utländska mineralprospekteringsföretag. Ansökningarna om undersökningstillstånd i de svenska fjällen har ökat avsevärt under de senaste åren och visar ingen tendens att mattas av.
SLUTSATSER Baserat på resultaten drogs följande slutsatser: Många av problemen i fjällområdet är kopplade till varandra på ett komplext men beskrivbart sätt. Ett holistiskt synsätt krävs om miljömålet ska kunna nås. Myndigheterna har svåra legitimitetsproblem i norra Sverige. Många berörda aktörer känner sig marginaliserade och försummade i det nuvarande förvaltningssystemet. Gamla ägar- och nyttjanderättskonflikter måste lösas om dialog ska kunna återupptas och trovärdighet återupprättas. Många av orsakerna bakom problemen med att nå miljömålet beror därmed på faktorer som ligger utanför de miljöpolitiska och miljöadministrativa områdena. Foto: Ashok Rodrigues/Photos.com
REKOMMENDATIONER Under arbetets gång framkom att det finns ett stort behov av förändring om miljömålet ska kunna nås och en hållbar utveckling främjas. Baserat på gruppmodelleringarna och litteraturgenomgången utvecklade deltagarna sex rekommendationer till berörda myndigheter. 1. Utveckla en ny förvaltningsstrategi. Dagens förvaltningssystem domineras av ett top-down perspektiv med tydliga legitimitetsproblem. En effektivare strategi vore att utveckla en lokalt förankrad vision där planer och implementering testas och förankras genom ett bottom-up perspektiv utan att helhetssynen för den skull förloras. 2. Arbeta utifrån ett sammanhållet hållbarhetsperspektiv. Hållbar utveckling delas ofta in i tre olika delar - ekonomisk, ekologisk och social hållbarhet. Fjällmiljömålet bör ta hänsyn till alla tre och, inte som idag, enbart till miljöaspekterna. 3. Utveckla adekvata och operativt användbara miljömål. Både miljömål och delmål bör vara heltäckande och relevanta utifrån ett sammanhållet hållbarhetsperspektiv. De bör dessutom vara mätbara och praktiskt användbara för de enskilda aktörerna. 4. Ta fram effektiva och kvalitativa indikatorer. Relevanta, tydliga och uppföljningsbara indikatorer är nödvändiga för att utvärdera huruvida insatta åtgärder har en faktisk effekt och med vilken hastighet och resurseffektivitet som man närmar sig målet. 5. Utveckla integrerade prognosverktyg och realistiska framtidsscenarier. Integrerade prognosverktyg bör utvecklas för att kunna förutspå effekterna av flera samtidiga förändringar (inom till exempel miljö, socioekonomi och policy) på fjällmiljön. 6. Utveckla gräsrotskontakter och lokal samordning. För att undvika marginalisering och en försvagning av lokala perspektiv bör den lokala samordningen öka och konflikterna minimeras. Kommunikationen och integrationen mellan den lokala och den nationella nivån måste också förstärkas och förbättras om den lokala legitimiteten ska öka och miljöarbetet effektiviseras. Ett nytt forskningsprogram Deltagarna är överens om att ett nytt tvärvetenskapligt forskningsprogram för fjällområdet behövs. Programmet bör utgå från miljökvalitetsmålen och ta upp alla aspekter av hållbar utveckling, det vill säga ekonomiska, ekologiska och sociala. Forskningens fokus bör ligga på att utveckla adekvata och operativt användbara miljökvalitetsmål, delmål och indikatorer samt att definiera hållbarhet på olika nivåer och identifiera förvaltningsmodeller som fungerar i praktiken. Både forskare, brukare och myndigheter bör vara involverade i programmet och forskningen bör genomsyras av praktiskt fältarbete där metoder och resultat testas och tillämpas i verkligheten. Resultaten från programmet bör kommuniceras på ett för sakägarna lättförståeligt och användbart sätt.
AKTÖRER, SAKÄGARE OCH INTRESSENTER SOM DELTOG I PROJEKTET Ájtte, Svenskt fjäll- och samemuseum Bergsstaten Destination Funäsdalen Dorotea kommun Ekoturismföreningen Energimyndigheten Fastighetsverket Föreningen Sveriges fäbodbrukare Försvarsmakten Jordbruksverket Lantbrukarnas riksförbund Länsstyrelsen Jämtland, naturvård Länsstyrelsen Jämtland, ren/markförvaltning Länsstyrelsen Norrbotten, ren/markförvaltningen Länsstyrelsen Norrbotten, kultur/miljö Länsstyrelsen Västerbotten, markförvaltningen Länsstyrelsen Västerbotten, miljöskydd Länsstyrelsen Västerbotten, kultur/miljö Malung-Sälens kommun Naturskyddsföreningen Naturvårdsverket Norra Dalarnas turistråd Nätverket Norden Polarforskningssekretariatet Riksantikvarieämbetet Rikspolisen/Fjällräddning Rovdjursföreningen Sametinget Skistar Sveriges geologiska undersökning Svenska jägareförbundet Svenska kraftnät Svenska liftanläggningars organisation Svenska samers riksförbund Svenska turistföreningen Svensk turism Sveriges snöskoteråkares centralorganisation Sveriges snöskoterägares riksorganisation Tillväxtverket Vägverket
Information om rapporten Titel: Miljömål i fjällandskapet - En syntes av problemställningar knutna till förvaltningen av en begränsad resurs Rapport nummer: 6366 ISBN 978-91-620-6366-5 ISSN 0282-7298 Författare: Harald Sverdrup, Salim Belyazid, Deniz Koca, Ulrika Jönsson Belyazid, Peter Schlyter & Ingrid Stjernquist Här kan du beställa rapporten Order via telefon: 08-505 933 40 Order via fax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln (gratis nedladdning) Kontaktinformation Naturvårdsverket Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se Omslagsfoton: Per-Olov Wikberg Övriga foton (där ej annat anges): Peter Schlyter Textbearbetning & layout: Belyazid Consulting & Communication AB (www.belyazid.com)