Granskning av socialnämndens förutsättningar för att ta fram en budget i balans

www.pwc.se Revisionsrapport Kerstin Sikander Cert. kommunal revisor Linda Gustavsson Revisionskonsult Granskning av socialnämndens förutsättningar för att ta fram en budget i balans Ängelholms kommun

Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Bakgrund... 1 1.2. Revisionsfrågor och revisionskriterier... 1 1.3. Metod och avgränsning... 1 2. Granskningsresultat... 2 2.1. Tidigare utfall används som underlag för budgetförutsättningarna... 2 2.1.1. Kommentarer och revisionell bedömning:... 3 2.2. Omvärldsanalyser och bedömning av behovsutvecklingen utgör underlag.. 3 2.2.1. Kommentarer och revisionell bedömning... 4 2.3. Anvisningar finns för budgetprocessen... 4 2.3.1. Kommentarer och revisionell bedömning... 5 2.4. Det finns en dialog mellan kommunstyrelsen och socialnämnden angående budgetförutsättningarna... 5 2.4.1. Kommentarer och revisionell bedömning... 5 2.5. Nämndens ekonomiska rapportering är transparent... 6 2.5.1. Kommentarer och revisionell bedömning... 6 2.6. Inom ramen för kommunstyrelsens uppsiktsplikt följs socialnämndens ekonomiska utveckling... 6 2.6.1. Kommentarer och revisionell bedömning... 7 3. Analys och revisionell bedömning... 8 Maj 2014 Ängelholms kommun

1. Inledning 1.1. Bakgrund Kommunstyrelsen ansvarar för att fullmäktiges beslut genomförs. Dessutom har kommunstyrelsen ett särskilt ansvar för kommunens ekonomi genom att lämna förslag till budget och leda budgetarbetet. I detta sammanhang är det viktigt att dialogen mellan kommunstyrelsen och nämnderna fungerar och att förutsättningarna för aktuell budget till respektive nämnd är tydliggjorda. Granskningen har tillkommit ur revisorernas bedömning av väsentlighet och risk. 1.2. Revisionsfrågor och revisionskriterier Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Är socialnämndens förutsättningar för att ta fram en budget i balans ändamålsenliga? Är kommunstyrelsens beredning av socialnämndens budget ändamålsenlig utifrån kravet på en budget i balans? Revisionsfrågorna ska besvaras med hjälp av följande revisionskriterier: - Erfarenheter från tidigare utfall används som underlag för nämndens budgetförutsättningar - Omvärldsanalyser och bedömning av behovsutvecklingen inom nämndens ansvarsområde utgör underlag för budgeten - Anvisningar finns för budgetprocessen - Det finns en dialog mellan kommunstyrelsen och socialnämnden angående budgetförutsättningarna - Nämndens ekonomiska rapportering är transparent - Inom ramen för kommunstyrelsens uppsiktsplikt följs socialnämndens ekonomiska utveckling speciellt med tanke på återkommande budgetöverskridanden 1.3. Metod och avgränsning I granskningen har intervjuer genomförts med kommunstyrelsens och socialnämndens presidium, ekonomichef, socialchef och ekonomer inom socialförvaltningen. Vidare har granskning skett av styrande dokument som planeringsanvisningar, nämndplan, rapporter för budgetuppföljning, anvisningar för delårsbokslut och budgetuppföljning, årsredovisning etc. Granskningen är avgränsad till kommunstyrelsen och socialnämnden. Rapporten har skickats ut för sakgranskning till samtliga intervjuade. Svar har inte inkommit från kommunstyrelsens - och socialnämndens presidium. Ängelholms kommun 1 av 10

2. Granskningsresultat 2.1. Tidigare utfall används som underlag för budgetförutsättningarna I samband med beslut om kommunfullmäktiges budget fattas även beslut om budgetplan för kommande två år. Det första planåret ligger till grund för nästa års budgetarbete och fastställande av nämndernas ramar. Vid framtagande (planering) av nämndernas budgetförslag accepteras ej förslag som medför överskridande av tilldelad ram. Enligt uppgift tas ej resultat från föregående år med i nästa års budget, generellt sett nollas budgeten för respektive nämnd varje år. Enligt uppgift finns ett visst utrymme för tilläggsanslag under året, dock finns det enligt uppgift en hög restriktivitet avseende detta då den övergripande målsättningen är att alla nämnder ska klara en budget i balans med de medel som tilldelas. År 2012 uppvisade socialnämnden ett kraftigt underskott vid årets slut om -17,8 mnkr. Under 2013 prognostiserades ett underskott om -8,5 mnkr redan i februari månad. Utfallet för 2013 blev ett underskott om -9,9 mnkr och kunde främst härledas till ökade kostnader för köp av extern korttidsvård och vård för äldre där behovet inte kunde tillgodoses på hemmaplan, hemtjänstinsatser i ordinärt boende samt budgetöverskridande avseende ekonomiskt bistånd. Intervjuade tjänstemän och politiker inom socialnämndens ansvarsområde uppger att budgetramen varit otillräcklig under 2012 och 2013 och att de framfört detta till kommunstyrelsen. Socialnämndens budgetöverskridande minskade under 2013 jämfört med året före (från -17,9 mnkr 2012 till -9,9 mnkr 2013). Enligt uppgift vid intervjutillfället (mars 2014) är resultatprognosen för 2014 ett underskott på -2,0 mnkr. Underskottet är helt kopplat till ett lokaleffektiviseringsuppdrag på 3,4 mnkr där bedömningen är att 1,4 mnkr kommer att uppnås. De intervjuade tjänstemännen och politikerna inom socialnämndens ansvarsområde uppger att prognosen upplevs realistisk. Enligt uppgift beror detta på ett antal åtgärder inom verksamheten som vidtagits med anledning av tidigare budgetunderskott. Åtgärder som vidtagits är bl.a. ny hemtjänstorganisation där antalet hemtjänstområden minskat från 9 till 5 samt mer aktivt arbete med institutionsplaceringar. De intervjuade menar även att det skett ett ökat fokus på ekonomi och budgethållning sedan ny förvaltningschef tillträtt, vilket har påverkat positivt. De intervjuade inom socialnämndens ansvarsområde uppger att de inte kommer att kunna hålla budgeten under nästkommande år med samma förutsättningar som 2014. Detta då det enligt uppgift inte finns möjlighet att förändra verksamheten ytterligare samt då vissa kostnader har lagts på is, bl.a. avseende personalens kompetensutveckling. Ängelholms kommun 2 av 10

2.1.1. Kommentarer och revisionell bedömning: Enligt vår bedömning används i viss mån tidigare års utfall som underlag för budgetförutsättningarna. Dock finns enligt vår bedömning utrymme för att djupare analysera orsaken till budgetavvikelser. Detta indikeras bl.a. av det kraftiga budgetunderskott som prognostiserades redan i februari månad 2013. Vi rekommenderar att en djupare analys av tidigare års utfall och innevarande års resultatprognoser görs vid planeringen av kommande års budget och fastställande av socialnämndens budgetram. 2.2. Omvärldsanalyser och bedömning av behovsutvecklingen utgör underlag I kommunen har tillämpats ett resursfördelningssystem avseende fördelning av medel mellan socialnämnden och barn- och utbildningsnämnden. Resursfördelningsmodellen bygger på demografiska förutsättningar för respektive verksamhetsområde/ nämnd. För socialnämndens del innebär resursfördelningsmodellen en ramförstärkning med 5,3 miljoner kronor för år 2014. Resursfördelningssystemet är dock fruset. När man tog budgeten för 2014 beslutade man att inte uppdatera systemet för kommande år. Anledningen var att man inte har ekonomiska resurser att finansiera systemet. Intervjuade politiker och tjänstemän inom socialnämndens ansvarsområde uppger att de ser negativt på att resursfördelningssystemet ligger på is. Tjänstemännen uppger att budgeten, sedan resursfördelningssystemet togs bort, endast baseras på föregående års utfall räknat i pengar utan att ta hänsyn till eventuellt förändrade volymer. Enligt intervjuade tjänstemän görs analyser av demografi och volymer inom verksamheten som sedan utgör en grund i nämndens budgetarbete. De intervjuade tjänstemännen framför dock att det finns svårigheter att prognostisera volymer för hela nämndens ansvarsområde då det finns flera olika verksamheter att ta hänsyn till (äldreomsorg, handikappomsorg, individ- och familjeomsorg). Intervjuade tjänstemän inom socialnämndens ansvarsområde uppger att en stor del av underskottet under 2012 och 2013 berott på kraftiga volymökningar inom hemtjänstverksamheten. Till följd av detta har en organisationsöversyn genomförts som bl.a. inneburit att ett antal hemtjänstområden har minskat samt att riktlinjerna för biståndsbedömning har förändrats. De intervjuade tjänstemännen menar att prognoser avseende kostnader för äldreomsorgen hade kunnat prognostiseras bättre om det funnits relevanta verktyg/ system. Under 2013 har Laps Care implementerats inom hemtjänstverksamheten. De intervjuade tjänstemännen menar att detta verktyg underlättar planering och nyttjandegrad inom hemtjänstverksamheten. De intervjuade tjänstemännen, liksom politiker inom kommunstyrelsen, uppger att jämförelser med andra liknande kommuner skulle kunna göras i högre uträckning. Enligt uppgift görs viss jämförelse med andra kommuner, t.ex. genom projektet Ensolution kostnad per brukare och kvalitetsjämförelser genom SKL. Intervjuade politiker inom kommunstyrelsen uppger att det borde tas ett större grepp kring socialnämndens budget, bl.a. avseende bedömning av demografi osv. Ängelholms kommun 3 av 10

för att uppnå en så realistisk budget som möjligt. Samtidigt menar kommunstyrelsen att socialnämnden historiskt sett inte haft en kostnadseffektiv verksamhet, främst inom äldreomsorgen. I april 2013 genomförde kommunledningskontoret inledande budgetmöten med samtliga nämnder. Dessa formella budgetmöten har inte förekommit tidigare. Socialnämnden presenterade vid detta tillfälle sina budgetförutsättningar för budget 2014 och flerårsplan 2014-2015. Enligt intervjuade tjänstemän har enhetscheferna varit mer delaktiga i budgetarbetet inför 2014 än tidigare. 2.2.1. Kommentarer och revisionell bedömning Enligt vår bedömning finns utrymme för förbättring avseende att använda omvärdsanalyser och bedömning av behovsutveckling som underlag för budgeten. I kommunen finns ett utarbetat resursfördelningssystem avseende demografisk justering mellan socialnämnden och barn- och utbildningsnämnden. Dock ligger detta för närvarande på is. Vi rekommenderar att övervägande görs att åter tillämpa resursfördelningsmodellen eller annat system i syfte att budgetmässigt kunna hantera volymförändringar. Vi ser positivt på det analysarbetet som genomförts och som lett fram till konkreta åtgärder/ verksamhetsförändringar för ökad kostnadseffektivitet i verksamheten. Vi ser också positivt på att enhetscheferna är mer delaktiga i planeringsarbetet är tidigare då det skapar bättre förutsättningar för att pröva olika vägar att öka resursandvändningen. 2.3. Anvisningar finns för budgetprocessen Kommunens styrmodell Ratten visar de övergripande förutsättningarna för budgetarbetet. Av styrmodellen framgår vilka delmoment som ingår i nämndernas arbete med verksamhetsplanen. Kommunledningskontoret lämnar kompletterande planeringsanvisningar till nämnderna i juni månad inför fortsatt arbetet med kommande års budget. Anvisningarna har utgångspunkt i kommunfullmäktiges beslut om preliminära budgetramar som normalt beslutas i maj eller juni månad. I avsnittet om planeringsförutsättningar framgår att nämndernas budgetram 2014 har reducerats med ytterligare 0,4 % jämfört med 2013 på grund av att befolkningsprognosen visar en allt svagare utveckling. Vidare har kommunfullmäktige beslutat att öka fokus på lokaleffektiviseringar genom att minska de stora nämndernas budgetramar avseende lokalkostnader motsvarande 5 % för år 2014 och framåt. För socialnämndens del innebär detta 3,4 miljoner kronor i minskad budgetram. Anvisningarna innehåller avsnitt och mallar som berör samtliga delar som ska ingå i nämndernas budgetförslag samt tidplan. I anvisningarna står uttryckligen att varje nämnds budgetförslag måste hålla sig inom tilldelad ram. Överskridanden accepteras ej. Vid intervjuerna har framkommit synpunkter på att planeringsarbetet upplevs kortsiktigt med alltför mycket fokus på nästkommande år. Förutsättningarna för mer långsiktig ledning och styrning anses inte vara tillräckligt tydliga. Ängelholms kommun 4 av 10

2.3.1. Kommentarer och revisionell bedömning Även om styrmodellen Ratten i grunden är både tydlig och relevant finns behov av att vidareutveckla beskrivningar av vad som förväntas ske under varje moment. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen följer upp styrmodellens tillämpning och allt efter behov vidareutvecklar modellen. Vi bedömer att de kompletterande planeringsanvisningarna är ändamålsenliga både till innehåll och till struktur. 2.4. Det finns en dialog mellan kommunstyrelsen och socialnämnden angående budgetförutsättningarna Enligt intervjuer med företrädare från kommunstyrelsen och socialnämnden kan dialogen mellan styrelsen och nämnden förbättras. Det finns enligt uppgift kommunikationssvårigheter mellan styrelse och nämnd på den politiska nivån. De intervjuade tjänstemännen uppger att de får ta ett stort ansvar avseende dialogen mellan kommunstyrelsen och socialnämnden med anledning av att kommunikationen och samarbetet är bristfälligt mellan dessa. Intervjuade tjänstemän uppger att dialogen mellan tjänstemän och nämnden fungerar bra. De intervjuade tjänstemännen har dock en uppfattning om att socialnämnden i sin tur kan vara mer tydliga i sin dialog med kommunstyrelsen avseende budgetläget. De intervjuade tjänstemännen uppger samtidigt att kommunstyrelsen tagit del av ekonomiska rapporter och att styrelsen kunde givit mer tydliga och konkreta uppdrag till nämnden för att nå en budget i balans då underskott uppvisats. Enligt uppgift saknas incitament att hålla budgeten då konsekvenser uteblir vid underskott. De intervjuade från kommunstyrelsen uppger att socialnämnden borde ta befarade budgetunderskott på större allvar, samtidigt menar de att det finns ett stort förtroende för nuvarande socialchef. Det finns enligt uppgift en direkt dialog mellan kommunstyrelsen och socialchef. 2.4.1. Kommentarer och revisionell bedömning Vi bedömer att dialogen mellan kommunstyrelsen och socialnämnden angående budgetförutsättningarna är otillfredsställande och bör förbättras. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen och socialnämnden tar fram förslag på åtgärder i syfte att förbättra dialogen mellan dem. Vi ser att det finns behov av att tydliggöra hur målkonflikten mellan ekonomi och verksamhet ska hanteras. Ängelholms kommun 5 av 10

2.5. Nämndens ekonomiska rapportering är transparent De intervjuade tjänstemännen uppger att rapporteringen mellan tjänstemännen och socialnämnden blivit mer transparent och lättförståelig under 2013. Detta då nya rapportmallar tagits fram som visar ekonomisk uppföljning per verksamhetsområde. Nämnden tar del av månadsvis (undantaget januari, juni och november) uppföljning avseende ekonomin, samma underlag sänder socialnämnden i sin tur till kommunstyrelsen månadsvis. Intervjuade tjänstemän framhåller att både nämnd och styrelse regelbundet får signaler om den rådande ekonomiska situationen. Kommunstyrelsen uppger att nämndens ekonomiska rapportering har förbättrats och att de är nöjda med denna i nuläget. 2.5.1. Kommentarer och revisionell bedömning Vi bedömer att nämndens ekonomiska rapportering är transparent. Vi ser positivt på det tydligare underlag för ekonomisk rapportering som arbetats fram under 2013 och som både socialnämnden och kommunstyrelsen regelbundet tar del av. 2.6. Inom ramen för kommunstyrelsens uppsiktsplikt följs socialnämndens ekonomiska utveckling Socialnämnden rapporterar månadsvis avseende ekonomi till kommunstyrelsen. I denna rapportering tar kommunstyrelsen del av ekonomisk uppföljning uppdelat per övergripande verksamhet, myndighetsenhet utredning/ beslut, individ- och familjeomsorg egen verkställighet, verksamhetsområde för personer med funktionsnedsättning samt äldreomsorg inklusive sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen - egen verkställighet. Under 2013 har socialnämnden och kommunstyrelsen träffats vid några tillfällen. Enligt årshjulet träffar kommunstyrelsen socialnämnden två gånger under året samt vid budgetdialog och budgetberedning. Intervjuade inom kommunstyrelsen upplever att det finns en strategi för att uppnå budget i balans från tjänstemännen men att den politiska viljan från nämnden i vissa fall saknas. De menar att budgetdisciplinen sviktar inom nämnden och att detta är en kultur som utvecklats under lång tid. Samtidigt menar de intervjuade från kommunstyrelsen att de kunde varit tuffare och ställt mer tydliga krav på nämnden för att nå en budget i balans med sanktioner och motkrav. De intervjuade inom socialnämnden menar att kommunstyrelsen inte har tillräcklig kunskap inom nämndens ansvarsområde och att de därför inte fullt ut förstår vidden av verksamhetsförändringar som kan leda till minskade kostnader men samtidigt lägre kvalitet. De uppger även att kommunstyrelsen till viss del borde ha en större acceptans för budgetavvikelser för socialnämndens ansvarsområde med anledning av svårigheter att prognostisera verksamheten. Enligt de intervjuade har Ängelholms kommun 6 av 10

budgetförutsättningarna för socialnämnden ej varit realistiska under flera års tid trots att detta diskuterats med kommunstyrelsen. Tjänstemännen uppger att de diskuterat förslag avseende kostnadseffektiveringar i verksamheten med nämnden. De menar att det finns en oro inom nämnden att åtgärder i syfte att minska kostnaderna ska påverka kvaliteten i verksamheten negativt. 2.6.1. Kommentarer och revisionell bedömning Vi bedömer att socialnämndens ekonomiska utveckling följs inom ramen för kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Vi anser att kommunstyrelsen i ökad grad bör ställa krav på att åtgärdsplaner för att uppnå budgetmål redovisas i de fall det finns risk för budgetavvikelser. Vidare bör kommunstyrelsen ställa konkreta krav på rapportering om genomförande av åtgärdsplaner. Ängelholms kommun 7 av 10

3. Analys och revisionell bedömning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Ängelholms kommun har granskat kommunstyrelsens och socialnämndens budgetarbete. Granskningen har inriktats mot att besvara följande övergripande revisionsfrågor: Är socialnämndens förutsättningar för att ta fram en budget i balans ändamålsenliga? Är kommunstyrelsens beredning av socialnämndens budget ändamålsenlig utifrån kravet på en budget i balans? Vår bedömning är att socialnämndens förutsättningar för att ta fram en budget i balans liksom kommunstyrelsens beredning av socialnämndens budget utifrån kravet på en budget i balans inte är fullt ut ändamålsenlig. Vi rekommenderar kommunstyrelsen och socialnämnden att göra en övergripande gemensam översyn avseende budgetarbetet för socialnämnden. Vi bedömer att tydligare underlag samt analyser av dessa bör göras under budgetprocessen. Vi menar att mer djupgående analyser av t.ex. föregående års utfall och förändring i verksamhet och volymer kan analyseras på ett mer strukturerat sätt i syfte att förbättra och tydliggöra budgetförutsättningar och budgetprocessen. Kommunens styrmodell Ratten visar de övergripande förutsättningarna för budgetarbetet. Av styrmodellen framgår vilka delmoment som ingår i nämndernas arbete med verksamhetsplanen. Vi bedömer att även om styrmodellen Ratten i grunden är både tydlig och relevant finns behov av att vidareutveckla beskrivningar av vad som förväntas ske under varje moment. Vi menar vidare att det är av vikt att dialogen mellan kommunstyrelsen och socialnämnden angående budgetförutsättningarna förbättras då det framkommit att kommunikationen mellan styrelse och nämnd i dagsläget är otillfredsställande. Det är av stor vikt att det finns en fungerande dialog mellan styrelse och nämnd, detta särskilt med socialnämndens återkommande budgetavvikelser i åtanke. Vi bedömer att nämndens ekonomiska rapportering är transparent samt att dess ekonomiska utveckling följs inom ramen för kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Vi anser dock att kommunstyrelsen kan bli tydligare i sina uppdrag till nämnden vid avvikelser i måluppfyllelse samt att kommunstyrelsen på ett tydligare sätt kan följa upp budgetsituationen genom krav på åtgärder samt återrapportering av dessa och dess ekonomiska effekter. Ängelholms kommun 8 av 10

Vi rekommenderar: - att en tydligare analys görs av föregående års utfall vid planering av budget och fastställande av socialnämndens budgetram - att kommunstyrelsen vidareutvecklar beskrivningar av vad som förväntas ske under varje delmoment som ingår i kommunens styrmodell Ratten. - att överväga att åter tillämpa resursfördelningsmodellen mellan socialnämnden och barn- och utbildningsnämnden eller annat system i syfte att hantera volymförändringar vid fastställande av budgeten - att kommunstyrelsen och socialnämnden tar fram förslag på åtgärder i syfte att förbättra dialogen mellan dem - att kommunstyrelsen i ökad grad bör ställa krav på att åtgärdsplaner för att uppnå budgetmål redovisas i de fall det finns risk för budgetavvikelser. Vidare bör kommunstyrelsen ställa konkreta krav på rapportering om genomförande av åtgärdsplaner. Ängelholms kommun 9 av 10

2014-06-11 Kerstin Sikander Projektledare Carl-Gustaf Folkeson Uppdragsledare Ängelholms kommun 10 av 10