REVISIONSRAPPORT Granskning av delårsrapport januari augusti 2008 Gotlands kommun Oktober 2008 Lars Åke Claesson Ramona Numelin Mats Renborn
1 Innehållsförteckning sid 1. Sammanfattande bedömning...2 2. Bakgrund...3 3. Syfte och omfattning...3 4. Granskningsnoteringar...3 4.1 Anvisningar och föreskrifter...3 4.2 Delårsrapportens delar...4 4.2.1 Bedömning...4 4.3 Resultaträkning...4 4.3.1 Bedömning...5 4.4 Balansräkning...5 4.4.1 Bedömning...5 4.5 Finansieringsanalys...7 4.6 Förvaltningsberättelse...7 4.6.1 Bedömning...7 4.7 God ekonomisk hushållning...7 4.7.1 Finansiella mål styrtal inom perspektivet ekonomi...8 4.7.2 Verksamhetsmål - styrtal inom perspektiven brukare/kunder, medarbetare & ledare, processer samt samhälle...9 4.7.3 Bedömning...9
2 1. Sammanfattande bedömning Gotlands kommun har upprättat en delårsrapport i enlighet med den kommunala redovisningslagen (KRL). Delårsrapporten omfattar perioden januari augusti 2008. Den översiktliga granskningen av delårsrapporten har resulterat i följande bedömningar. Delårsrapporten ger i allt väsentligt en rättvisande bild av ekonomiskt resultat och ekonomisk ställning. Vi konstaterar att förbättringar har gjorts men att rutinerna ytterligare kan förbättras vad avser underlag till balansräkningens poster, periodisering av kostnader och intäkter samt utformningen av förvaltningsberättelsen. Vi bedömer att delårsrapporten uppfyller redovisningslagens och kommunallagens krav vad avser innehållet. Vi rekommenderar att delårsrapporten kompletteras med en redovisning av budget och utfall per verksamhet och driftavräkning på nämndnivå. Precis som föregående år är informationen om de kommunala företagens delårsrapporter mycket sparsam och kan utvecklas ytterligare. Periodens resultat är enligt delårsrapporten positivt med 93 mnkr. Kommunens bedömning är dock att överskottet kommer att minska till 24 mnkr till årsskiftet. Nämndernas budgetavvikelser för perioden är i delårsresultatet 19 mnkr men prognostiseras till -4 mnkr för hela året. Reavinster från fastighets- och markförsäljningar ingår med 49,3 mnkr. Liksom vid granskning av årsredovisning 2007 rekommenderar vi kommunen att tydligare informera om vilka typer av fastighetsförsäljningar som är en del av en större omstruktureringsåtgärd. Vår bedömning är att det finansiella målet delvis kommer att uppfyllas. Kommunen gör ingen samlad bedömning men anger att flertalet av de finansiella styrtalen beräknas uppnås under året. Våra egna beräkningar visar att nettokostnadsökningen under perioden överstiger styrtalets nivå och beräknas göra så även för hela 2008 enligt resultatprognosen. Den prognostiserade budgetavvikelsen för nämnderna indikerar att styrtalet 1 % buffert av budgetramen inte kommer att nås. Ej heller resultatmålet + 80 mnkr kommer att uppnås. Liksom vid 2006 och 2007 års delårsrapporter gör vi bedömningen att vi inte kan uttala oss om verksamhetsmålen inom ramen för god ekonomisk hushållning har uppfyllts eller ej. I förvaltningsberättelsen görs ingen samlad bedömning av om verksamhetsmässiga mål inom ramen för god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Hälso- och sjukvårdsnämnden kommer inte att klara sitt ekonomiska åtagande för 2008. Sedan många år har hälso- och sjukvårdsnämnden haft ekonomiska svårigheter. Även om prognosen visar på ett lägre underskott, 17 mnkr jämfört med 44 mnkr 2007, är kostnadsutvecklingen inom hälso- och sjukvården sådan att den inte ger några hoppfulla signaler inför kommande år. Vi är därför fortsatt kritiska mot ansvarig nämnd samt mot kommunstyrelsen i sin uppsiktsplikt.
3 2. Bakgrund Kraven på delårsrapport samt utformning av densamma framgår av den kommunala redovisningslagen (KRL). I kapitel 9 anges att kommunen ska upprätta en delårsrapport för verksamheten från räkenskapsårets början. Minst en rapport skall omfatta en period av minst hälften och högst två tredjedelar av räkenskapsåret. Delårsrapporten bör ges samma struktur som årsredovisningen. 3. Syfte och omfattning Syftet med granskningen är att bedöma om delårsrapporten är upprättad enligt de krav som ställs i den kommunala redovisningslagen och god redovisningssed. Underlag för granskningen har varit delårsrapporten, anvisningar för upprättande av delårsrapporten och kommunens bokföring. Granskningen av delårsrapporten har skett utifrån ett särskilt granskningsprogram med följande innehåll: Föreskrifter och anvisningar Delårsrapportens delar Förvaltningsberättelse Resultaträkning och balansräkning Periodisering Redovisningsprinciper Jämförelsetal Prognoser Bilagor och specifikationer till delårsrapporten har omfattats av granskningen. 4. Granskningsnoteringar 4.1 Anvisningar och föreskrifter Kommunen har upprättat särskilda anvisningar för arbetet med delårsrapporten. Anvisningarna innehåller tydliga instruktioner för hur periodiseringar ska göras. Anvisningarna är övergripande för samtliga delårs- och månadsrapporter 2008. Detaljerad tidplan finns för inlämnande och kommunstyrelsens behandling. Kommunfullmäktige har tagit riktlinjer för upprättande av delårsbokslut. Riktlinjerna ingår i Reglerna för ekonomisk styrning och kontroll, vilka är antagna av kommunfullmäktige år 2003 (KF 61). I riktlinjerna regleras vilken period delårsbokslutet ska omfatta, utformning, former samt beslutsordning.
4 4.2 Delårsrapportens delar Enligt Lagen om kommunal redovisning ska delårsrapporten innehålla följande delar: A) Förvaltningsberättelse (översiktlig redogörelse) B) Resultaträkning C) Balansräkning Enligt kommunallagen ska delårsrapporten innehålla en översiktlig redogörelse för utvecklingen av kommunens eller landstingets verksamhet och resultat sedan föregående räkenskapsårs utgång. Upplysningar skall då lämnas om 1. sådana förhållanden som är viktiga för bedömningen av kommunens resultat eller ställning, och 2. sådana händelser av väsentlig betydelse för kommunen eller landstinget som har inträffat under rapportperioden eller efter dennas slut. Om det inte finns särskilda hinder, skall det lämnas motsvarande uppgifter för samma rapportperiod under föregående räkenskapsår. 4.2.1 Bedömning Vi bedömer att delårsrapporten uppfyller redovisningslagens och kommunallagens krav vad avser innehållet. Inför nästkommande år rekommenderar vi att delårsrapporten kompletteras med nyckeltal och utförligare kommentarer om de kommunala företagen. Det kan konstateras att avsnittet om nämnderna inte har en enhetlig struktur, vilket rekommenderas. Budget och utfall per verksamhet saknas i delårsrapporten, vilket är en brist. Det är en fördel om delårsrapporten kompletteras med en driftredovisning på nämndnivå. Motsvarande uppgifter ingår i årsredovisningen och delårsrapporten ska i princip följa årsredovisningens struktur. 4.3 Resultaträkning Resultaträkningens uppgift är att redovisa samtliga intäkter och kostnader och hur det egna kapitalet har förändrats under perioden. Vi har granskat att: resultaträkning är uppställd enligt schemat i KRL, noter finns i tillräcklig omfattning, väsentliga intäkter och kostnader är rätt periodiserade.
5 4.3.1 Bedömning Resultaträkningen är uppställd i enlighet med KRL. Noter till resultaträkningen finns i huvudsak i tillräcklig omfattning. Uppgift saknas om leasing och jämförelsestörande poster. Kommunen gör ingen avstämning mot balanskravet i samband med det prognostiserade årsresultatet. Dock kommenteras under Måluppfyllelse ekonomi att balanskravsresultatet kan bli svårt att uppnå på grund av reavinster på markförsäljningar. Periodisering av kostnader och intäkter har granskats och vi konstaterar att delårsresultatet borde varit 9 mnkr lägre. Kostnader för kollektivtrafik och renhållning avseende augusti har inte periodiserats motsvarande 4,2 mnkr. Årsprognosen är dock, enligt uppgift, korrekt. Arbetsgivaravgifter avseende augusti har bokats upp med 4,1 mnkr för lite. Vid granskning av leverantörsfakturor överstigande 100 tkr bokförda i september kan det konstateras att 4 st avsåg juli-augusti. De fyra fakturorna uppgick till totalt 700 tkr och var inte korrekt periodiserade. De borde ha bokats som upplupna kostnader. 4.4 Balansräkning Balansräkningens uppgift är att i sammandrag redovisa kommunens samtliga tillgångar, avsättningar och skulder samt eget kapital på balansdagen. Vi har granskat att: balansräkningen är uppställd enligt schemat i KRL, balanskonton är avstämda, noter finns i tillräcklig omfattning. 4.4.1 Bedömning Vi bedömer att balansräkningen i allt väsentligt ger en rättvisande bild av kommunens ekonomiska ställning för perioden. Balansräkningen är uppställd i enlighet med KRL. Noter till balansräkningen finns i tillräcklig omfattning. Uppgift om finansiella leasingavtal saknas. Specifikationer har stämts av mot huvudboken och det kan konstateras att specifikationer och underlag fanns till 99 % av balanskontona. Kvaliteten på specifikationerna kan dock ökas så att bilagor eller förklarande text finns för att möjliggöra bedömning om posten är korrekt både till storlek och förekomst.
6 Kontona avseende anläggningstillgångar (byggnader, tekniska anläggningar, maskiner och inventarier) har endast granskats översiktligt. Specifikationen till kontona som utgörs av anläggningsregistret går inte att skriva ut i rapportform under löpande år varför kontroller ej gått att göra. Följande väsentliga noteringar har gjorts vid genomgång av specifikationer och huvudbok: - Östergarns- och När skola har sålts under 2008 till ett pris på 1,5 mnkr respektive 1,7 mnkr. Köparna har endast betalat 150 tkr respektive 200 tkr vardera under innevarande år och resterande köpeskilling ska erläggas enligt plan fram till år 2013. Av underlaget till försäljningen framgår att resterande köpeskilling eventuellt ska erläggas år 2013, vilket indikerar att det finns viss osäkerhet i köpeavtalet. Fordringarna bör klassificeras som långfristiga fordringar. - Balansräkningen upptar kundfordringar om sammanlagt 46 mnkr. Av åldersanalysen framgår att minst 3,9 mnkr avser fordringar från 2006 och tidigare. Av dessa avser 1,6 mnkr hälso- och sjukvården. Tandvårdens kundfordringar har inte kunnat specificeras per år vilket är önskvärt till årsbokslutet. - Kontot för Take Care-kassor har ett saldo om 620 tkr som enligt specifikationen avser felaktiga intäkter från 2007. Vi utgår från att rättelser sker till årsbokslutet. - Bland upplupna intäkter finns en intern fordran om 726 tkr som avser ännu ej fördelad kompensation för lönerevision. Interna poster får ej förekomma i balansräkningen. - Upplupna arbetsgivaravgifter avser juli istället för augusti månad vilket medför att beloppet är 4,1 mnkr för lågt. - Tekniska förvaltningen har bokat upp 3 994 tkr som förutbetalda intäkter. Bidraget som erhölls 2007 avser energibesparande åtgärder. Bidraget är felaktigt klassificerat eftersom det är ett investeringsbidrag. Beloppet bör bokas bort från kontot i samband med årsredovisningen. - Kontot för upplupna kostnader har ett saldo i huvudboken på totalt 22 563 tkr. specifikationerna för kontot uppgår endast till 22 101 tkr vilket innebär att det är en differens med 426 tkr. - På konto 2815 redovisas externa bidrag till kollektivtrafiken om 1.480 tkr. Merparten av dessa pengar, 1.336 tkr, avser åtgärder som utförts tidigare år och enligt principen om matchning mellan kostnader och intäkter bör dessa bidrag intäktsföras snarast, vilket påtalades även vid granskning av bokslut 2007.
7 4.5 Finansieringsanalys Vi har gjort en översiktlig granskning av finansieringsanalysen och konstaterar att innehållet överensstämmer med motsvarande uppgifter i övriga delar av delårsrapporten. 4.6 Förvaltningsberättelse Förvaltningsberättelsen skall innehålla en översikt över utvecklingen av kommunens verksamhet. Upplysningar skall lämnas om sådana förhållanden som är viktiga för bedömning av resultat och ställning för perioden (KRL 9 kap 2). Vi har granskat att förvaltningsberättelsen innehåller: Översikt över utvecklingen. Beskrivning av förhållanden som är viktiga för bedömning av ekonomin. Uppföljning av finansiella- och verksamhetsmål. Händelser av väsentlig betydelse. Förväntad utveckling. Investeringsredovisning och driftredovisning. 4.6.1 Bedömning Vi bedömer att förvaltningsberättelsen i huvudsak ger en tillräcklig information om den ekonomiska situationen och utvecklingen. Periodens resultat uppgår till 93 mnkr. Det prognostiserade resultatet för helåret visar på ett resultat motsvarande 24 mnkr. Överskottet för perioden kommer att minska till årsskiftet bl a beroende på att semesterlöneskulden kommer att öka för helåret liksom pensionsskulden. Budget och utfall per verksamhet saknas i delårsrapporten, vilket är en brist. Det är en fördel om delårsrapporten kompletteras med en driftredovisning på nämndnivå. Motsvarande uppgifter ingår i årsredovisningen och delårsrapporten ska i princip följa årsredovisningens struktur. Förvaltningsberättelsen innehåller endast kortfattad information om ekonomi och verksamhet för vissa av de kommunala bolagen. I övrigt hänvisas till respektive bolags delårsbokslut. Liksom tidigare år rekommenderar vi att kommunen utvecklar informationen om de kommunala bolagens ekonomi och verksamhet. 4.7 God ekonomisk hushållning Enligt Kommunallagen 8 kap 5 anges bla följande: budgeten ska innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. För verksamheten skall anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. För ekonomin skall anges de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning.
8 I Gotlands kommun tillämpas målstyrning enligt modellen balanserade styrkort där kommunövergripande mål samt framgångsfaktorer har satts för de olika perspektiven: brukare/kund, medarbetare/ledare, ekonomi, processer och samhälle. I budget 2008 anges att alla enheter nu har egna styrkort som utgår från de gemensamma målen och därmed säkerställs hela organisationens syn på vad som skapar värde. Inom perspektivet ekonomi anges att Nämnderna ska verka för god ekonomisk hushållning genom att införa buffertar inom sina budgetramar. Styrtalet är en buffert motsvarande 1 % av budgetramen. I budget 2008 uttalar inte kommunen explicit vilka framgångsfaktorer eller styrtal som för verksamheten är av betydelse för god ekonomisk hushållning. Enligt Gotlands kommuns regler för styrning och uppföljning anges att uppföljning av målen/styrkorten sker per tertial. Enligt vår uppfattning sker uppföljning av kommunens styrkort i huvudsak i samband med årsredovisningar. Undantaget från detta är dock de ekonomiska styrtalen som i huvudsak även följs upp i delårsrapport 2. I nedanstående sammanställning redogörs för de ekonomiska styrtalen i budget 2008 samt kommunens uppföljning i delårsrapport 2. För styrtalen Årets resultat och 1 % buffert anges i delårsrapporten att målet är långsiktigt respektive ska uppnås senast år 2010. I styrkortet som gäller 2007-2010 framgår inte när under mandatperioden respektive mål ska vara uppnått. I något fall har vi gjort egna uträkningar för att kunna bedöma måluppfyllelsen. 4.7.1 Finansiella mål styrtal inom perspektivet ekonomi Årets resultat + 80 mnkr. Kommunen gör bedömningen att årets resultat, + 24 mnkr når det budgeterade + 19 mnkr. Balanskravsresultatet kan bli svårt att uppnå då det i resultatprognosen ingår reavinster från markförsäljningar med 25 mnkr. Nettokostnadsökning med max 3,7 %. Kommunen hänvisar till att uppföljning och analys av detta styrtal sker i samband med årsredovisningen. Våra beräkningar visar att nettokostnadsökningen mellan delårsrapporten 2007 och delårsrapporten 2008 är 6,8 % och mellan årsredovisning 2007 och 2008 prognostiseras att bli 4,5 %. Strukturella besparingar inom ramen för Struktur 2007 120 mnkr under mandatperioden
9 Kommunen gör bedömningen att detta styrtal kommer att uppnås men redovisar inte någon uppföljning i delårsrapporten. Respektive nämnd har en buffert motsvarande 1 % av budgetramen. Kommunen hänvisar till uppföljning i samband med årsredovisningen. Endast Ledningskontoret, Konsult- och servicekontoret och Socialnämnden anger i delårsrapporten att de har klarat styrtalet. Egenfinansiera nyinvesteringar avseende skattefinansierad verksamhet med 100 % Kommunen beräknas nå målet, då ingen upplåning har skett eller beräknas ske under 2008. Amortering av låneskulden avseende skattefinansierad verksamhet med 3 %. 3 % motsvarar 24 mnkr av kommunens hela långfristiga låneskuld. Kommunen beräknas nå målet, då amortering hittills skett med 80 mnkr. Avsättning sker för framtida pensioner. Med avsättning menar kommunen här att placering sker av likvida medel på särskilt konto med syfte att trygga framtida pensioner. Under perioden har 10,9 mnkr placerats på ett specialkonto i Nordea. Styrtalet anger inte någon mätbar nivå. Förbättrad ekonomisk styrning och uppföljning. Kommunen gör ingen uppföljning av detta styrtal i delårsrapporten. 4.7.2 Verksamhetsmål - styrtal inom perspektiven brukare/kunder, medarbetare & ledare, processer samt samhälle Kommunen gör inte någon samlad bedömning av om den verksamhet som har bedrivits under perioden januari - augusti 2008 samt prognos för helår 2008 är tillräcklig för att kunna anse att god ekonomisk hushållning har uppnåtts. 4.7.3 Bedömning Vi anser att kommunen på ett tydligare sätt i budget bör uttala vilka mål som är av betydelse för god ekonomisk hushållning i enlighet med Kommunallagen 8 kap 5 för ekonomi och verksamhet. Utifrån den styrmodell, som kommunen tillämpar gör vi tolkningen att samtliga perspektiv med tillhörande styrtal är lika viktiga. Vi anser dock att kommunen bör förtydliga detta för att i enlighet med Kommunallagen göra en tydlig koppling till styrning och uppföljning inom ramen för god ekonomisk hushållning.
10 Enligt Kommunala redovisningslagen (KRL) kap 4, 5, anges att förvaltningsberättelsen skall innehålla en utvärdering av om målen för en god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Vidare ska revisorerna enligt KL kap 9 9a bedöma om resultatet i delårsrapporten är förenligt med de mål fullmäktige har beslutat. Vår bedömning är att det finansiella målet delvis kommer att uppfyllas. Resultatprognosen är positiv, 24 mnkr, men målet är 80 mnkr. Nettokostnadsökningen är högre både för perioden och i prognosen för hela året. Nämndernas samlade resultat indikerar att man inte lyckas skapa den buffert som ska bidra till god ekonomisk hushållning. Styrtal enligt styrkort 2007-2010 Prognos för 2008 Mål uppfyllt? Årets resultat + 80 mnkr + 24 mnkr Nej Nettokostnadsökning max 3,7 % Vår beräkning 4,5 % Nej Strukturella besparingar Följs ej upp i delårsrapporten? Buffert om 1 % i nämndbudget Följs ej upp i delårsrapporten? Investeringar egenfinansieras Inga lån kommer att tas upp 2008 Ja Amortering av låneskulden 24 mnkr Amortering 80 mnkr Ja Avsättning för framtida pensioner Avsättning görs med 10,9 mnkr Nja Förbättrad ekonomisk styrning och uppföljning Följs ej upp i delårsrapporten? Liksom vid 2007 års delårsrapport 2 gör vi bedömningen är att vi inte kan uttala oss om verksamhetsmålen inom ramen för god ekonomisk hushållning har uppfyllts eller ej. I förvaltningsberättelsen görs ingen samlad bedömning av om verksamhetsmässiga mål inom ramen för god ekonomisk hushållning har uppnåtts, grunden till avsaknad av samlad bedömning är dock att kommunen i budget 2008 inte har specificerat vilka mål som är prioriterade att uppnå inom ramen för god ekonomisk hushållning. Vi anser det vara otillfredsställande att kommunen, trots tidigare påpekande från revisionen, inte har lagt större vikt vid en samlad bedömning av verksamhetens måluppfyllelse i delårsbokslutet. Avsaknad av uppföljning av verksamhetsmålen gör att varken kommunfullmäktige eller revisionen ges förutsättningar att uttala sig och bedöma i vilken mån nämndens verksamhet är förenligt med de mål fullmäktige beslutat. Vi rekommenderar att Kommunstyrelsen i sin samordnade roll till kommande delårsbokslut samt årsbokslut gör en samlad bedömning av kommunens verksamhetsmässiga resultat. I kommunfullmäktiges regler för styrning och uppföljning från 17 mars 2003 sägs i en av huvudprinciperna följande: Mål ska kopplas till resurser. Vid konflikt mellan verksamhetens mål och de ekonomiska resurserna är de ekonomiska resurserna överordnade verksamhetsmålen.
11 Totalt prognostiserar nämnderna en negativ budgetavvikelse på helårsbasis på 4 mkr vilket är en förbättring jämfört med delårsrapporten 2 förra året (-16 mnkr). Det är framför allt hälso- och sjukvårdsnämnden som prognostiserar ett underskott på helårsbasis motsvarande -17 mnkr. För ett år sedan var motsvarande prognos 44 mkr. Under året har nämnden arbetat med ett 17-punktsprogram för att komma tillrätta med underskottet. Den ekonomiska utvecklingen inom hälso- och sjukvården på Gotland ser mycket bekymmersam ut. Sedan bokslutet 2001 har utfallet sett ut på följande sätt: År Utfall, mnkr Revisionens kommentar 2001-77,5 Ej ansvarsfrihet (stora underskott 1999, 2000) 2002-3,6 Ansvarsfrihet 2003-31 Ansvarsfrihet 2004-21 Ansvarsfrihet med anmärkning 2005-23,5 Ansvarsfrihet revisorerna riktar kritik mot hälso- och sjukvårdsnämnden för att de inte klarat sitt ekonomiska uppdrag. Nämnden redovisar ett underskott mot budget motsvarande 23,5 mnkr. Orsaken till att revisorerna inte, liksom förra året, riktar en anmärkning mot nämnden är de betydande åtgärder som nämnden vidtagit för att nå ekonomisk balans. Vi förutsätter att detta målinriktade arbete fortsätter och att balans uppnås för 2006. 2006-39,8 Ansvarsfrihet med anmärkning hälso- och sjukvårdsnämndens underskott för år 2006 uppgår till 38,9 mnkr. Ytterligare problematiskt är att prognossystemet inte fungerar tillfredsställande. Under året pendlade prognoserna mellan 6 12 mnkr. Det var inte förrän hela 2006 gått som underskottets storlek framgick. 2007-42,3 Ansvarsfrihet med anmärkning orsaken till att revisorerna inte föreslår avstyrkande av ansvarsfrihet är uteslutande det faktum att hälso- och sjukvårdsnämnden aktivt arbetar med ett 17-punktsprogram som enligt såväl nämnden som kommunstyrelsen kommer att leda till en ekonomi i balans under år 2008. 2008-17 (prognos) Totalt -255,7 mkr Förra året framförde vi följande kommentar: Det totala underskottet 2001 2007 uppgår till 240,4 mnkr. Nu i högkonjunkturen räddas kommunens ekonomi av bl a skatteintäkter. Hälso- och sjukvårdsnämnden kommer således inte att klara sitt ekonomiska åtagande för
12 2007. Enligt uppgift från sjukvårdsledningen kommer dock balans kunna uppnås under 2008. Mot bakgrund av ovanstående historiska uppgifter och den samlade ekonomiska utvecklingen inom hälso- och sjukvården i riket som helhet ställer vi oss tveksamma till detta uttalande. Nu när prognosen för 2008 föreligger för helår ser det ut som om vår bedömning förra året infrias.