Sámeednama väráltárbbe Laponia Lapplands världsarv Laponia The Laponian World Heritage Area Redovisning av regeringsuppdraget att utveckla formerna för förvaltning av världsarvet Laponia 2010 06 02 LAPONIAPROCESSEN Gällivare kommun Jokkmokks kommun Länsstyrelsen Norrbotten Mijá ednam Naturvårdsverket 1
Innehållsförteckning 1. Inledning... 5 2. Laponiadelegationens redovisning med hemställan...8 3. Bakgrund...10 4. Varför en förvaltningsplan och varför föreslås en ny förvaltningsorganisation?...15 5. Korrigering av de officiella namnen på nationalparker och naturreservat... 22 2
Förord Lapplands världsarv, Laponia, utnämndes 1996 av FN-organet Unesco. I världsarvet ingår nationalparkerna Sarek, Padjelanta/Badjelándda, Stora Sjöfallet/Stuor Muorkke och Muddus/Muttos och naturreservaten Sjávnja/Sjaunja och Stubbá/Stubba samt områdena Tjuoldavágge/Tjuoltadalen, Látjavrredeltat/Laitauredeltat och Sulidälbmá/Sulitelma. Laponia inrymmer storslagna naturlandskap och är samtidigt ett rikt kulturlandskap. Världsarvsutnämningen vilar på natur- och kulturvärden, där den levande samiska kulturen och renskötseln är viktiga delar. För samerna som brukar området är Laponia landet där man har sina liv, där förfäderna funnits och där renen lever. Det är marker som man bebor och förvaltar sedan lång tid tillbaka. Efter utnämningen visade det sig vara svårt att få till stånd en förnyelse av förvaltning av Lapplands världsarv Laponia. Den svenska myndighetskulturen och synen på förvaltning var svår att förena med lokala ambitioner och önskemål. Tiden fick mogna fram till hösten år 2005 då processen med att få till stånd en ny förvaltning återupptogs. Arbetssättet och den process som ligger till grund för denna rapport med förslag om en ny förvaltningsorganisation Laponiatjuottjudus och en samlad förvaltningsplan med skötselplan och förnyade föreskrifter är på flera sätt unik i Sverige. Den så kallade Laponiaprocessen bygger på ett lokalt, regionalt och nationellt engagemang företrädda av fem parter, Mijá ednam, som företräder samebyarna med marker i Laponia, Naturvårdsverket, Gällivare och Jokkmokk kommuner samt Länsstyrelsen i Norrbottens län. Processen bygger på en gemensam värdegrund, ett konsensusförfarande vid beslut och deltagande på lika villkor så långt som det varit möjligt. Parternas gemensamma värdegrund lyder: Lapplands världsarv, Laponia, är en helhet i vilken det viktiga förhållandet mellan människan och hennes omgivning betonas. Denna helhet är ett omistligt arv som ska överlämnas till kommande generationer. Den samiska kulturen fortlever och rennäringen brukar landskapet samtidigt som nya samiska näringar bedrivs i samklang med de natur och kulturvärden som legat till grund för världsarvsutnämningen. Kulturlandskapet, nationalparkerna och naturreservaten värnas och vårdas på ett sådant sätt att deras värden består, att de är ett föredöme inom natur och kulturmiljövård och en tillgång för utvecklingen i berörda kommuner. Besökarnas upplevelser förstärks genom lämpliga informations och andra insatser. Den 30 juni 2006 undertecknade parterna en gemensam överenskommelse om formerna för arbetet med förnyelsen av förvaltningen. Denna överenskommelse låg till grund för den hemställan som lämnades till regeringen och därigenom också till beslutet att ge Länsstyrelsen i Norrbotten ett regeringsuppdrag (M2006/2962/Na) att utveckla formerna för förvaltningen av Laponia i samarbete med berörda samebyar och kommuner samt Naturvårdsverket. Uppdraget redovisades översiktligt till regeringen den 20 december år 2009. Härmed överlämnas redovisningen av regeringsuppdraget till regeringen (Miljödepartementet). 3
Per-Ola Eriksson Landshövding i Norrbottens län Ordförande i den tillfälliga Laponiadelegationen Bertil Pittsa Tillfälliga Laponiadelegationen Ordförande Mijá ednam Maria Ågren Generaldirektör Naturvårdsverket Håkan Spett v ordf tillfälliga Laponiadelegationen Länsstyrelsen i Norrbottens län Anna Hövenmark Tillfälliga Laponiadelegationen Kommunalråd Jokkmokks kommun Tommy Nyström Tillfälliga Laponiadelegationen Kommunalråd Gällivare kommun Bertil Kielatis Tillfälliga Laponiadelegationen Styrelseledamot Mijá ednam Per-Jonas Parffa Tillfälliga Laponiadelegationen Styrelseledamot Mijá ednam Per-Gustav Nutti Tillfälliga Laponiadelegationen Styrelseledamot Mijá ednam 4
1. Inledning Mångfaldens Laponia! Världsarvet Laponia är mer än bara ett område med höga naturvärden, i vilket det samiska urfolket under generationer bott och verkat. Laponia är mer än bara de historiska spår som påminner om dem som levt här före oss. Laponia är mer än bara de landskap som utan renens påverkan på den biologiska mångfalden skulle ha ett delvis annat utseende. Laponia är ett landskap som innehåller alla dessa värden! Laponia är dessutom de landskap som vi bär inom oss, oberoende av vår bakgrund. Det samiska folket - som traditionellt, med respekt och försiktighet, förvaltat mark- och vatten på ett sådant sätt att resurserna finns kvar för framtidens brukare - bär sina mentala landskap inom sig. Besökaren - som efter en lång vandring letar en skyddad och välkomnande viloplats - bär inom sig en bild av sitt landskap. Naturvårdaren ser ett landskap, där de naturgivna förutsättningarna och det lågintensiva brukande som funnits i området, ger förutsättningar för höga naturvärden. Laponia är alla dessa landskap och många fler. Laponia är en mångfald av intryck, möten, värden, sammanhang och motsatser - men mest av allt en mångfald av människor. En del av oss har våra rötter här. Våra förfäder har i generationer brukat marken småskaligt, utan att lämna särskilt stora avtryck efter sig. Andra av oss har kommit hit mer nyligen, som ättlingar till nybyggare eller vattenrallare. Våra spår är större och märks tydligt. Andra har som tjänstemän, besökare eller turister gjort kortare nedslag i landskapet. Tillsammans har vi drivit Laponiaprocessen. En process som syftat till att utveckla formerna för förvaltning av de områden som skyddats för sina stora värden. En process som återfört inflytande och påverkansmöjligheter till delar av landet där upplevelsen länge varit att statsmakten inte lyssnat, och som erkänner den kunskap som finns i lokalsamhället. Rätt eller fel, upplevelsen finns här och måste tas på allvar. Laponiaprocessen är inget annat än vi som deltagit i den. När vi började När diskussionerna om att etablera Laponiaprocessen inleddes under 2005, var det nog ingen av oss som förstod hur rätt i tiden vårt arbete var och hur väl det kan svara upp mot den nationella och internationella utvecklingen av arbetet med att hållbart bevara och bruka vårt natur- och kulturarv. Laponia - området med de stora skogarna, fjällen och de vida myrarna där den samiska kulturen och näringar lever - är 9 400 kvadratkilometer stort och ligger i nordligaste Sverige. Laponia ligger i Norrbottens län och innefattar delar av både Jokkmokks och Gällivare kommuner samt större eller mindre delar av markerna som brukas av fjällsamebyarna Luokta-Mávas, Tuorpon, Jåhkågasska tjiellde, Sirges, Unna tjerusj och Báste čearru samt Gällivare skogssameby. Dessutom har 5
två skogssamebyar, Udtja och Sierri, vissa rättigheter i Laponia. Unescos beslut från 1996 att förklara nationalparkerna Sarek, Stora Sjöfallet/Stuor Muorkke, Padjelanta/Badjelándda, Muddus/Muttos och naturreservaten Sjaunja/Sjávnja samt Stubba/Stubbá som världsarv var framsynt av flera skäl. Det viktigaste av dessa, och det som lagt grunden till Laponiaprocessen, är att Laponia förklarades som en s k mixed site, ett blandat världsarv som uppfyller både natur- och kulturkriterier. I den överenskommelse som var startpunkten för Laponiaprocessen kom samebyarna inom världsarvet, Gällivare och Jokkmokks kommuner, Naturvårdsverket samt Länsstyrelsen i Norrbottens län överens om bl a: En gemensam värdegrund, En gemensam viljeinriktning för en rad insatser, t.ex. att etablera ett naturum, Inrättandet av en tillfällig Laponiadelegation som högsta beslutande organ, Utarbeta förslag till en världsarvsförvaltning med samisk majoritet i styrelseorganet, Utarbeta förslag till förvaltningsplan. Grunden är helheten Laponiaprocessens parter enades om att beskriva världsarvets värden inom tre områden som hänger ihop och inte kan ses var för sig: grunden för Laponiarbetet ska vara en helhetssyn på landskapet med dess innehåll. De tre områdena är: naturlandskapet med dess stora värden den levande samiska kulturen och rennäringen det historiska arv som tidigare landskapsutnyttjande gett upphov till Helhetssynen på landskapet och dess värden, sammanhanget mellan de människor som rör sig i ett område och områdets utformning, är ett grundläggande synsätt som för oss varit en viktig ledstjärna. Synsättet är inte alltid okontroversiellt - vi är i Sverige ofta vana att betrakta vår omvärld i olika stuprör. Att utgå från ett helhetstänkande som grund för förvaltningen av landets största nationalparker, centrala delar i framväxten av Sveriges unika position i bevarandesammanhang, kan av vissa ses som ett problem. Inte desto mindre är det Laponiaprocessens uppfattning att problemen är mindre än möjligheterna. 1.1 Disposition Redovisningen är uppdelad i tre delar: Redovisning av uppdraget, en kortfattad bakgrund till Laponia och den nuvarande förvaltningen samt en hemställan till regeringen om beslut i frågor som ligger utanför parternas beslutskompetens. 6
Bilaga A: Förvaltningsplan med föreskrifter och skötselplan. Bilagan innehåller mer utförlig information om Laponia, bakgrunden till förslagen, arbetssättet i Laponiaprocessen m.m. Bilaga B: Redovisning av förslag på förvaltningsorganisationen med utredning om associationsform och kostnader. 7
2. Laponiadelegationens redovisning med hemställan Inom Laponiaprocessen har en rad förslag arbetats fram inom flera olika områden. I många fall har parterna den beslutskompetens som krävs för att verkställa förslagen, i andra fall krävs beslut av regeringen. Vägledande vid arbetet har varit den hemställan som parterna gemensamt lämnade till regeringen 2006-06-30 och som också låg som grund för regeringsuppdraget. 2.1 Redovisning av ny förvaltningsplan, förvaltningsorganisation, samt regelverk för förvaltningen Laponiaprocessen har utarbetat ett förslag till en samlad förvaltningsplan med föreskrifter och skötselplan för de nationalparker och naturreservat som ingår i världsarvet. Materialet som ingår i den här redovisningen kommer att remitteras innan ansvariga myndigheter fastställer de delar av förvaltningsplanen som regleras i lag och förordning, och parterna gemensamt fastställer den samlade förvaltningsplanen. Om förvaltningsplanen anger vad som ska göras för att Laponia ska förvaltas på ett nytt sätt, så är förvaltningsorganisationen redskapet för att genomföra förvaltningen. Laponiaprocessen föreslår en ny lokalt förankrad och samordnande förvaltningsorganisation för Laponia. 2.2 Laponiadelegationens hemställan till regeringen Laponiadelegationen hemställer att regeringen beslutar: att att att att att att snarast ge sin mening tillkänna om de förslag som Laponiadelegationen lämnar och då särskilt den del som avser etablering av en ny Laponiaförvaltning Laponiatjuttjudus som ska sköta förvaltningen av Laponia. Laponiatjuottjudus ska vara en idell förening med berörda samebyar, de bägge kommunerna och staten som bildare. I det styrande organet ska det finnas en samisk majoritet att under en försöksperiod om fem år inrätta Laponiatjuottjudus med en successiv uppbyggnad och inom ramen om en förordning med bestämmelser för en 5 årig försöksverksamhet syftande till en permanentning av Laponiatjuottjudus efter försöksperiodens utgång fastställa Laponiatjuottjudus status och förvaltningsansvar genom ett tillägg i nationalparksförordningen efter att den ideella föreningen bildats staten, genom Länsstyrelsen i Norrbottens län samt Naturvårdsverket, ingår som medlemmar i den ideella föreningen Laponiatjuottjudus, och tar en aktiv del i uppbyggnanden och driften uppmana Länsstyrelsen i Norrbottens län och Naturvårdsverket att, inom ramen för dessa myndigheters kompetensområde, vidta de förändringar i myndigheternas interna regelverk, föreskrifter m m som krävs för att Laponiatjuottjudus ska kunna verka, från och med 2011 tillföra resurser motsvarande 2 120 tkr/år till Laponiatjuottjudus, motsvarande de medel som länsstyrelsen i Norrbottens län nyttjar för förvaltningsuppdraget; 8
att besluta att 5 100 tkr/år 9 400 tkr/år genom anvisningar i regleringsbrev ska fördelas till Laponiatjuottjudus från de anslag som idag finansierar olika delar av förvaltningsverksamheten, samt att i denna fördelning beakta den ambitionshöjning som krävs för att den nya världsarvsförvaltningen ska bli långsiktigt hållbar. Fördelningen ska ske med en successiv uppbyggnad, och omfattar inte drift av informationsinfrastruktur samt särskilda investeringar; att besluta att Naturvårdsverket ska avsätta medel för Laponiatjuottjudus etableringsfas 2011 2012. att korrigera de officiella namnen på de nationalparker som ingår i världsarvet Laponia i enlighet med god ortnamnssed, och att avgöra om namnen ska stavas antingen så att svenskt namn följs av samiskt namn, eller samiskt namn följs av svenskt namn (svensk/samisk eller samisk/svensk). Motsvarande justering avseende naturreservaten som ingår i Laponia kommer att göras av Länsstyrelsen i Norrbotten. Enligt Laponiaprocessens bedömning krävs inget ställningstagande av regeringen i fråga om förvaltningsplanen med skötselplan och föreskrifter, de ansvariga myndigheterna har den beslutskompetens som krävs för att fastställa dokumenten. 9
3. Bakgrund 3.1 Världsarvet Laponia 1996 2005 Laponia som världsarv Världsarvskonventionen tillkom för att skydda jordens mest värdefulla kultur- och naturmiljöer mot förstörelse och förfall. Världsarven berättar på ett alldeles unikt sätt om jordens och människans historia. Sverige ratificerade konventionen år 1984 och har därmed frivilligt åtagit sig att skydda de egna världsarven för all framtid samt att stödja andra länder i deras ansträngningar för att ta hand om sina. Unescos världsarvskommitté utnämnde Laponia till världsarv i december 1996. Motiveringen för unescos världsarvsutnämning löd: Området är ett enastående exempel på hur jorden har utvecklats framför allt geologiskt och hur ekologiska och biologiska förändringar sker i dag. Här finns även enastående naturfenomen med exceptionell naturskönhet liksom betydelsefulla naturliga lokaler för den biologiska mångfalden. Området som alltsedan förhistorisk tid har varit befolkat av samerna är ett av de bäst bevarade exemplen på nomadområden i norra Skandinavien. Det innehåller bosättningar och betesmarker för stora renhjordar, en sed som går tillbaka till ett tidigt stadium i människans ekonomiska och sociala utveckling. Laponia uppfyller tre av fyra naturkriterier enligt världsarvskonventionen: Vara framträdande exempel på viktigare utvecklingsstadier i jordens historia omfattande livets ursprung, pågående geologiska processer i bildningen av ytformerna eller betydelsefulla geomorfologiska eller naturgeografiska former. Vara framträdande exempel på betydelsefulla pågående ekologiska och biologiska processer i utvecklingen av terrestra, limniska, kustnära och marina ekosystem och växt och djursamhällen. Innehålla enastående natursköna naturfenomen eller områden av särskilt estetisk betydelse. Laponia uppfyller två av sex kulturkriterier: Vara ett unikt vittnesbörd om en kulturyttring eller om en civilisation som lever eller som har försvunnit. Vara ett framträdande exempel på en traditionell mänsklig bosättning eller markanvändning som är representativ för en kultur, särskilt när den har blivit sårbar under inflytande av irreversibla förändringar. Laponia är ett kombinerat världsarv, en s k mixed site där kriterierna för kulturarv och naturarv väger lika tungt i motiveringen och tillsammans utgör förutsättningen för Laponia som världsarv. Fördärvas förutsättningarna för ett av kriterierna, försvinner förutsättningarna för världsarvet och världsarvet kan förklaras vara i fara. Laponia är det enda kombinerade natur- och kulturvärldsarvet, s.k. mixed site, i Norden, och ett av de ytterst få i världen där ett urfolk lever och brukar området. Flera försök resulterade i gemensam överenskommelse Arbetet med att komma överens om på vilket sätt världsarvet skulle skötas startade 1996 i samband 10
med utnämningen. Relativt kort därefter stod det klart att de olika parterna hade olika åsikter i fråga om förvaltningens målsättningar och utgångspunkter. Flera olika försök att åstadkomma en ny förvaltning för världsarvet påbörjades och avslutades utan att arbetet ledde framåt. Under åren 1997-2000 tog Länsstyrelsen, samebyarna och kommunerna fram egna handlingsprogram för världsarvets förvaltning och framtid. Samebyarnas och kommunernas handlingsprogram förankrades genom en omfattande agenda 21-process i samebyarna respektive enhälliga kommunfullmäktigebeslut i kommunerna. Mellan 2002 och 2003 gjordes ett nytt försök att ta fram en gemensam förvaltningsplan och finna former för förvaltningen. Även detta försök misslyckades av samma orsaker som tidigare försök. Tiden för ett nytt försök var inte mogen förrän under hösten 2005 då samebyarna, kommunerna, samt Naturvårdsverket på Länsstyrelsens initiativ inledde diskussioner och förhandlingar om formerna för ett arbete att utveckla världsarvsförvaltningen. Under 2005 och 2006 skedde ett intensivt arbete då parterna sakta började ena sig kring en gemensam hållning i frågan om utgångspunkterna och målsättningen med en förvaltning av Laponia. Resultatet blev en gemensam överenskommelse och skrivelse till regeringen daterad den 30 juni 2006. Parternas gemensamma överenskommelse innehöll bl.a. En gemensam värdegrund, En gemensam viljeinriktning för en rad insatser, t.ex. att etablera ett naturum, Inrättandet av en tillfällig Laponiadelegation som högsta beslutande organ, Utarbeta förslag till en världsarvsförvaltning med samisk majoritet i styrelseorganet, Utarbeta förslag till förvaltningsplan. 3.2 Regeringens uppdrag Regeringsuppdrag att utveckla förvaltning Länsstyrelsen i Norrbottens län fick i december 2006 regeringens uppdrag att utveckla formerna för förvaltningen av världsarvet Laponia i enlighet med den gemensamma överenskommelse som ingåtts av berörda parter, där samebyar representerades genom föreningen Mijá ednam. Regeringsuppdraget löd: Länsstyrelsen i Norrbottens län ska utveckla formerna för förvaltningen av världsarvet Laponia i enlighet med sin hemställan 2006 06 30 (dnr M2006/2962/Na). I arbetet ska bedömas möjligheterna till och fördelarna med en lokalt förankrad förvaltningsorganisation. Förslag ska lämnas till ett regelverk för förvaltningen samt en förvaltningsplan för världsarvet. Enskilt ägda fastigheter inom världsarvet ska inte omfattas av förvaltningen. Uppdraget ska genomföras i samarbete med berörda samebyar inom världsarvet, Gällivare och Jokkmokks kommuner samt Naturvårdsverket. Uppdraget ska redovisas till regeringen (Miljödepartementet) senast den 20 december 2009. (Regleringsbrev för Länsstyrelsen i Norrbottens län för år 2007) Parternas tolkning av regeringsuppdraget 11
Parternas tolkning av uppdraget är att föreslå en sammanhängande lösning på förvaltningen av Laponia, en paketlösning där de olika delarna i regeringsuppdraget och parternas överenskommelse hör samman. Genomförandet av en del förutsätter att de andra delarna i uppdraget och överenskommelsen blir verklighet. Delarna är beroende av varandra för att nå en fullgod och långsiktigt hållbar förvaltning. 3.3 Laponiaprocessen 2006 2009 Den gemensamma överenskommelsen och regeringsuppdraget till länsstyrelsen lade grunden för den s.k. Laponiaprocessen. Parterna i processen har enats om att beskriva världsarvets värden som tre områden vilka hänger ihop och inte kan ses var för sig. Tillsammans bildar de en odelbar helhet. Naturens värden Rennäring och samisk kultur Spår av tidigare brukare Arbetssätt och synsätt i Laponiaprocessen Den process som parterna använt sig av i arbetet med Laponia är på flera sätt unik i Sverige. För att kunna förstå de förslag som Laponiaprocessen lägger fram är det viktigt att känna till det arbetssätt som använts och det synsätt på förhållandet mellan parterna och till Laponia som vuxit fram under processens gång. Arbetet bygger på ett lokalt, regionalt och nationellt engagemang företrädda av fem parter. Processen vilar på en gemensam värdegrund och ett konsensusförfarande vid beslut samt deltagande på lika villkor så långt som det varit möjligt. Arbets- och synsätten inom Laponiaprocessen är i korthet: att använda searvelatnja, d v s att lyssna på och lära av varandra för att skapa förståelse för olika synsätt och förutsättningar, att konsensus som beslutsform tillämpas så långt som möjligt och rådslaget, raddehallam, är en viktig del i detta, 12
att natur och kultursynen baseras på att se landskapet som en helhet, att de människor som lever och verkar i ett område har viktig kompetens och erfarenhet som förvaltningen inte kan vara utan, att den rådande kultur, natur och historiesynen förändras genom arbetet så att kunskap och lösningar söks i de egna kulturerna och ur ett lokalt perspektiv, att arbetet sker i ett system som vi successivt utvecklar och förnyar så att normbildning och tänkande även bygger på lokal kompetens och traditionell kunskap, samt att språken är en viktig del i kulturskapandet. Praktiska arbetet i Laponiaprocessen En organisation för arbetet i Laponiaprocessen formades under vintern 2007. Högsta beslutande grupp i Laponiaprocessens organisation har varit den tillfälliga Laponiadelegationen i vilken samtliga parter funnits representerade med samebyordföranden och medlemmar från samebyarna, kommunalråd från Jokkmokk och Gällivare kommun, landshövding och länsråd för Länsstyrelsen i Norrbottens län samt avdelningschef (senare enhetschef) från Naturvårdsverket. Laponiadelegationen har sammanträtt 10 gånger. En beredningsgrupp har löpande diskuterat och avgjort frågor samt berett ärenden till den tillfälliga Laponiadelegationen. För att stödja hela processen har ett sekretariat inrättats med anställda från kommunerna, samebyarna/mijá ednam och länsstyrelsen. Beredningsgruppen har sammanträtt 44 gånger Det praktiska arbetet i Laponiaprocessen har främst skett i fem arbetsgrupper (AG) som har ansvarat för olika frågor. I dessa grupper har representanter för parterna medverkat. Resultaten från arbetsgrupperna finns på olika sätt invävt i förvaltnings- och skötselplan. Arbetsgrupperna har haft ett viktigt delansvar för att få regeringsuppdraget i hamn. I större och mindre utsträckning har ett 13
åttiotal personer varit inblandade i Laponiaprocessen. 14
4. Varför en förvaltningsplan och varför föreslås en ny förvaltningsorganisation? 4.1 Förnyelsen av bevarandepolitiken, nationellt och internationellt I Sverige har bevarandearbetet gamla rötter. Kulturmiljövården kan leda sitt ursprung tillbaka till 1600-talets mitt. Den svenska naturvården fyllde 100 år 2009. Drivkrafterna bakom natur- respektive kulturmiljövårdens tillkomst var olika. Där kulturmiljövården tillkom för att lyfta rikets anseende och jämställa oss med europeiska stormakter i ett storsvenskt perspektiv, var grunden för naturvårdens tillkomst att skydda naturen mot människan som i och med industrialiseringen sågs som ett hot mot vad som uppfattades som ursprungligt. Det fanns en stark fosterländsk grundton i både natur- och kulturmiljöarbetet. Naturvårdens tänkande byggde länge på att människan betraktades som ett problem, fokus kom att ställas på skydd inte hållbar förvaltning. Politiken präglades länge av den rena skyddsaspekten och förvaltningsarbetet var inte prioriterat. När de första nationalparkerna etablerades vid början av 1900-talet, skedde detta i en tid och med ett tänkande, där den enskilda människan och brukarens synpunkter inte var särskilt viktiga. Torparen på Ängsö, eller renskötaren i Laponia, hade inte möjlighet att påverka det skydd som gavs. Samtidigt hade man under långliga tider bidragit till att forma det landskap som kom att skyddas och levde i stor utsträckning i samklang med detta. Tänkandet har idag förändrats och de politiska och idémässiga grunderna för bevarandearbetet har förändrats, både internationellt och nationellt. Skälen är många, men en framväxande forskning inom lokal förvaltning m m har bidragit. Fortfarande finns behov av skydd, men hur de områden som skyddas ska hanteras i samarbete med lokalbefolkning och lokala näringar diskuteras mer och mer. Ledorden idag är - områden av värdefull natur och hållbart brukande går hand i hand. Utvecklingen mot ett förnyat synsätt har pågått under lång tid. Redan 1946 föreslog Svenska Naturskyddsföreningen förändringar i den dåvarande Naturskyddslagstiftningen. Det kom att dröja ända fram tills 1964 innan lagstiftningens namn byttes till Naturvårdslagen. 1998 fördes denna in i den nya, samlade Miljöbalken. I början av 2000-talet var det tydligt att det fanns behov inte bara att förändra lagstiftningen eller målen, utan också naturvårdspolitiken i ett bredare perspektiv. Skälen till detta var många, men några som tydligt lyftes fram var: införandet av de nationella miljökvalitetsmålen och delmål till dessa förstärkta resurser för arbetet sedan tillkomsten av miljöbalken och EU inträdet krav på en förstärkt dialog med lokalbefolkning och nya arbetsformer en allt starkare koppling till andra politikområden faktiska behov av förstärkta insatser för att motverka biotop och artförluster en större tonvikt vid naturens sociala dimension en allt högre grad av internationalisering av naturvårdsarbetet Regeringen gav skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (Skr. 2001/02:173) följande inriktning av 15
den nya naturvårdspolitiken: förstärkt dialog med medborgarna, planering och genomförande av naturvårdsåtgärder bör ske i dialog med berörda, vid förvaltning och skötsel bör eftersträvas att arbetsformerna präglas av öppenhet, bra dialoger och deltagande av olika intressenter samt av god information tidigt i processen, innovativa lokala förvaltningsformer, beröringspunkter mellan naturvård och regional utveckling, natur och kulturturism samt kulturmiljövård, samt kunskapsuppbyggnad, kunskapsspridning, utbildning, folkbildning, information samt tillvaratagande av traditionell och lokal kunskap, fortsatt skydd av naturområden Laponiaprocessen har byggt på den grund som kommer till uttryck i regeringens naturvårdsskrivelse och de förslag som processen lägger fram kan bidra till att uppfylla den politiska inriktningen. Detta har också uppmärksammats av regeringen i propositionen Hållbart skydd av naturområden (prop. 2008/09:214) är regeringens bedömning följande: Den pågående Laponiaprocessen om förvaltningen av världsarvet Laponia är en viktig del i strävan att finna de förvaltningsformer som på bästa sätt garanterar ett gott skydd, en hållbar utveckling och en tydlig samverkan med en god lokal medverkan. En sådan ny förvaltningsordning bör för Laponias del kunna träda i kraft senast under 2011. Erfarenheterna från Laponiaprocessen bör kunna tillämpas även vid förvaltningen av andra stora områden med många intressenter. Skäl för regeringens bedömning Arbetet med skydd och förvaltning av fjällmiljöerna berör mycket stora områden där olika intressen och markanvändningsfrågor kan bli aktuella. Det är därför särskilt viktigt med en aktiv samverkan mellan naturvården och andra berörda. Av särskilt intresse i detta avseende är Laponiaprocessen, ett regeringsuppdrag till Länsstyrelsen i Norrbottens län att utveckla förvaltningsformerna kring världsarvet Laponia. Laponiaprocessen sker i bred samverkan mellan samebyarnas intresseförening Mijá ednam, Jokkmokks och Gällivare kommuner, Länsstyrelsen i Norrbottens län och Naturvårdsverket. Målsättningen är att skapa en förvaltningsplan och en ny förvaltningsorganisation för världsarvet. Syftet är även att arbeta med olika frågor kopplade till världsarvet, bland annat information och leder. Även i internationellt perspektivföljer Laponiaprocessen den huvudinriktning som bevarandearbetet har kommit att få och uppfyller i detta arbete ett flertal krav som anges i olika internationella överenskommelser. Ett exempel på det är konventionen om biologisk mångfald (CBD) där följande står i konventionens artikel 8 j respektive 10 c: 8j. Respect, preserve and maintain knowledge, innovations and practices of indigenous and local communities embodying traditional lifestyles relevant for the conservation and sustainable use of biological diversity and promote their wider application with the approval and involvement of the holders of such knowledge, innovations and practices and encourage the equitable sharing of the benefits arising from the utilization of such knowledge, innovations and practices 10c. Protect and encourage customary use of biological resources in accordance with traditional cultural practices that are compatible with conservation or sustainable use requirements; ( 4.2 En samlad förvaltningsplan med skötselplan och förnyade föreskrifter 16
Idag saknas en samlad förvaltningsplan för världsarvet Laponia. En sådan krävs enligt unescos riktlinjer, de s.k. Operational guidelines. Vidare saknas skötselplaner för flera av de nationalparker som ingår i världsarvet. I flera fall är skötselplanerna för nationalparker och naturreservat föråldrade och inte anpassade till dagens syn på natur- och kulturmiljövärden eller till världsarvet som en helhet. Dessutom är de föreskrifter som gäller för nationalparker och naturreservat inom världsarvet framtagna vid olika tillfällen. Det krävs inget ställningstagande av regeringen i fråga om förvaltningsplanen med skötselplan och föreskrifter, de ansvariga myndigheterna har den beslutskompetens som krävs för att fastställa dokumentet. Förvaltningsplanen är uppdelad i fyra delar Kapitel 1 beskriver utgångspunkterna för den nya Laponiaförvaltningen Kapitel 2 beskriver Laponia utgående från världsarvets värden. Kapitel 3 redovisar på vilket sätt som Laponia idag är skyddat. Kapitel 4 utgör skötselplan nationalparker och naturreservat inom Laponia, och anger förvaltningsorganisationens uppdrag. I bilagor finns föreskrifter, anvisningar, horisontella kriterier samt en redovisning av internationella åtaganden av betydelse för förvaltningen av världsarvet Laponia En förvaltningsplan för ett område av den storlek och komplexitet som Laponia utgör måste betraktas som ett levande dokument som ständigt utvecklas. 4.3 Varför en ny förvaltningsorganisation? Sverige har genom världsarvskonventionen tagit på sig ett ansvar för att säkerställa Laponias värden för framtiden. En viktig del av det arbetet är att skapa en ändamålsenlig form för förvaltning och skötsel av området. Laponiaprocessen föreslår en tydlig förvaltningsstruktur med en ny samordnande lokal förvaltningsorganisation. I nedanstående redovisning förtydligas hur ansvaret fördelar sig mellan inblandade parter och berörda myndigheter. Uppgiften att förvalta Laponias unika värden är betydligt mer omfattande än uppdraget att förvalta de befintliga nationalparkerna och naturreservaten. Nationalparkerna syftar genomgående till att bevara naturområden i sina naturliga tillstånd. I Laponia ska naturvård sammanvävas med kulturmiljövård och lokal utveckling. Området är ett kulturlandskap i vilket det samiska folket sedan urminnes tider verkat och utövat sin kultur och näringar. De människor som nu bor och verkar i området bär på egna visioner om naturen, landskapet och sin egen framtid. Det finns ingen svensk lagstiftning som är direkt tillämpbar på områden med så mångskiftande värden och behov. Det finns heller inga bra förvaltningsmodeller som utvecklats för att hantera en liknande uppgift. Någon förvaltning av världsarvsområdet ur ett helhetsperspektiv saknas idag. 17
Samordnande förvaltningsansvar För att förvalta Laponias omfattande kultur- och naturvärden på ett så effektivt sätt som möjligt förordas ett samordnande förvaltningsansvar som utövas av en ny lokal förvaltningsorganisation. Den verkar i en struktur av direkt och indirekt berörda myndigheter. Denna uppbyggnad kan beskrivas som gemensam förvaltning eller samförvaltning, något som möjliggör att bevarande och utveckling av världsarvet kan förenas på ett enklare sätt. Anpassade kulturmiljö- och naturvårdsinsatser kombineras bättre genom denna samordnade styrning. För att ge en ny förvaltningsorganisation legitimitet och handlingsutrymme har parterna i Laponiaprocessen funnit att den ska vara lokalt förankrad av och placerad inom de berörda kommunerna och hos de huvudsakliga brukarna av världsarvet. Sådan förankring har bl. a. ägt rum genom en grundlig Agenda 21-process inom berörda samebyar och genom väl beredda kommunfullmäktigebeslut i berörda kommuner. En kontinuerlig förankring har därutöver skett genom Laponiaprocessen. I likhet med ekosystemansatsens principer förordas en förvaltning på lägsta möjliga nivå. Lokal delaktighet och dialog Nationella och internationella erfarenheter visar att långsiktigt bevarande och hållbart nyttjande av skyddade områden förutsätter att de människor som lever och verkar i och kring dessa känner delaktighet i skötsel och förvaltning. Den nya förvaltningsorganisationen ska utifrån Laponias värden ta hänsyn till närboendes och brukares behov och bruk av naturresurserna. Det medför att förvaltningen måste utgå från ett lokalt deltagande och ett fortlöpande förankringsarbete i så många sammanhang som möjligt. En god och löpande dialog mellan olika intressenter fogar ihop dessa delar. Med deltagande menas här engagerandet av individer och grupper som bor och verkar i området. Utifrån det lokala samhällets perspektiv kan man säga att deltagande är en aktiv handling, medan förankring är ett tillstånd där någon försöker förankra färdiga idéer och beslut. Laponiaprocessens parter förordar ett förvaltande som innehåller sådana deltagandefunktioner. Nya perspektiv och bättre lösningar kan komma att utvecklas i processen när vetenskaplig, traditionell och praktisk kunskap samt erfarenheter från myndighetsväsendet och det lokala samhället möts i en respektfull och konstruktiv dialog. Förvaltning som process Förvaltningen av Laponia ska även omfatta de processer som leder till utformning och fastställande av planer, regler och riktlinjer som ska gälla för området. Den formella dimensionen av ett sådant arbete bygger på samrådsmöten och remissförfaranden. Den informella baseras mer på en fri och öppen kommunikation och dialog som inte alltid är fastställd genom bestämmelser. Den nya förvaltningsorganisationen förväntas erbjuda en särskild rådsfunktion, efter förebild från den samiska siidaorganisationen som tillvaratar detta bredare förvaltningsperspektiv genom konsensussökande arbetsmetoder. För den lokala befolkningen och brukare av landskapet kan ökat deltagande ha betydelse för att t.ex. säkra arbetstillfällen eller få kontroll över vissa för det lokala samhället viktiga frågor. 18
Lärande förvaltning En utmaning är att bygga upp en väl fungerande förvaltningsorganisation som klarar av att möta förändringar och nya förutsättningar i såväl det sociala som det ekologiska systemet. Förvaltning av socioekologiska system kan ses som en lärande process där förvaltningen successivt kan anpassas till skiftande förutsättningar. Det är parternas ambition att i likhet med ekosystemansatsens principer åstadkomma en förvaltningsorganisation med hög anpassningsförmåga. Lokal utveckling Förvaltningsplanen beskriver Laponia som en del av en större ekonomisk och geografisk helhet. Laponia utgör delar av Gällivare och Jokkmokks kommuner och utvecklingen i kommunerna hänger nära samman med världsarvets framtid. För de människor som lever i närområdet och brukar Laponia är världsarvets förvaltning inte bara en global angelägenhet utan något som direkt påverkar dem och deras liv. Det går inte att skilja Laponia från det omgivande samhället. Detta motiverar ett reellt lokalt inflytande som nuvarande förvaltningsordning saknar. Ett sådant inflytande innebär att världsarvet kan bidra till att skapa arbetstillfällen, en ökad känsla av livskvalitet samt främja utveckling av lokala näringar. Med samisk majoritet i styresorganet Laponia är ett område som samer bebott, brukat och förvaltat i årtusenden. De människor som nu bor och verkar i Laponia vill själva få möjlighet att utveckla sin kultur, sina näringar och sina liv, i och utanför, världsarvsområdet. Det är endast kulturbärarna själva, samerna i området, som kan säkerställa den samiska kulturens och kulturlandskapets framtid i Laponia. Det omgivande samhället kan stödja och skapa förutsättningar för en sådan utveckling, men avgörande avvägningar och beslut måste tas av samerna själva. En viktig del av ett meningsfullt inflytande är delaktighet i beslut om Laponias förvaltning och framtida utveckling. Parterna i Laponiaprocessen framhåller att ett betydande samiskt inflytande över förvaltning och skötsel av Laponia är en förutsättning för att de värden som motiverade utnämningen av området ska kunna bibehållas. För förvaltningens del har det särskild innebörd eftersom världsarvsutnämningen tydligt anger brukarperspektivets betydelse. Parterna i Laponiaprocessen är därför eniga om att alla lokala parter garanteras ett tydligt inflytande och att samiska företrädare skall ges en majoritetsställning i den nya Laponiatjuottjudus styrande organ. Avstamp I Sverige har såväl regering som riksdag genom inriktningen för en ny naturvårdspolitik belyst värdet av lokal dialog och deltagande i naturvårdsarbetet samt betonat behovet av att man söker efter nya förvaltningslösningar. Arbeten med att finna lösningar på hur världsarvsområden som brukas av urfolk ska förvaltas är emellertid inget unikt. Internationellt betonas alltmer kopplingen mellan lokalt inflytande över naturresurser, framgångsrik naturvård och långsiktigt hållbar utveckling. Det gäller att kombinera befintliga regelverk och förvaltningstraditioner med en organisatorisk modell som möjliggör ett meningsfullt deltagande för lokalbefolkningar. Parternas förslag är från ett internationellt perspektiv knappast revolutionerande. 19
4.4 Kostnader för Laponiatjuottjudus (siffrorna ej uppdaterade, motläs mot bil 1) Kostnaderna för Laponiatjuottjudus har översiktligt beräknats med utgångspunkt i de ansvarsuppgifter som ligger inom ramen för förvaltningsplanen. I och med att många av uppgifterna i denna medför ett behov av att definiera ambitionsnivå, finns det ett inneboende problem att i förväg med kostnadsberäkningen. Ambitionsnivån och prioriteringarna måste sättas av de personer i styrorgan och operativ verksamhet som har att driva verksamheten inom de ekonomiska ramar som gjorts tillgängliga av huvudmännen.. Kostnaderna har därför beräknats som minimi- och maximiramar. Sammantaget ger dessa beräkningar nedanstående resursbehov för Laponiatjuottjudus i fullt utbyggt läge. Basorganisation personal fullt utbyggd Lokaler, försäkringar, data, tele m m Drift av leder, anläggningar m m Övrigt (reserv, arvoden m m) Summa 5 500 6 800 tkr/år 825 1 050 tkr/år 2 200 3 000 tkr/år 500-750 tkr/år 9 025 11 600 tkr/år Utöver basnivån kan organisationen sedan, som andra aktörer, söka medel från olika finansiärer, t ex EU-medel, fondmedel m m. Under uppbyggnadsfasen är behoven lägre. Dock finns en minsta nivå för driften under vilken det inte är möjligt att driva verksamheten i en fristående organisation. Denna minsta nivå har antagits motsvara 3 helårstjänster, 2 250 tkr/år samt utöver det ca 2 000 tkr/år för drift av leder, anläggningar m m och ca 400 tkr/år för lokaler, försäkringar m m. Totalt bedöms en uppbyggnadsorganisation kosta ca 4 500-5 000 tkr/år som miniminivå. I ovanstående är inte inräknat kostnader för fordon, maskiner och fältbostäder vilka antas överföras från nuvarande förvaltningsorganisation och samutnyttjas (vad gäller fältbostäder). Inte heller ingår kostnader för informationsstrukturen som är under utredning. Hur kan dessa kostnader finansieras? Inrättandet av Laponiatjuottjudus sker inte från ett nolläge. Redan idag sker förvaltningsinsatser av fr a Länsstyrelsen i Norrbottens län. De diskussioner som förts inom Laponiaprocessen i finansieringsfrågan har utgått från vad som kallats lökmodellen. Denna utgår från olika lager i en finansieringsmodell där det innersta lagret utgörs av de uppgifter som idag utförs av länsstyrelsen samt de resurser som finns för detta, och det yttersta lagret utgörs av uppgifter där organisationen då den är uppbyggd av egen vilja söker om medel för särskilda insatser hos olika finansiärer. Beräkningsmodellen beskrivs mer detaljerat i bilaga 2. En erfarenhetsbaserad bedömning har gjorts av vilka resurser som Länsstyrelsen i Norrbottens län omsätter dels från förvaltningsanslaget, dels från disponerade sakanslag (biologisk mångfald, miljöövervakning, kulturmiljöanslag, upplåtelseintäkter m m) i de delar dessa berör Laponia. 20
Bedömningen är att länsstyrelsen för Laponiainsatser under år 2007 omsatte: Från förvaltningsanslag Från sakanslag Summa 2 650 tkr/år (3.0 helårstjänst + 400 000 kr driftsmedel) 2 000 tkr/år 4 650 tkr/år Länsstyrelsen har från 2007 vidkänts neddragningar på sitt ramanslag, och för de verksamheter som här avses har minskningen enligt länsstyrelsens uppgifter uppgått till ca 20%. Detta innebär om samma neddragning antas gälla även rakt av för de Laponiarelaterade verksamheterna att länsstyrelsen minskat de ekonomiska resurserna till detta med 20%, d v s ca 530 tkr. Länsstyrelsen omsatter enligt denna beräkning ca 2 120 tkr för Laponiarelaterade verksamheter under 2009. Överföringsbeloppet har angetts till denna summa. Överföringen bör ske successivt och i takt med att utföandeansvaret för olika arbetsuppgifter överförs från länsstyrelsen till Laponiatjuottjudus. Ytterligare medel krävs dock. De beräkningar som redovisats ovan utgår från en verksamhetsvolym som är större än den som idag bedrivs. Detta har sin grund i en utökad ambition för att uppnå de övergripande förvaltningsmål som ingår i förvaltningsplanen, och medge en kraftigt utökad lokal medverkan i den fortsatta processen. 4.4 En successiv uppbyggnad Då regeringen fattat sitt beslut, och parterna fastställt de styrande dokument, byggs Laponiatjuottjudus successivt upp. Under hösten 2010 genomförs remisshantering och vissa förberedande åtgärder inom ramen för den nuvarande Laponiaprocessens avslutning. Under 2011-2012 etableras därefter den nya förvaltningen med styrorgan och operativ verksamhet. Den personal som ska arbeta i förvaltningens rekryteras. Övertagande av arbetsuppgifter från de organisationer som idag har dessa sker successivt liksom etablering av arbetssätt och kontaktnät, utformning av processbeskrivningar samt utvecklandet av beskrivningen av Laponia och dess värden i ett helhetsperspektiv. Basutbildningar med bas i värdegrunden för alla som deltar i förvaltningsarbetet, samt med grund i det material som tagits fram inom ramen för Laponiaprocessen utforma fortlöpande utbildningar. Särskilt viktigt är att forma förvaltningens arbetssätt på ett sådant sätt att Laponiaprocessens värdegrund och arbetsmodeller förs vidare, samt att ha fungerande system för uppföljning. Från 2013 har Laponiatjuottjudus etablerats och arbetar självständigt för att verkställa förvaltningsplanen och eventuella andra uppdrag. 21
5. Korrigering av de officiella namnen på nationalparker och naturreservat Under processens gång - och i flera arbetsgrupper - har frågan om namnskicket inom världsarvet lyfts upp. Laponiadelegationen har beslutat att god och ortnamnssed ska tillämpas inom världsarvet. Språket ingår också som ett eget skötselområde i förvaltningsplanen. Som en följd av detta planeras för ett utbyte av skyltar efter fjälleder m.m.. På riksplanet sker ett motsvarande arbete i den fortlöpande revideringen av bland annat de officiella fjällkartorna. I detta sammanhang har frågan om nationalparkernas namn aktualiserats. Tillkomsten av nationalparkerna skedde i en annan tid och med andra värderingar än de som råder idag. De namn som idag tillämpas, är antingen försvenskningar av samiska namn eller omskrivningar. Ett korrekt namnskick skulle innebära ett tecken på respekt för de människor som lever och verkar i världsarvet och för kulturarvet. Laponiadelegationen vill också påminna om de kulturkriterier som världsarvsutnämningen vilar på. I Laponia ingår nationalparkerna Sarek, Stora Sjöfallet, Muddus och Padjelanta. Laponiadelegationen föreslår att namnen ska skrivas så att de ursprungliga samiska beteckningarna med korrekt ortografi ska användas. Namnen bör skrivas antingen med den samiska namnformen först följt av den svenska (vilket förordas av lokala och regionala parter), eller den svenska först följt av den samiska (vilket förordas av Naturvårdsverket). Efter kontakt med Sametingets språkkonsulent och andra källor föreslås att den samiska skrivningen av Stora Sjöfallet ska vara Stuor Mourkke, Muddus Muttos och Padjelanta Badjelánnda. Vad gäller Sarek sammanfaller svensk och samisk ortografi. För naturreservaten Sjaunja, Stubba och Kvikkjokk-Kabla som ingår i världsarvet äger Länsstyrelsen i Norrbottens län rådighet Laponiadelegationen konstaterar att en sådan korrigering och officiellt fasställande ligger väl i linje med kulturminneslagens bestämmelser om god ortnamnssed och Sveriges internationella minoritetspolitiska åtaganden. Nationalparkerna är belägna inom Gällivare och Jokkmokks kommuner som dessutom är förvaltningskommuner för det samiska språket enligt minoritetsspråklagstiftningen. 22