Folkkongressen (NPC) 2009 fokus på social stabilitet och tillväxt

Telemeddelande (A) Sid. 1(8) Mnr PEKI/20090325-2 2009-03-25 Peking Markus Lundgren / Nicolas Weeks Folkkongressen (NPC) 2009 fokus på social stabilitet och tillväxt Kina står inför problem och utmaningar man aldrig tidigare mött. Social och ekonomisk stabilitet är högsta prioritet Omfattande satsningar på den sociala sektorn och landsbygden ska minska växande inkomstskillnader En förskjutning från en investeringsintensiv och exportdriven ekonomi till ökad inhemsk konsumtion beskrivs som alltmer nödvändig Kina uppnådde sina hittills bästa resultat vad gäller förbättrad energiförbrukning och minskad miljöpåverkan. Den närmsta tiden är risken dock stor att ekonomiska prioriteringar påverkar nödvändiga miljöreformer negativt Ideologiska budskap var i stort sett bortskalade. Starka budskap, dock, om Tibet och om partiets maktinnehav Den nationella folkkongressens (NPC) årliga session, som avslutades fredagen den 13 mars, kom i stort sett uteslutande att fokusera på den ekonomiska krisen och den politiska ledningens åtgärdspaket för att hantera den. Kina har drabbats hårt, och den dystra ekonomiska utvecklingen medför att Kinas ledning måste visa handlingskraft. Premiärminister Wen Jiabao inskärpte redan vid öppningssessionen att Kina står inför problem och utmaningar av ett slag Kina aldrig tidigare mött. Innevarande år kommer att innebära hårt arbete, underströk han, men lade till att den positiva ekonomiska grundsynen

2(8) finns kvar. Budskapet var tydligt. NPC skulle i år signalera enighet och uppslutning bakom den politiska ledningen. Nu var inte tillfället att diskutera politisk inriktning, eller för den delen frågor, som exempelvis fortsatta politiska reformer, utanför den ekonomiska agendan. Folkets förtroende för att Kinas ledning ska kunna leda landet genom de ekonomiska svårigheterna måste stärkas. Den ofta upprepade försäkran att Kinas tillväxt i år kommer att bli åtta procent är ett led i detta förtroendebyggande. NPC är förvisso landets högsta lagstiftande organ, men är inte i någon större utsträckning forum för oregisserade politiska diskussioner. Sessionerna är alltid välförberedda, och de tretusen delegaterna kan knappast sägas representera en möjlighet att föra en självständig politik. Besluten är i förväg väl förankrade och vad den politiska ledningen vill att NPC skall anta, det antar också NPC. Och vid årets session, som var kortare än vanligt (officiellt av besparingsskäl), hade delegater uppmanats att inte ge sig in i diskussioner och frågor och svar med journalister. Utländska korrespondenter ambassaden talat med vittnar om svårigheten att i år få till stånd intervjuer, och om svårigheten att i förväg få ut de olika rapporterna som förelades NPC (vilket man kunnat tidigare år). Och som vanligt omgärdades NPC-sessionen av en massiv säkerhetsapparat. Vägar och torg var avspärrade, och de många poliserna på plats såg bland annat till att protesterande medborgare ( petitionärer som alltid samlas i Peking i samband med NPC) inte tilläts störa delegaterna. Regeringens arbetsrapport huvuddokument Regeringens arbetsrapport på 44 sidor, traditionsenligt uppläst av premiärminister Wen Jiabao, inledde som vanligt sessionen. Rapporten är både en verksamhetsberättelse och en verksamhetsplan; i år lades dock huvudfokus på det framåtblickande perspektivet. Fortsatt ekonomisk utveckling och social stabilitet är de övergripande målsättningarna. Förvånansvärt nog innehöll Wen Jiabaos rapport mycket få ideologiska markörer. Istället kunde rapporten liknas vid, som en betraktare uttryckte det, en årsberättelse av en chef vid ett stort statsägt företag. Åtta procent tillväxt för 2009 I rapporten konstaterade Wen Jiabao inledningsvis att Kinas ekonomi under 2008 växte med 9 procent och BNP passerade 30 000 miljarder yuan, vilket är

3(8) något större än den tyska ekonomin. Statsintäkterna och spannmålsproduktionen ökade. En rad makroekonomiska åtgärder för att stimulera tillväxten har vidtagits. Den fiskala politiken är expansiv med skattesänkningar och ökade offentliga investeringar. Den monetära politiken är moderately easy vilket bland annat inneburit sänkta reservkrav på banker och sänkt styrränta. Det planerade budgetunderskottet för 2009 ligger på 950 miljarder yuan, vilket motsvarar nästan tre procent av BNP. En stor andel av statens investeringar har finansierats genom lån från statsägda banker, lån som också borde räknas in i statsskulden. Om lånen läggs till budgeten var den totala statsskulden 2008 över 50 procent av BNP. Den förväntas dessutom öka kraftigt de närmsta två åren till klart över EU:s rekommenderade tak på 60 procent. De ekonomiska målsättningarna för 2009 är åtta procents BNP-tillväxt, en minskning av arbetslösheten bland stadsbor med nio miljoner, och en registrerad arbetslöshet som inte får överstiga 4,6 procent. Inflationen skall hållas till högst fyra procent. Balans mellan ekonomisk och social utveckling Kina är ett av de länder i världen där inkomstklyftorna ökar snabbast och sociala orättvisor blir allt mer markanta. En växande social oro utgör ett av de största orosmolnen för regeringen. Särskilt drabbad är landsbygden. Därför, sade Wen Jiabao, kommer 850 miljarder yuan att satsas de närmsta tre åren på hälso- och sjukvårdsutbyggnad, varav staten ska stå för ungefär en tredjedel. Idag täcks i genomsnitt 31 procent av kostnaderna för sjukvård av stat, 17 procent genom sjukvårdsförsäkringar, och resterande 52 procent betalas kontant. Målsättningen är att det offentliga ska stå för över hälften av sjukvårdskostnaderna och att 90 procent av befolkningen ska täckas av en grundläggande sjukvårdsförsäkring år 2011. Wen pekade i sitt tal på behovet av att skapa fler arbetstillfällen och ett bättre socialt skyddsnät. Regeringen kommer att verka för en justering av inkomstdistributionen, samt öka andelen av BNP som går till löner. Regeringen kommer även att öka takten i utbyggandet av det sociala skyddsnätet. I det sammanhanget nämns flera målsättningar, exempelvis att pensioner ska kunna överföras från en provins till en annan, men utan kvantifierade uppgifter eller tidsramar. Totalt sett ska statens utgifter på social välfärd öka med 17,6 procent till 293 miljarder yuan.

4(8) För 2009 ska offentliga satsningar på landsbygdsutveckling och jordbruk öka med 27 procent till 716 miljarder yuan. Det garanterade inköpspriset för säd och ris kommer att höjas. I och med förra årets landreform kommer jordbrukare dessutom att erhålla landkontrakt gällande en lång tid framåt, och transfereringar av landrättigheter ska från och med nu ske i enlighet med lagen och på frivillig bas. Massarbetslöshet och ekonomisk kräftgång oroar Wen understryker i sitt tal att den finansiella krisen sprider sig och att efterfrågan på den internationella marknaden för kinesiska produkter minskar. Deflationstrenden var tydlig och den global handelsprotektionismen på starkt återtåg. Detta hade lett till överkapacitet i vissa industrier, minskat statens intäkter, ökat dess utgifter och lett till stigande arbetslöshet. Under 2008 var tillväxten för första gången på sex år endast ensiffrig - nio procent. För att komma tillrätta med Kinas export- och investeringsdrivna tillväxt behövde därför landets ekonomi ombalanseras till mer inhemsk konsumtion och en större tjänstesektor. Regeringens främsta prioritering var, enligt Wen, att stimulera arbetsmarknaden. Detta bör ses mot bakgrund av att över tjugo miljoner migrantarbetare officiellt förlorat sina jobb. Detta är en kraftig revidering uppåt av den officiella arbetslösheten bland migrantarbetare, som så sent som i december angavs vara runt åtta miljoner. Vidare kommer många av de drygt sex miljoner som i år utexamineras från universitet inte att hitta anställning. Regeringen kommer först och främst att prioritera denna grupp, som ofta spelat en huvudroll i turbulenta perioder, bland annat genom praktikplatser och särskilda jobbsatsningar. För att markera att social instabilitet inte kommer att accepteras framhävde Wen att kriminella lagöverträdelser kommer att slås ner med kraft [ ] för att säkerställa nationell säkerhet och social stabilitet och kommunistpartiet kommer att lägga stor vikt på att ha uppsikt över allmänhet och media. Budgeten för allmän säkerhet har utökats med 33 procent till 116 miljarder yuan. Några av regeringens planer för att få fart på ekonomin

5(8) Förutom det stora stimulanspaketet på 4 000 miljarder yuan, varav 600-1000 miljarder är nytt kapital, för de kommande två åren, har regeringen valt ut tio strategiska industrier, bland annat fordons-, varvs-, stål- och textilindustrin, som kommer att erhålla särskilt stöd. Det inkluderar bland annat momsrabatter, utökade resurser för forskning och utveckling (FoU) samt bättre tillgång till finansiering genom de statliga bankerna. För exempelvis stålindustrin kommer räddningspaketet främst statliga verk till godo, vilket indikerar att statlig industri riskerar gynnas på privat industris bekostnad. Regeringen kommer även aktivt att uppmuntra en konsolidering av den kinesiska industrin. Stora (oftast statliga) bolag ska tillåtas förvärva andra företag som har finansiella svårigheter. Även små och medelstora företag (oftast privata) kommer att erhålla stöd från staten, exempelvis genom högre lån. Wen underströk i sitt tal även betydelsen av att Kina satsar på ny teknologi och innovation. Budgetanslaget för FoU skulle öka med 26 procent till 146 miljarder yuan. Ökat stöd för FoU kommer att ges inom områden som läkemedel, 3G, IT, bioteknologi, energibesparing och miljöskydd. Kvalificerad arbetskraft från utlandet (i första hand kinesiska diasporan) uppmuntras. Miljö- och energipolitiken har redan hamnat i skymundan i spåren av den ekonomiska nedgången Wen Jiabao meddelade att det årliga målet beträffande miljö och energiförbrukning till stor utsträckning mötts och i vissa fall överstigit förväntningarna. 2008 har hittills varit det bästa året under innevarande femårsplan - i fråga om att möta nationella utsläppsreduktioner. Enligt femårsplanen ska energiintensiteten minskas med 20 procent i förhållande till BNP-tillväxten (under perioden 2006-2010). Det innebär omkring fyra procents effektivisering per år. Under 2008 minskade energiintensiteten med 4,6 procent, vilket således översteg det årliga målet. Även svaveldioxidutsläppen och utsläppen av kemiskt syreförbrukande ämnen, ett mått på vattenföroreningar, minskade med 5,9 respektive 4,4 procent. Målsättningen för minskade svaveldioxidutsläpp kommer förmodligen att uppnås redan nästa år, dvs. ett år tidigare än planerat. Målet om ökad effektivitet i energiförbrukning kan sannolikt uppnås till 2010, delvis som ett resultat av den ekonomiska nedgången. Rapporten konstaterar att arbetet i genomförandet av det nationella klimatprogrammet ska fortgå. Som väntat gjordes dock inga referenser till Köpenhamnstoppmötet i arbetspappret (Kina

6(8) är noggrant i särskiljningen av nationella icke-bindande målsättningar och internationella åtaganden). Wen betonade under NPC att såväl vatten- som energiförbrukning fortfarande är alldeles för hög. Enligt uttalanden från Wu Bangguo, ordförande för NPC (och alltså Kinas talman ), var det tydligt att Kinas försök hittills i övergången till hållbar utveckling i stora drag misslyckats. Konceptet grön-bnp som tar hänsyn till miljökostnader i uträkningen har fortfarande inte återupptagits, något dess initiativtagare, viceminister Pan Yue vid Ministry of Environmental Protection, uttryckte sig kritiskt till. Wen påpekade dock att ansträngningarna på miljö- och klimatområdet inte skulle minska som resultat av det finansiella och ekonomiska läget. Offentliga investeringar skulle även fortsättningsvis prioritera hållbara lösningar. Under året hade drivmedelsskatt höjts i ett försök att få bilister att internalisera en del av kostnaden för miljön. Tillämpningen av existerande miljölagar skulle stärkas och den administrativa kontrollen av utsläppsnivåer förbättras. Ekonomiska incitament såsom prisnivåer, skatter och subventioner skulle användas i ökad utsträckning. Vattenpriset skulle successivt höjas och lån till energiintensiv och nedsmutsande industrier skulle även fortsättningsvis strikt regleras. Utrikespolitiken inte framträdande Utrikespolitik har vanligtvis ingen framträdande plats vid NPC, och årets session var inget undantag härvidlag. I Wen Jiabaos rapport inskränkte sig referenserna till omvärlden till ett konstaterande att Kina, genom att arrangera ASEM-toppmötet i Peking, bidragit till att Asien och Europa närmat sig varandra. Med tanke på att det internationella samarbetet under året har två viktiga uppgifter diskussioner om gemensamma åtgärder för den ekonomiska situationen, och klimatfrågan är det lite förvånande att kommande G20-möte och Köpenhamnskonferensen inte alls berördes. Taiwan nämndes dock, och signaler om kinesisk beredvillighet att gå vidare i utvecklingen av de fredliga relationerna och inleda politiska förhandlingar skickades till Taipei. Dessa signaler är inte nya; presidenten Hu Jintao tog upp samma tankar för ett år sedan. Starka signaler om Tibet

7(8) Under sessionen höjdes tonläget väsentligt vad gäller Tibet. När utrikesminister Yang Jiechi traditionsenligt mötte kinesisk och utländsk press, gav han uttryck för en skärpt syn på umgänget med Dalai Lama och andra tibetanska företrädare: In developing their relations with China other countries should not allow the Dalai Lama to visit their countries or allow their territories to be used by Dalai Lama to engage in separatist activities / /. I think this is an integral part of the norms governing international relations. This is not doing a favour to China. I den avslutande presskonferensen gav premiärminister Wen Jiabao uttryck för samma hårda retorik och bekräftade Pekings till synes kompromisslösa förhållningssätt till Tibetfrågan. En del av retoriken måste förklaras av att Yangs och Wens uttalanden har en inhemsk publik det är viktigt att ledningen visar handlingskraft också i frågan om Tibet men de båda är samtidigt väl medvetna om att utländsk media och diplomatkårer noga följer vad som sägs. Om inte annat pekar det återigen på att frågan om Tibet förblir en mycket känslig fråga för Kina. Tydliga budskap också om partiets maktställning I kontrast till Wen Jiabaos rapport var det tal som Wu Bangguo levererade högst ideologiskt, och betydligt mera långtgående än vad som är brukligt i sitt starka stöd för kommunistpartiets maktinnehav och för den kinesiska socialismen med kinesiska förtecken. Oberoende kinesiska bedömare menar att talet måste ses som en reaktion på Charter 08 som publicerades i december förra året (se separat ambassadrapportering) och som med ett brett stöd bland liberala tänkare förde fram idéer om och krav på politiska reformer. Wu Bangguo visade, indirekt, genom sitt tal att ledarskapet ser med oro på sådana tankar, och uppenbarligen känner ett starkt behov av att bekräfta partiets maktposition. Försvarsbudgeten fortsatt växande Under sessionen meddelades också att den kinesiska försvarsbudgeten kommer att fortsätta att öka, om än i något mindre takt än förra året. Årets ökning blir 15 procent och budgeten hamnar totalt på 480 miljarder yuan. Försvarsutgifterna motsvarar drygt sex procent av landets totala statsbudget. De försvarsrelaterade utgifternas andel av den totala budgeten minskar därmed något, men den absoluta ökningstakten är ändå hög vilket ligger i linje med Kinas ambitiösa moderniseringsplaner för försvarsmakten.

8(8) Några kommentarer Kina står inför en stor utmaning vad gäller att samtidigt hålla kvar höga tillväxtnivåer och ta miljön i beaktande. I och med den ekonomiska krisen, under vilken alla sociala resurser ska användas till att främja ekonomisk tillväxt, är risken dock stor att många av de till viss del tillväxtbegränsande åtgärder som krävs i övergången till hållbar utveckling har sämre förutsättningar att genomföras, åtminstone på kort sikt. Det finns en påtaglig risk att många av de finansiella medel som utlovats till den sociala sektorn inte kommer att skjutas till. Den främsta orsaken är att Peking har anförtrott provinserna en majoritet av både ansvaret för och finansieringen av det sociala skyddsnätet. Historiskt sett har provinserna prioriterat hälso- och sjukvård mycket lågt (om inte de finansiella resurserna varit öronmärkta). Den låga administrativa nivån på genomförandet kommer dessutom att leda till mycket stora skillnader mellan områden med höga privatinkomster och offentliga intäkter, och fattiga områden med låga privatinkomster och offentliga intäkter. Dessutom kommer rätten till hälsooch sjukvård även fortsättningsvis att vara knuten till individens hukou, dvs. personens mantalsskrivning, vilket innebär att migrantarbetare inte kan söka vård där de arbetar, utan måste resa till sin hemort (eller föräldrarnas hemort). Trots en relativt modern lagstiftning på många områden och en medvetenhet på central nivå om en alarmerande utveckling med t.ex. ökade sociala orättvisor och storskalig miljöförstörelse kvarstår närmast kroniska tillkortakommanden när det gäller lokala myndigheters genomförandekapacitet. Delvis beror detta på att förvaltningen inte genomfört tillräckliga administrativa förändringar - ansvarsområden överlappar och överbyråkratisering minskar effektiviteten. Men kanske större anledningar står att finna dels i det regeringen själv beskrivit som systemisk korruption på framförallt lokal nivå och dels i otillräckligt fungerande mekanismer för kontroll och översyn. LINDSTRÖM