Yttrande över promemorian Skärpta regler mot penningtvätt Ds 2003:52

Transkript

1 Ekobrottsmyndigheten Yttrande Sida 1 (7) Bitr. chefsjuristen Monica Rodrigo Ert /0459 Er beteckning Fi2003/6082 Finansdepartementet Stockholm Yttrande över promemorian Skärpta regler mot penningtvätt Ds 2003:52 Allmänt Ekobrottsmyndigheten (EBM) ser positivt på att penningtvättslagens tillämpningsområde utvidgas till att avse nya yrkeskategorier. EBM anser att det ur ett preventivt perspektiv är angeläget att lagstiftningen har en avhållande verkan på förmedlare av penningtvätt. Eftersom det nya penningtvättsdirektivet pekar ut bl.a. advokater, är det viktigt att svensk lagstiftning är tydlig så att en klient vet vilken situation han försätter sig själv och sin advokat i genom sitt agerande. För advokaten är det av vikt att handla så att han inte blir försatt i en situation som strider mot penningtvättslagen. Skulle advokaten ändå hamna i en sådan situation, måste lagstiftningen tydligt ange hur han skall agera. Enligt EBM:s uppfattning måste det anses ligga i advokatens roll att bedöma en klients rättsliga situation, oavsett om han eller hon blir tillfrågad eller inte. För att lagstiftningen inte skall bli tandlös måste det följaktligen tydligt klargöras i vilka situationer en advokat skall rapportera misstänkt penningtvätt och när en sådan rapportering kan underlåtas. Lagförslaget är otydligt i denna del. Myndigheten anser också att ytterligare förändringar i penningtvättslagstiftningen, som inte omfattas av förslagen i promemorian, bör övervägas. Dessa behandlas under avsnittet Övriga frågor. Vilka skall omfattas av penningtvättslagens bestämmelser? Allmänt EBM tillstyrker förslaget att den som driver fondverksamhet skall omfattas penningtvättslagens bestämmelser. I promemorian (s. 40) föreslås att lagen ändras så att godkända och auktoriserade revisorer omfattas av lagen. Det bör härvid påpekas att det utöver dessa två typer av revisorer, även finns en tredje kategori, nämligen övriga revisorer, som varken är godkända eller auktoriserade. Självklart bör alla tre kategorierna omfattas av penningtvättslagen. Direktivet använder begreppet accountants som torde vara mer vidsträckt än den svenska termen revisor. Förutom revision ägnar sig ofta revisorn åt konsultverksamhet som inte behöver falla inom begreppet skatterådgivning utan avse annan ekonomisk eller rent av juridisk rådgivning. Det finns till att Postadress Gatuadress Telefon Telefax Box 820 Hantverkargatan STOCKHOLM

2 Ekobrottsmyndigheten Yttrande Sida 2 (7) börja med ingen definition av vad som menas med skatterådgivare, vilket vore önskvärt. Med skatterådgivare torde förstås den som yrkesmässigt lämnar råd, muntligt eller skriftligt, i avsikt att direkt eller indirekt påverka storleken på en skatt eller en avgift. Personer som bedriver annan ekonomisk rådgivningsverksamhet faller dock fortfarande utanför lagen, i vart fall så länge de inte är oberoende jurister. Måhända skulle det vara bättre att låta lagen omfatta alla som yrkesmässigt lämnar juridiskt eller ekonomiskt biträde till annan, dvs. hänvisa till lagen (1985:354) om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall. I 2 andra stycket p. 1 e) talar man om bildande, drift eller ledning av bolag, föreningar och stiftelser. Begreppet bolag är något oprecist. Det vore bättre att använda begreppet företag som anses täcka alla associationsrättsliga former som är kända i Sverige och som är den term som används i exempelvis bokföringslagen. Förslagets 2 andra stycke p. 1a) och 2. bör omfatta inte bara fastigheter utan också motsvarande affärer, med t.ex. bostadsrätter, såsom dessa definieras i 1 fastighetsmäklarlagen (1995:400). Särskilt om tillsyn Penningtvättslagen var ursprungligen avsedd att endast omfatta företag som står under Finansinspektionens tillsyn, dvs. finansiella företag. Dessa har därför ålagts en omfattande gransknings- och rapporteringsskyldighet. Lagen har senare utvidgats till att även avse vissa företag som omfattas av anmälningsskyldighet till inspektionen, t.ex. valutaväxlingskontor. Genom de ändringar som gjordes i lagen 1999 togs bestämmelser in som innebär att den som yrkesmässigt bedriver handel med vissa varor är skyldig att på begäran, lämna de uppgifter som finanspolisen anser vara av betydelse vid utredning om penningtvätt (svarsplikt). I promemorian föreslås nu att gransknings- och rapporteringsskyldigheten skall utökas till att även avse vissa av de företag som i dag endast omfattas av svarsplikt. För att en lagstiftning som har som ändamål att bekämpa penningtvätt skall vara effektiv måste man såväl känna till vilka enskilda företag som lagen är tillämplig på, som kunna tillse att lagen efterlevs. Samtliga företag som i dag omfattas av gransknings- och rapporteringsskyldigheten står under Finansinspektionens tillsyn eller är anmälningspliktiga dit. Det är därför möjligt att kontrollera att de har rutiner för att förhindra att företaget utnyttjas för penningtvätt samt svarar för att de anställda får behövlig information och utbildning för ändamålet. De fysiska och juridiska personer som nu föreslås omfattas av samma skyldighet är inte föremål för någon sådan tillsyn. EBM ifrågasätter hur det skall vara möjligt att kontrollera att dessa uppfyller lagens krav på rutiner, information och utbildning. Utan någon kontroll tenderar lagen att bli tandlös. En del av dessa fysiska och juridiska personer omfattas emellertid redan av någon form av tillsyn, t.ex. fastighetsmäklare, som står under tillsyn av Fastighetsmäklarnämnden. För dessa yrkeskategorier bör det övervägas att införa motsvarande regler som i dag gäller för de institut som står under Finansinspektionens tillsyn.

3 Ekobrottsmyndigheten Yttrande Sida 3 (7) Att lämna information på Finansinspektionens hemsida om rutiner, information och utbildning kan knappast räcka för att få en effektiv efterlevnad av lagstiftningen. För den som bedriver handel med lös egendom torde det knappast te sig naturligt att söka information på Finansinspektionens hemsida. Det bör därför övervägas om det inte går att hitta bättre informationskanaler. En möjlighet vore att lägga ut informationen på någon annan myndighets hemsida, t.ex. Länsstyrelsen. Ett alternativ är att sådan information läggs ut på branschorganisationernas hemsidor. Det kan även övervägas om inte informationen kan finnas tillgänglig på flera platser samtidigt. Det kan i detta sammanhang även ifrågasättas om det skall ingå i Finansinspektionens roll att utarbeta föreskrifter om information och utbildning beträffande andra fysiska och juridiska personer än dem som står under inspektionens tillsyn. Straffbestämmelsen i penningtvättslagen För de institut som står under tillsyn, har Finansinspektionen möjlighet att ingripa med andra sanktioner mot företaget, t.ex. varning och återkallelse av tillståndet. Sådana sanktioner står inte till buds för de nya fysiska och juridiska personer som nu föreslås omfattas av gransknings- och rapporteringsskyldigheten i penningtvättslagen. Av allmänpreventiva skäl och för att markera vikten av att dessa bestämmelser följs, skulle det kunna övervägas att höja straffskalan i 14 penningtvättslagen till böter eller fängelse sex månader. Undantaget från rapporteringsskyldigheten för oberoende jurister Av förslagets 9a bör tydligare framgå att det endast är information som anförtrotts de personer som anges i paragrafen för uppdragets, dvs. att försvara, företräda eller ge råd rörande ett konkret rättsligt förfarande, fullgörande som skyddas och som medför att någon uppgiftsskyldighet inte skall grundas på sådan information. Det är angeläget att information, som under det att ett rättsligt förfarande övervägs, lämnas för att advokaten skall utföra något av det som anges i 2 andra stycket inte undantas från rapporteringsskyldighet. Det är anknytningen till det rättsliga förfarandet och inte till att informationen lämnas under samma tidsperiod som det rättsliga förfarandet övervägs, som bör vara avgörande. Förslaget i 9b tar sikte på en konkret situation som skall värderas rättsligt utan att något övervägande görs som avses i föregående paragraf. Det finns en uppenbar risk för att denna regel kan komma att missbrukas. Anta att advokaten varit behjälplig med att genomföra en ekonomisk transaktion varefter klienten ber advokaten bedöma om transaktionen medför någon skattskyldighet, dvs. om situationen utlöser någon deklarationsskyldighet eller inte. Anta vidare att någon misstanke om penningtvätt inte uppkommer förrän klienten lämnar viss kompletterande information i samband med att han ber om advokatens bedömning. I ett sådant läge torde någon rapporteringsskyldighet inte föreligga. Frågan är om det är rimligt att låta

4 Ekobrottsmyndigheten Yttrande Sida 4 (7) undantaget omfatta redan genomförda eller pågående transaktioner som advokaten medverkat till. Möjligheterna att genom tillsyn stävja detta torde vara begränsade utan att något aktivt tillsynsförfarande förekommer. Meddelarförbudet för advokater och biträdande jurister I promemorian föreslås att ett röjandeförbud införs för advokater och biträdande jurister på advokatbyråer under en tidsfrist på 24 timmar från rapporteringstidpunkten. Ekobrottsmyndigheten anser att denna tidsfrist är alltför kort. Om en advokat anmäler en misstänkt penningtvättstransaktion avseende en klient till finanspolisen innebär det att eventuella tvångsmedel skall hinna vidtas inom 24 timmar från det att anmälningen gjordes. Finanspolisen skall alltså inom denna frist göra en egen bedömning av ärendet och lämna över detta till en åklagare som skall besluta om tvångsmedel. Beslutet skall därefter verkställas. Om en sådan anmälan görs exempelvis en fredagskväll, är möjligheterna att ingripa mot den misstänkte inom 24-timmarsfristen därför begränsade. I likhet med vad som gäller rent allmänt vid anmälningar om brott från utomstående, t.ex. konkursförvaltare (som också är advokater), kan graden av misstanke mot den misstänkte variera i styrka. I fall av svagare misstankar, kan kompletterade utredning behövas innan tvångsmedel, t.ex. husrannsakan, verkställs. Även av denna anledning bör tidsfristen förlängas. Så länge det inte finns möjlighet i svensk lagstiftning att frysa tillgångar, finns det också en stor risk att vinningen av brottet undanskaffas om tidsfristen blir alltför kort. Detta kan ytterst innebära ett ansvar för advokaten eller den biträdande juristen att ta hand om egendomen till dess att polis och åklagare kan vidta tvångsåtgärder för att säkra vinningen. Vid bestämmande av tidsfristen, kan en jämförelse göras med annan lagstiftning. I 24 kap. 12 rättegångsbalken anges att en häktningsframställning skall göras utan dröjsmål och senast klockan tolv den tredje dagen efter anhållningsbeslutet. Ett anhållningsbeslut föregås av att den misstänkte har gripits. Före lagändringen 1995 skulle framställningen göras samma dag som anhållningsbeslutet meddelades eller senast dagen därefter. Ett syfte med 1995 års reform var att skapa bättre förutsättningar för ett gott beslutsunderlag inför ett beslut i häktningsfrågan. Åklagare och polis gavs därför mera tid för brottsutredningen före häktningsförhandlingen, så att utredningen inte behöver forceras fram på samma sätt som tidigare och så att fler och noggrannare utredningsåtgärder hinner företas och bättre dokumenteras. Åklagaren måste ha en rimlig möjlighet att avgöra frågan om huruvida tvångsmedel skall tillgripas. Om han därvid får en alltför kort tid på sig att fatta ett sådant beslut, finns det en uppenbar risk för att han ser sig tvungen att tillgripa tvångsmedel utan att egentligen ha ett fullgott beslutsunderlag. Detta är givetvis till nackdel för den enskildes rättssäkerhet.

5 Ekobrottsmyndigheten Yttrande Sida 5 (7) Ekobrottsmyndigheten föreslår på grund av det ovan anförda att fristen bestäms till fyra dygn. Anmälningsplikt för revisorer En revisor anses enligt svensk aktiebolagsrätt vara ett bolagsorgan och samtidigt en bolagets syssloman. Han verkar inte enbart i aktiebolagets och aktieägarnas intresse, utan hans uppgift är också att skydda utomståendes intressen, såsom kreditgivare, anställda, andra kontraktsparter och det allmänna. Regeringen har därför ansett det naturligt att de civilrättsliga reglerna kring revisionen utformas så att revisorn på ett effektivt sätt kan ingripa mot sådana oegentligheter i bolaget som riktar sig mot bolaget och dess intressenter (prop. 1997/98:99 s. 155). Att ålägga revisorn uppgifter av renodlat straffrättslig natur gentemot bolaget har regeringen ansett stämma mindre väl överens med revisorns roll som bolagets förtroendeman och reglerna om revisors skyldighet att anmäla brott har därför utformats så att de inte är en del av ett straffrättsligt sanktionssystem. En revisor skall således vidta särskilda åtgärder när han finner att det kan misstänkas att en styrelseledamot eller den verkställande direktören har gjort sig skyldig till de brott som räknas upp i 10 kap. 38 aktiebolagslagen (1975:1385), däribland penninghäleri. Styrelsen skall utan oskäligt dröjsmål underrättas om sina iakttagelser. Senast två veckor efter underrättelsen skall revisorn avgå från sitt uppdrag. Samtidigt skall han också i en särskild handling redogöra för misstanken samt ange de omständigheter som misstanken grundar sig på. I vissa fall kan det emellertid framstå som meningslöst att först underrätta företagsledningen om misstankarna. Så kan vara fallet om revisorn har anledning att anta att företagsledningen inte skulle lyssna på honom och ett dröjsmål med polisanmälan därför skulle innebära skada för bolagets intressenter och kanske rentav en risk för undanröjande av bevisning. Enligt uttalanden i förarbetena bör revisorn därför i vissa fall avträda från sitt uppdrag och göra anmälan till åklagare utan att först ha underrättat företagsledningen om sin misstanke (prop. 1997/98:99 s. 164). Som framgått ovan, har bestämmelsen om anmälningsskyldighet för revisorer ett annat skyddsintresse än reglerna i penningtvättslagen. I promemorian sägs det att revisorn inte skall avgå (s.74). Mot bakgrund av vad som ovan har sagts om revisorns roll som förtroendeman i ett bolag, ifrågasätter Ekobrottsmyndigheten hur en revisor skulle kunna vara kvar i bolaget sedan en anmälan om brott mot en styrelseledamot eller verkställande direktören gjorts. Han skall ju i en sådan situation se till att felaktigheter i bokföringen rättas till och att upplysningar om ofullkomligheter i bolagets verksamhet anges i revisionsberättelsen. Situationen kan belysas med ett exempel. Anta att en revisor misstänker att verkställande direktören i bolaget har gjort sig skyldig till penninghäleri och gör en anmälan därom till finanspolisen i enlighet med de föreslagna reglerna. Hur kan revisorn i en sådan situation underlåta att informera styrelsen och dessutom sitta kvar som revisor i bolaget? Ett sådant agerande stämmer dåligt överens med revisorns roll som förtroendeman i bolaget och torde dessutom strida mot

6 Ekobrottsmyndigheten Yttrande Sida 6 (7) god revisionssed, eftersom en sådan händelse torde anses utgöra en sådan väsentlig händelse som revisorn skall underrätta styrelsen om. Den definition av penningtvätt som finns i 1 penningtvättslagen har ett vidare tillämpningsområde än vad som omfattas av brottet penninghäleri i 9 kap. 6 a brottsbalken. Det finns därför gärningar som omfattas av bestämmelserna om anmälningsskyldighet i penningtvättslagen, men som faller utanför ramen för det straffbara området i brottsbalken. Den anmälan som enligt den associationsrättsliga lagstiftningen skall göras till åklagare i dag avser misstanke om vissa brottsliga handlingar, medan penningtvättslagen kan avse även sådant som inte är brott. Sådana anmälningar skall göras till finanspolisen. Ekobrottsmyndigheten anser rent principiellt att det är viktigt att anmälningar om brott kommer under åklagares bedömning så fort som möjligt. Mot bakgrund av vad som ovan har sagts, anser EBM att aktiebolagslagens bestämmelser om anmälningsskyldighet för revisorer vid penninghäleri skall behållas och att penningtvättslagen skall kompletteras med de bestämmelser som behövs för att uppfylla direktivets krav. Bestämmelserna i penningtvättslagen bör då i första hand rikta sig till revisorer i andra företag än aktiebolag som inte omfattas av aktiebolagslagens anmälningsskyldighet. Övriga frågor Utöver de förslag som läggs fram i promemorian, anser EBM att det, i syfte att effektivisera bekämpningen av penningtvätt ytterligare, finns anledning att se över vissa andra frågor i lagstiftningen. En fråga som förtjänar att nämnas är att s.k. självtvätt inte är straffbar i dag. Det innebär att den som har begått ett brott inte kan dömas för penninghäleri när han tvättar vinningen av brottet, utan endast för förbrottet. Detta kan vålla problem i exempelvis sådana situationer där förbrottet är begånget i ett annat land och inte omfattas av svensk jurisdiktion och i vissa fall då förbrottet är preskriberat. En annan fråga som borde ses över är möjligheten att frysa tillgångar vid penningtvätt. Frågan behandlades av penningtvättutredningen i sitt betänkande (SOU 1997:36), men ledde inte till någon lagstiftning. Förverkandeutredningen konstaterade sitt betänkande (SOU 1999:47 s. 70) att frysningsfrågan har ett klart samband med förverkandefrågorna varför detta institut borde aktualiseras i samband med att regeringen tog ställning till utredningens övriga förslag. Inte heller det här betänkandet ledde till någon lagstiftning om frysning av tillgångar. För att så långt som möjligt kunna stoppa penningtvätten i samhället och effektivisera penningtvättsbekämpningen anser Ekobrottsmyndigheten att det är mycket angeläget att frysningsinstitutet införs i svensk lagstiftning. De flesta utredningar som innefattar penninghäleri anmäls i praktiken av finanspolisen till EBM. Anmälningar om penningtvätt ges i dag in till finanspolisen och utreds där innan de skickas vidare till EBM. Detta innebär

7 Ekobrottsmyndigheten Yttrande Sida 7 (7) att det tar en viss tid innan förundersökning kan inledas och tvångsmedel tillgripas. Till att börja med kan konstateras att det i en del sammanhang har uttryckts viss osäkerhet om brottet penninghäleri omfattas av EBM:s målområde eller inte. EBM:s uppfattning är att penninghäleri med traditionella ekobrott som förbrott, omfattas av 2 förordningen (1997:898) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten och därför skall utredas vid myndigheten. En åtgärd som skulle kunna vidtas för en effektivare penningtvättsbekämpning är att flytta finanspolisen till EBM, vilket har förespråkats av myndigheten i andra sammanhang. Detta skulle påskynda och underlätta utredningarna eftersom åklagare och poliser skulle kunna ta sig an ärendet i ett tidigare skede än i dag. I detta ärende har t.f. generaldirektören Gunnar Stetler beslutat. Biträdande chefsjuristen Monica Rodrigo har varit föredragande. Gunnar Stetler Monica Rodrigo Kopia för kännedom till : Justitiedepartementet (åklagarenheten) Riksåklagaren Rikspolisstyrelsen Finanspolisen