2008-01-08 Dnr 2006/2236 2008:1 Underrättelse till arbetslöshetskassan En granskning av orsaker till skillnader mellan arbetsförmedlingar baserad på underrättelser lämnade 2005 respektive 2006.
2
IAF är förvaltningsmyndighet för tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen och utövar tillsyn över arbetslöshetskassorna samt över handläggningen av ärenden hos Arbetsförmedlingen som påverkar arbetslöshetsförsäkringen. Denna rapport har under 2007 utarbetats av Mona Karlsson, uppdragsansvarig, Stefan Lejerdahl, Jörgen Leyendecker och Eva Nordström. Ansvarig chef är Anita Larsson. Rapporten godkänd för publicering Katrineholm 2008-01-08 Anne-Marie Qvarfort Generaldirektör Bo Lundgren Chef för tillsynsenheten Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF Box 210 641 22 Katrineholm Tfn: 0150-48 70 00 E-post: iaf@iaf.se www.iaf.se 3
4
Innehåll Sammanfattning... 7 Inledning... 9 Syfte... 9 Frågor... 9 Metoddiskussion... 10 Avgränsningar... 10 Urval... 11 Urval respondenter... 11 Urval av arbetsförmedlingar... 11 Arbetsförmedlingar med få eller inga underrättelser... 11 Arbetsförmedlingar som har haft ett ökat antal underrättelser mellan 2005 och 2006... 12 Regelverk... 13 När ska arbetslöshetskassan underrättas?... 13 Arbetsförmedlingens handläggarstöd... 14 Arbetsförmedlingar som har skrivit få eller inga underrättelser mellan åren 2005 och 2006... 14 Varför har det skrivits få eller inga underrättelser under den aktuella perioden?... 15 Förhållningssätt till underrättelser... 15 Avanmälan... 16 Styrning och utbildning... 16 Information om rätt till ersättning... 17 Organisation... 17 Arbetsmarknadsläget... 18 Arbetsförmedlingar som har ökat antalet underrättelser mellan åren 2005 och 2006... 18 Varför har antalet underrättelser ökat under den aktuella perioden?... 18 Förhållningssätt till underrättelser... 18 Avanmälan... 19 Styrning och utbildning... 19 Information om rätten till ersättning... 20 Deltidsarbetslösa... 21 Arbetsmarknadsläget... 21 Namnändring till underrättelse... 22 Organisationsförändringar... 22 Genomförda förändringar avseende kontrollfunktionen 22 Sammanfattande analys... 23 Slutsatser... 25 Källförteckning... 27 5
6
Sammanfattning Syftet med denna studie är att beskriva hur ett urval av arbetsförmedlingar använder underrättelser för att utföra sitt uppdrag inom kontrollfunktionen, samt att belysa orsaker till eventuella skillnader i hanteringen av underrättelser mellan dessa arbetsförmedlingar. Urvalet av arbetsförmedlingar utgår från antalet underrättelser de tre första kvartalen 2005 respektive 2006. IAF har intervjuat 79 arbetsförmedlare och 21 arbetsförmedlingschefer eller biträdande chefer under perioden mars till och med maj 2007. Vid de arbetsförmedlingar som lämnat få eller inga underrättelser till arbetslöshetskassan uppger arbetsförmedlarna att de ser en underrättelse som ett misslyckande i sin yrkesutövning. Vidare är dessa arbetsförmedlare mer fokuserade på servicefunktionen än kontrollfunktionen. Majoriteten av gruppen intervjuade uppger att frågorna kring underrättelse inte prioriterats av ledningen på arbetsförmedlingen. En ytterligare orsak som anges till att få eller inga underrättelser lämnas till arbetslöshetskassan är att arbetsförmedlingen förbättrat informationen om rätten till arbetslöshetsförsäkring till de arbetssökande. Vid de arbetsförmedlingar som har ökat antalet underrättelser anser arbetsförmedlarna att uppgiften att lämna underrättelse till arbetslöshetskassan utgör en del i det löpande arbetet. Av intervjuerna framkommer att en bidragande orsak till att antalet underrättelser ökat är att nya medarbetare med aktuella kunskaper eller andra erfarenheter gällande kontrollfunktionen har påverkat arbetsförmedlarnas förhållningssätt till underrättelser. Vidare uppger arbetsförmedlarna att medvetenheten har ökat avseende distinktionen mellan arbetsförmedlingens skyldighet att lämna underrättelser och arbetslöshetskassans skyldighet att fatta beslut om ersättningsrätten. Arbetsförmedlarna uppger att arbetsförmedlingschefens prioritering av kontrollfunktionen påverkar deras arbete med underrättelser. Vidare uppger arbetsförmedlarna att informationen till de arbetssökande om regelverket för att uppbära arbetslöshetsersättning blivit tydligare. IAF drar slutsatserna att antalet underrättelser påverkas av flera förhållanden i samverkan. IAF konstaterar att 7
klara och tydliga mål med regelbunden uppföljning av kontrollfunktionen är bidragande orsaker till antalet underrättelser. Dessutom är arbetsförmedlingschefens och arbetsförmedlarnas prioriteringar och förhållningssätt till hanteringen av underrättelser viktiga bidragande orsaker till hur frekvent man lämnar underrättelser. Den enskilt viktigaste orsaken till att antalet underrättelser ökat är att arbetsförmedlingen har nyanställt arbetsförmedlare som har andra kunskaper och/eller erfarenheter gällande hanteringen av underrättelser. Dessa arbetsförmedlare har dessutom kunnat sprida sina kunskaper respektive erfarenheter i organisationen. Studien visar att arbetsförmedlarna säkerställer att arbetssökande fått grundläggande information om villkoren för rätt till ersättning. Detta har resulterat i att arbetsförmedlarna känner sig tryggare i sin yrkesroll. IAF anser att detta är en viktig uppgift men den är inte av avgörande betydelse för om underrättelse ska lämnas eller inte. Det krävs även att arbetsförmedlaren verkligen lämnar en underrättelse när den sökande inte anses uppfylla villkoren för rätt till ersättning. Det förefaller därför som att arbetsförmedlarens förhållningssätt är av avgörande vikt för om och när underrättelse lämnas till arbetslöshetskassan. IAF:s iakttagelser Sammanfattningsvis har nedanstående faktorer betydelse för att arbetsförmedlaren lämnar underrättelse till arbetslöshetskassan: klara och tydliga mål och/eller indikatorer av hur arbetsförmedlarna hanterar underrättelser arbetsförmedlingens prioriteringar och förhållningssätt till hanteringen av underrättelser 8
Inledning Enligt regleringsbrev har Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) i uppdrag att kvartalsvis redovisa antalet underrättelser som arbetsförmedlingen lämnar till arbetslöshetskassan. I kvartalsrapporten redovisas antalet underrättelser per län. Vi vill med denna studie belysa arbetsförmedlingens förhållningssätt till att lämna respektive inte lämna underrättelse till arbetslöshetskassan. I dag finns cirka 325 arbetsförmedlingar spridda över hela landet. Var i landet arbetsförmedling än verkar är de skyldiga att följa lagar, förordningar och föreskrifter för verksamheten. I denna studie har tolv arbetsförmedlingar studerats. Underrättelsen är ett betydelsefullt kontrollverktyg som arbetsförmedlingen har till förfogande och det är av största vikt att det används som lagstiftaren har avsett inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen. IAF har inom ramen för sitt tillsynsuppdrag i denna granskningsrapport valt att granska av arbetsförmedlingens arbetssätt gällande underrättelser. För att upprätthålla arbetslöshetsförsäkringens legitimitet är det av största vikt att arbetsförmedlingarna bedömer de arbetssökande enhetligt och använder underrättelser på ett enhetligt sätt. Antalet underrättelser är knappast ett lämpligt mål. IAF anser emellertid att antalet underrättelser är en av flera användbara indikatorer på hur konsekvent arbetsförmedlingen tillämpar kontrollfunktionen. Syfte Syftet med denna studie är att beskriva hur ett urval av arbetsförmedlingar använder underrättelser för att utföra sitt uppdrag inom kontrollfunktionen samt att belysa orsaker till skillnader i hanteringen av underrättelser. Frågor För att nå syftet är följande frågor vägledande för studien: Vilka orsaker finns till att arbetsförmedlingarna inte lämnat eller endast lämnat ett fåtal underrättelser till arbetslöshetskassan? 9
Vilka orsaker finns till att arbetsförmedlingar ökat antalet underrättelser till arbetslöshetskassan? Finns skillnader gällande tillämpningen av underrättelser mellan de utvalda arbetsförmedlingarna? Metoddiskussion Studien omfattar både kvalitativ och kvantitativ metodansats. Genom kvantitativ analys har vi identifierat de arbetsförmedlingar som har lämnat få eller inga underrättelser samt de arbetsförmedlingar där antalet underrättelser ökat betydligt det senaste året. Därefter har sex arbetsförmedlingar som lämnat få eller inga underrättelser och sex arbetsförmedlingar som ökat antalet underrättelser valts ut. Det kvalitativa underlaget består av uppgifter från ett antal intervjuer med arbetsförmedlare och chefer på arbetsförmedlingarna. Vi har valt detta angreppssätt för att få en ökad kunskap och förståelse för hur arbetsförmedlingarna arbetar med underrättelser. Intervjuerna som hållits med arbetsförmedlare har genomförts som gruppsamtal. Arbetsförmedlingscheferna och övriga ansvariga har intervjuats enskilt. Gruppernas storlek har varierat från två till sexton arbetsförmedlare. Intervjuformen har valts för erhålla arbetsförmedlarnas kunskaper, förhållningssätt och konkreta hantering av arbetet med underrättelser. AMS har beretts tillfälle att faktagranska studien och har därvid lämnat muntliga synpunkter som har beaktats. Avgränsningar Vi har avgränsat studien till att jämföra skillnaden mellan antalet underrättelser de tre första kvartalen 2005 och 2006. Avgränsningen gäller både de arbetsförmedlingar som ökat antal underrättelser och de arbetsförmedlingar som lämnat få eller inga underrättelser till arbetslöshetskassan. Vidare har vi begränsat oss till att intervjua arbetsförmedlare och arbetsförmedlingschefer från tolv arbetsförmedlingar. Specialarbetsförmedlingar 1 är exkluderade i studien. 1 Af Sjöfart, Af Kultur och Af rehabilitering. 10
Urval Urval respondenter Arbetsförmedlingschefen har valt ut gruppdeltagarna efter IAF:s anvisningar. Minst en resursperson för kontrollfunktionen har deltagit vid varje intervjutillfälle. Vi har intervjuat 79 handläggare och 21 arbetsförmedlingschefer eller biträdande chefer. Intervjuerna har genomförts under perioden mars till och med maj 2007. Urval av arbetsförmedlingar Uppgifter om underrättelser lämnas varje månad till IAF från AMS och lagras i en databas. För att i studien använda sig av senast möjliga uppgifter vid databasuttaget jämfördes kvartal 1-3 2005 med kvartal 1-3 2006. Arbetsförmedlingar med få eller inga underrättelser För att få en stabil bild av vilka arbetsförmedlingar som lämnat få eller inga underrättelser studerades två år i följd. På grund av omstruktureringar bland arbetsförmedlingarna under aktuell period förekom fall där en arbetsförmedling är aktuell 2005 men inte 2006 och vice versa. Dessa arbetsförmedlingar är exkluderade vid urvalet. För att kunna jämföra förekomst av underrättelser mellan arbetsförmedlingar inhämtades uppgifter om antal inskrivna den 30 september 2005 respektive 2006, i sökandekategori 11, 21 och 22 2, fördelat på arbetsförmedlingar från AMS. Därefter beräknades andel underrättelser per antal inskrivna. Arbetsförmedlingarna sorterades efter dessa andelar. Eftersom arbetsförmedlingarna skiljer sig åt när det gäller antal inskrivna valdes två mindre 3 arbetsförmedlingar ut med låg andel underrättelser, två mellanstora 4 arbetsförmedlingar samt två större 5 arbetsförmedlingar. 2. Sökandekategori 11 avser helt arbetslösa, 21 avser deltidsarbetslösa samt 22 avser timanställda. 3 0-1000 inskrivna 4 1001-2000 inskrivna 5 2000< inskrivna 11
Tabell 1: Utvalda arbetsförmedlingar med få eller inga underrättelser, antal underrättelser, antal inskrivna och andel underrättelser. Arbetsförmedlingar Antal underrättelser Antal inskrivna 30 september Andel (%) underrättelser 2005 2006 2005 2006 2005 2006 Af Vindeln 0 0 190 162 0 0 Af Oxelösund 0 1 522 430 0 0,2 Af Dalsland Af Mariestad 9 10 4 5 1 586 1 912 1 616 1 810 0,6 0,5 0,2 0,3 Af Järntorget 17 4 3 430 3 050 0,5 0,1 Af Halmstad 27 22 4 664 3 957 0,6 0,6 Arbetsförmedlingar som har haft ett ökat antal underrättelser mellan 2005 och 2006 En liknande metod användes även i urvalet av arbetsförmedlingar med ett ökat antal underrättelser. En procentuell förändring av andelen underrättelser mellan 2005 och 2006 beräknades genom att dividera andelen för år 2006 med andelen för år 2005. Därefter sorterades materialet i fallande ordning. De arbetsförmedlingar med störst procentuell förändring valdes ut. Dessutom togs även i detta urval hänsyn till storleken på arbetsförmedlingarna. Två små, två mellanstora och två stora arbetsförmedlingar valdes ut. Tabell 2: Utvalda arbetsförmedlingar som ökat antalet underrättelser, antal underrättelser, antal inskrivna, andel underrättelser och procentuell ökning av andel. Arbetsförmedlingar Antal underrättelser Af Ekerö Af Vellinge 3 9 17 43 471 944 Af Nässjö/Eksjö 8 39 1 155 Af Mjölby/ 8 20 1 729 Boxholm/Ödeshög Af Karlskrona 27 63 3 405 Antal inskrivna 30 september Andel (%) underrättelser 2005 2006 2005 2006 2005 2006 292 702 1 414 1 375 0,6 1,0 0,7 0,5 5,8 6,1 2,8 1,5 Procentuell ökning av andel 914 % 643 % 398 % 314 % 2 873 0,8 2,2 277 % Af Lund 11 44 4 093 3 512 0,3 1,3 466 % 12
Regelverk Arbetsförmedlingen ska kontrollera att de som söker arbetslöshetsersättning står till arbetsmarknadens förfogande på det sätt som anges i lag, förordning och föreskrifter om lämpligt arbete. I situationer där arbetsförmedlingen bedömer att det finns skäl att särskilt pröva den sökandes ersättningsrätt ska arbetsförmedlingen enligt förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten underrätta arbetslöshetskassan om dessa förhållanden. Det kan exempelvis röra sig om att sökande avvisar ett lämpligt arbete eller ett arbetsmarknadspolitiskt program som erbjuds. Rent praktiskt går det till på det sättet att arbetsförmedlaren registrerar underrättelsen i arbetsförmedlingens informationssystem (AIS) och sedan skickar underlaget till berörd arbetslöshetskassa för utredning och beslut. När ska arbetslöshetskassan underrättas? Arbetsförmedlingen ska lämna underrättelse till arbetslöshetskassan i det fall den sökande inte anses uppfylla villkoren i 9 lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. För att uppfylla villkoren ska den sökande: vara arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete minst tre timmar per dag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan, vara beredd att anta erbjudet lämpligt arbete, vara anmäld på arbetsförmedlingen, medverka till att en individuell handlingsplan upprättas, och aktivt söka ett lämpligt arbete men inte kunna få ett sådant. Underrättelse ska även lämnas till arbetslöshetskassan, enligt 16 förordning (2000:628) om den arbetsmarkandspolitiska verksamheten, då den sökande: avvisar ett lämpligt arbete eller ett arbetsmarknadspolitiskt program som erbjuds, på annat sätt genom sitt uppträdande uppenbarligen vållar att en anställning eller deltagande i program inte kommer till stånd, uppträder så att det finns anledning för arbetsförmedlingen att förmoda att sökande inte vill eller kan anta något som helst arbetet, eller 13
frivilligt och utan godtagbar anledning lämnat en anställning eller blivit avskedad på grund av otillbörligt uppförande och arbetslöshetskassan inte på annat sätt kan antas ha fått kännedom om det. Arbetsförmedlingens handläggarstöd Arbetsförmedlingen har som stöd i sina bedömningar Arbetsmarknadsstyrelsens administrativa föreskrifter (AMSFS 2005:4) om handläggning av arbetsförmedlingsärenden. Vidare finns ett handläggarstöd gällande underrättelser tillgängligt för arbetsförmedlaren. Där framgår bland annat: vilket regelverk som ska tillämpas vad en underrättelse ska innehålla när den sökande tackar nej till erbjudet arbete eller arbetsmarknadspolitiskt program vad en underrättelse ska innehålla när den sökande inte står till arbetsmarknadens förfogande arbetsförmedlingens informationsskyldighet till den sökande innan underrättelse lämnas hur underrättelsen utförs hur underrättelse skall återkallas vilka beslut arbetslöshetskassan fattar med anledning av underrättelse när sökande åter blir ersättningsberättigad vilka beslut som IAF granskar vilka åtgärder arbetsförmedlingen ska vidta när underrättelse skickats felaktigt till arbetslöshetskassan Arbetsförmedlingar som har skrivit få eller inga underrättelser mellan åren 2005 och 2006 Nedan redogörs för en sammanfattning av det empiriska materialet i form av intervjuer med arbetsförmedlare och arbetsförmedlingschefer. Uppdelningen av underrubriker i respektive kapitel baseras på vad som framkommit vid intervjuerna. Detta innebär att rubrikerna i kapitlen inte är helt samstämmiga. Inledningsvis redovisas de arbetsförmedlingar som skrivit få eller inga underrättelser till arbetslöshetskassan. Därefter redovisas de arbetsförmedlingar som ökat antalet underrättelser. 14
Varför har det skrivits få eller inga underrättelser under den aktuella perioden? Förhållningssätt till underrättelser Flera av de intervjuade arbetsförmedlarna uppger att de ser en underrättelse som ett misslyckande i sin yrkesutövning. En förklaring är enligt arbetsförmedlarna att de inte lyckats informera de sökande så att de förstått innebörden av reglerna för rätt till arbetslöshetsersättning. Flera arbetsförmedlare uppger att de är mer fokuserade på servicefunktionen än kontrollfunktionen i arbetslöshetsförsäkringen. Det avspeglar sig i att arbetsförmedlare kallar in och diskuterar med den arbetssökande om villkoren för rätt till ersättning flera gånger. Detta medför att arbetssökande får ytterligare chanser att ändra sitt beteende istället för att arbetsförmedlaren direkt lämnar en underrättelse till arbetslöshetskassan. En arbetsförmedlingschef uppger om arbetsförmedlingen rent generellt att de inte har varit duktiga när det gäller kontrollfunktionen. Arbetsförmedlingschefen uppger vidare: Nu när vi har blivit betydligt mer skärpta, när det till exempel gäller förfrågan skulle vi egentligen ha varit mycket duktigare tidigare. Istället har man ringt och pratat med den sökande och gett överservice. Under sista halvåret har vi skärpt oss väldigt mycket. Vid flera arbetsförmedlingar uppger arbetsförmedlare eller arbetsförmedlingschefer att en bidragande orsak till att det gjorts få underrättelser kan vara att alla känner alla. När arbetsförmedlaren på en mindre ort känner till en stor del av de arbetssökande kan det resultera i att förmedlaren ger den sökande fler möjligheter att uppfylla kraven i arbetslöshetsförsäkringen innan arbetslöshetskassan underrättas. Ytterligare en orsak till att få underrättelser lämnas kan enligt arbetsförmedlarna vara att vissa arbetsförmedlare har högt ställda krav på beslutsunderlaget innan en underrättelse lämnas till arbetslöshetskassan. Arbetsförmedlaren vill vara helt säker på att underrättelsen leder till en sanktion. Detta kan medföra att arbetsförmedlaren inte lämnar en underrättelse vid 15
varje tillfälle den sökande inte uppfyller ersättningsreglerna utan endast vid de tillfällen förmedlaren bedömer att det helt säkert blir en sanktion. Avanmälan Flera arbetsförmedlare uppger att sökanden avanmäls och därmed direkt förlorar rätten till arbetslöshetsersättning 6 istället för att underrätta arbetslöshetskassan. En del arbetsförmedlare uppger att avanmälningar görs trots att han eller hon är medveten om att de istället borde underrätta arbetslöshetskassan. En orsak som uppges är att avanmälningar är enklare att administrera. Vidare uppges att arbetsförmedlarna vid en avanmälan har bättre kontroll på när sökanden åter står till arbetsmarknadens förfogande. Dessutom uppger en del arbetsförmedlare att sanktionen vid avanmälningar i de allra flesta fall blir kortvarig i förhållande till det eventuella utfallet av en underrättelse. Avslutningsvis framkommer vid intervjuerna att arbetsförmedlarna upplever att arbetslöshetskassorna har en lång handläggningstid och den sökande får vänta länge på beslut när en underrättelse lämnats. Styrning och utbildning Majoriteten av arbetsförmedlarna vid de aktuella förmedlingarna uppger att frågorna kring underrättelser inte har prioriterats av ledningen på arbetsförmedlingarna. Vidare uppger förmedlarna att det har saknats rutiner och formella forum initierat av arbetsförmedlingschefen för att behandla och diskutera underrättelser. Frågor om underrättelser diskuteras med kollegor när behov uppstår. Vid intervjuerna framgår att arbetsförmedlarna i många fall handlägger och bedömer underrättelser olika. Flera upplever metodarbetet med underrättelser som ostrukturerat genom att ingen ansvarat för och drivit frågan på de berörda arbetsförmedlingarna. Ett mindre antal arbetsförmedlare vid dessa arbetsförmedlingar uppger emellertid att de diskuterar underrättelser och metodfrågor regelbundet vid veckomöten. Detta har resulterat i att det utvecklats en 6 Innebörden av avanmälan, se IAF:s rapport 2006:15 Avanmälan av arbetslöshetsersättningstagare vid arbetsförmedlingen. 16
gemensam metod för hanteringen av underrättelser och förmedlarna uppger att de känner sig trygga i sin yrkesutövning. Några arbetsförmedlare uppger vid intervjuerna att ansvariga för kontrollfunktionen varit medvetna om att det inte lämnats eller lämnats få underrättelser men underlåtit att agera. Bristen på uppföljning från ansvariga och eventuella krav på förändringar leder till att arbetsförmedlarna har fortsatt hanteringen med underrättelser på samma sätt som tidigare. Samtliga arbetsförmedlare uppger att de deltagit i länsvisa utbildningar om kontrollfunktionen. Utbildningen genomfördes under åren 2005 och 2006 i AMS regi. Majoriteten uppger att utbildningen var mycket bra. Ytterligare utbildningar och åtgärder som berör hanteringen av underrättelser har skett på arbetsförmedlingen efter den period denna studie avser, se kapitlet Genomförda förändringar avseende kontrollfunktionen. Information om rätt till ersättning Övervägande delen av de intervjuade arbetsförmedlarna uppger att informationen om regelverket till arbetssökande har förbättrats och anser att detta utgör en bidragande orsak till att få underrättelser lämnats. Förutom att de är tydliga vid inskrivningen och det första informationstillfället påminns de sökande om regelverket vid de personliga mötena med handläggarna. Förmedlarna menar att denna information har ett preventivt värde då den sökande vet vilka konsekvenser det medför om de inte uppfyller villkoren för rätt till ersättning. Organisation Några av arbetsförmedlarna uppger att de lämnade få underrättelser till arbetslöshetskassan på grund av hög arbetsbelastning. Vid arbetsplatsträffar omfördelades endast arbetsuppgifter och ärenden mellan förmedlarna istället för att diskutera metoder och rutiner för när underrättelser skulle lämnas. En annan orsak som uppgavs till det låga antalet underrättelser var hög personalomsättning. Detta har enligt arbetsförmedlarna medfört ökad arbetsbelastning för dem som är kvar och de har helt enkelt inte hunnit med sina arbetsuppgifter. 17
En arbetsförmedlingschef uppger följande som orsak till ett lågt antal underrättelser: Vi miste en del personal på våren, vi hade oerhört stora flöden som gjorde sitt till och en pågående process om en omorganisation. Kontrollfunktionen kom nog lite i skymundan. Enligt ett fåtal arbetsförmedlare händer det att de underlåter att lämna en underrättelse beroende på vilken arbetslöshetskassa den sökande tillhör. Anledningen till detta är enligt förmedlarna att underrättelse som lämnats till vissa arbetslöshetskassor i regel inte leder till någon påföljd. 7 Arbetsmarknadsläget Arbetsförmedlare på en av de mindre arbetsförmedlingarna uppger att en av anledningarna till att de lämnat få underrättelser till arbetslöshetskassan är att de haft hög efterfrågan på arbetskraft och ett fåtal inskrivna på arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingar som har ökat antalet underrättelser mellan åren 2005 och 2006 Varför har antalet underrättelser ökat under den aktuella perioden? Förhållningssätt till underrättelser Av intervjuerna framgår att samtliga arbetsförmedlare anser uppgiften att lämna en underrättelse till arbetslöshetskassan ingår i deras myndighetsutövning och således utgör en del av det löpande arbetet. Majoriteten av de intervjuade uppger att en bidragande orsak till att antalet underrättelser har ökat är att det anställts nya medarbetare som påverkat de redan anställdas inställning till och användning av underrättelser. De nya arbetsförmedlarna har tillämpat regelverket enligt lagstiftningen och inte varit påverkade av arbetsplatsens tidigare arbetssätt, kultur, när det gäller hantering av underrättelser. De nya medarbetarna kan vara personer som har arbetat på en arbetsförmedling där de haft en annan hantering 7 För fakta kring sanktionsgraden, se IAF:s kvartalsrapport 2007:16. Sanktionsgraden varierar från 64 procent till 94 procent, sid 23. 18
när det gäller underrättelser. Det kan också vara personer som inte tidigare har erfarenhet av arbete på arbetsförmedlingen. Dessa arbetsförmedlare har genomgått en utbildning för nyanställda och har fått aktuella kunskaper om hanteringen av underrättelser som lämnas till arbetslöshetskassan. Arbetsförmedlarna uppger att de nya medarbetarnas arbetssätt har aktualiserat frågan även bland övriga handläggare och chefer. Det har resulterat i att diskussioner uppkommit och att underrättelser lyfts upp på agendan för samtliga berörda. Detta har medfört att det skett en påtaglig förändring av förhållningssättet till att lämna underrättelser till arbetslöshetskassan även bland tidigare anställda. En del handläggare upplever underrättelser till arbetslöshetskassan som en svårhanterad och obehaglig arbetsuppgift inom kontrollfunktionen. Detta beror enligt arbetsförmedlarna på den tydliga kopplingen till den arbetssökandes försörjning. Arbetsförmedlarna uppger att det idag är lättare att lämna en underrättelse eftersom medvetenheten om distinktionen mellan arbetsförmedlingens skyldighet att skriva underrättelser och arbetslöshetskassans skyldighet att fatta beslut om ersättningsrätten ökat. Av intervjuerna framkommer att arbetsförmedlingschefen har en viktig roll när underrättelser ska lämnas till arbetslöshetskassan. Arbetsförmedlarna uppger samstämmigt att arbetsförmedlingschefens prioritering av kontrollfunktionen påverkar deras arbete med underrättelser. Ett antal arbetsförmedlare uppger att enkla och konkreta mål, till exempel att en viss procent av de nyinskrivna ska få anvisningar, ökar antalet underrättelser. Avanmälan Några arbetsförmedlare uppger att de tidigare blandat ihop när de skulle göra avanmälan eller lämna underrättelse till arbetslöshetskassan. Efter att detta uppmärksammats på lokal nivå har arbetsförmedlaren ändrat arbetssätt vilket kan ha resulterat i flera underrättelser. Styrning och utbildning Vid intervjuerna uppger arbetsförmedlarna att informationen om regelverket ökade under 2006 och att det blev ett tydligare fokus på kontrollfunktionen från 19
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Länsarbetsnämnder och cheferna på arbetsförmedlingarna. En arbetsförmedlingschef uppger att det blev mer fokus på kontrollfunktionen till följd av AMS-ledningens prioriteringar från och med 2005. Från att tidigare prioriterat servicefunktionen inriktades verksamheten på att uppmärksamma både arbetsförmedlingens serviceoch kontrollfunktioner. Samtliga arbetsförmedlare uppger att de deltagit i länsvisa utbildningar i kontrollfunktionen. Utbildningen genomfördes under åren 2005 och 2006 i AMS regi. Samtliga förmedlare uppger att de genom utbildningen fått en ny och förbättrad kunskap om kontrollfunktionen. Ytterligare utbildningar och åtgärder som berör hanteringen av underrättelser har skett på arbetsförmedlingen efter den period denna studie avser, se kapitlet om Genomförda förändringar avseende kontrollfunktionen. Flera arbetsförmedlare uppger att det tidigare har varit sparsmakat med utbildning inom området. Av intervjuerna framgår att arbetsförmedlarna arbetat med gamla traditioner som upplevdes som gällande regelverk. Så här uttrycker sig en arbetsförmedlare: Vi får oftare information nu om de regler som gäller vilket vi inte fick innan, vilket gjorde att man levde i myter. Man trodde att man skulle göra si och man trodde man skulle göra så, för att man alltid har gjort på det sättet. Idag får vi information vilket leder till aha-upplevelser. Det är bra att vi får information idag. Vid intervjuerna framkommer att det på flera arbetsförmedlingar förekom mycket diskussioner mellan kollegor om och när underrättelser skulle lämnas. Det förekom däremot inte i någon större omfattning regelbundna diskussioner initierade av närmsta chef under denna period. Information om rätten till ersättning Den övervägande delen av de intervjuade arbetsförmedlarna uppgav att en tydlig information i ett tidigt skede till de arbetssökande om grundvillkoren för rätt till arbetslöshetsersättning kan ha bidragit till att antalet underrättelser har ökat. Då arbetsförmedlingen säkerställt att den arbetssökande har tagit del av information om grundvillkoren har det varit lättare för 20
den enskilde arbetsförmedlaren att underrätta arbetslöshetskassan. På det sättet undviker arbetsförmedlaren onödiga diskussioner med arbetssökande om vilka regler som gäller samt om sökande fått informationen eller inte. Tidigare förekom att förmedlaren på grund av osäkerhet om arbetssökande fått den grundläggande informationen rörande villkoren i arbetslöshetsförsäkringen, gav arbetssökande ytterligare information istället för att lämna en underrättelse till arbetslöshetskassan. Det framhävs även att massmedia spelat en stor roll när det gäller att få arbetssökande att förstå innebörden av reglerna som omställningsförsäkring. Deltidsarbetslösa Ett av AMS centrala mål 2006 var att antalet kvinnor och män som var deltidsarbetslösa mer än 12 månader skulle minska under 2006 jämfört med 2005. Arbetsförmedlarna uppger att en bieffekt av detta centrala mål att prioritera långvarigt deltidsarbetslösa blev att även antalet underrättelser för denna grupp ökade. Genom den ökade fokuseringen på de deltidsarbetslösa uppmärksammade arbetsförmedlarna när de deltidsarbetslösa inte uppfyllde reglerna i arbetslöshetsförsäkringen. Vid kontroll av deltidsintygen konstaterade förmedlarna när den sökande inte uppfyllde kraven för ersättning, till exempel om sökanden tackat nej till arbetsgivarens erbjudande om utökad arbetstid. Det kan även handla om att arbetsförmedlarna genom tätare kontakter med de deltidsarbetslösa upptäckte att sökanden inte sökte heltidsarbeten eller kompletterande deltidsarbeten. Arbetsförmedlarna uppger att en del deltidsarbetslösa inte uppfattade sig som arbetslösa eftersom de redan hade ett arbete. Vid en arbetsförmedling informerades samtliga deltidsarbetslösa om rätten till ersättning i samarbete med representanter från arbetslöshetskassan. Arbetsmarknadsläget Flertalet arbetsförmedlare nämner att arbetsmarknadsläget med högkonjunktur resulterat i ett ökat antal anvisningar till lediga platser. Detta har i sin tur bidragit till att antalet underrättelser till arbetslöshetskassan ökat. Samtidigt framhävs det att arbetsförmedlingen blivit bättre på att matcha sökande 21
med den kompetens som arbetsgivaren bedömer vara lämplig till ett specifikt jobb. Namnändring till underrättelse Ett antal arbetsförmedlare uppger att namnändringen från Meddelande om ifrågasatt ersättningsrätt till arbetslöshetskassan till Underrättelse till arbetslöshetskassan 8 har haft betydelse. Namnändringen har medfört att det inte längre upplevs som lika laddat att underrätta arbetslöshetskassan. Organisationsförändringar En arbetsförmedlingschef uppger att antalet underrättelser ökat på grund av sammanslagning mellan två arbetsförmedlingar. Enligt arbetsförmedlingschefen blir det vid en sammanslagning till ett större chefsområde lättare att bryta arbetsförmedlarnas traditioner när det gäller hanteringen av underrättelser. Därmed ges möjlighet till att inleda ett förändringsarbete även avseende när underrättelser ska lämnas till arbetslöshetskassan. Av intervjuerna framgår att även interna organisationsförändringar som fokuserat mer på att anvisa den arbetssökande, kan påverka antalet underrättelser. Genomförda förändringar avseende kontrollfunktionen Det framkom tydligt från arbetsförmedlarnas sida att det finns mycket att göra för att förbättra tillämpningen av kontrollfunktionen och användningen av underrättelser. En del förändringar för att utveckla kunskapen gällande underrättelser har gjorts från och med hösten 2006. Trots att dessa förändringar inte ligger inom ramen för den period som studien avser, redovisas i detta kapitel de mest påtagliga förändringar som framkommit i samtalen med arbetsförmedlarna och arbetsförmedlingscheferna. Från och med hösten 2006 finns det resursperson/er för kontrollfunktionen på varje arbetsförmedling. Resurspersonen får regelbunden utbildning och uppdatering gällande regelverket inom området. På de 8 AMS genomförde namnändringen den 7 februari 2005. 22
flesta arbetsförmedlingar genomförs det numera regelbundna möten där kontrollfunktionen och underrättelser diskuteras. På andra förmedlingar är det arbetsförmedlingschefer som följer upp underrättelser på kontorsnivå och även individuellt med arbetsförmedlarna. Syftet är att uppnå samsyn i tillämpningen av underrättelser och att utbilda de arbetsförmedlare som inte skriver underrättelser. En del arbetsförmedlingschefer har infört regelbundna möten där kontrollfunktionen diskuteras och där arbetsförmedlarna resonerar kring konkreta ärenden. De arbetsförmedlingar som inte infört något forum, initierade av arbetsförmedlingschefer, för regelbundna diskussioner av kontrollfunktionen uppger att de planerar att införa det inom kort. Den 1 november 2006 införde AMS Af-rådgivning dit arbetsförmedlare kan vända sig för att få hjälp med sina frågor gällande tillämpning av lag, förordning och föreskrift. Alla intervjuade arbetsförmedlare som haft kontakt med Afrådgivning anser att de fått bra och snabb hjälp. Flertalet arbetsförmedlare uppger att arbetsförmedlingens administrativa system för att registrera underrättelser har förbättrats. En ny version av detta handläggarstöd infördes den 11 december 2006. Sedan den 2 juli 2007 ska en tjänsteman på varje arbetsförmedling ansvara för att underrättelser lämnas till berörd arbetslöshetskassa. 9 Sammanfattande analys Inledningsvis kan IAF konstatera att arbetsförmedlarna i de två grupperna har olika förhållningssätt till att lämna underrättelser. På de arbetsförmedlingar där antalet underrättelser har ökat ser arbetsförmedlarna underrättelser som ett led i arbetet till skillnad från de arbetsförmedlingar som lämnat få eller inga underrättelser till arbetslöshetskassan. De anser istället att en underrättelse är ett misslyckande. De arbetsförmedlingar som lämnat få eller inga underrättelser uppger att man prioriterat servicefunktionen före kontrollfunktionen. Arbetsförmedlarna tar på sig mer ansvar för att de Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, 16 b. 9 23
arbetssökande uppfyller kraven för att uppbära ersättning. Det förefaller som att arbetsförmedlarna vid dessa förmedlingar inte ser skillnaden i roller mellan arbetsförmedlarnas skyldighet att lämna en underrättelse och arbetslöshetskassans skyldighet att utreda och fatta beslut om ersättningsrätten. Detta skiljer sig från vad arbetsförmedlarna i gruppen som ökat antalet underrättelser uppgivit. Arbetsförmedlarna på de mindre arbetsförmedlingarna i båda grupperna känner ett socialt tryck från stora delar av lokalbefolkningen. Gruppen som lämnat få eller inga underrättelser uppger detta som en bidragande orsak till det låga antalet underrättelser. Gruppen som ökat antalet underrättelser upplever däremot inte detta som något större problem. Där ökade antalet underrättelser på grund av organisationsförändringar och tydliga mål. Det förefaller som om den lokala arbetsförmedlingens organisation och arbetsförmedlingschefens förhållningssätt till hur arbetsförmedlarna tillämpar kontrollfunktionen påverkar arbetet med underrättelser mer än förmedlarnas kännedom om lokalbefolkningen. Den enskilt viktigaste förklaringen till att underrättelserna ökat är att nya medarbetare anställts. Det kan vara både nya arbetsförmedlare och arbetsförmedlare med erfarenhet från annan arbetsförmedling. De nya arbetsförmedlarna har bidragit till att diskussionerna kring handläggningen av underrättelser har aktualiserats och nyanserats. En förutsättning för att de nya medarbetarnas kunskaper ska få genomslag är att arbetsförmedlingschefen ger dem utrymme till detta. En kombination av nya medarbetare med aktuella kunskaper eller andra erfarenheter och en öppen arbetsförmedlingschef som uppmuntrar till nya arbetssätt har medfört att arbetsförmedlarna förändrat handläggningen av underrättelser. Sammanslagning av arbetsförmedlingar till större enheter eller interna organisationsförändringar kan också möjliggöra att arbetsförmedlarens förhållningssätt till underrättelser förändras. AMS ökade fokus på kontrollfunktionen har inte fått genomslag på de arbetsförmedlingar som lämnat få eller inga underrättelser. Det kan bero på att arbetsförmedlingschefen inte prioriterat frågan eller inte lyckats ändra arbetsförmedlarnas förhållningssätt till när underrättelse ska lämnas till arbetslöshetskassan. Det kan 24
även bero på brister i uppföljningen av kontrollfunktionen från ansvariga arbetsförmedlingschefer. AMS ökade fokus på kontrollfunktionen har däremot fått genomslag på de arbetsförmedlingar som ökat antalet underrättelser. Arbetsförmedlingschefen har prioriterat kontrollfunktionen och arbetsförmedlarna har utvecklat sitt arbete med den. IAF kan konstatera att majoriteten av arbetsförmedlarna i gruppen som ökat antalet underrättelser nämner att den förbättrade arbetsmarknadskonjunkturen är en bidragande orsak till ökningen av antalet underrättelser. IAF finner det intressant att bägge grupperna nämner förbättrad information till nyinskrivna arbetssökande på arbetsförmedlingen som orsak till att få eller inga underrättelser lämnats respektive ökat i antal. Vidare uppger bägge grupperna att de är tryggare i sin yrkesroll för att man försäkrat sig om att de arbetssökande fått information om rätten till ersättning. Av arbetsförmedlarnas svar kan IAF dra slutsatsen att den förbättrade informationen och arbetsförmedlarnas ökade trygghet i sin yrkesutövning inte ensamt kan förklara skillnader i antalet underrättelser. Nyss nämnda faktorer är av stor vikt men det krävs även att arbetsförmedlaren faktiskt fullföljer handläggningen och lämnar underrättelse till arbetslöshetskassan när arbetssökande inte uppfyller villkoren för rätt till ersättning. Det är med andra ord arbetsförmedlarens förhållningssätt till underrättelser som är av avgörande vikt för om och när underrättelser ska lämnas till arbetslöshetskassan. De arbetsförmedlingschefer som prioriterat AMS centrala mål att minska antalet deltidsarbetslösa har haft betydelse för ökningen av antalet underrättelser på respektive arbetsförmedling. Slutsatser Av studien framkommer att antalet underrättelser påverkas av flera förhållanden i samverkan. IAF konstaterar att klara och tydliga mål med regelbunden uppföljning inom kontrollfunktionen är bidragande orsaker till att arbetsförmedlingen lämnar underrättelser. Ytterligare bidragande orsaker är arbetsförmedlingschefens och arbetsförmedlarnas prioriteringar och förhållningssätt till hanteringen av underrättelser. Den enskilt viktigaste orsaken till att 25
antalet underrättelser ökat är att arbetsförmedlingen har nyanställt arbetsförmedlare med aktuella kunskaper eller andra erfarenheter av hanteringen med underrättelser. Dessa arbetsförmedlare har dessutom kunnat sprida sina kunskaper och/eller erfarenheter gällande hanteringen av underrättelser i organisationen. Studien visar att arbetsförmedlarna i bägge grupperna har säkerställt att arbetssökande fått grundläggande information om villkoren för rätt till ersättning. Detta har resulterat i att arbetsförmedlarna känner sig tryggare i sin yrkesroll. IAF konstaterar att information till sökande är en viktig uppgift men att enbart detta inte avgör om underrättelse kommer att lämnas. Det krävs även att arbetsförmedlaren fullföljer handläggningen och lämnar en underrättelse till arbetslöshetskassan i de fall den arbetssökande inte uppfyller villkoren för rätt till ersättning. Detta innebär att arbetsförmedlarens förhållningssätt är av avgörande vikt för om och när underrättelse lämnas till arbetslöshetskassa. Vid intervjuerna framkommer att arbetsförmedlingarna skiljer sig åt vid tillämpning av avanmälningar. IAF anser därför det finns skäl att uppmärksamma frågan om hur arbetsförmedlingen hanterar avanmälningar. IAF:s iakttagelser Sammanfattningsvis har nedanstående faktorer betydelse för om arbetsförmedlaren lämnar underrättelse till arbetslöshetskassan: klara och tydliga mål och/eller indikatorer av hur arbetsförmedlarna hanterar underrättelser arbetsförmedlingens prioriteringar och förhållningssätt till hanteringen av underrättelser 26
Källförteckning Dokument, rapporter mm. Lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Arbetsmarknadsstyrelsens administrativa föreskrifter om handläggning av arbetsförmedlingsärenden, (AMSFS 2005:4) IAF:s rapport 2006:15 Avanmälan av arbetslöshetsersättningstagare vid arbetsförmedlingen. IAF:s rapport 2007:16 Kvartalsrapport 3, 2007 Intervjuer 2007 12 mars Af Dalsland (Åmål) 12 mars Af Mariestad 14 mars Af Ekerö 21 mars Af Halmstad 22 mars Af Järntorget (Göteborg) 26 mars Af Nässjö/Eksjö 27 mars Af Mjölby/Boxholm/Ödeshög 17 april Af Karlskrona 18 april Af Vindeln 24 april Af Oxelösund 3 maj Af Vellinge 3 maj Af Lund 27