YTTRANDE Verkssekretariatet Datum Diarienr (åberopas vid korresp) Rättsenheten 2007-07-26 VS-000-2623/07 verksjurist Yvette Glantz Er referens Fi2007/2472 Regeringskansliet Finansdepartementet Finansmarknadsavdelningen 103 33 STOCKHOLM Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet - betänkande av utredningen om åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering (SOU 2007:23) Allmänna synpunkter De åtgärder som föreslås i betänkandet för att effektivisera bekämpningen av penningtvätt samt finansieringen av terrorism, genom att bl.a. genomföra direktivet 2005/60/EG och de 40 rekommendationerna från FATF, kan enligt Rikspolisstyrelsens mening förväntas få positiva effekter på såväl det brottsförebyggande som det brottsbekämpande arbetet på det aktuella området. Rikspolisstyrelsen anser dock att utredningens förslag vad gäller samordning och samverkan mellan tillsynsmyndigheter och brottsbekämpande myndigheter bör bli föremål för ytterligare överväganden. Rikspolisstyrelsen vill härutöver framhålla vissa ytterligare åtgärder som enligt styrelsens mening är angelägna för att förbättra och effektivisera det förebyggande och bekämpande arbetet kring penningtvätt och terrorismfinansiering. Vilka som bör omfattas av lagstiftningen Enligt förslaget kommer vissa ytterligare aktörer att omfattas av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen). Dessa är dels verksamheter som består i att yrkesmässigt tillhandahålla bokföringstjänster, dels verksamheter som består i bildande av bolag eller andra juridiska personer eller försäljning av nybildade aktiebolag, s.k. bolagsbildare. Förutom de verksamhetsutövare som omfattas av den nuvarande regleringen samt utredningens förslag anser Rikspolisstyrelsen att även följande aktörer bör omfattas av penningtvättslagen. E-post rikspolisstyrelsen@rps.police.se Hemsida www.police.se Org.nr 202100-0076 Postadress Besöksadress Telefax Telefon Box 12256 Polhemsgatan 30 08-401 98 33 08-401 90 00 102 26 STOCKHOLM STOCKHOLM 08-401 98 28 (exp)
2 1. Företag som bedriver uppräkningsverksamhet Bankernas tjänster avseende insamling och uppräkning av dagskassor från företag, s.k. banking, har i många fall överlåtits till andra företag. Detta har medfört att bankerna inte har någon insyn i kontantflödet från de företag vars dagskassor insamlas och uppräknas. Nationella och internationella erfarenheter visar att legal näringsverksamhet används för att föra in och tvätta kontanter som är vinning från brottslig verksamhet. Enligt Finanspolisens erfarenheter förekommer att legal näringsverksamhet, som direkt eller ind i- rekt kontrolleras av kriminella, för in vinning från brott i form av kontanter och att pengarna sedan samlas in och räknas upp av företag som tillhandahåller värdetransporter och uppräkningsverksamhet. 2. Företag som tillhandahåller konto- eller kreditkortstjänster Företag som tillhandahåller konto- eller kreditkortstjänster, t.ex. Visa och Master Card, har möjligheter att identifiera och rapportera penningtvätt eller finansiering av terrorism. Sådana kort ger goda möjligheter att konsumera vinning från brottslig verksamhet i ett land - det land där personen i fråga verkar - medan vinningen konkret är förvarad i ett annat land där tillgångarna göms undan. Vid en utvärdering av Sveriges åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering, ifrågasatte FATF behandlingen av kreditkortsföretag och varför inte dessa omfattades av bestämmelserna om penningtvätt och finansiering av terrorism. Finansinspektionen har ansett att betalkortsföretag kan anses bedriva kreditgivning och omfattas i sådana fall av bestämmelserna om penningtvätt och finansiering av terrorism. Det synes dock föreligga oklarheter på detta område vilket enligt Rikspolisstyrelsens mening är otillfredsställande. De aktuella företagen bör omfattas av bestämmelserna om penningtvätt och finansiering av terrorism och detta bör tydligt framgå av lagstiftningen enligt styrelsens mening. 3. Företag som bedriver s.k. factoringverksamhet S.k. Factoringverksamhet går i huvudsak ut på att tillhandahålla tjänster i form av fakturahantering åt andra företag. Fakturahanteringen ger en överblick av transaktionsflödet hos de företag som köper tjänsterna. Företag som bedriver factoringverksamhet har goda möjligheter att upptäcka och granska transaktioner som skäligen kan misstänkas utgöra penningtvätt. Enligt Finanspolisens erfarenheter används factoringverksamhet för penningtvätt. Om factoringverksamhet omfattades av penningtvättslagen skulle förutsättningarna att förebygga, upptäcka och bekämpa penningtvätt som sker genom denna typ av verksamhet vara större enligt Rikspolisstyrelsens mening. Rapportering och andra krav på rapportörerna m.m. Rikspolisstyrelsen anser att det är bra att det i lagförslaget förtydligas att uppgifter skall lämnas utan dröjsmål, då det hittills i många fall tagit allt för lång tid innan Finanspolisen erhållit uppgifterna från rapportörerna. Rikspolisstyrelsen anser dock att det är önskvärt med viss vägledning när det gäller vad som avses med utan dröjsmål.
3 Rikspolisstyrelsen anser vidare att en effektiv hantering och analys av penningtvättsrapporterna och den finansiella informationen förutsätter att informationen överförs i elektronisk form från rapportörerna till Finanspolisen. Åtminstone bör detta vara det normala förfarandet. Om mindre företag eller enskilda inte har möjligheter att utföra rapporteringen elektroniskt bör det finnas möjlighet att rapportera in uppgifterna manuellt. Genom bemyndigandet till regeringen i 13 5 i lagförslaget, kan Rikspolisstyrelsen i sin tur bemyndigas att meddela närmare bestämmelser i föreskriftsform om bl.a. åtgärder vid granskning eller uppgiftslämnande. En möjlighet för Rikspolisstyrelsen att mer i detalj kunna föreskriva hur rapporteringen och överföringen av finansiell information skall gå till innebär enligt styrelsens mening stora fördelar då föreskrifterna lättare kan ändras och anpassas efter rådande fö r- hållanden på området för penningtvätt och terrorismfinansiering. De föreslagna ändringarna i penningtvättslagen kommer att innebära att större krav ställs på rapportörerna. Bl.a. innehåller lagförslaget nya och mer detaljerade regler om identifiering av kunder, uppföljning m.m. Vidare lyfts kraven på att verksamhetsutövarna skall ha rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt samt att de anställda skall erhålla behö v- lig information och utbildning för ändamålet fram. Ett effektivt och kvalitativt förebyggande och bekämpande arbete hos verksamhetsutövarna ställer krav på att dessa måste ha väl fungerande rutiner samt kontinuerlig utbildning av sina anställda avseende penningtvätt och terrorismfinansiering. Enligt Finanspolisens erfarenheter förekommer dock vissa brister på detta område. Rikspolisstyrelsen anser därför att det bör finnas en informationsskyldighet för rapportörerna i förhållande till tillsynsmyndigheterna när det gäller deras arbete med rutiner samt information och utbildning till anställda. Hur denna informationsskyldighet skall vara utformad och vad den skall innehålla bör enligt Rikspolisstyrelsens mening utredas vidare. Rikspolisstyrelsen vill vidare understryka att återrapportering till verksamhetsutövarna är betydelsefull för att de skall kunna förbättra och utveckla sitt förebyggande arbete kring penningtvätt och terrorismfinansiering. Även om detta svårligen kan göras i enskilda ärenden av sekretesskäl är det viktigt med en mer generell återkoppling till rapportörerna. Denna bör bl.a. omfatta eventuella synpunkter på rapportörens uppgiftslämnande. Härutöver är det viktigt att rapportörerna kontinuerligt får information om rådande trender och metoder m.m. inom området för penningtvätt och terrorismfinansiering. Vidare anser Rikspolisstyrelsen att det är möjligt att uppnå större effektivitet i arbetet mot penningtvätt och terrorismfinansiering genom införande av en begränsad initiativrätt för Finanspolisen. Initiativrätten bör kunna användas för att inhämta finansiell information avseende fysisk eller juridiska personer mot vilka det finns underrättelseinformation som tydligt indikerar att de genomför transaktioner som är kopplade till penningtvätt och terrorismfinansiering. En informationsskyldighet för rapportörerna som inte enbart avser rutiner och utbildning av personal i den egna verksamheten, utan även finansiell
4 information om fysiska och juridiska personer - vid sidan av den skyldighet att lämna uppgifter till myndigheten som följer av 9 i lagförslaget - skulle underlätta det förebyggande och bekämpande arbetet kring penningtvätt och terrorismfinansiering. Samverkan och samordning mellan myndigheter Utredningen föreslår att Finansinspektionen får ett särskilt samordnings- och informationsansvar i förhållande till övriga tillsynsmyndigheter och blir ett nav i arbetet med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Finansinspektionen skall vidare enligt utredningen verka för samordning och samverkan vad gäller informationsförsörjning i frågor som rör penningtvätt och finansiering av terrorism mellan tillsynsmyndigheter och de brottsutredande myndigheterna (avsnitt 4.8.8). Rikspolisstyrelsen vill i detta sammanhang påtala att det är viktigt att det finns informationskanaler för information om metoder och trender som identifieras genom analys av penningtvättsrapporter och finansiell information. Det samordnande arbetet samt informationsförsörjningen kan enligt Rikspolisstyrelsens mening anses ha två delar, en förebyggande och en brottsbekämpande. Det finns enligt styrelsens mening vissa fördelar med att Finansinspektionen får samordningsansvaret i den förebyggande delen. Härutöver bör även utbildningsansvaret för rapportörerna läggas på Finansinspektionen. Rikspolisstyrelsen anser dock att samordningsansvaret i den brottsbekämpande delen inte bör åligga Finansinspektionen utan Finanspolisen. När det gäller informationsförsörjning är det enligt Rikspolisstyrelsens mening Finanspolisen som har de bästa möjligheterna att identifiera och förmedla information avseende metoder och trender eftersom det främst är Finanspolisen som har tillgång till sådan information. Rikspolisstyrelsen anser att det därför ligger närmare till hands att Finanspolisen ansvarar för informationsförsörjningen gentemot tillsynsmyndigheter och övriga brottsutredande myndigheter på detta område. Att Finanspolisen skall lämna informationen till Finansinspektionen som i sin tur skall sprida informationen vidare till andra tillsyns- och brottsutredande myndigheter synes vara ett mindre effektivt förfaringssätt. Möjligheten att utveckla den nuvarande informella samverkansgruppen för bekämpning av penningtvätt till en mer formaliserad samverkan med ansvar för informationsutbyte inom de brottsbekämpande delarna bör övervägas enligt Rikspolisstyrelsens mening. Vidare vill Rikspolisstyrelsen lyfta fram möjligheterna att lägga ansvaret för samordning och samverkan mellan myndigheter på det befintliga ekorådet. Under ekorådet skulle det kunna inrättas en permanent arbetsgrupp med ansvar för samordning, samverkan och informationsutbyte avseende penningtvätt och terrorismfinansiering.
5 I enlighet med vad som angetts ovan anser Rikspolisstyrelsen att utredningens förslag vad gäller samordning, samverkan och informationsspridning bör bli föremål för ytterligare överväganden. Tillsynsfrågor m.m. Rikspolisstyrelsen stöder utredningens förslag när det gäller tillsyn, men vill understryka att en kvalitativ, kontinuerlig och reell tillsyn förutsätter att ansvariga myndigheter kan bedriva ett aktivt uppsökande arbete hos de som berörs av penningtvättslagen. Det bör finnas möjligheter till platsbesök hos de aktörer som bedöms vara mest utsatta för risker att utnyttjas för penningtvätt och terrorismfinansiering. Finanspolisens erfarenheter är att platsbesök är en effektiv metod för att förbättra och utveckla rapportörernas arbete på detta område. Mot denna bakgrund bör det enligt Rikspolisstyrelsens mening regleras i penningtvättslagen att tillsynsmyndigheterna har rätt att i den utsträckning som behövs för tillsynen få tillträde till byggnader, lokaler och andra utrymmen där sådana fysiska och juridiska personer som omfattas av penningtvättslagen bedriver verksamhet. Register, registreringsfrågor och statistik Aktieägarregister I betänkandet anger utredaren att det måste bedömas som en brist utifrån ett brottsbekämpningsperspektiv, att ägarförhållanden i aktiebolag inte alltid kan kontrolleras i ett offentligt register (avsnitt 4.7.1). Detta försvårar enligt utredaren möjligheten att få kunskap om vilka som är de verkliga huvudmännen i ett aktiebolag. Frågan om inrättandet av ett aktieägarregister är under beredning i Regeringskansliet men har ännu ej lett till något lagförslag. Rikspolisstyrelsen vill dock understryka att uppgifter om ägarförhå l- landen i aktiebolag är betydelsefulla för det förebyggande- och brottsbekämpande arbetet när det gäller penningtvätt och terrorismfinansiering. Rikspolisstyrelsen anser därför att det är angeläget att ett aktieägarregister införs i Sverige. Central databas Rikspolisstyrelsen förespråkar inrättandet av en central databas med uppgifter om större transaktioner som sker elektroniskt. Genom en samlad information om sådana transaktioner skulle möjligheterna att bedriva ett effektivt förebyggande och bekämpande arbete på det aktuella området förbättras. Ideella organisationer Det är möjligt att verka anonymt genom ideella organisationer vilket innebär att det finns risk för att denna organisationsform utnyttjas för att bedriva penningtvätt och terrorismfinansiering. Rikspolisstyrelsen anser därför att det är önskvärt av brottsbekämpande skäl att sådana organisationer omfattas
6 av en registreringsplikt. Frågan bör i vart fall på grund av sin känsliga natur bli föremål för en särskild utredning. Statistik Finanspolisen är endast ett led i kedjan kring bearbetning av information om penningtvätt och terrorismfinansiering. I flera fall är det Finanspolisen som är ingångsledet i kedjan men Finanspolisen förfogar dock endast över de uppgifter som Finanspolisen bearbetar och delger till efterföljande led i kedjan. Nuvarande datasystem inom rättsväsendet ger begränsade eller obefintliga möjligheter att följa den av Finanspolisen delgivna informationen vidare hos andra myndigheter i rättskedjan eller hos andra icke brottsbekämpande myndigheter, t.ex. Skatteverket, Tullverket och Finansinspektionen. För att en förbättrad statistik kring de uppgifter Finanspolisen förfogar över skall kunna tas fram, bör följande åtgärder vidtas: Rapporteringen bör ske elektroniskt, den finansiella informationen bör överföras elektroniskt, finanspolisen bör kunna delge informationen elektroniskt till samverkande myndigheter, och delgiven information bör kunna spåras hos de samverkande myndigheterna. Utökat samarbete med branscher Rikspolisstyrelsen anser att ett utökat samarbete med aktuella branscher skulle förbättra möjligheterna till kunskapsutbyte och härutöver ge ökade möjligheter att utveckla förebyggande och bekämpande metoder kring penningtvätt och terrorismfinansiering. Genom samordningsorganen skulle Finanspolisen ges möjligheter att vidareförmedla de operativa kunskaperna som de erhåller genom sitt arbete. Antalet samordningsorgan bör dock begränsas till något eller några med tanke på de resursinsatser som krävs för att kunna driva ett aktivt och kontinuerligt arbete. Rikspolisstyrelsens bedömning är att det skulle vara tillräckligt med ett samordningsorgan där Finansinspektionen, Finanspolisen, Lotteriinspektionen, Revisorsnämnden, Fastighetsmäklarnämnden, Advokatsamfundet samt branschernas intresseorganisationer (t.ex. bankföreningen, fondhandlarföreningen och FAR) är representerande. Nationell strategi för penningtvätt och terrorismfinansiering. Rikspolisstyrelsen anser att det finns behov av en nationell strategi för insatser mot penningtvätt och terrorismfinansiering. En sådan strategi skulle kunna bidra till förbättrad kunskap samt öka samarbetet mellan myndigheter och mellan myndigheter och berörda branscher. Strategin bör innehålla både brottsförebyggande och brottsbekämpande delar där Finansinspektionen ges ansvaret för framtagandet av de förebyggande strategierna och åklagarmyn-
7 digheten, i samverkan med Finanspolisen, ges ansvaret för framtagandet av de brottsbekämpande strategierna. Alternativa betalningsförmedlare och ombud Utredningen tar inte ställning till om bedrivandet av alternativ betalningsförmedling skall vara anmälnings- eller tillståndspliktigt. Rikspolisstyrelsen anser att sådan verksamhet bör vara tillståndspliktigt då det finns betydande risker för penningtvätt och terrorismfinansiering genom de tjänster dessa verksamheter tillhandahåller. Riskerna bör kunna motivera att högre krav ställs på de som utövar de aktuella verksamheterna. Genom tillståndsplikt ges ökade möjligheter att ställa krav på god vandel. Vandelskraven är begränsade om det endast ställs krav på anmälningsplikt. Rikspolisstyrelsen har tolkat förslaget på så sätt att tillsynen inte skall omfatta ombuden för alternativ betalningsförmedling. Rikspolisstyrelsens uppfattning är att ombuden definitivt bör omfattas av full tillsyn, dvs. det skall vara möjligt för Finansinspektionen att utföra platsbesök hos dem. Om inte tillsynen skulle omfatta ombuden finns risk för att dessa i ökad utsträckning används för penningtvätt och terrorismfinansiering. Straff för brott mot penningtvättslagen Enligt 14 penningtvättslagen döms den till böter som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätter gransknings- eller uppgiftsskyldigheten enligt 9 eller bryter mot meddelandeförbudet i 11. Någon ändring av den aktuella bestämmelsen har inte föreslagits i utredningen. Rikspolisstyrelsen anser för sin del att straffvärdet när det gäller medvetna åsidosättanden av de skyldigheter som här avses är betydligt högre än vad som följer av den nuvarande straffskalan. Det kan upplevas som närmast stötande att den som åsidosätter sin rapporteringsskyldighet och därigenom underlättar finansiering av terrorism kan göra detta utan att riskera annat än böter. Därtill kommer att eftersom endast böter ingår i straffskalan för brott mot penningtvättslagen, saknas möjligheter att använda sig av vissa av tvångsmedlen i rättegångsbalken vid utredning om brott. Det finns aktörer som medvetet tillhandahåller tjänster för penningtvätt och terrorismfinansiering genom företag som de driver. För att kunna vidta verkningsfulla åtgä r- der och bedriva brottsutredningen på ett effektivt sätt gentemot sådana verksamheter, bör fängelse ingå i straffskalan för brott mot penningtvättslagen. Härigenom skulle det bl.a. bli möjligt att göra husrannsakan hos personer och företag för att säkra bevisning. Mot denna bakgrund anser Rikspolisstyrelsen att det är angeläget att fängelse införs i straffskalan för brott mot penningtvättslagen. Frågan bör enligt styrelsen utredas skyndsamt.
8 Penninghäleri Rikspolisstyrelsens uppfattning är att bestämmelserna om penninghäleri i 9 kap. 6 a brottsbalken har en sådan utformning att de inte kan tillämpas vid många fall av penningtvätt och terrorismfinansiering. Enligt Finanspolisens erfarenheter har penningtvättsrapporter som inkommit i flera fall tydligt visat på transaktioner av belopp som på goda grunder kan misstänkas härröra från brottslig verksamhet och vinning från brott. Vid rapporteringstillfället har det dock varit svårt, om inte omöjligt, att avgöra från vilket konkret förbrott som beloppen kommer från. Trots att penningbelopp på goda grunder kan antas härröra från brottslig verksamhet, är de rättsliga förutsättningarna att tillämpa 9 kap. 6 a brottsbalken i de flesta fall inte uppfyllda i dessa fall såvitt Rikspolisstyrelsen kan bedöma. Detta innebär att åtgärder i form av att ta egendom i beslag m.m. enligt rättegångsbalkens bestämmelser inte kan vidtas. Finanspolisen har flera konkreta exempel där grovt kriminellt belastade personer har genomfört omfattande transaktioner, utan att åtgärder av dessa skäl har kunnat vidtas från samhällets sida. Rikspolisstyrelsen anser mot denna bakgrund att bestämmelserna om penninghäleri i 9 kap. 6 a brottsbalken bör ses över. Förslagets konsekvenser för Polisen De utökade krav som ställs på rapportörerna i förslaget samt den omständigheten att betydligt fler rapportörer kommer att omfattas av penningtvättslagen, innebär sannolikt en ökad arbetsbelastning för Finanspolisen och de polismyndigheter som utreder ekonomisk brottslighet. Härutöver bör statistikföringen och informationsförsörjningen förbättras vilket kommer att kräva mer resurser av Finanspolisen. Å andra sidan skulle en övergång till elektronisk överföring av inrapporterade uppgifter och elektronisk hantering av uppgifter vara arbetsbesparande för Finanspolisen. Rikspolisstyrelsens bedömning är dock att arbetsbelastningen för Finanspolisen och de polismyndigheter som utreder ekonomisk brottslighet totalt sett kommer att öka om de åtgärder som föreslås i utredningen genomförs. Chefsjuristen Ulf Berg har beslutat detta yttrande. I den slutliga handläggningen har deltagit kriminalkommissarie Tommy Kangasvieri och verksjuristen Yvette Glantz, föredragande. RIKSPOLISSTYRELSEN Ulf Berg Yvette Glantz
9 Kopia till Justitiedepartementet, PO Polismyndigheterna Rikspolisstyrelsens styrelse Statens kriminaltekniska laboratorium Arbetstagarorganisationerna