Den europeiska integrationen har ökat kraven på en liberalisering av den restriktiva alkoholpolitiken i Norden. Motståndet mot monopolsystemet hade emellertid enligt artikelförfattaren börjat betydligt tidigare. Mötet med den europeiska verkligheten har enbart förstärkt denna trend, och gett monopolkritikerna nya argument. Paulette Kurzer DEBATT & REFLEKTION Har den nordiska alkoholpolitiken någon framtid? Då EG-domstolens länge emotsedda utslag i det s.k. Franzénmålet (Allmänna Åklagaren vs. Franzén C-189/95) äntligen kom, och utföll till Sveriges förmån, var det många av den nordiska alkoholpolitikens försvarare som drog en suck av lättnad. Utslaget i EG-domstolen är förvisso en seger för välfärdstänkandet, över det marknadstänkande EU representerar. Det verkar kanske därför som om den typ av alkoholpolitik som funnits i Sverige och Finland skulle vara säker för utifrån kommande krav på förändring och harmonisering. De högsta rättsinstanserna deklarerade, åtminstone för tillfället, att det statliga detaljhandelsmonopolet är förenligt med kärnan i EU-lagstiftningen. Jag skall i den här artikeln argumentera för att Sverige (och Finland) kan ha vunnit slaget, men sannolikt kommer att förlora själva kri- get.* Trots att monopolförespråkarna vann en juridisk seger i Landskrona tingsrätt innebär den gemensamma marknaden och den fria rörligheten en utmaning som inte alldeles lätt kan vare sig neutraliseras eller motarbetas. Redan EU-medlemskapet i sig utgör ett direkt hot mot Sveriges och Finlands sätt att hantera alkoholfrågan, eftersom denna fråga löper en risk att falla offer för "europeiseringen". Kollisionen mellan den nordiska alkoholpolitiken och EU handlar om mer än en kollision mellan olika kulturer (Ugland 1997). Den dynamiska energi som frigörs i samband med europeiseringsprocessen berör samhällets institutioner, attityder och opinioner. Efter EU-anslutningen har motståndet och klagomålen mot alkoholsystemet i båda länderna blivit allt starkare, genom att det allmänna stödet för detta system också i övrigt * En längre version av artikeln presenterades på Society for the Advancement of Scandinavian Studies' (SASS) konferens i Tempe, Arizona den 1-3 maj 1998. Författaren arbetar på en komparativ studie av hur den ekonomiska integrationen påverkat narkotikapolitiken i Holland, alkoholpolitiken i Sverige och Finland samt abortförbudet på Irland. 235
varit avtagande (Saglie 1996; Sulkunen 1987; Sutton 1998). Europeisering är ett vagt och populärt begrepp som hänvisar till allt som kan tänkas ha att göra med Europa, vilket gör att det förlorar all innebörd. Jag använder i den här artikeln begreppet europeisering för att beskriva två olika typer av mekanismer. Bägge kommer, hävdar jag, att undergräva både den filosofiska grunden för och den politiska effektiviteten i det nordiska alkoholsystemet. Den första mekanismen har att göra med den uppsättning regler som kodifierar den inre marknaden. Förverkligandet av de fyra friheterna (för varor, tjänster, personer och kapital) har lett till att gränsformaliteter och tullkontroller har luckrats upp. Då Sverige och Finland anslöt sig till EU den 1 januari 1995 hade de inget annat val än att acceptera gemenskapens regelverk (acquis Communautaire) och de mellanstatliga överenskommelserna (acquis politique). I det här skedet (när gemenskapen har femton medlemsstater, och man dessutom planerar att i en nära framtid utvidga med ytterligare fem eller sex) kommer Kommissionen inte längre att bevilja permanenta inskränkningar i eller undantag från gemenskapens lagstiftning, direktiv eller regler. De fyra friheterna är därför en realitet man som EU-medlem är tvungen att beakta. Den inre marknaden representerar dessutom alltid en tvåsidig process, genom att avregleringen på nationell nivå motsvaras av ökad reglering på övernationell nivå. Både EU-kommissionen och EG-domstolen har makt att utforma de avreglerade marknaderna, och de har nitiskt arbetat för att avlägsna all gräns- och tullkontroll mellan EU-länderna. Efter EU-inträdet utnyttjade medborgarna i Sverige och Finland omedelbart de liberalare införselreglerna genom att inhandla billigare alkohol utomlands. Den inre marknaden ger ju konsumenterna en möjlighet att undvika restriktioner ifråga om pris och tillgänglighet genom att de kan resa utomlands. Genom att på det här sättet "rösta med fötterna" undergräver konsumenterna därmed hela monopolsystemets legitimitet och effektivitet. Den andra mekanismen är mer subtil och har att göra med den kulturella innebörden i att vara europé, och en del av Europa. Ingen av medlemsstaterna, med undantag av två av de tre nordiska länderna (Finland och Sverige), reglerar detaljhandelsförsäljningen av alkohol med hjälp av monopol. Det kontinentala dryckesmönstret, dvs. det som är förhärskande utanför Norden, bygger på en måttlig men regelbunden konsumtion av öl och vin, och på självkontroll (Hubkens & Knibbe & Drop 1993). Dryckesvanorna i både Sverige och Finland har emellertid i allt högre grad börjat påminna om de kontinentala, dvs. mer öl och vin och mindre brännvin. Ifall konsumenterna i Sverige och Finland börjat dricka som på andra håll, förutom att totalkonsumtionen i allmänhet är lägre än i det övriga Europa, borde den statliga kontrollen ersättas av ett system som bygger på det personliga ansvaret. Det finns visserligen fortfarande de som framför medicinskt inriktade argument mot alkoholen, men många är ovilliga att av folkhälsoskäl begränsa sin personliga frihet. De som kritiserar alkoholpolitiken (konservativa politiker, näringslivet, olika konsumentgrupper) har lyckats överföra alkoholdebatten till att gälla frågan om fri respektive reglerad handel samt principen om icke-diskriminering. Man har med andra ord utnyttjat Europa-argumentet som ett sätt att legitimera kraven på att monopolsystemet antingen skall skrotas ner eller radikalt reformeras. Jag skall i följande avsnitt beskriva hur man i konflikten mellan alkoholmonopolen och EU på helt olika sätt tolkar statens roll ifråga om den privata konsumtionen. Därefter skall jag i artikelns senare del diskutera på vilket sätt EU-medlemskapet påverkat de finländska och svenska konsumenternas attityder och beteende. 236
Alkoholpolitiken och EU Medlemskapet i EU innebär en utmaning för alkoholpolitikens samtliga delaspekter produktionen, handeln, priserna, konsumtionsmönstren, preventionen och behandlingen vilket medför en grundläggande kollision mellan olika värderingar. I de övriga europeiska länderna har man övergett idéen om att man i syfte att befordra en viss moral har rätt att reglera konsumtionen och det privata beteendet. I stället framhäver man individualiteten och försöker bygga upp ett samhälle där man kan leva utan att känna sig kontrollerad. Man betraktar medborgarna som fullvuxna och ansvarstagande samhällsmedlemmar som själva kan fatta beslut, och som förtjänar att vara fria från godtycklig myndighetskontroll. EU-tjänstemän från andra europeiska länder vägrar att för medelklasshushållens räkning fatta beslut om vad som bör betraktas som lämpligt beteende. Viktiga undantag görs för substanser som allmänt anses vara starkt beroendeskapande eller skadliga. Såväl handeln med som konsumtionen av narkotiska ämnen är föremål för en strikt kontroll och starka sanktioner i så gott som alla utvecklade industriländer. Det är bara i fyra av de fem nordiska länderna (Island, Finland, Norge och Sverige) man gör ett undantag också för drickandet, och gör även detta till föremål för statliga åtgärder. Därför är man i de övriga EU-länderna ofta fullständigt förbluffad över den nordiska alkoholpolitiken, och har svårt att värja sig för misstanken att det kanske finns dolda motiv bakom de passionerade påståendena om att man försvarar folkhälsan. Den andra centrala källan till oenighet gäller det sätt på vilket man i EU-maktens korridorer definierar alkoholen. Inom Kommissionen definieras alkoholen i princip antingen som en industri- eller en jordbruksprodukt. De direktiv som gäller vin, och som utfärdas av Generaldirektoratet för jordbruksfrågor, har inget att göra med dess förment skadliga effekter för hälsan eller samhället. Kommissionens teknokrater är tvärtom ivriga att befrämja vinkonsumtionen för att bli av med det dyra överskottet, eftersom lagringskostnaderna för medlemsstaterna blir betydande. Den stora notan för det komplicerade systemet av subsidier till vinproducenterna kan inte upprätthållas i längden, och den bästa lösningen på problemet är därför att söka nya marknader och konsumenter. Europaparlamentet, som annars brukar ha förståelse för konsumentgruppernas miljö- och hälsokrav, står på god fot med vinindustrin. Parlamentet försökte i början av 1990-talet finna på olika lösningar för att få de nya medlemsstaterna att sänka sin höga alkoholskattenivå, och ut tryckte i samma veva sitt missnöje med att "underkonsumtionen" av vin var så påfallande i de nya medlemsstaterna (Nycander 1996, 277-78). Spritdryckerna betraktas visserligen som alkoholdrycker, men produktionen kontrolleras av enorma internationella spritföretag som ägnar sig åt intensivt lobbyarbete för att eliminera alla former av marknadsrestriktioner och -hinder. Alkoholindustrin inrättade därför en speciell lobbygrupp, Amsterdamgruppen, som representerar fyrtio av de största alkoholtillverkarna. År 1992 varnade man Kommissionen att alkoholindustrin direkt sysselsatte 650 000 personer, och att antalet indirekt sysselsatta var inte mindre än 2,25 miljoner. Amsterdamgruppen arbetar envetet för att neutralisera den information som utges av WHO:s Europakontor, som också i övrigt lyssnar noga på vad man har att säga i EU-maktens centrum, väl medveten som man är om de för vinet och brännvinet gynnsamma opinioner som råder i Bryssel. Begreppet alkoholpolitik är därför något som får det att ringa i många alarmklockor i Bryssel. Den administrativa och rättsliga uppfattning man anammat står t.ex. i uppenbar konflikt med det sätt att resonera som de berörda tjänstemännen från de nordiska medlemsländerna brukar representera. Socialpoli- 237
tiken har alltid spelat en underordnad roll i EU:s historia och utveckling, och det är endast Kommissionen som har mandat i socialoch hälsofrågor. Det finns därför mycket lite utrymme för att förhandla eller diskutera social- eller hälsopolitiska frågor, och EU:s olika organ är inte involverade i denna viktiga form av policy-arbete (Majone & Baake 1996). Det här gjorde att man redan från början, t.o.m. då man år 1989 började förhandla om EES-avtalet, kritiserade alkoholmonopolen för att snedvrida konkurrensen och frihandeln, samtidigt som representanter för Kommissionen ifrågasatte påståendet om att alkoholen har skadliga följder för folkhälsan. Så fort Sverige och Finland avstod från tanken om ett frihandelsavtal, och i stället gick in för ett fullvärdigt EU-medlemskap, framförde Kommissionen sina misstankar om att de statliga alkoholmonopolen inte var förenliga med EU-rätten. Det var i synnerhet monopolens kommersiella karaktär som Kommissionen ansåg problematisk, eftersom det kunde anses utgöra ett hinder för varornas fria rörlighet och en sund konkurrens. Kommissionen hänvisade också till ett tidigare utslag i EG-domstolen (Commission v. Germany; Case 178/84), enligt vilket protektionistiska åtgärder som vidtas i folkhälsosyfte är tillåtna endast i den mån de står i proportion till de mål man uppställt på nationell nivå. Det här försatte de svenska och finländska förhandlarna i en besvärlig position, eftersom de var tvungna att framföra övertygande bevis för att man med mindre restriktiva åtgärder inte skulle kunna uppfylla folkhälsomålen. För att tillfredsställa Kommissionen, och anpassa sin lagstiftning till EU-rätten, stiftade parlamenten i Sverige och Finland nya alkohollagar år 1994. Slutresultatet var att alkoholmonopolen förlorade samtliga monopol förutom detaljhandeln, dvs. produktionen, partihandeln, importen och exporten. Man försökte i utbyte av Kommissionen få rätt till undantag angående reglerna för den gemensamma marknaden. Kommissionen hade nämligen, i samband med att man skapade den inre marknaden, lagt ner stor energi på att avlägsna alla hinder ifråga om resenärers införsel av accisbelagda alkoholdrycker. De restriktioner som finns är närmast riktgivande och kan överskridas ifall man kan visa att importen inte sker i kommersiellt syfte. Sverige och Finland har ju i motsats till detta haft strikta regler för hur mycket man får ta in i landet. Efter intensiva förhandlingar och envetet lobbyarbete har bägge länderna lyckats förhala övergången till EU:s regler. Resultatet år 1996 var att Finland valde att bibehålla undantaget till den sista december 2003, medan Sverige valde en annan väg, och skall omförhandla i frågan efter tre år (dvs. år 2000). Frågan om alkoholpolitiken stod aldrig i centrum i samband med förhandlingarna om inträde i EU (Miles 1997, 246-256). Det mesta av debatten fokuserades i stället på frågan om medlemskapet var förenligt med neutraliteten, och om det kunde motverka den djupa recession som rådde i början av 1990-talet. Det hände visserligen då och då att myndigheterna tillfrågades om hur medlemskapet skulle påverka alkoholpolitiken. Speciellt i Sverige försökte tjänstemännen lugna nykterhetsaktivisterna med att situationen var under kontroll, och att alkoholpolitikens legitimitet inte var ifrågasatt. I vilken mån politikerna medvetet vilseledde väljarna, eller helt enkelt missförstod de politiska signalerna från Kommissionen är inte så lätt att bedöma. Däremot är det klart att EU-medlemskapet givit den restriktiva alkoholpolitikens anhängare en svår huvudvärk. Alkoholpolitiken efter inträdet i EU Anslutningen till EU medförde omedelbart en kraftig ökning i såväl den illegala som den legala införseln av alkohol, fr.a. som ett resultat av att de tidigare tidsgränserna slopades. Man beräknar t.ex. att det finländska monopolets 238
försäljning i södra Finland hade varit mellan 3 och 5 procent större om det inte skett någon införsel av alkohol från Ryssland och Estland. Det är också uppenbart att de stora mängder som införs olagligt till Finland inte kan införas eller distribueras utan hjälp av en organiserad brottslighet. Förutom smugglingen växte också den lagliga införseln av alkohol från Ryssland och Estland dramatiskt (se vidare Österberg et al. 1996; Österberg & Haavisto 1997). Experimentet med en liberal alkoholimport fick emellertid ett abrupt slut: den 1.5.1996 återinfördes tidsgränsen på minst 20 timmar för alkoholinförsel från tredje land (en tidsgräns som Kommissionen för övrigt har kritiserat). För medborgare från tredje land är gränsen 72 timmar. Som en följd av dessa restriktioner har mängden alkohol som inhandlas i Ryssland och Estland sjunkit med ungefär hälften. I dag förefaller situationen att vara under kontroll, om man frånser att införselbegränsningarna inom EU definitivt kommer att avlägsnas i och med utgången av år 2003. Då kommer staten definitivt att bli tvungen att överge sin höga alkoholskatte politik. Svenska konsumenter har inte turen (eller oturen) att ha en granne med en avsevärt lägre levnadsstandard. Däremot har de en betydande inhemsk marknad, och en gammal hembränningstradition. Man beräknar att det i mitten av 1980-talet fanns ungefär 100 000 destillationsapparater i Sverige (Sournia 1990, 192). Efter EU-inträdet blev det avsevärt mer lockande att smuggla in antingen ren alkohol eller brännvin. Det här syns också i tullstatistiken, enligt vilken det skett en dramatisk ökning av mängderna insmugglad alkohol (Ohlsson 1997). 1 Samtidigt sjönk försälj ningen via alkoholmonopolet, vilket ledde till att statskassan år 1996 gick miste om 462 miljoner SEK i skatteintäkter (a.a.). Även om problemet med smugglingen kunde fås under kontroll är den svenska alkoholpolitiken fortfarande hotad. År 1995 infördes t.ex. 15 000 flaskor (legalt) danskt öl per timme. Den här ölshoppingen har klart påverkat detaljhandeln i södra Sverige, där försäljningen av brännvin och öl har minskat med 20 procent (The Economist 1996, 38). För att stävja den ökade gränshandeln sänktes skatten på starköl (mer än 3,5 volymprocent alkohol) i januari 1997 från 2,38 SEK till 1,45 SEK per liter/volymprocent alkohol. Avsikten var att minska det danska ölets popularitet, och därigenom tillfredsställa de privata ölbryggerierna inom det egna landet. 2 I slutet av år 1997 publicerade de svenska bryggerierna en rapport, enligt vilken den oregistrerade konsumtionen uppgår till 40 procent av den registrerade konsumtionen (Stort mörkertal..., 1997). Även om man kan misstänka att uppskattningen påverkats av bryggarnas egna intressen återstår det faktum att de svenska konsumenterna köper mer alkohol utomlands än någonsin tidigare. Därmed är hela det statliga monopolets legitimitet ifrågasatt, eftersom alltfler svenskar förefaller att kringgå de restriktioner som finns. Till råga på allt utmanade en handlare i södra Sverige två dagar efter EU-inträdet den svenska lagstiftningen genom att sälja franskt vin i sin butik. Efter flera års behandling kom utslaget: de femton domarna i EG-domstolen uppmanade visserligen Sverige att lätta sina omständiga och dyra licensregler för importörer och distributörer, men konstaterade att det svenska alkoholmonopolet i övrigt inte är diskriminerande och därför, i enlighet med EUrätten, kan upprätthållas i folkhälsosyfte. Beslutet var en angenäm överraskning eftersom det i en preliminär rapport i mars 1997, uppgjord av den danska generaladvokaten Michael Elmer, hette att man var mycket kritisk mot detaljhandelsmonopolet, och att folkhälsomålsättningen kunde uppnås också utan ett monopol. Franzén-målet bidrog till att nya typer av argument dök upp i den alkoholpolitiska debatten. Nu framträdde på ett synligare sätt än tidigare representanter för den privata bryg- 239
geriföreningen, detaljhandeln samt olika konservativa politiker dvs. röster som tidigare hade uteslutits från den offentliga arenan för att deras åsikter har ansetts vara för radikala, och stå alltför mycket i kontrast till allmänt vedertagna värderingar och normer. Det intresse som nu visades från internationellt håll, och de frågor som ställdes, gjorde att debatten nu kunde föras i nya termer såsom det privata kontra det statliga ansvaret, och frihandel kontra statliga monopol. Det är, hävdar den privata sektorn, i den enskilda konsumentens intresse att skapa och upprätthålla en fri konkurrens. Dessutom påpekade systemets kritiker redan före EU-inträdet att de svenska konsumenterna är rationella varelser som föredrar att välja den alkohol som är billigast och lättast tillgänglig (Sutton 1998, 138-142). Eftersom en stor del av den här debatten förs i offentligheten är konsumenterna medvetna om att det existerar också ett alternativt sätt att betrakta relationerna mellan de statliga myndigheterna, alkoholen och samhället, vilket bekräftar många av deras egna fördomar gentemot monopolsystemet, och stärker deras tilltro till sin förmåga till självkontroll. Medan en överväldigande majoritet av medborgarna i både Finland och Sverige (80 procent) enligt de undersökningar som gjorts motsätter sig en avreglering av spritdrycksförsäljningen har de flesta ingenting emot att man säljer viner i dagligvarutbutikerna. År 1997 hade den andel av svararna i Sverige som anser att vin kunde säljas i matbutikerna stigit till 55 procent, vilket innebär att mer än hälften av svenskarna anser den personliga friheten viktigare än folkhälsosynpunkterna, oberoende av vad man i sig anser om vinets hälsomässiga risker (Holder et al. 1998). Jämfört med Sverige är befolkningen i Finland t.o.m. ännu villigare att företa en radikal omprövning och revidering av alkoholpolitiken: år 1997 ansåg nämligen hela 75 procent av svararna att vinet borde säljas i dagligvarubutikerna (Ahlström & Österberg 1992, 447; Ahlström & Österberg 1997). Ett annat sätt att få en bild av hur stödet för alkoholpolitiken har gått ner i Finland är att se hur man under olika tidpunkter förhållit sig till den rådande politiken. Medan majoriteten ännu år 1981 var tillfreds med alkoholpolitiken, och inemot hälften t.o.m efterlyste en skärpning, var det år 1996 bara 20 procent som ville ha en restriktivare politik, trots att alkoholen hade blivit mer tillgänglig än någonsin förut. Däremot ville 40 procent ha en ytterligare avreglering (Ahlström & Österberg 1997). Attityderna till en försäljning av vin i matbutikerna är en viktig indikator på det generella stöd alkoholpolitiken åtnjuter. Ifall vinerna flyttas över till den privata sektorn är de flesta konsumenterna tvungna att besöka statens butiker endast för att inhandla starkviner (såsom sherry och portvin) eller brännvin. Många skaffar sig redan nu sina starkvaror antingen den illegala vägen eller i samband med utrikesresor. Det innebär oundvikligen att statsmonopolet dramatiskt kommer att drabbas, eftersom man blir tvungen att tävla med dagligvaruhandeln om försäljningen av de populäraste dryckerna. Dessutom gäller att det huvudsakliga motivet för ett statligt detaljhandelsmonopol uttryckligen är att man vill förhindra att privata aktörer börja tävla på alkoholmarknaden, med pris och tillgänglighet som konkurrensmedel. Statsmonopolet gör inte reklam för alkoholen, lyfter inte fram enskilda märken och satsar inte resurser på att maximera försäljningsvolymerna. Ifall det blir tillåtet att sälja vin i matbutiker börjar de privata handlarna locka konsumenterna till sig genom att marknadsföra alkoholen. Av samma anledning kommer en del av de stora butikskedjorna antagligen att börja importera viner, för att sedan sälja sina "egna" märken till ett extrabilligt pris. Det är uttryckligen den här situationen som tjänstemännen inom social- och hälsovården hittills har försökt undvika. Man har, i enlig- 240
het med den gängse uppfattningen inom nykterhetsrörelsen, aldrig betraktat alkoholen som jämförbar med andra livsmedel eller drycker. Den är tvärtom en beroendeskapande och ohälsosam produkt, som motiverar att den från myndigheternas sida blir föremål för särskilda restriktioner ifråga om priser, kvantiteter och distribution. Det är en allmänt accepterad uppfattning att destillerade alkoholdrycker är en folkhälsorisk, och därför inte bör vara tillgängliga inom dagligvaruhandeln. 3 Men spritdryckerna stod år 1996 för endast 25 procent av den totala alkoholkonsumtionen (Nordic Alcohol Statistics 1997, 111-113). Ifall brännvinet inte längre utgör den nationella favorit drycken, och det går att köpa både vin och öl i kvartersbutiken, ja då behöver de flesta överhuvudtaget aldrig bege sig till statens monopolbutiker. Utsikterna för det statliga detaljhandelsmonopolet är med andra ord allt annat än ljusa. Endel optimister hävdar att statens monopolbutiker också på en privatiserad alkoholmarknad fortsättningsvis kan spela en framträdande roll, eftersom de kan ståta med ett brett sortiment från dussintals länder. Enligt den logiken kommer monopolet också i fortsättningen att utgöra destinationen för alla seriösa vinkännare, och utvecklas i riktning mot mer specialiserade butiker. Det här är emellertid ett sätt att argumentera som sannolikt bygger på ett önsketänkande. Det är visserligen sant att framför allt de svenska konsumenterna blivit hängivna vinkonsumenter (32 procent av totalkonsumtionen), och att Systembolagets personal är allmänt erkänd för sin vinkunskap. Ändå är problemet i detta scenario att de statliga detaljhandlarna är tvungna att konkurrera med den privata sektorn, och att det blir oerhört dyrt att upprätthålla ett brett sortiment för att tillfredsställa de kräsna kunderna. Hur skall finans- och socialdepartementen ekonomiskt och ideologiskt kunna legitimera det att man upprätthåller ett sortiment på mer än 200 vinmärken, starkviner, likörer, brännvin etc., i en situation där försäljningen samtidigt dramatiskt minskar? Är det de finländska och svenska skattebetalarnas sak att betala för att staten skall kunna upprätthålla lyxiga alkoholbutiker? Hela tanken på att konkurrera med den privata sektorn genom att specialisera sig på import av dyra märken strider emot grundtanken i systemet med ett statligt monopol. Syftet är ju att minska drickandet, inte att kunna erbjuda ett bländande sortiment av alla upptänkliga märken. Det här skulle emellertid inte enbart stå i strid med alkoholpolitikens grundvalar, utan förbiser också möjligheten att den privata sektorn själv bildar supermarketkedjor som erbjuder dels ett begränsat utbud av billiga bulkvaror, dels specialbutiker med ett annorlunda och dyrare urval. Oberoende av hur frågan om vin i matbutikerna sist och slutligen blir löst är det ett faktum att debatten i sig har omdefinierat arenan för handling och beslutsfattande. Det som tidigare betraktades som fåtalets opinion, och som ett uttryck för höjden av förfining, är nu en åsikt som delas av breda samhällsgrupper. Finländska konsumenter dricker t.ex. relativt små mängder vin (20 procent av totalkonsumtionen), men är trots det ivriga på att få vin i matbutikerna. En orsak till det är att vinet för dem symboliserar förfining; det är ju något man dricker i Europa och Finland hör till Europa (Arter 1995). Medlemskapet i den Europeiska unionen (och därförinnan debatten som föregick medlemskapet) har därmed på ett subtilt sätt medverkat till att omdefiniera alkoholens roll i samhället. Det här även om rötterna till upproret gentemot statsmonopolet ligger längre tillbaka i tiden, i den utveckling Finland och Sverige har genomgått, karaktäriserad av en allt högre utbildningsnivå, ökad urbanisering och ett ökat välstånd. Drickandets sociala funktion har i bägge länderna förändrats, i takt med att brännvinet har ersatts av öl och 241
vin. Även om de flesta finländarna fortfarande dricker endast sporadiskt, och föredrar kaffe eller mjölk i samband med måltiderna, betraktas alkoholen av en betydande del av befolkningen uppenbarligen inte längre som ett rusmedel (Simpura 1995). Fram till diskussionerna om ett EU-medlemskap var det i Finland och Sverige fullständigt otänkbart att tillåta försäljning av något annat än mellanöl i matbutikerna. I dag, endast några år senare, föreslår flera kända påverkare öppet att också de svaga vinerna skall flyttas över till matbutikerna. Detta är en anmärkningsvärd kantring i opinionerna, som inte kan utgöra annat än ett allvarligt hot mot alkoholpolitiken. Denna kan ju fungera enbart om samhället fördömer alkoholkonsumtion, och man är villig att underkasta sig både konstgjorda och kostsamma restriktioner och hinder. I takt med att drickandets moraliska stigma har försvunnit har alltfler konsumenter börjat betrakta drickandet som en ordinär del av vardagen, och motsätter sig därför monopolets olägenheter i form av höga priser och (i synnerhet i Sverige) kortare öppettider och längre köer. Alkoholpolitikens effektivitet är i sista hand beroende av i vilken mån konsumenterna accepterar den ideologi och de normer den bygger på. Man kan inte tvinga fram en acceptans genom inskränkningar i öppettiderna och skyhöga priser. Konsumenterna måste i stället uppleva restriktionerna som helt legitima hinder, och rätta sig därefter. En situation där konsumenterna i stor omfattning struntar i restriktionerna genom att köpa billig alkohol utomlands och dricka hembränt undergräver restriktionerna, och påminner om den situation som i Finland rådde mot slutet av förbudslagstiden (1932). Då ledde en omfattande svartabörshandel och annat lurendrejeri från i övrigt laglydiga medborgares sida till att tilltron till förbudslagen undergrävdes, vilket ledde till krav på dess upphävande. Motståndet mot, eller åtminstone indifferensen ifråga om det statliga detaljhandelsmonopolet är mest utbrett i Finland. Vissa finländska politiker är t.ex. beredda att helt slopa det statliga alkoholmonopolet Alko. Den nuvarande generaldirektören vid Alko-Bolagen (och tidigare ordförande för det konservativa partiet), Ilkka Suominen, föreslog sommaren 1997 att man skulle frångå det statliga monopolet och öppna marknaden för konkurrens. Han motiverade det med den fria gränshandelns krav, och med att den statliga kontrollen över alkoholhandeln baserar sig på en "myt" om de finska dryckesmönstren (McIvor 1997, 3). Offentliga uttalanden av det här slaget förstärker givetvis enbart de monopolkritiska krafternas ställningar, och gör det oerhört svårt att argumentera för monopolets bevarande. Slutsatser Jag har i denna artikel argumenterat för att det verkliga hotet mot den nordiska alkoholpolitiken ligger i den förändring som skett i den allmänna opinionen, symboliserad av de svenska och finländska konsumenternas ökade beredskap att trotsa rådande restriktioner. Denna förändring i opinionsklimatet var synlig redan på 1980-talet. Det Europa nu har gjort är att man legitimerat en annan syn på restriktionerna, och givit konsumenterna i Sverige och Finland nya möjligheter att kringgå begränsningarna i det egna landet. Även om den restriktiva politiken förlorade mycket av sitt publika understöd redan före EU-anslutningen åtnjöt grundbultarna i den alkoholpolitiska ideologin ändå till helt nyligen respekt bland såväl äldre som yngre konsumenter. EU och den inre marknaden har introducerat ett nytt sätt att tala om alkoholpolitik, och om drickandets mening. De svenska och finländska alkoholdrickarna är, i egenskap av européer, ovilliga att pruta på sin personliga frihet av hänsyn till folkhälsan. Alkoholen kan visserligen fortfarande betraktas som skadlig, 242
men svenskar och finländare ser helst att myndigheterna använder sig av andra metoder i syfte att stävja direkt missbruk. Därtill kommer att det undantag Kommissionen och Ministerrådet beviljade i samband med medlemskapsförhandlingarna uttryckligen var avsedda som en övergångsordning i anpassningen till europeisk standard. Efter att Sverige och Finland hade accepterats som medlemmar var tiden förbi ifråga om specialöverenskommelser, undantag och dispenser. En union med femton medlemsstater (och ytterligare ett halvdussin i väntrummet) kan inte längre bevilja dispens för enskilda medlemsstater. Även om man i Bryssel skulle ha starka sympatier för de alkoholpolitiska målsättningarna utesluter såväl EU-rätten som den tilltagande marknadsintegrationen varje form av särbehandling för Sveriges och Finlands del. EG-domstolen har visserligen visat ett förnyat intresse för den svåra frågan om de nationella och kulturella särdrag som är specifika för de enskilda medlemsländerna. Domarna vägrade därför acceptera den preliminära rapporten av Generaladvokaten. Å andra sidan ligger problemet inte alls i spänningen mellan de enskilda staternas lagstiftning och EU-rätten. Den kritik som i dag riktas mot den restriktiva politiken kommer från de medborgare vars privata beteende och beslut undergräver den tidigare alkoholfientliga politikens logik och rationalitet. Olika intresse grupper har i den här situationen riktat in sig på den tilltagande ambivalensen ifråga om begränsningarna i detaljhandeln, och fört fram tanken på en försäljning av vin i privata butiker. Utslaget från EG-domstolen innebar i praktiken att den slutliga lösningen sköts upp till utgången av år 2003. Senast då är Finland och förmodligen också Sverige tvungna att införa gemensamma EU-regler ifråga om införselkvoter, och det är svårt att föreställa sig hur de statliga monopolen där efter skall kunna konkurrera med de utländska priserna. Endel observatörer åser med bävan hur alkoholpolitiken går mot sin upplösning. Men de facto har den antagligen redan förlorat sin betydelse. Jag har försökt visa på vilka olika följder den inre marknaden har haft och kommer att ha. De flesta undersökningar om den europeiska integrationen fokuserar på företagskonglomerat, affärsstrategier, kapital- och finansströmmar samt produktmarknader, i syfte att dokumentera utvecklingen mot en mer homogeniserad marknad. Men den inre marknaden, och då speciellt människors fria rörlighet, kommer också att påverka den typ av lagstiftning som finns till för att reglera det som uppfattas som "syndigt". Skillnaden mellan den gängse europeiska standarden och den definition man i enskilda länder gör i specifika moraliska frågor ger upphov till spänningar och konflikter. Myndigheterna i dessa länder är därför tvungna att lösa problemet, vilket oftast förutsätter att man mjukar upp de nationella normerna och anpassar dem till EU-nivå. Även om de flesta teorierna kring den gemensamma marknaden koncentrerar sig på rättsliga och institutionella frågor, är det uppenbart att ett enat Europa också utövar ett märkbart kulturellt inflytande. När man konfronteras med attityder och opinioner i andra europeiska länder framhävs kontrasten mellan den restriktiva policyn i det egna landet och avsaknaden av motsvarande i det övriga Europa. I en situation där stödet för den egna policyn redan från förut har börjat svikta blir andra länders sätt att lösa frågan ett starkt argument för att lagstiftningen i det egna landet borde harmoniseras med de övriga ländernas lagstiftning. De studier som gjorts angående tendensen till konvergens har misslyckats med att finna entydiga bevis för att en sådan faktiskt äger rum. Alkoholpolitikens utveckling visar emellertid att det finns ett uppenbart tryck i den riktningen, eftersom det är svårt för enskilda regeringar att upprätthålla en restriktiv policy, 243
gentemot kravet på fri rörlighet för varor, personer och kapital. Det finns emellertid ett aber, och det är att europeiseringen framkallar en konvergens ifråga om tanke- och handlingsmönster enbart i den mån väljarna är anhängare av den europeiska modellen. Denna är i sin tur lockande uttryckligen för att medborgarna förlorat sitt förtroende för politiken i det egna landet. Den lockelse Europa utövar är alltså omvänt proportionell mot stödet för det egna landets restriktiva politik. NOTER Översättning: Thomas Rosenberg 1. I genomsnitt upptäcks kring 10 procent av den insmugglade alkoholen vid gränsen (Ohlsson 1997). Det innebär att den illegala alkoholen uppgår till ungefär 5 miljoner liter. 2. Sverige kom också överens med Kommissionen om att tillämpa en enhetlig skattetabell, utgående från dryckernas alkoholhalt. Det innebar i praktiken att det s.k. folkölets skattegrad höjdes. 3. Även representanterna för supermarketkedjorna samt de konservativa politikerna är ense om att spritdrycker endast skall få säljas i statliga butiker som inte drivs av något vinstintresse. REFERENSER Ahlström, Salme & Österberg, Esa (1992): Changes in Climate of Opinion Concerning Alcohol Policy in Finland in the 1980s. In: Contemporary Drug Problems 19: 431-457 Ahlström, Salme & Österberg, Esa (1997): Public Attitudes Towards Alcohol Control in Finland in the 1990s. Paper presented at the 23rd Annual Alcohol Epidemiology Symposium, June 2-6 Arter, David (1995): The EU Referendum in Finland on 16 October 1994: A Vote for the West, not for Maastricht. In: Journal of Common Market Studies 33: 362-87 Holder, Harold et al. (1998): European Integration and Nordic Alcohol Policies: Changes in Alcohol Controls and Consequences in Finland, Norway, Sweden 1980-1997. Ashgate: Brookfield Hupkens, Christianne & Knibbe, Ronald & Drop, Maria (1993): Alcohol Consumption in the European Community: Uniformity and Diversity in Drinking Patterns. Addiction 88: 1391-1404 Majone, Giandomenico & Baake, Pio (1996): Regulating Europe. New York: Routledge McIvor, Greg (1997): Call to scrap Finland's state Alko monopoly. Financial Times, August 1 Miles, Lee (1997): Sweden and European Integration. Ashgate: Brookfield Nordic Alcohol Statistics 1992-1996 (1997): Nordic Alcohol Studies 14: 110-126 (English Supplement) Nycander, Svante (1996): Svenskarna och spriten: Alkoholpolitik 1855-1995. Stockholm: Sober Ohlsson, Sven (1997): Alkoholsmuggling till Sverige. Stockholm: Generaltullstyrelsen/Kontrollbyrån Simpura, Jussi & Paakkanen, Pirjo (1995): New Beverages, New Drinking Contexts? Signs of Modernization in Finnish Drinking Habits from 1984 to 1992, Compared with Trends in the European Community. Addiction 90: 673-84 Sournia, Jean-Charles (1990): A History of Alcoholism. Nick Handley and Gareth Stanton. Cambridge, MA: Basil Blackwell Stort mörkertal i alkoholstatistiken (1997): Aftonbladet, September, 17 Sutton, Caroline (1998): Swedish Alcohol Discourse. Constructions of a Social Problem. Studia Sociologica Upsaliensis 45. Uppsala Österberg, Esa & Haavisto, Kari (1997): Alkoholsmugglingen till Finland under 1990-talet. Nordisk alkohol- & narkotikatidskrift 14: 290-303 Österberg, Esa & Haavisto, Kari & Ahtola, Raija & Kaivomurmi, Maija (1996): Itärajan viinaralli, alkoholin kulutus ja alkoholihaitat (Brännvinsrallyt vid östra gränsen, alkoholkonsumtion och -skador). Alkoholipolitiikka 61: 325-35 Österberg, Esa (1993): Implications for Monopolies of the European Integration. Contemporary Drug Problems 20: 202-227. 244