2012-10-29 1 (7) TJÄNSTESKRIVELSE KFKS 210/268-041 Kommunstyrelsen Fastställande av driftbudget och ingående totalt kapital för intäktsfinansierade verksamheter 2011 och 2012 (överföringsärendet) Förslag till beslut 1. Kommunstyrelsen fastställer ingående kapital för år 2011 för intäktsfinansierade verksamheter enligt tabell 1 i bilaga 3 (Tabell ingående kapital 2011 och 2012). 2. Kommunstyrelsen beslutar att skriva av underskotten för de avvecklade och till viss del omorganiserade verksamheterna inom Kultur Nacka och Nacka Partner, enligt tabell 2 i bilaga 3. 3. Kommunstyrelsen beslutar att nollställa utgående balans per den 31 december 2011 för verksamheten sociala stödresurser, enligt tabell 2 i bilaga 3. 4. Kommunstyrelsen beslutar att nollställa utgående balans per den 31 december 2011 för verksamheter och den gemensamma fonden inom förskola, fritid och skola, enligt tabell 2 i bilaga 3. 5. Kommunstyrelsen antar kompletterande ekonomistyrregler för produktionsverksamheterna i enlighet med stadsledningskontorets tjänsteskrivelse. 6. Kommunstyrelsen beslutar om att ge stadsledningskontoret i uppdrag att utreda konsekvenser av ett införande av motsvarande ekonomistyrregler för myndighets- och huvudmannaenheterna. Sammanfattning Kommunen har tillämpat princip om att produktionsverksamheternas över- och underskott balanseras varje år och läggs till respektive verksamhets tidigare ackumulerade resultat. På grund av olika omständigheter under tidigare år har detta inneburit att vissa verksamheter POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON E-POST SMS WEBB ORG.NUMMER Nacka kommun, 131 81 Nacka Stadshuset, Granitvägen 15 08-718 80 00 info@nacka.se 716 80 www.nacka.se 212000-0167
2 (7) inom förskola, fritid och skola, FFS har relativt höga överskott som de heller inte kan utnyttja samt att flera verksamheter går med stora underskott. Det har gått så lång tid nu varför det verkar svårt för verksamheterna att återhämta detta. Med anledning av detta föreslås en kombination av engångsåtgärd i form av avskrivning av utgående balans för FFS:s motsvarande ungefär 90 miljoner och ett förtydligande av rutiner och principer för framtiden för att motverka att liknande situation uppstår. Ärendet Bakgrund Överföring av över- och underskott mellan åren är en del av styrningen i Nacka och syftar till att skapa långsiktiga planeringsmöjligheter, ansvarstagande och hushållning med skattepengar för olika verksamheter och enheter. I överföringsärende, fastställande av driftbudget samt ingående totalt kapital för 2010 (Dnr KFKS 2009/234-041) fastslogs delar av dessa överföringar. Det togs på nytt upp i samband med fastställande av driftbudget och ingående totalt kapital för intäktsfinansierade verksamheter år 2011 och 2012,( KFKS 2010/268-041) efter kompletteringar med bland annat vad som redovisats som drift och investeringar för förskola, fritid och skola. Ärendet kompletterades med under- respektive överskott på enhetsnivå för Kultur Nacka och för förskola, fritid och skola efter återremiss vid kommunstyrelsens sammanträde 23 april 2012. Vid kommunstyrelsens sammanträde den 20 augusti 2012 återremitterades ärendet till stadsledningskontoret. Stadsdirektören fick därmed i uppdrag att återkomma med förslag på hur de ackumulerade under- och överskotten ska hanteras samt om regelverket behöver tydliggöras. Uppdraget har fokuserats kring under- och överskott inom FFS. Överföringsärendet Detta ärende hanterar delar av verksamheter och enheter inom produktionsverksamheter inom kommunstyrelsens verksamhetsutskott, KSVU; Kultur Nacka, Nacka Partner och verksamheten sociala stödresurser, VSS samt FFS. Förslag enligt tidigare framgår av tabellen nedan (se även bilaga 1 Fastställande av driftbudget och ingående kapital för intäktsverksamheterna för 2011 och 2012).
3 (7) Tabell 1 Avskrivning enligt tidigare förslag Icke anslagsfinansierad Ingående Utfall 2011 Föreslagen Föreslagen Summa Ackumulera driftverksamhet kapital central central förändring t kapital avskrivning avskrivning 2012 (mkr) Vht (mkr) SLK Produktionsverksamhet -50 914-69065 28 973-40 092-91006 er under KSVU Nacka partner -574-2595 3169 574 0 Förskola, Fritid och Skola -25 403-64005 -64005-89408 Kultur Nacka -24 673-1131 25804 24673 0 Sociala stödresurser -264-1334 -1334-1598 Del av överföringsärendet KFKS 2010/268-041, se bilaga 1 I enlighet med tidigare skrivelse (bilaga 1) föreslås att Kultur Nackas negativa ingående kapital skrivs av eftersom verksamheten bedrivs i annan form. Nacka Partners ingående kapital skrivs av eftersom verksamheten upphört i nuvarande form. Även en avskrivning av VSS:s på drygt 1,5 miljoner samt FFS:s underskott föreslås, vilket beskrivs nedan. Under- och överskott inom förskola, fritid och skola FFS genererade ett underskott på 25 miljoner kronor 2010 och minus 64 miljoner under 2011. Det ger ett ackumulerat underskott på närmare 90 miljoner. En av anledningarna till denna situation är att förutsättningarna att klara av fluktuationer i elevernas val har blivit svårare att hantera. Elevernas rörlighet har ökat och elevernas val stämmer inte alltid överens med ledig kapacitet i skolorna. Det tar ibland alltför lång tid att ställa om lokaler och personalbehov för ny utökad eller minskad verksamhet. Den uppkomna situationen måste nu hanteras men det förefaller svårt för verksamheterna att hämta hem dessa stora underskott. Fokus måste läggas på att vidta åtgärder som syftar till att komma i framtida balans. Kommunen måste både lösa den aktuella problematiken och långsiktigt förhindra att en liknande situation uppstår igen genom ett betydligt tydligare regelverk som efterlevs.
4 (7) Nackas styrprinciper och reglemente för ekonomistyrning För de kommunala verksamheterna har kommunfullmäktige fastlagt principen om att ansvar och befogenheter ska delegeras till lägsta effektiva nivå. Därmed finns förutsättningen för de självständiga verksamheterna att fritt konkurrera med varandra och med privata anordnare. Detta stimulerar till självständighet och professionalism. Principen speglar den grundläggande värderingen om förtroende för och tillit till den enskilde individens vilja och förmåga. Mot bakgrund av detta är det viktigt att en kortsiktig lösning också kompletteras med förbättringar vad gäller kommunens ekonomistyrning och att Nackas styrprinciper efterlevs. En åtgärd för att korrigera verksamheternas ackumulerade under- och överskott påverkar inte kommunen ekonomiskt. Underskotten är redan medräknat totalt för kommunens utgående balans för 2011. Möjlighet till avskrivning Bidrag på lika villkor Kommunens styrprincip om konkurrensneutralitet innebär att verksamheterna ska ges lika förutsättningar vare sig de är kommunala verksamheter eller privata anordnare. En fråga är således om avskrivning av ackumulerade underskott för kommunala verksamheter skulle strida mot principen om konkurrensneutralitet. Underskott kan bero på olika omständigheter hos olika anordnare och kommunen kan inte ta ansvar för hur underskott hos fristående anordnare uppstått. Att skriva av underskott ur ett ägarperspektiv kan inte jämställas med direkta utbetalningar från nämnd som bär ansvaret för finansiering av verksamheten. I och med riksdagsbeslut om förtydligandet av skollagens bestämmelser om kommunernas bidrag till fristående anordnare, skärptes kraven på kommunen att behandla verksamheter i kommunal regi och fristående på likvärdigt sätt. Enligt Sveriges Kommuner och Landsting så ger det dock upphov till luddiga tolkningar då det inte tydligt framgår vad som egentligen gäller för avskrivning av ackumulerade underskott då det endast står att om det är underskott i bokslut och tillskott sker löpande under året så ska även friskolor ges liknande belopp. Eftersom lagstiftningen är relativt ny finns ännu ingen rättspraxis att tillgå. Framkomlig kortsiktig lösning Olika alternativ är studerade. Ett alternativ är att göra avskrivningar fram till och med sista december 2009 för att undvika att eventuellt agera i strid mot skollagens bestämmelser. En avskrivning av allt under- och överskott 2009 från dagens utgående balans ger i princip ingen avskrivning totalt för koncernen eftersom den inte gick med så stort underskott 2009 (endast -1 897 000 kronor). Däremot blir det en omfördelning inom koncernen mellan de
5 (7) olika verksamheterna som gör att såväl under- som överskotten blir mindre för verksamheterna. Ett annat alternativ är att göra en avskrivning av utgående balans för 2011. Det innebär att verksamheternas resultat korrigeras och nollställs. Det ger också en nollställning för samtliga verksamheter och således en och samma utgångspunkt inför 2012. Ett annat alternativ är att invänta utfallet av att en domstol prövar ett fall där en annan kommun skrivit av underskott, för att sedan agera utifrån detta. Det kan emellertid ta lång tid eller eventuellt inte bli aktuellt. Avskrivning av ackumulerat resultat 2011 och förtydliganden av principer och rutiner för framtiden Stadsledningskontoret föreslår att kommunstyrelsen ska besluta att det ska ske en avskrivning av de befintliga underskotten inom VSS och FFS per sista december 2011 och att denna engångsinsats kombineras med förtydliganden av principer och rutiner för framtiden. Detta ger en faktisk avskrivning på den totala utgående balansen 2011 och ger verksamheten inom FFS en korrigerad utgående balans på noll kronor (se bilaga 2 Utgående balans FFS 2009 och 2011) och ger på så sätt lika förutsättningar inför de framtida förtydligandena av rutiner samt att styrprinciperna framgent än tydligare ska efterlevas. Lösning på lång sikt Brister och förtydliganden som behöver hanteras I arbetet med detta ärende har det framkommit att det finns vissa brister och förtydliganden som verksamheten upplever behöver hanteras. Exempel på dessa är: Det behövs riktlinjer för vad som i olika lägen är lägsta effektiva nivå. Relation mellan de enskilda verksamheterna och koncernen behöver förtydligas. En del verksamheter upplever att de inte har tillräcklig rådighet att kunna planera långsiktigt och att principen om självständiga verksamheter inte räcker hela vägen fram. Riktlinjer för vad som gäller vid under- och överskott behöver förtydligas. Modellen upplevs idag inte helt stämma med Nacka kommuns styrprinciper. Det behövs en tydligare och snabbare och mer frekvent dialog mellan produktionsdirektören och kommunstyrelsens verksamhetsutskott. Det är otydligt på vilken nivå beslut ska tas när en verksamhet inte bär sig längre. Förtydliganden för framtiden Nedan angivna frågor behöver ses över i ett större sammanhang för en långsiktigt hållbar ekonomisk styrning. En sådan översyn ska också beakta vad som framkommer i den
6 (7) granskning som kommunfullmäktiges revisorer nu genomför av ekonomistyrningen inom den kommunala produktionen. Gemensam fondering: Regler för gemensam fondering, regler i delegationsordningen om vem som beslutar om nivåer, användning och grunder för fördelning. Hantering av underskott: En transparent skuldsaneringsmodell med tydliga krav på verksamheterna som till exempel kontrollbalansräkning och åtgärdsplaner. Tydliga regler i delegationsordningen om vem som fattar vilka beslut. Hantering av överskott: Tydliga regler om hur stora överskott får bli, regler för fondering och under vilka förutsättningar fonderade överskott får användas. Tydliga regler i delegationsordningen om vem som fattar vilka beslut. Ytterligare åtgärder för att undvika att stora underskott uppstår: o Regler för budgetering av överskott o Flexibilitet i lokalanvändningen, något som måste vägas mot kommunens roll som fastighetsägare. o Rutiner och regler för vilket underlag som ska finnas för överväganden som innebär strategiska beslut och vem som ansvarar för att ta fram vilka delar av underlaget. o Förtydligad ansvarskedja och tydligare krav på beslutsunderlag när beslut måste fattas huruvida en verksamhet långsiktigt inte kan generera ett stabilt överskott ska läggas ned eller om den av strategiska skäl ska behållas. Tydliga och förutsägbara regler för de ekonomiska konsekvenserna av ett beslut att fortsätta verksamheten måste tas. I avvaktan på den utredningen/översynen föreslår stadsledningskontoret att följande förtydligas för kommunens produktionsverksamheter att gälla från och med den 1 januari 2013. Grundförutsättning: Vardera verksamheten inom produktionsområdet ska i budget sträva efter att ha ett överskott på 0,5 % av omsättningen. Gemensam fondering: Kommunstyrelsen bemyndigar i delegationsordningen produktionsdirektören att inom ramen för befintligt fonderingssystem besluta om nivån för den gemensamma fonderingen inom produktionsområdet och om hur fonderade medel ska fördelas för under- och överskott under respektive budgetår.
7 (7) Hantering av underskott: Verksamhet som visar underskott ska göra motsvarande kontrollbalansräkning och ta fram en åtgärdsplan. Om verksamheten kan redovisa åtgärder för ekonomi i balans och framtida överskott, reduceras underskottet. Reduktion sker med maximalt belopp motsvarande vad verksamheten genererat i överskott. När verksamheten åter genererar överskott, avskrivs tidigare underskott med belopp motsvarande det genererade överskottet, under förutsättning att produktionsområdet visar ett samlat överskott. Kommunstyrelsen bemyndigar produktionsdirektören i delegationsordning att besluta om denna reduktion. Kontrollbalansräkningen och åtgärdsplanen ska bifogas tertialbokslutet. Hantering av överskott Överskott ska fonderas. För fondering gäller att maximalt 5 % av en verksamhets omsättning per år får fonderas, med ett takbelopp på 5 miljoner kronor. Fonderade medel får användas endast om produktionsområdet visar ett samlat överskott. Fonderade medel får inte användas till sådant som ökar driftkostnaderna. Kommunstyrelsen bemyndigar produktionsdirektören i delegationsordningen att godkänna användning av fonderade medel. Utgångspunkten bör vara att hantering av överföringsärenden samt hantering av under- och överskott ska vara lika för alla verksamheter/koncerner och enheter i kommunen. Även ekonomistyrningen inom de olika nämnderna och myndighets- och huvudmannaorganisationen behöver ses över och eventuellt förbättras. Lena Dahlstedt Stadsdirektör Stadsledningskontoret Ann-Christin Rudström Utredare Samordnings- och utvecklingsenheten Bilagor Bilaga 1. Fastställande av driftbudget och ingående totalt kapital för intäktsfinansierade verksamheter år 2011 och 2012, KFKS/268-041. Bilaga 2. Utgående balans FFS 2009 och 2011. Bilaga 3. Tabell ingående kapital 2011 och 2012.