Internhyra Östersunds kommun Revisionsrapport 2007-10-22 Håkan Westberg
Innehållsförteckning...2 Innehållsförteckning...3 1. Uppdrag...2 2 Bakgrund... 2 3Införande av internhyra 1992... 2 3.1Syfte... 2 3.2Incitament i systemet...3 3.3 Beräkning av internhyra...3 3.4 Förhyrning av externa lokaler... 3 4Översyn år 1999... 4 4.1Syfte... 4 4.2Tankar och förslag...4 4.3Beslut...5 5Nuläge... 5 6 Slutsatser och kommentarer... 6
1. Uppdrag Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Östersunds kommun genomfört en granskning av kommunens system för internhyra. Syftet med granskningen är att få en bild av hur systemet fungerar samt vilka möjligheter och begränsningar som finns i det. Granskningen har genomförts med hjälp av skriftligt material (budgetdirektiv, budget, bokslut, utredningsmaterial, kalkylmodell, hyreskontrakt samt andra relevanta dokument) samt intervjuer med fastighetschef och barn- och utbildningsförvaltningens ekonom. 2 Bakgrund Lokalkostnaderna är, och har varit, en relativt stor utgiftspost i kommunen. När krav på effektiviseringar och minskad resursåtgång inom den offentliga sektorn växte sig starkare under 80-talets slut berörde det naturligtvis även lokalkostnaderna. Fram till dess hade lokaler, mer eller mindre, varit en fri nyttighet för de kommunala verksamheterna. En metod som infördes i Östersund, och i många andra kommuner, för att hushålla bättre med lokaler var att sätta ett pris på de egna lokalerna; en internhyra. 3 Införande av internhyra 1992 3.1 Syfte Enligt belutsunderlaget till dåvarande kommunstyrelse och fastighetsnämnd angavs att syftet med införande av internhyra var att; Få ett marknadsmässigt hyresförhållande Få en bättre resurshushållning Få en ökad kostnadsmedvetenhet Syftet var alltså att öka kostnadsmedvetandet hos förvaltningarna som nyttjade lokalerna och därigenom på sikt åstadkomma minskade lokalkostnader och frigöra resurser för själva verksamheten. Tanken var också att denna ökande medvetenhet också skulle öka trycket på fastighetsförvaltaren att rationalisera och förbilliga driften. Man förväntade sig också att samutnyttjandet av lokaler skulle öka, att man skulle få en intern marknad för lokaler, att man skulle få en tydlig avgränsning mellan ägare hyresvärd hyresgäst, att lokalutnyttjarna skulle få större möjligheter att påverka servicenivå och lokalkostnader samt att man skulle få mer rättvisande resultatmätningar. Östersunds kommun Internhyra 2
3.2 Incitament i systemet Under 1993 utarbetades riktlinjer för avveckling av kommunala lokaler. Först i november 1997 tog kommunstyrelsen beslut om riktlinjer för fördelning av avvecklingskostnader. I riktlinjerna angavs två mål för lokalavveckling; Ge resultatenheterna möjlighet att påverka sin ekonomi och sin verksamhet Undvika kapitalförstöring och nedskrivning av fastighetskapitalet Enligt dessa riktlinjer fick den berörda nämnden tillgodoräkna sig de resurser som frigjordes när en äldre fastighet/lokal sades upp. Fastighetskontoret övertog ansvaret för fastigheten/lokalen och så länge den var outhyrd och fanns kvar i kommunens ägo hade man därför dubbla kostnader för den. För nyare fastigheter/lokaler med högt bokfört värde gällde att nämnden fick stå för kostnaden för de tomma lokalerna ända till dess att de avyttrats. 3.3 Beräkning av internhyra Internhyran beräknas enligt självkostnadsprincipen. För kapitalkostanden tillämpas kommunens ekonomistyrningsregler, dvs rak lika stor amortering/avskrivning varje år. Det innebär att kapitalkostnaden utgör en större andel av hyreskostnaden i början och att hyran successivt sjunker. Hyran är alltså högre för nyare lokaler än för äldre. Kapitaltjänstkostnaden (ränta och amortering) påverkas dessutom av eventuella förändringar av internräntan. Underhållskostnaderna (såväl planerade som akuta) är i hyran schablonmässigt beräknade till samma belopp per kvm för alla fastigheter, oavsett när och i vilken omfattning de verkliga underhållsåtgärderna görs. Övriga driftskostnader (fastighetsskötsel, värme, el, vatten, försäkring, tillsyn, administratioon, etc) i hyran utgår från de faktiska beräknade kostnaderna för respektive lokal/fastighet. Städning ingår inte i hyran utan upphandlas separat av respektive lokalutnyttjare. 3.4 Förhyrning av externa lokaler För verksamheterna fanns från början inga restriktioner mot att hyra lokaler av externa fastighetsägare. Ansvaret för detta låg då hos respektive verksamhetsenhet. Redan efter något år så stoppades dock denna möjlighet utan att något formellt beslut togs. Östersunds kommun Internhyra 3
4 Översyn år 1999 I kommunstyrelsen budgetdirektiv för 1999 angavs bl a att den kommunala verksamheten även fortsättningsvis koncentreras till egna lokaler för att minska kostnaderna och att lokaler och fastigheter som inte längre behövs som reserv och därför kan avyttras snarast ska redovisas till kommunstyrelsen. Vidare angavs att förvaltningen av kommunens fastigheter ska vara så effektiv som möjligt. I syfte att utvärdera hur effektiv kommunens fastighetsförvaltning var beslutade kommunstyrelsen i juni 1998 därför om en utredning. 4.1 Syfte Syftet med utredningen var främst att beskriva hur ansvar och arbetsuppgifter när det gäller fastighetsförvaltning idag är fördelade mellan olika nämnder och förvaltningar samt klarlägga om denna fördelning är optimal eller om förändringar bör göras. I utredningsuppdraget angavs dessutom att internhyrornas styreffekter skulle utvärderas. 4.2 Tankar och förslag Målet om att med hjälp av internhyror skapa ett markandsmässigt hyresförhållande anses vara en utopi eftersom de kommunala verksamheternas lokaler med få undantag inte har någon alternativ användning. Målet om att med hjälp av internhyror skapa en bättre resurshushållning ansåg man inte heller vara realistiskt eftersom endast mindre besparingar kan göras när väl lokalen finns på plats. Målet om att med hjälp av internhyror få en ökad kostnadsmedvetenhet ansåg man vara mer än väl uppfyllt. När det gäller de effekter som man förväntade sig vid införandet av internhyressystemet ansåg utredningen att incitamenten för verksamheterna att krympa sina lokalytor är alldeles för begränsade för att ge bättre lokalutnyttjande, ökat samutnyttjande av lokaler och uppsägning av dåligt utnyttjade lokaler. Utredningen anser att internhyressystemet har skapat ett klargörande av avgränsningar mellan ägare hyresvärd hyresgäst och fungerat som ett utmärkt hjälpmedel för att informera om det interna förhållandet mellan resultatenheter. När det gäller möjligheterna för verksamheterna att påverka servicenivå och lokalkostnader ansåg utredningen att dessa inte ökat med internhyressystemet eftersom de flesta kostnader inte är påverkbara eller, i vissa fall, inte ska vara möjliga att påverka (underhåll). Eftersom enheterna får de exakta hyreskostnaderna täckta av nämnderna separat från driftsersättningen ansåg utredningen att internhyressystemet inte gav hyresgästerna några egentliga incitament att försöka dra ner på sina lokalytor. Systemet fungerar därför, enligt utredningen, huvudsakligen som en kostnadsfördelnings- och informationsmetod. Östersunds kommun Internhyra 4
Vidare ansåg man att reglerna för avveckling av äldre lokaler/fastigheter i och för sig var bra för den nämnd som lämnade ifrån sig lokaler men att de inte alltid ledde till ett resursoptimalt resultat sett ur ett helhetsperspektiv. Man ansåg att målet om att undvika kapitalförstöring måste vara det primära och att målet om att ge resultatenheterna/ nämnderna möjlighet att påverka sin ekonomi och sin verksamhet därför får stå tillbaka. En klarare rollfördelning och mer samordning vid långsiktiga beslut ansåg utredningen därför ge bättre resurshushållning. Utredningens slutsats är dessutom att, eftersom kapitalkostnaden utgör en stor andel i lokalkostnaden (ca 38%) och att nettokostnaden för lokaler inte utgör en så stor andel av kommunens totala nettokostnad (ca 16%), det snarare är en slipning av nuvarande organisation som behövs än en genomgripande organisationsförändring. 4.3 Beslut Kommunstyrelsens beslut i oktober 1999 innebar att man godtog utredningsgruppens förslag som bl a innebar att Nuvarande praxis om att interna lokaler ska väljas före externa skrivs in i nämnders och styrelsers reglementen. En särskild lokalgrupp under kommunstyrelsen inrättas med uppgift att utreda lösningar på lokalbehov, lokalvavecklingsbehov, etc ur ett koncernperspektiv. Nämnderna uppmanas att flytta delegationen att teckna hyreskontrakt från enhetscheferna till lokalsamordnaren. Riktlinjerna för avveckling av äldre fastigheter/lokaler ändras så att berörd nämnd får tillgodogörs sig resurser motsvarande 100 kr/kvm under avvecklingsperioden Efter två år går även resurser motsvarande resterande driftskostnader (exkl kapitaltjänstkostnaden) tillbaka till nämnden. 5 Nuläge Den hyressättning som gjordes i början 1990-talet gäller fortfarande. De förändringar som skett generellt beror av förändringar av internräntan samt av de årligen, av kommunfullmäktige, beslutade indexuppräkningarna av löner respektive övriga kostnader. Värdet på de olika delposterna i internhyran har alltså successivt ökat under årens lopp. Hyressättningen har även ändrats när lokalerna har byggts om eller till. En översyn av systemet för beräkning av internhyra har diskuterats men några beslut har inte tagits. Frågan upplevs inte stå högst upp på dagordningen. Hyreskontrakten kallas för överenskommelse om internhyra för lokal och är s k tillsvidarekontrakt, dvs de gäller så länge inte hyresgästen säger upp dem. Det innebär att hyreskontrakt inte upprättas varje år utan endast vid förändring. Det förekommer inte heller några hyresförhandlingar eftersom tekniska förvaltningen, fastighet räknar upp hyrorna utifrån de direktiv som givits av kommunfullmäktige och nämnderna sedan får anslag av kommunfullmäktige som ska täcka de hyreskostnader de faktiskt har. Eftersom hyra av Östersunds kommun Internhyra 5
interna lokaler är en tvingande tjänst gör en av kommunledningskontorets controllers en granskning av att hyresnivåerna inte blir oskäliga. Det gäller speciellt när nya lokaler ska tas i bruk. Nämnderna får varje år information från fastighetskontoret om hur stort utrymme för reinvesteringar som finns (motsvarande den hyresminskning som beror av att kapitaltjänstkostnaden sjunker för varje år). Användningen av detta belopp är hos barn- och utbildningsförvaltningen delegerat till rektorerna att tillsammans bestämma över. Det förekommer ibland diskussioner om vad som ingår i hyran eller inte, men dels finns en lista som anger vad som ingår i fastigheten (hyran) eller är att betrakta som inredning/utrustning och dels finns lokalgruppen där denna typ av frågor tas upp. Få avvecklingar av lokalytor har skett under senare år. Enligt uppgift tillämpades reglerna vid avveckling av äldre lokaler senast under år 2002 när en skola lades ner. Nämnderna hyr idag inte externa lokaler direkt från respektive fastighetsägare/hyresvärd utan via fastighetskontoret som internt alltså även fungerar som hyresvärd för dessa lokaler. 6 Slutsatser och kommentarer Som framgår har systemet med internhyra ingen som helst styreffekt, varken för verksamheterna eller för fastighetsförvaltaren. Verksamheterna/nämnderna tilldelas budgetbelopp motsvarade de beräknade hyrorna och fastighetskontoret får motsvarande belopp i hyresintäkter oavsett de verkliga kostnaderna. Verksamheterna saknar helt incitament för att reducera sina lokalers driftskostnader. Man medverkar dock i olika grupper som fastighetskontoret initierat, t ex energigrupper, men utan att det ger några ekonomiska fördelar för verksamheten. Det enda incitamentet som finns är när man kliver ur en lokal helt och hållet och då får behålla en mindre del av hyresbeloppet till annat. I dagsläget är det endast städkostnaderna som till viss del kan påverkas då de inte ingår i hyran utan upphandlas på annat håll. Incitamentet för tekniska förvaltningen, fastighet att effektivisera verksamheten ligger i att de uppräkningsfaktorer (löner respektive övrigt) som bestäms av kommunfullmäktige inte alltid motsvarar de verkliga förändringarna av t ex energipriserna. När, vilket varit fallet under flera år, energipriserna ökar mer än uppräkningsfaktorn tvingas tekniska förvaltningen, fastighet till effektiviseringar. Om skillnaden mellan verklig kostnadsökning och tilldelad indexuppräkning är stor under flera år finns risk att det inte går att effektivisera i samma takt och att man därför tvingas att kompensera detta genom att reducera det planerade underhållet av fastigheterna. Enligt uppgift har detta ännu inte varit fallet, men problematiken bör uppmärksammas framöver så att det inte sker en kapitalförstöring. Östersunds kommun Internhyra 6
Internhyressystemet i Östersunds kommun fungerar därför i nuläget, och även tidigare, enbart som ett informationssystem där verksamhetsutnyttjarna blir medvetna om att lokaler kostar och hur mycket de kostar. Ingen av parterna upplever i dagsläget att det tillämpade systemet med internhyra är något problem eller att man skulle vilja ha något annat system. Man har de lokaler man behöver, varken mer eller mindre, vilket bevisas av att få lokaler klivits ur under de senaste åren. De enda synpunkter som kommit fram är att verksamheterna inte alltid har aktuella hyreskontrakt för alla sina lokaler och att man får de exakta hyresbeloppen för varje lokal först i oktober, dvs efter det att man internfördelat sin budget i augusti/september. Östersunds kommun Internhyra 7