sid 1 (5) ARBETSMARKNADS- OCH SOCIALFÖRVALTNINGEN Staben Ekonomi Tjänsteyttrande 2013-09-04 Bengt Palo, 054-5405215 bengt.palo@karlstad.se Till arbetsmarknads- och socialnämnden Översyn av nämndens hantering av föreningsbidrag, revidering riktlinjer Bidrag till föreningar med särskild social inriktning, 18 juni 2008. Dnr ASN-2013-274 Dpl 39 Ärendet Socialdirektören har gett förvaltningen i uppdrag att göra en översyn av föreningsbidragen. Bakgrunden till uppdraget är att riktlinjerna inte är tillräcklig tydliga och specifika som vägledning av arbetet med föreningsbidragen och en otydlighet finns när nämnden skall tillämpa upphandling vid köp av tjänster när en förening kan vara en leverantör. Uppdraget innebär att: 1. Revidera riktlinjerna Bidrag till föreningar med särskild social inriktning och anpassa dessa till de förutsättningar och behov som är aktuella 2013. 2. Definiera när verksamhetsbidraget är ett ekonomiskt stöd för att föreningen skall bedriva en ideell verksamhet, ekonomiskt stöd till lokal- respektive driftkostnader, benämns föreningsdrift. 3. Definiera när nämnden köper en tjänst av en leverantör och koncernens regelverk för upphandling gäller, benämns driftentreprenad 4. Göra en processbeskrivning av tjänsten föreningsbidrag. 5. Rutin uppföljning och återapportering av föreningsbidrag till nämnden. Gällande föreningsbidragen befinner sig nämnden i en balansgång om det är ett bidrag eller är det köp av tjänst. Om nämnden börjar detaljstyra och reglera verksamheten börjar den närma sig krav på upphandling. Om kommunen vill styra mer är det inte bidrag utan upphandling som är aktuellt. Det här är en balansgång såväl för nämnden som för den ideella organisationen. I förslaget till riktlinjer regleras när nämnden ger ett ekonomiskt stöd till en förening. När nämnden lägger ut ett uppdrag på entreprenad, köper en tjänst, gäller Lagen om offentlig upphandling och detta ligger utanför handläggning av föreningsbidrag. Postadress: Förvaltning/Kontor/Bolag, 651 84 Besöksadress: Kungsgatan 18 karlstad.se Tel: 054-540 00 00 E-post: forvaltning/kontor/bolag@karlstad.se Org.nr: 212000-1850 PlusGiro: 81 74-5 Bankgiro: 405-2213
sid 2 (5) Bakgrund Idag ger nämnden bidrag till ett brett spektra av föreningar med olika typer av verksamheter alltifrån o en verksamhet i liten skala med ideellt arbetande medlemmar som utgör den bärande resursen i föreningen o till en förening som har en omfattande verksamhet med anställd personal som utgör ett viktigt komplement och till delar ersätter nämndens egen verksamhet Gällande föreningsbidragen befinner sig nämnden i en komplicerad balans om det är ett bidrag eller är det köp tjänster. I riktlinjerna från 2008 beskrivs att nämnden i vissa fall kan välja att teckna särskilda entreprenörsavtal med föreningar som fullgör uppgifter som nämnden annars skulle ha utfört. Dessa avtal har en annan struktur än de ordinarie föreningsavtalen. En förening kan ha både ett ordinarie avtal och ett entreprenörsavtal beroende på den verksamhet som bedrivs. Det är inte självklart att den här typen av avtal ska bekostas med föreningsbidrag. Om avtalet innebär att aktuell förening ska utföra arbetsuppgifter som annars skulle ha utförts av förvaltningen kan entreprenören ersättas med medel från förvaltningen. Förvaltningens erfarenhet de senaste åren är svårigheter att bedöma de föreningar som har ett bidrag där nämnden finansierar del av eller hela personalkostnaden av tjänster samt i vilken utsträckning föreningen är ett kvalitativt godkänt komplement till nämndens egen verksamhet. Nämnden tillämpar idag bidrag som modell för alla föreningsbidrag utom Alla Kvinnors Hus och Bryggan som har entreprenadavtal, dvs köp av tjänster. Gällande Alla Kvinnors Hus är entreprenadavtalet 300 tkr och gäller köp av boendeplatser. Resterande del 1, 070 tkr är föreningsbidrag. Gällande Bryggan är entreprenadavtalet 1,285 tkr, avtalet specificerar inte vilken prestation som skall levereras, entreprenadavtalet med Bryggan skiljer sig inte från ett normalt föreningsavtal. Följande föreningar får ekonomiskt stöd som finansierar hel eller del av personalkostnader: Hela människan RIA (900 tkr), Insolvens (436 tkr), Internationella Qvinnoföreningen (497tkr), Verdandi Våxnäs (210tkr), Familjefamnen (240 tkr), Alla Kvinnors Hus (1,070 tkr) och Bryggan (1,285 tkr). Förvaltningen menar att vägledningen bör vara tydlig på denna punkt, om nämnden ger ett bidrag till en förening eller om nämnden köper en tjänst av föreningen, alternativt kooperativ eller företag. När det gäller köp av tjänst är regelverket entydigt på denna punkt, om nämnden bedömer att den köper en tjänst av en förening och som överstiger 284 tkr/år skall den upphandlas enligt Lagen om offentlig upphandling. Eftersom privata aktörer kan ifrågasätta om det är ett bidrag eller om det är en tjänst som nämnden köper, behöver nämnden vara noggrann och göra en bedömning om det faller inom ramen för bidrag eller inom ramen för köp av tjänst. Umeå kommun har under 2013 utrett denna fråga och har tagit fram en modell och beskriver två former föreningsdrift och driftentreprenad. 2
sid 3 (5) Föreningsdrift/bidragsfinansierad verksamhet föreligger: när den rättsliga relationen mellan parterna domineras vid en samlad bedömning av ett uppdragsförhållande om: o Föreningen står för merparten av verksamheten. o Föreningen är initiativtagare till verksamheten. o Driften av anläggningen/verksamheten tillgodoser huvudsakligen föreningsmedlemmarnas behov av tillgång till anläggning/verksamhet. o Föreningen bedriver inte rörelse. o Föreningen utövar ett betydande mått av styrning: Föreningen bestämmer målgrupper, tidfördelning, principer för taxor och avgifter, öppettider, kvalitetskrav, servicenivå, bemanning och lokalisering. o Inget skriftligt avtal(kontrakt) mellan parterna. o Föreningen får inte ersättning för utförd prestation. o Kommunen bestämmer ensidigt bidragets storlek och villkoren för det. Vilka blir konsekvenser av dessa kriterier: Verksamheten behöver inte upphandlas enligt Lagen om offentlig upphandling. Någon normgivning eller myndighetsutövning förekommer inte vilket medför att föreningen bestämmer avgifter, avstängning etc., Föreningen har det juridiska ansvaret gentemot användare och besökare till anläggningen/verksamheten. Driftentreprenad föreligger: när den rättsliga relationen mellan parterna domineras vid en samlad bedömning av ett uppdragsförhållande om: o Kommunen står för merparten av kostnaderna. o Kommunen var initiativtagare till verksamheten. o Tillgodoser ett icke oväsentligt kommunalt uppdrag. o Föreningen bedriver rörelse(självständighet, varaktighet, vinstsyfte). o Kommunen utövar ett betydande mått av styrning: kommunen bestämmer målgrupper, tidfördelning, principer för taxor och avgifter, öppettider, kvalitetskrav, servicenivå, bemanning och lokalisering. o Skriftliga avtal(kontrakt) mellan parterna. o Föreningen får ersättning för utförd prestation. Vilka blir konsekvenserna av dessa kriterier: Verksamheten skall upphandlas enligt Lagen om offentlig upphandling. Uppgifter som innefattar normgivning eller myndighetsutövning får inte överlämnas till entreprenörer (fastställa principer för taxor och avgifter och avstängning). Kommunen har det juridiska ansvaret gentemot användare och besökare till anläggningen/verksamheten SKL beskriver balansen mellan bidrag och köp av tjänst i skriften Utveckla samverkan med civilsamhället/2007. Bidragsfinansierad verksamhet Bidragsfinansierad verksamhet har under senare år kommit att fungera som ett alternativ till upphandlad verksamhet. Bidragsfinansierad verksamhet innebär att en ideell organisation får ett generellt bidrag för att driva en verksamhet, men behåller samtidigt sin självständighet och styr 3
sid 4 (5) själv verksamhetens innehåll och genomförande. Föreningen jobbar då inte på uppdrag av kommunen utan är själv huvudman och ansvarig för sin verksamhet. Hur organisationen lägger upp sin verksamhet, i vilka lokaler det sker och med vem organisationen samarbetar, kan kommunen inte styra. Om kommunen börjar detaljstyra och reglera verksamheten börjar den närma sig krav på upphandling. Om kommunen vill styra mer är det inte bidrag utan upphandling som är aktuellt. Det här är en balansgång såväl för kommunen som för den ideella organisationen. Generella verksamhetsbidrag är många gånger en bra stödform för föreningen så att den fritt får genomföra sin idé. Samtidigt kan det vara otryggt med sådana eftersom föreningen inte kan räkna med att stödet ska fortsätta år efter år, som det gör när det finns ett avtal för ett visst antal år. Upphandling I ett upphandlingsförfarande vänder sig kommunen till marknaden med ett förfrågningsunderlag. Avsikten är att en given tjänst ska utföras av någon annan aktör än kommunen som begär in och får olika anbud. Oavsett om det är en ideell förening, en ekonomisk förening, ett personalkooperativ, en stiftelse, ett handelsbolag eller ett aktiebolag som lämnar ett anbud så ska alla behandlas utifrån samma kriterier. För närvarande pågår en diskussion om hur ideella organisationer ska kunna konkurrera på samma villkor som privata företag. Entreprenad och köp av huvud- och stödverksamhet från föreningar och stiftelser uppgick till ca 10,5 miljarder kronor år 2005. Ideella verksamheter i bolagsform är inte inräknade, eftersom de inte går att skilja ut bland de registrerade företagen i statistiken. SCB-statistiken baserar sig på inrapporterade års-räkenskaper från kommuner och landsting. Nackdelar respektive fördelar att ge bidrag respektive att upphandla en tjänst. Om nämnden ger ett bidrag är det mera fritt för föreningen att disponera bidraget och en enkel redovisning kan krävas. Det innebär att styrningen är svagare och självständigheten för föreningen är högre. Om nämnden upphandlar en tjänst är styrningen tydlig och ett förväntat resultat skall levereras. Både nämnden och föreningen har ett avtal som ger en bättre långsiktighet för att säkra verksamheten och dess kvalitet. Flera av föreningarna har en omfattande verksamhet, har anställd personal och ersätter/ kompletterar nämndens egen verksamhet. Idag får dessa föreningar ett verksamhetsbidrag som till stora delar finansiera föreningens personalkostnader. I den konstruktion av avtalen som idag tillämpas är det inte möjligt att styra vilken prestation eller resultat föreningen skall uppnå för de medel som de får i verksamhetsbidrag. Syfte med föreningsbidrag. o främja demokrati, utveckling och ett brett socialt engagemang i kommunen o stimulera till nytänkande och metodutveckling av verksamheter som utgör ett komplement till nämndens verksamhet inom det sociala området o bidra till att ge föreningarna en ekonomisk grund för att bedriva ideell verksamhet o når andra grupper o har en bättre tillgänglighet 4
sid 5 (5) Förvaltningens förslag Nämnden använder till stora delar den definition som tillämpas av Umeå Kommun för att beskriva entreprenadavtal/driftentreprenad och föreningsbidrag/föreningsdrift. Gällande föreningsbidrag/föreningsdrift med ändring att skriftliga avtal(kontrakt) mellan parterna upprättas. Har föreningen 2013 ett föreningsbidrag som överstiger 287 tkr gäller Riktlinjer för inköps och upphandlingsprocessen i koncernen Karlstads kommun, 2010-08-20. Det innebär att flera av de föreningar som erhållit verksamhetsbidrag för 2013 kommer att definieras som driftentreprenad och bli föremål för upphandling. Förvaltningen kommer under hösten 2014 arbeta fram ett upphandlingsunderlag för att påbörja upphandling enligt nämnden beslut. Förslaget reviderade riktlinjerna för föreningsbidrag kommer enbart att gälla föreningar som faller under beskrivningen av föreningsbidrag/föreningsdrift. Uppföljning och återrapportering till nämnden Föreningsavtalen följs upp efter sex månader med följande innehåll: o Följer föreningen avtalet avseende program, aktiviteter, målgrupp och öppettider etc o Mål och förväntat resultat(ex antal medborgare föreningen når med verksamheten) o Uppföljning av ekonomin 6 månader, skriftlig redovisning. o Vid avvikelser, vilka åtgärder planeras. o Samverkan med andra partners. o Nytt och aktuellt. o Planering inför nästa verksamhetsår. o Behov av stöd och support från ASF. Dokumentation Varje avdelning dokumenterar uppföljning enligt checklistan och bifogar det till förvaltningens föreningsansvarige. Rapport. En sammanställning från 6 månaders uppföljning redovisas för nämnden på september sammanträdet. Processbeskrivning av tjänsten föreningsbidrag. I bilaga 1-2 redovisas processen verksamhetsbidrag och processen föreningsbidrag-uppföljning. Bengt Palo Utredare 5