1 (9) Näringsdepartementet 103 33 Stockholm Yttrande över material rörande den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen (SIKA rapport 2002:22 och RIR 2004:1) Sammanfattning Sjöfartsverket anser att inriktningsplaneringen bör förenklas och i huvudsak inriktas på att ta fram klara strategiska riktlinjer för åtgärdsplaneringen. Inriktningsplaneringen bör klargöra transportpolitiska och andra förutsättningar och fokuseras på mål och strategier och lämna behandlingen av enskilda åtgärder och objekt till åtgärdsplaneringen. Den inledande lägesanalysen har enligt Sjöfartsverkets uppfattning även i fortsättningen en viktig roll att spela och bör behållas men utvecklas i enlighet med de tankegångar som SIKA redovisar. Sjöfartsverket anser vidare att arbetet i den strategiska analysen också bör syfta till att på ett mera omfattande sätt belysa dels vilka aspekter på analysen i planeringen som är särskilt viktiga att behandla i åtgärdsplaneringen, t.ex. målkonflikter, regional utveckling, dels hur detta skall ske. Inslaget av dialog och förankring bör öka i inriktningsplaneringens olika delar. Enligt Sjöfartsverkets bedömning skulle detta bidra till en samsyn som är av yttersta vikt för att åtgärdsplaneringen faktiskt skall utgå ifrån och bygga på inriktningsbeslutet och därav föranledda planeringsdirektiv. Sjöfartsverket ställer sig bakom SIKA:s förslag att förbättra den politiska relevansen hos inriktningsunderlaget genom en särskild beredningsfas med regeringskansliet. Planeringsramarna kan enligt Sjöfartsverkets bedömning utformas som alternativa nivåer i analogi med den modell som tillämpats för
2 (9) länsstyrelsernas åtgärdsplanering i den nyligen avslutade planeringsomgången. Sjöfartsverket anser att gemensamma metoder, principer och kalkylvärden är väsentliga element när det gäller att skapa goda planeringsunderlag. När det gäller beräkningsprinciper och kalkylvärden vore det enligt Sjöfartsverkets uppfattning motiverat med större insatser för att reducera den alltför stora osäkerhet som finns när det gäller värderingen respektive hantering av olika slags miljöeffekter. Sjöfartsverket delar uppfattningen att det är angeläget att underlaget från inriktningsplaneringen också presenteras i en mera lättsmält form. I det följande utvecklas diskussionen av de frågor som tagits upp i sammanfattningen ovan. Sjöfartsverkets utgångspunkter för synpunkterna på den långsiktiga infrastrukturplaneringen. De synpunkter på den långsiktiga infrastrukturplaneringen som Sjöfartsverket ger i det följande bygger på förutsättningen att huvudlinjerna i det nuvarande planeringssystemet så som det definieras i prop 1997/98:56 behålls. Detta är också en förutsättning i SIKA:s förslag till förändringar av planeringsprocessen. Huvuddragen i denna planeringsprocess sammanfattas i följande citat och referat ur proposition 1997/98:56. Planeringssystemet bör utformas så att det medger en samordning av och avvägning mellan olika typer av åtgärder inom transportsektorn. Planeringsarbetet bör inledas med en inriktningsplanering där mål, ekonomiska ramar och strategier utreds för att därefter läggas fast av riksdagen. Inriktningsplaneringen bör omfatta en lägesanalys, och, i en andra fas, en strategisk analys. Den strategiska analysen bör utföras på såväl nationell som regional nivå. Lägesanalysen bör omfatta en avstämning av nuläget i förhållande till uppställda etappmål, en preliminär inriktning utryckt i måltermer, en uppskattning av den tillgängliga resursramen samt ett begränsat antal frågeställningar som bedömts vara av övergripande och politisk betydelse. Lägesanalysen bör vara ett väl förankrat och för de fyra trafikslagen gemensamt material. Efter remissbehandling kan materialet ligga till grund för uppdrag och direktiv som regeringen beslutar för att få fram underlag för sin proposition om inriktning av de framtida åtgärderna i transportsystemet.
3 (9) I den strategiska analysen analyseras alternativa strategier på nationell nivå för att möta framtida krav och nå de preliminärt uppställda målen I denna fas analyseras också kostnader, måluppfyllelse och andra effekter närmare, exempelvis sker en strategisk miljöbedömning Åtgärder inom infrastrukturen bör vägas mot andra åtgärder i transportsystemet. Som SIKA påpekar och diskuterar i sin rapport, kan man också tänka sig en mera omfattande reformering av planeringssystemet. Sjöfartsverket anser dock att en mera omfattande reform förutsätter ett mera omfattande bedömningsunderlag än det som finns tillgängligt för närvarande. Kritiken mot tillämpningen av planeringssystemet Det finns en ingående och intressant analys och diskussion av vad som har fungerat bra respektive mindre bra i den nyligen avslutande planeringsomgången i remissmaterialet och tillhörande bilagor. Materialet ger intressanta kompletterande perspektiv genom att SIKA:s rapport behandlar inriktningsplaneringen medan Riksrevisionens rapport behandlar länens och självstyrelseorganens åtgärdsplanering. Bland de problem som nämns i materialet har Sjöfartsverket särskilt observerat följande när det gäller inriktningsplaneringen. Den strategiska analysen uppfattades i viss mån sakna politisk relevans. Analysen av de strategiska områdena föregick inte analysen av de så kallade inriktningarna utan dessa analyser skedde parallellt med synbarligen ett svagt inre samband. Det totala planeringsarbetet med lägesanalys, strategisk analys och åtgärdsplanering uppfattas av många aktörer som alltför omfattande och delvis tröttande De avvikelser som tidigare förekommit mellan å ena sidan analysoch planeringsramar och å andra sidan faktisk medelstilldelning ledde till minskad trovärdighet för planeringen hos många medverkande. När det gäller länens och självstyrelseorganens åtgärdsplanering konstaterar Riksrevisionen att: planeringsdirektiven inte har följts fullt ut målkonflikter inte uppmärksammas i länens planer
4 (9) belägg inte redovisas för påstådda regionala utvecklingseffekter Enligt Riksrevisionen uppfattas planeringsprocessen som oerhört omfattande och resurskrävande och Riksrevisionen anser att man bör överväga om den nuvarande processen är ändamålsenlig. Sjöfartsverket har också för egen del noterat att det inte är helt lätt att följa linjen från den strategiska analysen till åtgärdsplanerna och inte heller att se tydliga avtryck av den strategiska analysen i de planer som tagits fram i åtgärdsplaneringen. Sjöfartsverket anser att kritiken mot planeringsprocessen som SIKA och Riksrevisionen återger, pekar på vissa mycket allvarliga brister. Särskilt allvarligt är att planeringens resultat inte uppfattas som politiskt relevant och att planeringsdirektiven inte förmår styra processen, trots de mycket stora och för den berörda personalen mycket krävande planeringsinsatser som görs. Synpunkter på förslagen till förändringar av inriktningsplaneringen Sjöfartsverket har svårt att se att förslaget att slopa lägesanalysen i sak innebär mer än att sätta ett annat namn på den. SIKA skriver t.ex. Däremot bör ett eller flera seminarier genomföras för att sammanfatta analysläget och diskutera vilka utgångspunkter detta ger för planeringen Efter seminariet kan SIKA ställa samman resultatet i en dokumentation som lämnas till regeringen. Även andra formuleringar i detta avsnitt visar enligt Sjöfartsverkets uppfattning att SIKA rekommenderar att en lägesanalys genomförs, låt vara under en annan beteckning. Sjöfartsverket delar uppfattningen att det är angeläget att utveckla det löpande analysarbetet och att utnyttja den årliga måluppföljningen som en förutsättning i analysarbetet. Verket vill också understryka vikten av en bred samsyn kring lägesbedömning, samhälls- och trafikutveckling, vilket speglas i SIKA:s förslag till medverkande i detta planeringsskede. Med en sådan ambition till samsyn och förankring förefaller det dock inte realistiskt att spara nämnvärt med tid i denna del av processen, trots att befintligt material används i ökad utsträckning. När det gäller den strategiska analysen föreslår SIKA en tydligare uppdelning mellan analysen av strategiska områden och analysen av inriktningar av infrastrukturåtgärder men i grunden förordas samma upplägg som tillämpats i den nyligen avslutade planeringsomgången. Sjöfartsverket anser att en svaghet i den nuvarande planeringsprocessen ligger i att analyser på åtgärdsnivån sker två gånger; dels i
5 (9) inriktningsplaneringen, vid preciseringen av de så kallade inriktningarna, dels i åtgärdsplaneringen. Trots att inriktningsfasen skall ge underlag för regeringens proposition till riksdagen om inriktningen av infrastrukturåtgärderna utan detaljstyrning, förutsätts i den nuvarande uppläggningen av inriktningsplaneringen en relativt detaljerad kännedom om vilka konkreta objekt och åtgärder som är tillgängliga. Åtgärdsplaneringen innebär sedan att enskilda åtgärder åter analyseras, nu utifrån de av regeringen givna planeringsdirektiven och planeringsramarna. Det borde enligt Sjöfartsverkets uppfattning vara tillräckligt att genomföra denna typ av detaljerad analys på objektsnivå endast i ett skede av planeringen. Enligt Sjöfartsverkets bedömning preciseras och redovisas de strategiska utgångspunkterna som varje verk tillämpar i sin åtgärdsplanering snarare i åtgärdsplanerna än i den strategiska analysen. Grunden för de av planeringsmyndigheterna valda strategiska utgångspunkterna är dels de av regeringen givna förutsättningarna samt planeringsdirektiv och ramar dels planeringsmyndigheternas uppfattning av problembild och handlingsmöjligheter på kort och lång sikt. Som både Riksrevisionen och SIKA påpekat följer planeringen i vissa fall inte helt direktiven och de av regeringen givna förutsättningarna, t.ex. beträffande transportpolitiken tolkas de ibland på olika sätt. Ett väsentligt syfte med uppdelningen i inriktningsplanering och åtgärdsplanering är att ge riksdagen möjlighet att på basen av underlaget från inriktningsplaneringen ta ställning till och lägga fast mål, ekonomiska ramar och strategier som sedan blir styrande för den efterföljande åtgärdsplaneringen. En knäckfråga är hur detaljerat underlag som krävs för att riksdagen på ett effektivt sätt skall kunna rikta in åtgärdsplaneringen i de banor riksdagen önskar. Enligt Sjöfartsverkets uppfattning bör ett välgrundat underlag för riksdagens val av mål, planeringsramar och strategier med fördel kunna tas fram utan att en fullständig och detaljerad uppsättning objekt och åtgärder preciseras och analyseras i inriktningsplaneringen, eftersom denna ansats är så resurskrävande att den de facto försämrar möjligheterna till en bra strategiskt inriktad analys. Onekligen behövs ett bra och detaljerat underlag om besluten om planeringsramar skall grundas på realistiska nytto- och kostnadsbedömningar. Eftersom ett sådant underlag dock knappast kan finnas innan nödvändiga studier och analyser genomförts i åtgärdsplaneringen, mot bakgrund av de prioriteringar som gjorts efter inriktningsplaneringen, måste enligt Sjöfartsverkets mening planeringsramarna anges med en lägre ambitionsnivå och med större frihetsgrader. Det förefaller enligt Sjöfartsverkets bedömning rimligt att arbeta med alternativa ramnivåer på liknande sätt som skedde i den senaste planeringsomgången när det gäller de regionala planerna. SIKA indikerar också i sitt förslag en sådan möjlighet. Denna ansats hjälper också till att skapa ett mera realistiskt perspektiv på
6 (9) innebörden av ramarna, eftersom den faktiska medelstilldelningen sker med beaktande av olika över tiden varierande restriktioner och prioriteringar i statsbudgeten. Sjöfartsverket ställer sig positivt till förslaget om en särskild beredningsfas för regeringskansliet, där ett politiskt relevant inriktningsförslag bereds. En förutsättning för att detta skall fungera bra är dock enligt verkets mening att man genomför den ovan föreslagna fokuseringen av inriktningsplaneringen på mål, ekonomiska ramar och strategier. Då frigörs både tid och resurser för en sådan beredningsfas. Om man däremot håller fast vid inriktningsplanering enligt tidigare modell riskerar man enligt Sjöfartsverkets bedömning att planeringsprocessen görs ännu mera omfattande med ytterligare omtag. SIKA anser att en förenklad inriktningsplanering med 8-10 års mellanrum bör kunna övervägas, men ser vissa problem med att binda sig för ett sådant system. Sjöfartsverket delar här SIKA:s tveksamhet när det gäller att binda planeringens intervall till en så lång tidsperiod. Dock bör man, då förutsättningar finns, ta tillvara de möjligheter som SIKA pekar på att under vissa förhållanden göra en enklare översyn av planerna. Tillsammans med de övriga förenklingar av den strategiska analysen som Sjöfartsverket föreslagit ovan, bör den långsiktiga infrastrukturplaneringen totalt sett kunna bli betydligt mindre resurskrävande, fokusera på rätt frågor ur såväl ett politiskt som ett tekniskt/ekonomiskt perspektiv. Synpunkter i anslutning till Riksrevisionens rekommendationer om länens åtgärdsplanering Riksrevisionen menar att planeringsprocessens utgångspunkter bör tydliggöras. Medan direktiven utgår ifrån att samhällsekonomisk lönsamhet skall vara en primär prioriteringsgrund tillämpar länen andra, ofta regionalekonomiska utgångspunkter för sina prioriteringar. Det förefaller således som om planeringsmyndigheterna, inkluderande länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen, gör relativt självständiga bedömningar av planeringens förutsättningar och utgångspunkter och då förhåller sig relativt fritt till planeringsdirektiven. Sjöfartsverket bedömer att huvudproblemet i det sammanhanget är att de planerande myndigheterna har ett vidare uppdrag än det som fångas i planeringsdirektiven. Det kan göra att de uttryckligen givna planeringsdirektiven blir en utgångspunkt som tillsammans med andra mera generella utgångspunkter styr planeringen. Problemet kan därför ligga såväl i direktiven som i tolkningen av dem. Enligt Sjöfartsverkets bedömning är det inte tillräckligt att enbart förlita sig på tydligare formuleringar för att nå den avsedda
7 (9) effekten. Ett sätt att skapa en större följsamhet till planeringsdirektiven kan vara att utveckla och fördjupa förankringen av det arbete som sker i den strategiska analysen med att föreslå utgångspunkter för planeringen. Riksrevisionen rekommenderar i flera punkter att regeringens direktiv görs mera precisa. Det gäller t.ex. krav på att behandla målkonflikter mellan olika transportpolitiska mål, krav på att regionala utvecklingseffekter beläggs och tillämpningen av den så kallade fyrstegsmodellen. Sjöfartsverket anser att Riksrevisionens rekommendationer indikerar att det finns ett behov av att i den strategiska analysen på ett mera omfattande sätt analysera dels vilka aspekter på analysen i planeringen som är särskilt viktiga att behandla dels hur detta skall ske. Detta kan bli möjligt utan större totala resursinsatser om den strategiska analysen ges en mera målinriktad och strategisk profil så som föreslagits ovan. Riksrevisionen observerar att de åtgärder som förekommer i diskussionerna kring planerna tycks vara delvis oberoende av hur direktiven utformas. Enligt Sjöfartsverkets bedömning är detta delvis en följd av att Riksdagens politiska styrning av åtgärdsplaneringen inte får tillräckligt stöd i inriktningsplaneringen. Inriktningsplaneringen måste därför betydligt mera än idag behandla såväl innehåll som former för styrningen av de nationella och regionala planeringsmyndigheterna. Ett ökat inslag av kommunikation och dialog mellan olika parter i inriktningsplaneringen bör enligt Sjöfartsverkets uppfattning spela en större roll än idag. Principer, kalkylvärden, modeller och verktyg Sjöfartsverket bedömer att det trafikslagsövergripande perspektivet i den långsiktiga infrastrukturplaneringen delvis tillgodoses genom en enhetlig tillämpning av t.ex. principer för samhällsekonomisk kalkyl och bedömning, för analys av måluppfyllelse för transportpolitiska mål. Sjöfartsverket anser därför att det är av stor vikt att de kalkylvärden som tillämpas som grund i sådana analyser liksom för andra transportpolitiska beslut om t.ex. transportpolitiskt motiverade skatter och avgifter, är väl genomarbetade och rimligt kvalitetssäkrade. I anknytning till diskussionen ovan om styrningen av åtgärdsplaneringen vill Sjöfartsverket understryka vikten av såväl tillgängligheten som tillämpningen av såväl enhetliga metoder som kalkylvärden för åtgärdsplaneringens kvalitet. När det gäller kalkylvärden vore det enligt Sjöfartsverkets uppfattning motiverat med betydligt större insatser för att reducera den alltför stora osäkerhet som finns när det gäller värderingen av olika miljöeffekter.
8 (9) Sjöfarten i den långsiktiga infrastrukturplaneringen Sjöfartsverket är inte en direkt aktör i den formaliserade processen för den långsiktiga infrastrukturplaneringen på samma sätt som till exempel Banverket, Vägverket och länsstyrelserna. Sjöfartsverkets egen investeringsplanering sker inom ramen för den rullande treårsplaneringen och investeringarna finansieras genom avgifterna på sjöfarten. Investeringsnivån ligger enligt Sjöfartsverkets treårsplan för 2005-2007 på en genomsnittlig nivå på ca 250 miljoner kronor per år för fyraårsperioden 2004-2007. Om samma genomsnittliga årliga investeringsnivå skulle gälla för hela den tolvårsperiod som omfattas av den senaste planeringsomgången skulle den samlade investeringarna i den del av sjöfartens infrastruktur som Sjöfartsverket svarar för uppgå till ca tre miljarder kronor, vilket motsvarar knappt två procent av den totala investeringsram (169 miljarder kronor) som angavs i prop. 2001/02:20. Hamnarnas investeringar i infrastruktur varierar men ligger i storleksordningen 500-600 miljoner kronor per år eller ca sex till sju miljarder på en tolvårsperiod. Sjöfartsverkets och hamnarnas investeringar uppgår således sammantaget till ca fem procent av den totala planeringsramen för investeringar i vägoch järnväg. Trots att Sjöfartsverkets och hamnsektorns investeringar inte hanteras inom den långsiktiga investeringsplaneringen är planeringen av stor betydelse för sjöfarten på Sverige i och med att den berör många av de infrastrukturella förutsättningarna för sjöfartens och hamnarnas utveckling. Den har därmed också stor betydelse för verkets egen rullande treårsplanering. Sjöfartsverket har därför i de senaste planeringsomgångarna deltagit aktivt i såväl nationellt som regionalt arbete i anslutning till den långsiktiga infrastrukturplaneringen i enlighet med regeringens direktiv. Under senare år har en växande uppmärksamhet riktats mot sjöfartssektorns infrastruktur utifrån litet olika perspektiv. I EU:s transportpolitiska dokument och i samband med utvecklingen av riktlinjerna för TEN-T har hamnarnas viktiga roll som terminaler i transportsystemet betonats, särskilt för ett effektivare utnyttjande av de möjligheter som intermodala transporter ger. Dessutom har ett nytt begrepp, så kallade sjömotorvägar, introducerats och prioriterats inom ramen för TEN-T. Denna utveckling, tillsammans med diskussionen kring hamnar som riksintressen, har för svensk del inneburit en intensifierad diskussion kring hamnstrukturen och av prioriteringar av kapacitetsutvecklingen i det svenska hamnsystemet. Den tidigare Godstransportdelegationen tog också upp dessa frågor, som nu bearbetas vidare i 2002 års Godstransportdelegation.