Transaktionsdatabasen

2013:18 Transaktionsdatabasen för vem och till vad?

MISSIV DATUM DIAR ENR 2013-10-29 2013/107-5 ERT DATUM ER BETECKN NG 2013-04-04 Fi2013/1377 (delvis) Regeringen Finansdepartementet 103 33 Stockholm Uppdrag rörande den framtida hanteringen Ekonomistyrningsverkets transaktionsdatabas Regeringen gav den 4 april 2013 Statskontoret i uppdrag analysera behovet av Ekonomistyrningsverkets transaktionsdatabas (TDB) och föreslå en framtida hantering. Uppdraget har fokuserat på att kartlägga databasen och att analysera om TDB kan avvecklas eller om det finns skäl som talar för att bevara och utveckla databasen. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Transaktionsdatabasen för vem och till vad? (2013:18) Generaldirektör Yvonne Gustafsson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Ann-Katrin Berglund och utredare Marie Römpötti, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Yvonne Gustafsson Marie Römpötti POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. FAX: 08-791 89 72 statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret se

Innehåll Sammanfattning 7 1 Bakgrund 9 1.1 Statskontorets uppdrag 9 1.2 Statskontorets tolkning av uppdraget 10 1.3 Metod och genomförande 10 1.4 Disposition 12 2 Ekonomistyrningsverkets transaktionsdatabas 13 2.1 När inrättades TDB och varför? 13 2.2 Syftet med TDB 14 2.3 Vem rapporterar vad till TDB? 15 2.4 Vad kostar TDB? 18 2.5 Regleringen av TDB 19 2.6 Produktklassificering S-koder 20 2.7 Förändringsarbete som kan påverka 21 3 Tidigare bedömningar av TDB 23 3.1 Flera tidigare rapporter har pekat på brister i TDB 23 3.2 En förändrad syn på TDB 25 4 Är TDB en funktionell lösning för inköpsstatistik? 29 4.1 Huvudanvändare nu och då 29 4.2 Statskontorets enkätundersökning 34 4.3 Statskontorets intervjuer offentliga sektorn 40 4.4 Statskontorets intervjuer externa intressenter 43 5 TDB för vem och till vad? 47 5.1 Vad utgör en funktionell inköpsdatabas? 47 5.2 Hur svarar TDB mot Statskontorets kriterier för en inköpsdatabas? 49 5.3 TDB uppfyller inte kraven på en funktionell inköpsdatabas 55 5

6 Statskontorets sammanfattande slutsatser och rekommendationer 59 6.1 Statskontoret anser att TDB bör avvecklas 59 6.2 Viktigt skapa goda förutsättningar för strategiskt inköpsarbete 61 6.3 Kostnader 61 6.4 Författningsförslag 62 Referenslista 63 Bilagor 1 Regeringsuppdraget 65 2 Myndigheter som i juni 2013 är skyldiga att rapportera till TDB enligt ESV:s föreskrift till Förordning (2000:606) om myndigheters bokföring 69 3 Tidigare utvärderingar av TDB 71 Elektroniska bilagor De elektroniska bilagorna i form av frågorna i Statskontorets enkätundersökning finns att hämta på www.statskontoret.se 6

Sammanfattning Sammantaget anser Statskontoret att nyttan med Ekonomistyrningsverkets transaktionsdatabas är låg och att databasen därför bör avvecklas. Statskontoret har haft i uppdrag att se över den framtida hanteringen av Ekonomistyrningsverkets transaktionsdatabas (TDB). TDB omfattar uppgifter om inköp från utomstatliga leverantörer från ett 70-tal myndigheter. ESV uppskattar att detta motsvarar cirka 50 procent av värdet av denna typ av inköp för samtliga myndigheter. Under uppdraget har vi genomfört en enkätundersökning riktad till statliga myndigheter samt intervjuat ett urval användare och andra intressenter. TDB har även utvärderats vid tidigare tillfällen. Mot bakgrund av Statskontorets egen informationsinsamling samt tidigare studier av databasen har vi konstaterat att den aggregerade informationen i databasen används i begränsad utsträckning. Databasen är behäftad med flera brister som påverkar dess användbarhet. Exempelvis saknar databasen information om ramavtal samtidigt som informationen om de inköpta produkterna är på en alltför övergripande nivå för utgöra grund för utökade analyser. Huvudanvändarna använder sig i princip inte av TDB, utan har andra metoder för att ta fram den information de behöver. Statskontoret bedömer att en avveckling av TDB skulle få små konsekvenser, även om ett fåtal myndigheter skulle påverkas i något högre utsträckning. Sammantaget anser Statskontoret att nyttan med Ekonomistyrningsverkets transaktionsdatabas är låg. Statskontoret anser därför att databasen bör avvecklas från och med den 1 januari 2014. Statskontoret har dock även pekat på betydelsen av en väl utformad inköpsstatistik. En sådan statistik kan underlätta strategiskt inköpsarbete och styrningen av sådant arbete på flera nivåer. Mot denna 7

bakgrund anser Statskontoret att regeringen bör överväga att låta undersöka förutsättningarna för att utveckla en ny databas. Ett sådant arbete bör ske parallellt med införandet av e-handel för statliga myndigheter och inledas så snart som möjligt. I detta sammanhang kan man även pröva om det finns förutsättningar för en gemensam databas för såväl inköp som upphandling. 8

1 Bakgrund 1.1 Statskontorets uppdrag Regeringen avser att senast under 2014 ta ställning till om Ekonomistyrningsverkets (ESV) transaktionsdatabas (TDB) ska behållas, utvecklas eller avvecklas. Inför ett sådant beslut behöver ett aktuellt och fördjupat beslutsunderlag tas fram. Statskontoret fick därför den 4 april 2013 i uppdrag av regeringen att kartlägga och analysera om TDB kan avvecklas eller om det finns skäl som talar för att bevara och utveckla databasen. I uppdraget har ingått att höra ESV och Kammarkollegiet. I uppdraget har ingått att: uppdatera Statskontorets tidigare analys och bedömning av hur TDB används i dag. kartlägga och analysera vilket behov det finns av utveckling av TDB. Statskontoret ska göra en uppskattning av de statliga myndigheternas relevanta behov och troliga användning av en framtida utvecklad TDB. Inom ramen för detta ska Statskontoret även beakta i vilken utsträckning myndigheterna kommer att använda sig av andra sätt för att få fram informationen. Även behov som framkommer men som inte bedöms som relevanta av Statskontoret ska omnämnas i rapporten. analysera konsekvenserna av att avveckla TDB i nuvarande form och föreslå en lämplig tidpunkt. 9

För alternativen att behålla, utveckla och avveckla TDB ska konsekvenser för organisation, regelverk och finansiering belysas: nödvändiga åtgärder för att åstadkomma relevant funktionalitet om alternativet genomförs. vilken myndighet som bör ansvara för TDB. nödvändiga författningsändringar. Preliminära kostnadsbedömningar för de olika alternativen ska lämnas och eventuella övriga kostnader, t.ex. för uppgradering, utveckling och drift uppskattas. Statskontoret har tidigare genomfört en utvärdering av TDB och där klargjort vilka alternativ som fanns för en framtida hantering (Statskontoret 2011:100 Ett utvecklat upphandlingsstöd, PM från 2011-01 04). Syftet med det nuvarande uppdraget är att skapa ett samlat aktuellt beslutsunderlag genom att uppdatera och fördjupa delar av den tidigare rapporten. Uppdraget omfattar bl.a. att mer precist analysera och kartlägga användningen och det framtida behovet av TDB, analysera vad en uppgradering skulle kunna få för konsekvenser för användbarheten samt bedöma vilka kostnader som är förenade med de olika alternativen. Dessutom finns det skäl att beakta förslag som Upphandlingsutredningen lämnat. 1.2 Statskontorets tolkning av uppdraget Under uppdraget har Statskontoret valt att fokusera på alternativen att avveckla eller att utveckla TDB, men har i korthet även berört alternativet att behålla TDB med dess nuvarande utformning. 1.3 Metod och genomförande Uppdraget har utförts av en projektgrupp bestående av Marie Römpötti (projektledare), Viveka Karlestrand och Andreas Hagström. I enlighet med uppdraget har Statskontoret hört ESV och Kammarkollegiet under uppdragets genomförande. ESV har även bidragit med underlag om TDB, statsredovisningssystemet Hermes och e-handels 10

arbetet. Projektet har även haft en referensgrupp med både externa och interna deltagare knuten till sig. TDB har utvärderats vid ett flertal tillfällen och Statskontoret har använt dessa utvärderingar för att få en bild av hur synen på TDB och dess funktionalitet har utvecklats över tid. Vi har i huvudsak använt oss av en enkätundersökning och intervjuer för att att kartlägga hur myndigheterna i dag använder sig av och ser på användningen av TDB. I några fall har myndigheterna presenterat olika synsätt på TDB i enkätundersökningen i förhållande till övriga kontakter. Enkät med en kvalitativ ansats Statskontorets enkätundersökning har vänt sig till de 229 statliga myndigheter som rapporterar via Hermes. Av dessa är det 69 myndigheter som är skyldiga att rapportera in inköpsstatistik till TDB. Sammanlagt 160 av de 229 myndigheterna har besvarat minst en fråga, vilket innebär en svarsfrekvens på 70 procent. Enkäten har haft en kvalitativ ansats med det huvudsakliga syftet att kartlägga hur TDB används. Statskontoret har kartlagt dels hur de myndigheter som inrapporterar till TDB i dag använder sig av databasen, dels vilka attityder de har till densamma. För att skapa en bild av hur myndigheterna ser på TDB:s framtida hantering och användbarhet har enkäten även omfattat frågor som rör utvecklingsbehov och möjligheter samt eventuella brister. Även de myndigheter som inte rapporterar till TDB har fått enkäten. Syftet var att undersöka vilken kunskap om TDB som finns utanför kretsen av inrapporterande myndigheter samt dessa myndigheters uppfattning om databasen. Intervjuer för en vidgad bild Statskontoret har även intervjuat ett urval myndigheter och företag i syfte att vidga bilden av hur man i dag arbetar med TDB inom olika områden. Vid de tillfällen vi har bedömt det relevant har vi även ställt frågor kring det framtida behovet av inköpsstatistik samt lämpligt innehåll och form för en sådan statistik. Urvalet av myndigheter för intervjuerna har gjorts med syftet att få inblick i hur myndigheter ser på och använder sig av TDB. Utgångspunkter vid urvalet har varit att få med en myndighet med omfattande 11

inköpsverksamhet och myndigheter som deltar i samarbeten kring inköp. Vi har bl.a. använt oss av enkätundersökningen för att identifiera myndigheter som kan ha erfarenheter av intresse för uppdraget. 1.4 Disposition Rapporten inleds med en beskrivning av TDB och dess bakgrund. Därefter, i kapitel 3, presenterar vi kort tidigare utvärderingar av databasen i syfte att ge en bild av hur databasen bedömts över tid. I kapitel 4 redovisar vi resultatet av intervjuerna och enkäten i syfte att ge en bild av hur myndigheterna ser på TDB i dagsläget. Kapitel 5 omfattar en analys av hur TDB svarar mot uppställda kriterier för en väl fungerande inköpsdatabas. Denna analys ligger till grund för våra slutsatser och rekommendationer som återges i kapitel 6. 12

2 Ekonomistyrningsverkets transaktionsdatabas 2.1 När inrättades TDB och varför? Under perioden 1997-1999 avsatte regeringen 305 miljoner kronor som skulle användas för kontroll av hanteringen av statliga medel. I slutet av 1998 ansökte ESV om medel ur detta program för att undersöka möjligheterna att skapa en statlig transaktionsdatabas. Ansökan bifölls och ESV erhöll 850 000 kronor för att genomföra en förstudie som de avslutade under våren 1999. Syftet med TDB var enligt förstudien att bidra till en rationell upphandlingsprocess. 1 Databasens funktion beskrevs på följande sätt i förstudien: En statlig transaktionsdatabas kan ge en säkerställd, samlad statistik över vad myndigheterna köper. Uppgifterna kan bearbetas och förberedas för avstämning med myndigheterna om vilket åtagande de kan göra inför kommande upphandlingar. Förbrukningsprofiler som ökar precisionen ger bättre förutsättningar för leverantörerna att lämna förmånligare villkor. En slutsats i förstudien var att förväntade besparingar och intäkter antas ligga mångfalt över beräknade kostnader för att hantera transaktionsdatabasen. Följande intäkts- och besparingsområden identifierades: Priser och administrativa kostnader skulle kunna bli lägre genom att fler ramavtal skulle kunna upprättas. Den reella statsnyttan till följd av lägre priser uppskattades till mellan 100 och 200 miljoner kronor för varje avtalsmiljard. 1 ESV Intern rapport 2008-01-22, Transaktionsdatabasen Bevara, Utveckla eller Avveckla 13

Det skulle öka möjligheten till kontroll av ramavtalens omsättningsstatistik i syfte att säkerställa att hela den administrativa avgiften betalades in. 2 Här bedömdes TDB ha en intäktssida på cirka fem till tio miljoner kronor för varje ramavtalsmiljard. De regionala, lokala och myndighetsspecifika inköpen skulle förbättras genom bättre kontrollerade inköpsvolymer. Kronofogdemyndigheten skulle få ökade möjligheter att bevaka vissa företag som levererar varor och tjänster till staten samtidigt som de innehar skulder till staten. Riksskatteverket skulle få större möjligheter att organisera arbetet med utländsk moms. Beräkningarna beskrevs dock som försiktiga och approximativa. I ett senare skede ansökte ESV om 2,7 miljoner kronor för att utveckla och införa en transaktionsdatabas. Syftet som angavs var att ta fram ett system som bl.a. skulle kunna ge underlag till upphandling och skatteadministration. Kostnaden för att upprätta databasen beräknades till drygt 2,6 miljoner kronor. De årliga driftskostnaderna förväntades uppgå till 1,6 miljoner kronor per år. Kostnaderna för myndigheternas månatliga inrapporteringar hade då inte tagits med. 2.2 Syftet med TDB Syftet med en transaktionsdatabas var enligt de ursprungliga planerna att bidra till en rationell upphandlingsprocess. Genom fler ramavtal skulle staten spara ansenliga belopp. För att identifiera potentiella ramavtalsområden behövdes därför information från den lägsta nivån av inköpsprocessen, dvs. uppgifter om köpare, leverantörer, belopp, tidpunkt och typ av vara eller tjänst. En transaktionsdatabas skulle enligt ESV:s förstudie tjäna många olika aktörer. De myndigheter som vid detta tillfälle ansvarade för centrala ramavtal inom staten omtalades särskilt som målgrupp för databasen. 2 De statliga myndigheterna har enligt Avgiftsförordning (1992:191) rätt att vid upphandling ta ut en administrationsavgift från leverantören för inköps- och resurssamordning 14

Vidare såg man möjligheter för ESV (förbättrad controllerverksamhet), Riksrevisionsverket (underlätta revisionsarbetet), Kronofogdemyndigheten (handel med skatteskuldtyngda företag) och Riksskatteverket (momsfrågor vid handel med utlandet) att utnyttja databasen inom sina respektive verksamheter. Vid ESV:s intervjuer med olika myndighetsrepresentanter framkom önskemål om att få tillgång till informationen i databasen för att på så vis kunna samordna inköp/upphandling med andra myndigheter verksamma inom samma geografiska område eller bransch. 2.3 Vem rapporterar vad till TDB? Vem rapporterar? Enligt ESV:s föreskrifter till förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring 3 är 70 myndigheter skyldiga att rapportera in uppgifter i TDB (se bilaga 2). Totalförsvarets forskningsanstalt (FOI) har av sekretesskäl fått dispens från inrapportering. Inrapportering saknas för en av de myndigheter som enligt föreskrifterna ska rapportera. Kriterierna för vilka myndigheter som ska rapportera till TDB grundades på utfallet av de S-koder som bl.a. används för att klassificera de berörda inköpen (se nedan under Hur rapporterar berörda myndigheter? ). Databasen avsågs ursprungligen omfatta uppgifter om ett 70 tal stora myndigheter vilkas inköp skulle täcka cirka 90 procent av de statliga myndigheternas inköp från utomstatliga leverantörer. Vad rapporterar berörda myndigheter? Databasen innehåller information om statliga myndigheters inköp av varor och tjänster från utomstatliga leverantörer, vilket regleras i bokföringsförordningen. Myndigheterna ska rapportera in sina inköp månads- eller kvartalsvis. Inköpsuppgifter från myndigheterna började samlas in 2002. Databasen färdigställdes under år 2004 och består av ett antal uppgifter som på transaktionsnivå beskriver: 3 Förordning (2000:606) om myndigheters bokföring 21. 15

myndighetens inköp leverantörens namn och organisationsnummer 4 inköpets belopp konto för inköpet TDB har aldrig nått upp till målsättningen om att täcka 90 procent av statens inköp från utomstatliga leverantörer. År 2007 uppskattade ESV täckningsgraden till 70 procent. Med tiden hade ett antal myndigheter slutat att rapportera in information eftersom de inte längre omfattades av kravet på inrapportering, t.ex. till följd av myndighetssammanslagningar. Förklaringen till detta var att ESV inte hade uppdaterat förteckningen över vilka myndigheter som ska rapportera till databasen sedan 2005. Oklarheter vad gäller databasens framtid har på senare år har gjort att ESV bedömt att det inte varit motiverat att lägga till helt nya myndigheter. När Statskontoret gjorde sin översyn 2010 uppskattade ESV att databasen täckte ungefär 50 procent av de statliga inköpen. Förteckningen uppdaterades dock fr.o.m. den 1 januari 2013 vilket innebär att täckningsgraden därefter bör ha ökat. 5 I juni 2013 uppskattade dock ESV att databasen fortfarande omfattade cirka 50 procent av inköpen från utomstatliga aktörer. För 2012 har myndigheterna rapporterat in inköp för 103,4 miljarder kronor till TDB. Hur rapporterar berörda myndigheter? Inrapportering till TDB sker via redovisningssystemet Hermes. I Hermes har de inrapporterande myndigheterna, genom behörigheter knutna till myndighetsanställda användare, tillgång till alla rapporter gällande den egna myndighetens inköp på transaktionsnivå (leverantör, belopp och konto för inköpet). Därutöver finns en utökad behöriget för vissa användare på upphandlande myndigheter som även ger tillgång till aggregerade rapporter om alla myndigheters inköp fördelade på leverantör och statliga inrapporteringskoder (S-koder). Myndigheterna ansöker om utökad behörighet hos ESV, som beslutar om tilldelning. 4 Leverantörens organisationsnummer ska vara obligatoriskt, men i specifikationen för filformatet till TDB anges att något av organisationsnummer, postgironummer eller bankgironummer måste finnas med. Källa: Användaranvisning Hermes Inköpsdatabasen på transaktionsnivå (TDB) September 2009 5 ESV:s cirk. 2012:4. 16

Utöver ESV har 18 användare, fördelade på 9 myndigheter inklusive Regeringskansliet, den sistnämnda typen av behörighet. De så kallade S-koderna avser de koder som används i myndigheternas allmänna ekonomiska rapportering till Hermes. Koderna används bl.a. för sammanställningar över resursförbrukningen och den ekonomiska ställningen inom den statliga sektorn. I Hermes lista över S-koder anges vilka som kan användas i TDB. Inom S-koderna Övriga varor respektive Övriga tjänster ryms emellertid en mängd olika varor och tjänster till betydande belopp (se avsnitt 2.6). Det finns åtta fasta rapporter i databasen. Dessa är: 1. Leverantör myndighet 2. Leverantör enhet 3. S-kod leverantör 4. Konto leverantör 5. S-kod leverantör myndighet 6. Leverantör S-kod myndighet 7. REX (om leverantörer med skatteskulder) 8. Restlista/felrapport. Mot bakgrund av förändringar i regelverket är det inte längre möjligt att ta fram standardrapport 7. 6 Besöksstatistiken från ESV:s rapportsida (se tabell 1 nedan) ger en bild av hur många gånger TDB:s rapportsida besökts. ESV har dock inte information om huruvida de myndigheter som besökt rapportsidan faktiskt tagit ut någon rapport och i så fall vilken/vilka av de åtta standardrapporterna. Tabell 1 Antal besök på TDB:s rapportsida under åren 2010 t.o.m. juli 2013. År 2010 2011 2012 2013 (jan- jul) Antal besökare på 702 533 522 375 TDB:s rapportsida Källa: ESV 6 Efter en reglering i FBF 21 e har endast Kronofogdemyndigheterna (KFM) rätt att använda TDB för att identifiera statliga kunder hos skuldsatta företag. Ingen samkörning görs därför längre av myndighetsdata med REX-registret varken på ESV eller på Skatteverket. 17

2.4 Vad kostar TDB? För 2013 fick ESV ett anslag på 254 000 kronor som de får använda för kostnader för förvaltning och utveckling av TDB. År 2012 uppgick anslaget till 253 000 kronor och 2011 till 100 000 kronor. Tidigare fanns det ingen specialdestinerat anslag för TDB utan kostnaderna täcktes genom anslaget för Hermes. Till ESV:s kostnader tillkommer kostnaderna för myndigheternas inrapportering. Enligt skattningar för 2008 tog det i genomsnitt knappt en halvtimme i månaden att rapportera in till TDB. Detta gav en särkostnad om cirka 170 000 kronor per år (30 minuter x 12 månader x 400 kr x 71 myndigheter). 7 Hermes, där TDB ingår, har nyligen varit föremål för en uppdatering, men TDB har ännu inte åtgärdats inom ramen för detta arbete. Därmed krävs det en teknisk anpassning av TDB för att säkerställa driften av databasen från årsskiftet 2014/2015. ESV har uppskattat kostnaden för uppdateringen till 2 3 miljoner kronor, förutom de eventuella kostnaderna för de berörda myndigheterna. I Statskontorets enkätundersökning har myndigheterna fått uppskatta tidsåtgången för inrapporteringen i TDB. För de 42 myndigheter som har uppskattat rapporteringstiden i enkäten är den i genomsnitt 23 minuter per månad. Då har den uppskattade tiden för myndigheter som rapporterar kvartalsvis omräknats till månadsrapportering. Det innebär att den totala kostnaden, rensat för inflation, sannolikt ligger på ungefär samma nivå eller möjligen något lägre än när ESV gjorde sin beräkning. 7 Transaktionsdatabasen Bevara, Utveckla eller Avveckla. Rapport ESV 2008. 18

2.5 Regleringen av TDB TDB regleras genom följande bestämmelser i ESV:s instruktion, i bokföringsförordningen och i ESV:s föreskrifter. Förordning (2010:1764) med instruktion för Ekonomistyrningsverket Ekonomisk styrning 3 Myndigheten ska särskilt 8. samla in och tillhandahålla uppgifter om myndigheters köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentreprenader eller tjänster från andra än statliga myndigheter, och Förordning (2000:606) om myndigheters bokföring Transaktionsdatabas 21 a Uppgifter om statliga myndigheters köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentreprenader eller tjänster från andra än statliga myndigheter skall finnas i en databas (transaktionsdatabas). Ekonomistyrningsverket skall vara personuppgiftsansvarigt för den behandling av personuppgifter som sker i transaktionsdatabasen. 21 b Uppgifter i transaktionsdatabasen får behandlas av 1. myndigheter under regeringen för tillhandahållande av information som behövs vid deras upphandling av varor, byggentreprenader eller tjänster, och 2. Kronofogdemyndigheten för utsökning och indrivning. 21 c Myndigheter under regeringen får ha direktåtkomst till transaktionsdatabasen. 21 d Personnummer och samordningsnummer får behandlas i transaktionsdatabasen. 19

21 e Uppgifter om myndighetens köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentreprenader eller tjänster från andra än statliga myndigheter skall rapporteras till transaktionsdatabasen av de myndigheter under regeringen som Ekonomistyrningsverket föreskriver. I ESV:s föreskrifter till förordningen om myndigheternas bokföring sägs att rapporteringen ska ske per verifikation av myndigheter enligt bilaga samt att rapportering ska ske senast 25 dagar efter avslutat kalenderkvartal. 2.6 Produktklassificering S-koder Som framgått ovan sorteras TDB-myndigheternas inrapporterade uppgifter efter S-koder för utomstatliga inköp. I TBD finns transaktioner kopplade till S-koder på fyr- respektive sexsiffrig nivå. Under 2012 använde de inrapporterande myndigheterna 30 olika fyrsiffriga S koder. Därtill användes 17 olika sexsiffriga S-koder som finns som undergrupper till de fyrsiffriga koderna. Somliga transaktioner redovisas på den övergripande fyrsiffernivån, medan andra redovisas med större specifikation på sexsiffernivå. Detta återspeglar att myndigheter rapporterar på olika sätt. Det samlade värdet av inrapporterade transaktioner till TDB uppgick 2012 till 103,4 miljarder kronor. Av detta avsåg 8,8 miljarder S-koden Övriga varor och 47,1 miljarder S-koden Övriga tjänster. På fyrsiffrig nivå motsvarade dessa två grupper tillsammans cirka 54 procent av värdet av inrapporterade transaktioner under året. Om de sexsiffriga posterna där informationen inte innebär någon ökad detaljeringsgrad adderas till de fyrsiffriga posterna blir andelen drygt 58 procent. Mer än hälften av allt inrapporterat är alltså ospecificerat, vilket starkt begränsar databasens användbarhet. Bristerna i S-kodernas användbarhet för TDB har påtalats i tidigare utvärderingar. 20

2.7 Förändringsarbete som kan påverka 2.7.1 E-handel i den statliga sektorn Det har under en längre tid pågått ett arbete med att införa elektronisk handel (e-handel) i staten. Syftet med e-handel är att skapa effektivare inköpsprocesser i statsförvaltningen genom ökad användning av itstöd. Sammantaget anses e-handel innebära kostnads- och tidsbesparingar samt förbättra myndigheternas interna styrning och kontroll. Bland övriga förväntade effekter kan nämnas ökad ramavtalstrohet, ökad rättssäkerhet och större möjlighet till uppföljning. Regeringen har gett ESV i uppdrag att leda och samordna införandet av e-handel i staten. Uppdraget går ut på att ge stöd till myndigheter och information till näringslivet inför övergången. Under genomförandet agerar Konkurrensverket och Kammarkollegiet som samverkanspartners till ESV. Implementeringen av e-handel i statliga myndigheter är ett flerårigt projekt i tre steg och kan beskrivas som inköpsprocessen bakifrån. De tre stegen är: 1. Införande av elektronisk fakturahantering 2. Införande av elektroniska beställningsstöd 3. Införande av elektronisk upphandling Införandet elektroniska fakturor slutfördes under 2008. Elektroniska beställningar ska införas i två etapper och rör myndigheter med fler än 50 anställda, vilket i dagsläget motsvarar cirka 150 myndigheter. Ursprungligen skulle införandet vara klart vid utgången av 2013, men processen har dragit ut på tiden och förväntas nu vara i stort sett genomförd i slutet av 2014. Regeringen gav 2009 Kammarkollegiet i uppdrag att utveckla och förvalta ett nationellt upphandlingsstöd, som i dag bl.a. ansvarar för att främja och följa upp myndigheternas övergång till elektronisk upphandling. 21

2.7.2 Upphandling och EU EU-kommissionen lade i december 2011 fram förslag till nya upphandlingsdirektiv. Enligt förslagen ska det vara obligatoriskt att använda elektroniska hjälpmedel vid offentliga upphandlingar senast den 30 juni 2016. Det primära syftet är att stärka konkurrensen på den inre marknaden. Kommissionens förslag är ännu inte beslutade. Det föreslagna kravet på att använda elektroniska informations- och kommunikationsmedel i upphandlingsprocessen avser dock endast anbudsförfarandet och således inte hanteringen av t.ex. fakturering och beställning. Direktivförslagen anger inte något särskilt format för de elektroniska dokumenten. Kravet kan därför anses vara uppfyllt om anbudsgivarna kan ladda ner upphandlingsdokument från myndighetens webbplats och har möjlighet att överlämna sitt anbud i valfri elektronisk form. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet följer införandet av e-upphandling vid de svenska upphandlande myndigheterna. Enligt uppföljningens definition har e-upphandling införts om myndigheten antingen anslutit sig till en s.k. upphandlingsplattform, som ger både anbudsgivare och upphandlare stöd i upphandlingsprocessen, eller tillämpar dokumenterad e-upphandling enligt kommissionens kriterier. Vid 2012 års uppföljning besvarade 122 av 203 kontaktade statliga och upphandlande myndigheter enkäten. Resultatet visade att 40 procent av myndigheterna har infört e-upphandling enligt Upphandlingsstödets definition, 27 procent planerar att ha det inom 2 år medan 33 procent har inte några sådana planer. Det är i dagsläget oklart om de nya upphandlingsdirektiven kommer att ha någon bäring på inköpsstatistik. 22

3 Tidigare bedömningar av TDB 3.1 Flera tidigare rapporter har pekat på brister i TDB TDB har utvärderats vid ett flertal tillfällen sedan databasen etablerades. Sådana utvärderingar och bedömningar har genomförts av ESV, Riksrevisionen, Verket för Högskoleservice (VHS) och Statskontoret. Utvärderingarna har pekat på såväl brister i TDB:s utformning som påverkat dess användbarhet, som på områden där TDB bedömts kunna leda till nytta för den enskilda myndigheten och staten som helhet. För referat av de tidigare rapporterna från ESV, Riksrevisionen och VHS se bilaga 3. 3.1.1 ESV - Intern Rapport Transaktionsdatabasen Bevara, Utveckla eller Avveckla ESV 2008-01-22 Syftet med ESV:s utvärdering var att fastställa hur och i vilken omfattning TDB användes och att ställa detta i relation till databasens ursprungliga syfte. Arbetet utgick från alternativen bevara, utveckla eller avveckla databasen. ESV:s slutsats var att TDB inte infriat förväntningarna när det gällde utnyttjandet, men myndigheten ansåg trots detta att databasen skulle bevaras i sin nuvarande form. Myndigheten menade att databasen utnyttjades i tillräckligt hög grad för att motivera kostnaderna, men att ett visst kvalitetssäkringsarbete behövs. Enligt ESV borde utgångspunkten vara att databasen främst syftar till att stödja ramavtalsprocessen. ESV pekade även på att man kontinuerligt bör följa upp de ramavtalsansvariga myndigheternas användning av TDB. Om användandet sjönk borde databasen avvecklas. I rapporten pekade ESV även på att sambandet mellan TDB och de besparingar, som beskrevs i förstudien och i ESV:s rapport från 2003, 23

kunde ifrågasättas. ESV ansåg att det inte var belagt att TDB drivit fram nya ramavtal. I stället såg myndigheten TDB som ett av många verktyg i denna process där exempelvis enkäter och personliga kontakter kan ge underlag för beslut om nya ramavtal. Rapporten berörde även behovet att specificera innehållet i S-koderna. ESV konstaterade att ett utvecklingsarbete inte var möjligt inom ramen för nuvarande inrapporteringssystem eftersom det skulle bli alltför kostnadskrävande för inrapporterande myndigheter. 3.1.2 Statskontoret Ett utvecklat upphandlingsstöd, 2011:100 År 2010 gjorde Statskontoret på uppdrag av regeringen en översyn av databasen vilken ingick i rapporten Ett utvecklat upphandlingsstöd (2010/95-5). I uppdraget ingick att analysera behovet av databasen, dess ändamålsenlighet och lämna förslag på vem som skulle ansvara för databasen i framtiden. I översynen konstaterade Statskontoret att databasen led av ett antal problem som låg täckningsgrad, bristande tillförlitlighet och dålig användbarhet. Exempelvis ger S-koderna inte en tillräckligt detaljerad kunskap om de varor och tjänster som köps in. Samtidigt saknar databasen information om inköpet är ett avrop på ett statligt ramavtal eller någon annan form av upphandling. Som en följd av detta var användningen av databasen låg och avtagande. Databasen användes av ett fåtal ramavtalsansvariga myndigheter för att kontrollera inrapporterad statistik från leverantörerna på de statliga ramavtalen. Därutöver pekade Statskontoret även på att det fanns skäl att anta att databasen kommer att användas i än mindre utsträckning när ansvaret för inköpssamordningen gått över till Kammarkollegiet. 8 Vid studiens genomförande 2010 använde Kammarkollegiet inte databasen i sitt arbete med uppföljning, kontroll och utveckling av ramavtalen utan hade utvecklat egna metoder och verktyg för detta arbete. I vissa fall användes databasen också som ett komplement i analyser av statliga ramavtalsområden och samordnade upphandlingar. 8 Statens inköpscentral instiftades 1 januari 2011. 24