INTE PÅ MIN BAKGÅRD EN RANKING ÖVER KOMMUNERNA MED FLEST ÖVERKLAGADE PLAN- OCH BYGGLOV
INLEDNING OCH SAMMANFATTNING Det finns brist på bostäder i Sverige. Den statliga myndigheten Boverket sammanställer varje år en Bostadsmarknadsenkät, där landets kommuner bedömer situationen på den lokala marknaden. I den senaste undersökningen från juni 2014 bedömde över hälften av landets kommuner att det fanns ett underskott på bostäder i deras stad 1. Framförallt finns ett behov av fler hyresrätter. Den nuvarande situationen missgynnar i första hand kapitalsvaga grupper som har svårt att köpa en egen bostad. Även svenska företags förmåga att nyanställa i tillväxtkommuner hämmas när tillgången på bostäder och lokaler är svag. Det finns naturligtvis många orsaker till denna bostadsbrist. De flesta bedömare är dock överens om att överklagandeprocessen för lov och planer utgör ett hinder för bostadsbyggande. I undersökningar gjorda av bland annat Boverket och Länsstyrelsen i Stockholm pekar kommunerna ut överklaganden av detaljplaner som ett stort problem för nya byggprojekt 2. Även regeringen anser att överklagandeprocessen behöver förändras 3. Det är viktigt att det finns möjlighet att överklaga byggbeslut. Nya byggnader kan nämligen påverka en människas livssituation på ett fundamentalt sätt. Det går dock att ifrågasätta om dagens överklagandeprocess är demokratiskt optimal. Sverige har nämligen väldigt generösa regler kring sakägarskap, vilket innebär att även personer som inte direkt berörs av en nybyggnation kan överklaga planer och lov. I det svenska systemet finns också möjligheten att överklaga ett beslut i väldigt många juridiska instanser. Det innebär i praktiken att en enda person, som kanske påverkas högst marginellt av nybyggnationen, kan stoppa bostäder för tusentals. De långa handläggningstiderna och de många överklagandena kan i värsta fall försena ett byggprojekt i tio år. Många bolag som bygger bostäder har inte råd att köpa byggbar mark och sedan vänta så länge - då kan det vara mer ekonomiskt rationellt att inte bygga alls, trots att efterfrågan på bostäder är stor. Det brukar hävdas att okynnesöverklaganden framförallt är ett storstadsproblem. I denna rapport undersöker Fastighetsägarna om detta stämmer. I vilka kommuner överklagas flest lov och planer per 10 000 invånare? I slutet av rapporten presenteras en ranking över kommunerna med flest överklagade plan- och bygglov. Syftet med rapporten är inte att diskutera lagändringar eller juridiska paragrafer. Istället vill vi starta en diskussion om svenskars attityd till överklaganden. Finns det kanske en överklagandekultur i vissa kommuner och bland vissa grupper i samhället? Fastighetsägarnas siffror visar att Sotenäs kommun har flest överklaganden per capita i Sverige, tätt följd av Borgholm på Öland. Generellt görs flest överklaganden per capita i små kommuner. Bland de tio kommuner som toppar rankingen har inte en enda över 20 000 invånare. En naturlig förklaring till detta är att det i många småstäder ansöks om fler 2 1. Se Boverkets Bostadsmarknadsenkät 2014 2. Se bland annat Länsstyrelsen i Stockholms län 2010 3. Se pressmeddelande från Regeringen 2013
bygglov per capita än vad det görs i storstäder. Överklagade lov och planer kan dock indirekt påverka byggnadstakten även i större städer. I det svenska systemet överklagas nämligen bygglov och detaljplaner till länsstyrelserna, vilket innebär att tjänstemännen behandlar ärenden från hela länet. Många överklaganden i exempelvis Sotenäs gör att handläggningstiden för ärenden i Göteborg blir längre. I slutet av rapporten genomförs en sambandsanalys mellan kommunernas rankingpoäng och en rad faktorer som kan tänkas förklara varför överklagande är vanligare i vissa städer. Det starkaste sambandet tycks finnas mellan överklaganden och andelen fritidshus i kommunen. Det finns också ett tydligt samband mellan överklaganden och kvadratmeterpriset på bostäder samt politiska sympatier för moderaterna. Det här är en uppdaterad version av rapporten. I den första upplagan hade en nolla försvunnit från Hyltes befolkningsantal. Det gjorde att kommunen rankades alldeles för högt. I denna version är detta misstag korrigerat. VIKTIGA BEGREPP För att förstå rapporten är det viktigt att känna till vissa begrepp inom plan- och bygglagen. Därför kommer här en kort förklaring. 1.1 Detaljplaner En detaljplan är ett dokument som innehåller bestämmelser om hur man får bebygga och använda mark. Detaljplanen reglerar dels vad marken ska användas till och dels saker som husstorlek, hushöjd, avstånd från hus till tomtgräns och rättigheter att dra fram ledningar 4. Alla som vill exploatera mark i större omfattning måste ha en detaljplan. Detaljplaner fastställs av kommuner, som har planmonopol. 1.2 Bygglov Bygglov krävs för den som vill bygga nytt, bygga till eller ändra användningen av en byggnad, lokal eller bostad. Om den tilltänkta byggnaden ligger inom ett område som omfattar en detaljplan behövs också bygglov för att ändra exempelvis färg, skyltar eller murar 5. Varje kommun har en nämnd som hanterar bygglovsfrågor. 1.3 Överklagande De beslut kommunen tar i PBLfrågor får överklagas av den som beslutet angår, så kallade sakägare) 6. Dessa blir informerade skriftligen och har sedan ett antal veckor på sig att överklaga. Om ett lov eller en plan blir överklagad prövar kommunen först om den klagande är sakägare, det vill säga om denne har rätt att överklaga. Om så är fallet skickas ärendet till Länsstyrelsen i det län kommunen är lokaliserat. Länsstyrelsen prövar därefter sakfrågan, och fastställer eller upphäver det aktuella lovet eller planen. Länsstyrelsens beslut kan sedan överklagas till Markoch miljödomstolen, vars beslut i sin tur överklagas till Mark- och miljööverdomstolen (Svea hovrätt). I denna rapport redovisas överklagade lov och planer som inkommit till alla landets Länsstyrelser, det vill säga till den första överklagandeinsen. 4. Se bland annat Sundsvalls kommun 5. Se bland annat Göteborgs stad 6. Se bland annat Den ekonomiska effekten av överklagande i Göteborg (Risfelt, Collinder 2012), sid 4 3
FLEST ÖVERKLAGADE LOV OCH PLANER Bygglov och detaljplaner är inte samma sak. Därför kommer först två separata rankingar att redovisas. Den första handlar om kommunerna med flest överklagade bygglov, den andra om den med flest överklagade detaljplaner. Slutligen kommer en sammanlagd ranking över var det överklagas flest lov och planer i Sverige att redovisas. I den är resultatet från bygglov- och detaljplansrankingen sammanvägd. Varje stad kommer få en rankingpoäng baserad på hur man förhåller sig till genomsnittet i Sverige. En kommun som har lika många överklaganden per 10 000 invånare som landet som helhet får således rankingpoängen 1. All data om överklaganden i rapporten kommer från Boverket. 1.4 Ranking bygglov I tabellen visas de tio kommuner som rankas högs och lägst när det gäller flest överklagade bygglov per 10 000 invånare. Siffrorna gäller för perioden 2009-2013. Hela rankingen finns i rapportens appendix. 4
Ranking bygglovsöverklaganden Sotenäs är den kommun som har flest överklagade bygglov per capita. Alla kommuner på topp tio är små samhällen under 20 000 invånare. De flesta kommunerna ligger nära hav eller vatten. Av de sex kommuner som har flest överklaganden ligger fyra i Bohuslän. I fem kommuner (Dorotea, Munkfors, Norsjö, Ragunda och Storfors) överklagades inga bygglov alls under åren 2009 till 2013. Både kommunerna i toppen och i botten är småstäder, vars förutsättningar skiljer sig från större städers. Exempelvis går det att föreställa sig att det sker fler bygglovsansökningar per capita i vissa småstäder, vilket också höjer antalet överklaganden per 10 000. Det är därför intressant att ranka enbart större städer. 5
Flest bygglovsöverklaganden - städer över 60 000 invånare Bland Sveriges kommuner med över 60 000 invånare har Kungsbacka klart flest överklagade bygglov per 10 000 invånare. Faktum är att Kungsbackas siffra är mer än dubbelt så stor som tvåan Nacka. Sveriges största städer Stockholm, Göteborg och Malmö har alla siffror under Sverigesnittet. Det är noterbart att Sotenäs kommun (med knappt 9000 invånare) har ett högre antal bygglovsöverklaganden än exempelvis Linköping (med 150 000 invånare). 6
1.5 Ranking detaljplaner I tabellen visas de tio kommuner som rankas högs och lägst när det gäller flest överklagade detaljplaner per 10 000 invånare. Siffrorna gäller för perioden 2009-2013. Hela rankingen finns i rapportens appendix. Arjeplog i Norrbottens län är den kommun som har flest överklagande detaljplaner per 10 000 invånare, tätt följt av Härjedalens kommun. Precis som i fallet med rankingen för bygglov är kommunerna i topp generellt små. Den största kommunen på topp tio är Simrishamn som har knappt 19 000 invånare. Hela 50 kommuner hade inga överklagade detaljplaner alls under perioden 2009 2013. I tabellen visas de tio som har högst befolkningsantal av dessa 50. Eftersom topp- och bottenlistan domineras av små kommuner är det intressant att ha en separat ranking för större städer även när det gäller detaljplaner. 7
Flest detaljplansöverklaganden - städer över 60 000 invånare Halmstad är den större stad som har flest överklagande detaljplaner per capita, tätt följt av Lund och Sollentuna. Kungsbacka, som toppade storstadsrankingen för bygglovsöverklaganden, hamnar här under snittet. Det gör också Stockholm, Göteborg och Malmö. Skellefteå hade bara sex överklagade detaljplaner under perioden 2009 2013. 8
SLUTGILTIG RANKING Vi har nu gått igenom två separata rankingar som behandlat bygglov och detaljplaner var för sig. I detta avsnitt kommer den slutgiltiga rankingen, som visar vilken kommun som är Sveriges mest överklagade, att redovisas. Genom att addera rankingpoängen för bygglov och detaljplaner får varje stad en siffra som avgör var de placeras på listan. Nedan visas de tio högst och lägst placerade kommunerna. Hela listan finns i rapportens appendix. 1.6 Sveriges mest överklagade kommuner 1.6 Sveriges mest överklagade kommuner Sotenäs är den kommun i Sverige där det sker flest överklaganden per capita. Den bohuslänska kustorten får en total rankingpoäng på 15,15, vilket ska jämföras med Sverigesnittet på 2,0. Borgholm på Öland kommer på en klar andraplats. Listan domineras av små kustorter. På topp tio ligger sju av kommunerna vid havet. Fyra kommuner (Dorotea, Munkfors, Ragunda och Storfors) har inte haft ett enda överklagan under perioden 2009 2013. Eventuella byggföretag som vill bygga i dessa kommuner bör således vara fulla med tillförsikt. 9
Hur ser det då listan ut för större städer? Tabellen nedan rankar alla 35 kommuner i Sverige med över 60 000 invånare. Kungsbacka ha flest överklaganden per capita av de större kommunerna i Sverige. Detta beror framförallt på väldigt många överklagade bygglov i kommunen. Nacka och Halmstad kommer på andra respektive tredje plats. Precis som på totallistan tycks närhet till vatten vara en faktor som påverkar antalet överklaganden. De sju första städerna på rankigen har alla någon form av kustlinje. Skellefteå och Malmö kommer på 35 och 34 plats och ligger klart under Sverigesnittet på 2,0. Det gör också Göteborg och Stockholm som har 1,42 respektive 1,63 i rankingpoäng. 10
SAMBAND OCH FÖRKLARINGAR Att det finns stora skillnader mellan kommuner när det gäller överklaganden är enkelt att konstatera. Men vad kan det bero på? En metod som kan användas för att undersöka det är korrelationsanalys. Finns det ett statistiskt samband mellan antalet överklaganden och andra faktorer? Först och främst är det intressant att se om det finns ett samband mellan överklagade bygglov och överklagade detaljplaner. I figuren visas sambandet mellan rankingplaceringen för bygglov och rankingplaceringen för detaljplaner. Figur 1. Samband mellan överklagade detaljplaner och överklagade bygglov Sambandet mellan överklagade detaljplaner och överklagade bygglov är 0,58, vilket får sägas vara ett starkt samband. De kommuner som kommer högt i rankingen för bygglov kommer för det mesta högt även i rankingen för detaljplaner. Det stärker tesen att det finns en överklagandekultur i vissa kommuner. Det är troligt att antalet överklaganden i en kommun förklaras av tusentals olika faktorer. Av utrymmesskäl kommer den här rapporten att fokusera på faktorer som har med demografi, bostad och miljö samt politiska sympatier att göra. Det är värt att betona att samband (korrelation) inte nödvändigtvis innebär orsakssamband (kausalitet). 1.7 Demografi I figuren visas sambandet (det vill säga korrelationskoefficienten, också kallad pearsons r) mellan rankinpoäng i del slutgiltiga rankingen och faktorerna medelinkomst, ojämlikhet, utbildning, medelålder, inrikes flyttningsnetto, befolkningstäthet, folkmängd och utländsk bakgrund. Alla faktorer markerade med en stjärna är signifikanta på 1-procentsnivå. 11
Figur 2. Samband mellan rankingpoäng och demografiska faktorer Källa: SCB för alla faktorer. All data gäller året 2013. Det starkaste sambandet i denna kategori finns mellan överklagande och medelinkomst, som har en korrelationskoefficient på 0,20. Det innebär att överklaganden är något vanligare i kommuner där invånarna har hög medelinkomst. Även i kommuner med hög utbildningsnivå och ojämn inkomstfördelning är överklaganden mer vanligt förekommande. Det finns ett negativt samband mellan utländsk bakgrund och överklagande per capita. Det är logiskt eftersom kommuner som har många invånare med utländsk bakgrund ofta har lägre medelinkomst. 1.8 Bostad och miljö I figuren visas sambandet mellan rankingpoäng i den slutgiltiga rankingen och faktorerna andel fritidshus, kvadratmeterpris bostadsrätter, kvadratmeterpris fritidshus, kvadratmeterpris villa, kust- och strandlinje samt antalet färdigställda lägenheter i nybyggda hus. Alla faktorer markerade med en stjärna är signifikanta på 1-procentsnivå. Figur 3. Samband mellan rankingpoäng och bostad & miljö 12
Källa: SCB, Regionfakta samt Mäklarstatistik. Siffrorna för fritidshus är från år 2013 och siffrorna för antalet färdigställda lägenheter för åren 2009-2013. Kvadratmeterpriserna från Mäklarstatistik gäller för maj 2014. Det finns ett starkt samband mellan överklaganden och andelen fritidshus i kommunen. Generellt så innebär många fritidshus också många överklaganden. Även när det gäller kvadratmeterpris finns ett relativt starkt samband. Däremot finns inget samband mellan antalet färdigställda lägenheter och överklaganden. 1.9 Politiska sympatier I figuren visas sambandet mellan rankingpoäng och politiska sympatier. Politiska sympatier definieras här som andelen röster respektive parti fick i riksdagsvalet 2010. Alla faktorer markerade med en stjärna är signifikanta på 1-procentsnivå. Figur 4. Samband mellan rankingpoäng och politiska sympatier Källa: All data från Valmyndigheten. I kommuner där Moderaterna fick en hög andel av rösterna 2010 är överklaganden generellt mer förekommande. Ett omvänt förhållande gäller för sympatier för Socialdemokraterna - ett starkt valresultat för S innebär generellt ett mindre antal överklaganden per capita. Både för Folkpartiet och Miljöpartiet finns ett statistiskt signifikant samband mellan sympatier och överklaganden per capita. 13
APPENDIX Bygglov 14
15
16
17
18
Detaljplaner 19
20
21
22
23
24
Slutlig ranking 25
26
27
28
29
FÖR MER INFORMATION OM UNDERSÖKNINGEN KONTAKTA: DAVID BJÖRNBERG Utredare 031-755 33 03 david.bjornberg@fastighetsagarna.se 30
Utdelningsadress: Box 53081, 400 14 Göteborg Besöksadress: Vasagatan 45, Göteborg Telefon: 031-755 33 00 Fax: 031-755 33 39 E-post: infogfr@fastighetsagarna.se