Snedvridet ansvarsutkrävande?

D Snedvridet ansvarsutkrävande? Staffan Kumlin emokratier kännetecknas bland annat av att folket utövar inflytande över de politiska besluten. Folket ska styra! Men hur skall och kan folket styra? Här finns det betydligt mindre konsensus. Kapitel 1 visade på motsättningar mellan olika demokratiteoretiska skolor. En av de skarpare skiljelinjerna går mellan valdemokrater å ena sidan, och deltagardemokrater och samtalsdemokrater å den andra. Kärnan i debatten handlar om hur man värderar olika former av politiskt deltagande som verktyg för folkstyre. Valdemokraterna skiljer sig från de övriga i att de ser folkligt deltagande i regelbundet återkommande val till representativa församlingar som den enskilt viktigaste och mest jämlika mekanismen för folkviljans förverkligande (se även Gilljam & Hermansson 2003). Men även bland valdemokraterna finns meningsskiljaktigheter. Mycket av den interna debatten handlar om på vilket sätt väljarna kan och skall använda sina röster för att styra politiken genom representanterna. Enligt den förmodligen vanligaste skolan mandatmodellen röstar väljarna på det alternativ de tycker har det bästa programmet för framtiden. Folkviljan omsätts i politisk praktik genom att partierna efter valet realiserar sina program. Enligt en helt annan skola ansvarsmodellen bör väljaren inte bry sig så mycket om fagra framtidslöften. Hon bör istället blicka tillbaka och utvärdera de faktiskt uppnådda politiska resultaten. Hur har det gått med landets ekonomi? Hur har miljöproblematiken utvecklats? Hur ser resultaten ut inom vård, skola, omsorg? I den mån väljaren tycker att ansvariga politiska aktörer exempelvis regeringen har misslyckats så skall hon straffa dessa genom att inte stödja dem med sin röst. Hon utkräver ansvar! Om hon tvärtom anser att de uppnådda politiska resultaten är tillfredsställande så får de ansvariga fortsatt förtroende. Det här kapitlet är en tidig rapport från det statsvetenskapliga forskningsprojektet Politiskt ansvarsutkrävande i Europa. 1 Kapitlets syfte är att kartlägga trender i ansvarsutkrävandet i Sverige under SOM-undersökningarnas drygt 15-åriga historia. I vilken utsträckning och på vilka politikområden har missnöjda svenskar utkrävt ansvar av sina regeringspartier under denna period? Bakgrunden till analysen är det ökande intresse som ansvarsutkrävandebegreppet gradvis har rönt i både internationell och svensk demokratidebatt (Przeworski, Stokes & Manin 1999; Behn 2001; Esaiasson & Håkasson 2002; Petersson, Holmberg, Lewin & Narud 2002; Lewin 2001; Bäck 2003; Kumlin

32 Staffan Kumlin 2003). Denna debatt har så här långt hjälpt till att ge ansvarsutkrävandet en mer prominent plats på den samtida demokratiteoretiska kartan, samt genererat flera intressanta hypoteser om förutsättningarna för ett väl fungerande ansvarsutkrävande. Projektets syfte är att hjälpa till att flytta denna debatt som i nuläget innehåller många goda men i huvudsak oprövade teoretiska råd ett steg närmare ett systematiskt empiriskt forskningsprogram. Vi vet nämligen alltför lite om huruvida alla de goda teoretiska råden verkligen fungerar. En viktig statsvetenskaplig fråga är nämligen under vilka omständigheter väljare lyckas att utkräva ansvar? Och under vilka omständigheter kollapsar ansvarsmodellen? Genom att kartlägga trender i ansvarsutkrävandet tar vi i det här kapitlet ett litet steg i riktning mot att svara på dessa stora frågor. Kapitlet börjar med en diskussion kring ansvarsutkrävandets syfte i en representativ demokrati. 2 Därefter är det dags att beröra ett par olika faktorer, omständigheter och problem som påverkar den utsträckning i vilken ansvarsutkrävande kommer till stånd. Denna diskussion mynnar ut i misstanken att ansvarsutkrävandet kommit att fungera allt sämre över tid i Sverige. Misstanken prövas sedermera i en analys av sambandet mellan svenskarnas bedömningar av Sveriges ekonomi respektive offentlig service, och benägenheten att stödja regeringen. Kapitlet rundas av med en obehaglig hypotes som inspirerats av undersökningsresultaten, nämligen att ansvarsutkrävandet ofta äger rum på just de politikområden där människor för tillfället är som mest negativt inställda till de politiska resultaten. Vi kommer att fundera över de demokratiska implikationerna av ett sådant eventuellt snedvridet ansvarsutkrävande. Varför utkräva ansvar? Ansvarsmodellen och mandatmodellen beskriver fundamentalt olika synsätt på hur makthavare, medier och medborgare skall agera i samband med politiska val. Men det betyder inte att det ultimata syftet med att arrangera dessa val skiljer sig åt. Tvärtom, båda skolorna vill till syvende og sidst att valda politiker representerar sina väljare väl, och det är precis av denna anledning som väljarna skall välja mellan framåtblickande program (enligt mandatförespråkarna), respektive utkräva ansvar (enligt ansvarsförespråkarna). Med god representation menas att politikerna på ett lyhört sätt agerar i väljarnas intressen (Pitkin 1967). Och vad ligger då i väljarnas intressen? Självklart är det i en demokrati folket som förr eller senare avgör detta, och det är inte där ansvarsmodellen och mandatmodellen skiljer sig åt. Däremot har man alltså olika uppfattning om hur väljarna skall styra politiken i riktning mot väljarnas intressen.

Snedvridet ansvarsutkrävande? 33 Mandatförespråkarna antar att människor är relativt politiskt kunniga och informerade. De har välutvecklade åsikter om vilken sorts beslut som bör fattas i framtiden, och de har dessutom en klar bild av skillnader mellan partiernas program för den framtida politiken. Dessutom: de åsikter väljarna hyser är så välutvecklade att de inte skulle ändras om man fick tillgång till ännu mer information och kunskap än vad man redan har. Annorlunda uttryckt stämmer väljarens åsikter om vilka beslut som skall fattas i framtiden överens med hennes faktiska långsiktiga intressen. 3 Och det är genom att rösta på partier som ligger nära de egna åsikterna som folkets intressen styr politiken. Ansvarsförespråkarna intar en mer väljarskeptisk hållning. Man tror inte att folk har särskilt underbyggda och långsiktiga åsikter om framtidens politik, eller att de skulle ha en särskilt klar bild av skillnader mellan partiernas program för den framtida politiken. Inte minst misstänker man att väljarnas åsikter ofta skulle ändras om man fick tillgång till mer information och kunskap. Man tror att valda representanter som sysslar med politikens detaljer på heltid ofta är bättre på att se vilka beslutsalternativ som väljarna hade föredragit om de hade varit så insatta som representanterna är. Man tror alltså inte att väljarens åsikter om vilka beslut som skall fattas i framtiden stämmer särskilt bra med dennes långsiktiga intressen. Detta innebär i sin tur att politiska val inte nödvändigtvis bör handla om framtiden. För även om väljarna röstar på partier som approximerar de egna åsikterna om framtidens politik, så är risken stor att de egna åsikterna inte stämmer överens med de åsikter man skulle haft med mer information eller med facit i hand. Och om partierna i denna situation för en politik som stämmer överens med folkets nuvarande framtidsåsikter, så är det ändå inte folkets intressen som styr politiken. Lösningen på dessa problem, menar ansvarsmodellens anhängare, är att väljarna ger upp tanken på att välja rätt framtidsprogram. De bör snarare rösta retrospektivt på grundval av faktiskt uppnådda politiska resultat. Väljarnas tillkortakommanden när det gäller att greppa de stora politiska sammanhangen kompenseras genom att de väntar med att ta ställning tills de har facit i hand och ser vilka resultat olika sorters politik faktiskt till slut mynnade ut i. Det blir därmed lättare för väljarna att retrospektivt rösta på en politik som ligger i deras eget intresse. Nu skall man inte förledas att tro att ansvarsdemokraterna bara bryr sig om det förflutna. Tvärtom, framtiden är en viktig dimension även här. Ett välfungerande ansvarsutkrävande, menar man nämligen, tvingar politikerna att försöka se in i framtiden och lösa de problem som kommer att prioriteras av folket vid nästa val. Politikerna vet ju att folket kommer att utkräva retrospektivt ansvar när de går till valurnorna nästa gång!

34 Staffan Kumlin Till sist: Ansvarsmodellen utgör på sätt och vis den moderna demokratins hårda minimikärna, dess sista hopp. Den gör det politiska systemet demokratiskt när ingenting annat fungerar när medborgarna inte kan styra politiken på ett klokt och jämlikt sätt genom deltagande vid sidan om valen, och när de inte kan rösta på de framtidsalternativ som passar deras egentliga intressen. Förhoppningsvis, menar de väljarskeptiska ansvarsdemokraterna, kan folket i detta läge trots allt påverka sina representanter genom att i efterhand sanktionera otillfredsställande resultat. Klassiska svenska hinder för ett väl fungerande ansvarsutkrävande Flera statsvetare har under de senaste åren understrukit att förutsättningarna för ett väl fungerande ansvarsutkrävande alltid varit skrala i Sverige (se Petersson et al. 2002). Men inte nog med det. Det finns skäl att misstänka att situationen förvärrats över tid. Till de klassiska problemen hör det faktum att Sverige nästan alltid har haft antingen minoritetsregeringar eller koalitioner med flera partier. Både koalitionsregeringar och minoritetsregeringar utgör potentiella problem för ett väl fungerande ansvarsutkrävande. Anledningen är att missnöjda väljare får svårare att veta vilka aktörer de skall bestraffa respektive belöna för framgångar och misslyckanden. En väljare som exempelvis är missnöjd med utvecklingen vad gäller brottslighet och lag och ordning måste i princip känna till, inte bara vilket parti som sitter i minoritetsregeringen, utan även vilket eller vilka partier regeringen gjort upp med i riksdagen inom dessa politikområden. Annars finns risken att väljaren råkar rösta på något av de partier utanför regeringen som trots allt haft ett finger med i spelet. Det handlar om svårgenomtränglig materia som inte lämpar sig särskilt väl för de snabba utspel, frågor och svar som präglar mycket av den moderna politiska journalistiken. 4 Ett annan problematisk omständighet har att göra med det informationsklimat som präglar svenska valkampanjer. Undersökningar visar att svenska valkampanjer i stor utsträckning inte blickar tillbaka på dåtiden. Frågor som handlar om vilka politiska resultat som uppnåtts, om vem som eventuellt är ansvarig för olika utvecklingstrender och om vad ansvariga aktörer faktiskt har gjort ges liten vikt i den politiska debatten. Det är istället så att nästan allt av valdebatterna i Sverige handlar om vad partierna vill göra i framtiden om de skulle få makten. Både partier och journalister koncentrerar sig på frågor i stil med: Vilka konkreta framtidslöften ställs upp? I vilken allmän ideologisk framtidsriktning vill man föra landet? Vilka politiska förslag vill man riva upp i framtiden? Petersson och hans kollegor (2002:92) fann exempelvis att mellan 80 och 90 procent av innehållet i partiernas valmanifest i samband med riksdagsvalet 1998 handlade om vad man ville göra i framtiden. Endast 10-20

Snedvridet ansvarsutkrävande? 35 procent handlade om vilken politik som hade förts eller vilka politiska resultat som uppnåtts. Massmedierna är om möjligt ännu mer ovilliga att ta upp tillbakablickande ansvarsfrågor. Så här skrev exempelvis Göteborgs-Postens ledarsida om 2002 års valrörelse: Mindre upplyftande i valrörelsen har varit det sedan många år återkommande grälet mellan socialdemokrater och moderater om vem som bär skulden för den ekonomiska nedgången och 90-talskrisen i Sverige. Den för väljarna viktiga nyckelfrågan måste vara vem som är bäst lämpad att i framtiden lyfta Sverige ekonomiskt. 5 Sex dagar tidigare hade journalisten K-G Bergström företrätt en liknande tankegång i SVT:s direktsända duell mellan statsminister Göran Persson och moderaternas partiledare Bo Lundgren. En diskussion utvecklades kring just frågan om vilken tidigare regering som hade mest skuld till den ekonomiska 90-talskrisen. Bergström avbröt kvickt diskussionen med argumentet att detta var ett uttjatat ämne. Detta trots att både Persson och Lundgren var överens om att diskussionen var central för att förstå orsakerna till och ansvaret för en av valrörelsens mer centrala frågor, nämligen den dramatiska uppgången i sjukskrivningstal och psykisk utbrändhet. Dessa färska exempel stämmer väl med forskarnas mer systematiska slutsatser om medieinnehållet i svenska valkampanjer. Statsvetarna Peter Esaiasson och Nicklas Håkansson (2002:kapitel 10) har undersökt innehållet i TV och radios partiledarintervjuer och partiledardebatter sedan 1950-talet. Även här får framtidsinformation avsevärt mycket mer utrymme än tillbakablickande information. I vissa av valkampanjerna under senare decennier har färre än fem procent av journalisternas frågor i SVTs partiledarintervjuer och debatter anlagt ett tillbakablickande perspektiv. Partiledarnas svar blir naturligtvis därefter. Ungefär 10 procent av deras svar handlar om att blicka tillbaka på saker som har hänt. Mellan 50 och 60 procent av deras svar, och mellan 60 och 70 procent av journalisternas frågor, handlar istället om vad som kan och skall hända i framtiden. Och tvärtom mot vad man skulle kunna tro, så har det har blivit allt ovanligare att partiledarna i TVs valprogram hinner med att skuldbelägga varandra för misslyckanden. Tempot i utfrågningarna har ökat och journalisterna avbryter politikerna betydligt oftare nu än tidigare. Detta har förmodligen bidragit till att politikerna nu får mindre tid på sig att utveckla orsaksresonemang om vem som bär skulden till vad. Dessa rön visar hur djupt rotad mandatmodellen är i journalisters och debattörers demokratiideologier. Att diskutera den politiska framtiden uppfattas som visionärt och upplyst. Att diskutera den politiska dåtiden ses som dammig historieskrivning och betecknas i värsta fall som gräl. Det är alltså uppförs-

36 Staffan Kumlin backe för ansvarsmodellen i Sverige. De väljare som är beredda att utkräva ansvar verkar sällan ges tillgång till den sorts information de behöver. Globalisering och krångligare flernivådemokrati Sedan SOM-undersökningarna började genomföras har ytterligare ett antal komplikationer tillstött eller förvärrats. Dessa komplikationer föder tillsammans den hypotes som så småningom kommer att prövas mot undersökningsmaterialet. Närmare bestämt kommer vi att undersöka huruvida missnöjda svenskars benägenhet att utkräva ansvar av sin regering har minskat. En förvärrad komplikation har att göra med de internationaliseringstrender som brukar infogas under det svepande begreppet globalisering. Diskussionen handlar bland annat om huruvida nationella regeringars makt att genom nationella politiska beslut påverka samhällsutvecklingen reducerats till förmån för internationella aktörer och marknader. Oavsett om man håller med om dessa resonemang så kan den tilltagande globaliseringsdiskussionen innebära problem för väljare som undrar om det är relevant att utkräva ansvar av den nationella regeringen. Bara det faktum att diskussionen förs kan ha medfört att den information om politiska ansvarsförhållanden som står medborgarna till buds blivit mer motstridig och osäker än tidigare. En besläktad komplikation som som förvärrats de senaste åren har att göra med det faktum att vårt politiska system har många beslutsnivåer. De viktigaste nivåerna är rikspolitiken, kommunerna, landstingen, samt EU. Väljare som vill utkräva ansvar i en flernivådemokrati ställs inför svårigheter. De måste känna till vilken nivå som i första hand är ansvarig för politiken på de områden där ansvar skall utkrävas. Risken finns att man röstar bort regeringen när det i själva verket är landstingspolitiker som bär ansvaret. Denna svårighet har förvärrats under senare decennier, eftersom vårt politiska system fått fler politiska nivåer där ansvar för samma politikområden kan finnas. EU har kommit in som en viktig aktör högst upp i det politiska systemet, en aktör som gradvis påverkar även klassiska nationalstatliga angelägenheter som välfärdspolitik (Jacobsson, Johansson & Ekengren 2001). Längst ner i det politiska systemet har det i många kommuner tillkommit kommundelsnämnder och stadsdelsnämnder. Vilka politiker på vilka nivåer ska man rösta bort om man är missnöjd? Det är inte alltid så lätt att veta, inte minst eftersom det i Sverige inte finns något konstituerande dokument (t ex grundlagen) som tydligt anger kompetensfördelning på olika politikområden. Inte heller finns det nödvändigtvis någon samsyn om kompetensfördelningen mellan olika politiska partier (Strandberg 1998). Därför blir ansvarsfördelningen mellan olika politiska nivåer ofta otydlig.

Snedvridet ansvarsutkrävande? 37 Ta den offentliga sjukvården som exempel. Det mesta av genomförandet sköts av landstingen, medan en stor del av finansieringen kommer från rikspolitiken. Den senare politiska nivån är dessutom ansvarig för mycket av det regelverk som styr sjukvårdens verksamhet. Detta delade ansvar ger möjligheter för politiker på en nivå i det politiska systemet att på ett omotiverat sätt försöka ta åt sig all ära för framgångar som även vunnits på en annan nivå. Omvänt finns risken att politiker på olika nivåer skyller misslyckanden på varandra, ett förfarande som i den internationella statsvetenskapliga debatten brukar kallas blame avoidance (Weaver 1986). Båda dessa beteenden gör livet surt för de väljare som är inställda på att använda sin röst för att utkräva retrospektivt ansvar. Sociologen Stefan Svallfors (2000:52-3) gör problematiken levande: Den medborgare som är missnöjd med, låt säga, nedskärningarna inom barnomsorgen, lotsas istället snabbt in i en labyrint av undanflykter som han eller hon inte lätt hittar ut från. Daghemsföreståndaren tvår sina händer och kan inget göra. Kommunalpolitikerna har fastställt budgeten, hos dem uppmanas medborgaren att protestera. Men hos kommunalpolitikerna står inget ansvar att finna. Vill de höja skatten tar staten tillbaka det mesta. Så vill vi protestera tycks rikspolitikern vara den vi ska nå. Men där hade vi fel, inte heller rikspolitikern har nämligen något ansvar. Vi sätter bara ramarna, menar riksdagsmännen, vilka prioriteringar som görs på ditt lilla daghem kan naturligtvis inte några politiker i Stockholm lägga sig i. [...]. Vid det här laget brukar också den mest brinnande protestenergi ha svalnat. Vilse mellan instanser som hänvisar till varandra och vägrar ta ansvar upplöses den i trött uppgivenhet. Kritiken hittar inga angöringspunkter i den institutionella teflonbeklädnaden. Det behöver knappast sägas att det blir svårare för missnöjda väljare att utkräva ansvar i en komplex flernivådemokrati. Trots omfattande missnöje kan en regering eller en kommunal koalition undvika att ta den elektorala smällen så länge väljarna inte är riktigt säkra på vem som skall straffas på vilken politisk nivå. Tilltagande ideologisk likriktning Ett annat problem har att göra med den tilltagande ideologiska likriktningen i det svenska partisystemet. Resonemanget börjar med iakttagelsen att en grundförutsättning för ansvarsutkrävande är att det är känt, inte bara vilka

38 Staffan Kumlin partier som suttit i regeringen eller stött regeringens politik, utan även vilka partier som ingår i oppositionen. Frågan är vilka partier som vill stödja regeringen efter valet och vilka partier som absolut inte vill göra det. Om man som missnöjd väljare inte är någorlunda säker härvidlag finns risken att man röstar på ett parti som efter valet trots allt bestämmer sig för att stödja regeringen. Och om man som tillfredsställd väljare inte är någorlunda säker så löper man risken att rösta på ett parti som efter valet bestämmer sig för att fälla den regering man absolut inte ville rösta bort. Det svenska valet 2002 illustrerade att även dessa frågor ofta saknar otvetydiga svar. Vilka partier som efter valet vill stödja den nuvarande regeringen är sällan kristallklart. Inte heller kan man vara helt säker på vilka partier som helst stödjer ett regimskifte till förmån för oppositionen. Detta exemplifierades naturligtvis främst av miljöpartiets besked före valet att man inte ville stödja en regering där kristdemokraterna och moderaterna ingick. Direkt efter valet deltog man ändå i förhandlingar om möjligheterna för en eventuell blocköverskridande regering tillsammans med centerpartiet, folkpartiet och just kristdemokraterna. Osäkerheten kring vilka partier som faktiskt ingår i oppositionen har ökat avsevärt under senare år. En bakomliggande orsak är förmodligen den ökade ideologiska likriktningen i det svenska partisystemet och den påföljande uppluckringen av blockpolitiken. Så sent som på 1980-talet fanns avgrundslika skillnader mellan extremerna i partisystemet. På vänsterflanken fanns ett kommunistiskt alternativ i form av vpk. På högerflanken fanns ett moderaterna som var starkt influerat av Margaret Thatchers och Ronald Reagans nyliberala politik. Och 1980-talets centrala stridsfråga handlade mycket riktigt om något så radikalt som löntagarfondernas vara eller inte vara, ett förslag som i sin ursprungliga form innebar en mycket långtgående socialisering av stora delar av näringslivet. Idag finns knappast några motsvarigheter till dessa djupgående ideologiska motsättningar. Den svåra ekonomiska 90-talskrisen gjorde att utrymmet för att driva ideologiska projekt minskade. Svensk politik har under det senaste decenniet kommit att handla mer om konkret problemlösning inom ramen för en allmän acceptans för både marknadsekonomisk kapitalism såväl som för ett stort offentligt välfärdsåtagande. Detta har väljarna upptäckt. Inom svensk väljarforskning finns det bra belägg för att väljarna inte ser lika stora ideologiska vänster-högerskillnader i partisystemet nu jämfört med början av 1980- talet (Oscarsson 1998). När de ideologiska skillnaderna mellan partierna krymper blir fler regeringsalternativ möjliga. Det blir inte längre naturligt att tänka på partisystemet som bestående av endast två block, två huvudsakliga regeringsalternativ. Fler

Snedvridet ansvarsutkrävande? 39 kombinationer blir praktiskt tänkbara. Det blir svårare att förutse vilka som skall bilda regering och vilka som skall samarbeta efter valet. Och till skillnad från vad som har varit brukligt i länder som Norge och Tyskland gör de svenska partierna inte alltid sitt bästa för att undanröja frågetecknen. Man är notoriskt förtegen om vilka regeringsalternativ man kan tänka sig respektive inte tänka sig att stödja. Fler möjliga regeringsalternativ betyder ofta försvårat ansvarsutkrävande. På den renodlade blockpolitikens tid räckte det med att rösta på de andra för att utkräva ansvar. I dagens uppluckrade politiska landskap måste ansvarsutkrävande väljare se upp. Det alternativ man väljer kan efter valet huxflux stödja den regering man egentligen ville rösta bort, alternativt fälla den regering för vilken man ville uttrycka sitt stöd. I en sådan situation finns risken att väljare ger upp och använder sin röst till annat än att uttrycka missnöje respektive tillfredsställelse med åstadkomna politiska resultat. I den mån partierna trots allt gör meningsfulla utfästelser i regeringsfrågan innan valet så är man ofta beredd att bryta mot dem efter valet. Miljöpartiet är ett illustrerande exempel. Eftersom väljarna inte vet om partiet är med regeringen eller mot regeringen blir det oanvändbart för varje medborgare som på ett rationellt sätt hoppas kunna utkräva ansvar av regeringen. Från offentlig administration till new public management Under de senaste decennierna har den offentliga sektorns organisering förändrats. Ett vanligt sätt att beskriva denna förändring som har potentiellt stora konsekvenser för möjligheterna att utkräva ansvar är att använda etiketterna traditionell offentlig administration respektive new public management (se Blomqvist & Rothstein 2000; Behn 2001). I en traditionell offentlig administration ligger huvudansvaret för utformandet av offentlig politik hos de folkvalda politikerna. Det finns en klar åtskillnad mellan politiker och de som arbetar inom förvaltningen. Politikernas uppgift, tänker man sig, är att fatta politiska beslut som med relativt stor noggrannhet specificerar vad den offentliga förvaltningen skall göra. Förvaltningens uppgift är sedan att med byråkratisk plikttrogenhet och lojalitet mot politiskt tillkomna lagar och regelverk genomföra de politiska besluten. Förvaltningen är enligt denna traditionella modell endast politikens förlängda arm. Ansvaret för politiska resultat ligger entydigt hos politikerna, och det är där medborgarna utkräver ansvar. Eftersom förvaltningen inte fattar politiska beslut, utan bara genomför desamma, skall det inte finnas något utrymme för politiker att skylla misslyckanden på felbeslut i genomförandeledet. De traditionella idéerna om offentlig administration har i flera decennier utmanats av en tankeströmning som ofta går under namnet new public ma-

40 Staffan Kumlin nagement (NPM). Bakgrunden har varit de effektivitets- och resursproblem som den offentliga sektorn i många västerländska demokratier ställts inför sedan början av 1970-talet. Det har setts som angeläget att utrusta den offentliga förvaltningen med moderna och ändamålsenliga verktyg för att även i tider av ekonomiska problem kunna leverera den service och de resultat som medborgarna kommit att förvänta sig. NPM-anhängarna är skeptiska till den traditionella idén om att man ens i teorin skulle kunna upprätthålla den strikta rågången mellan politik och genomförande av politik. Offentliganställda byråkrater måste alltid fylla i politikernas mer eller mindre vaga regler och anvisningar med egna beslut som i grund och botten också är politiska och ideologiska till sin karaktär. Politiker, menar man, bör istället för att detaljstyra förvaltningen bli bättre på att specificera de mål man vill att den offentliga politiken skall uppnå ( målstyrning ). Förvaltningen får sedan genom ett stort mått av decentralisering av beslutsrätt större möjlighet att bestämma genom vilka medel de av politikerna angivna målen skall nås. Dessa allmänna idéer har under senare decennier tagit sig en mängd konkreta uttryck. Inte minst har det i Sverige blivit vanligare att offentliga myndigheter på olika politiska nivåer lägger ut delar av den offentliga verksamheten på entreprenad. Politiker sluter kontrakt med icke-offentliga utförare det kan handla både om privata företag och om frivilliga organisationer vilka sedan betalas en specificerad summa pengar för den kontrakterade servicen. Ett annat uttryck för den decentraliseringsorienterade NPM-filosofin går ut på att medborgarna får möjlighet att själva välja vilken serviceleverantör de personligen vill vända sig till; den kommunala skolpengen är ett exempel. Servicen ifråga är dock fortfarande offentlig i den meningen att den finansieras av den offentliga sektorn. Den gemensamma kärnan i dessa lösningar är att konkreta och praktiskt orienterade detaljbeslut decentraliseras från politiker till tjänstemän eller till icke-offentliga utförare. Politikernas uppgift är att styra verksamheten mot bättre resultat, inte att fatta detaljbeslut om hur dessa mål skall uppnås. Den konkreta utformningen av politiken bestäms istället i stor utsträckning av de nya icke-offentliga utförarna i samspel med de medborgare som har kontakt med verksamheten ifråga. Den exakta storleken på dessa påverkansmöjligheter för utförare och servicemottagare bestäms bl a av utformningen av det avtal som reglerar utförarnas verksamhet. Varför innebär NPM-filosofin potentiella problem för ett väl fungerande ansvarsutkrävande? Därför att den ofta betyder att centralt placerade folkvalda politiker delegerar ansvar till olika aktörer som inte direkt kan avsättas av väljarna. Dessa nya aktörer utgör ytterligare ett steg i den representativa de-

Snedvridet ansvarsutkrävande? 41 mokratins delegeringskedja från folket, över representanterna och den offentliga förvaltningen, till de nya icke-offentliga utförarna. Detta ytterligare steg i delegeringskedjan öppnar för osäkerhet i ansvarsfrågor såväl som för nya möjligheter till blame avoidance. I den mån missnöje med någon offentlig service uppstår kan ansvariga politiker hävda att de själva inte gjort något fel utan att det är utföraren som inte följt ingångna överenskommelser och kontrakt. Utföraren kan ofta hävda motsatsen, inte minst i den vanliga situationen då ingångna avtal är vagt formulerade och inte på ett tillfredsställande sätt reglerar alla upptänkliga situationer som kan komma att uppstå. Eller som Petersson m fl (2002:88) uttrycker problemet: Hur ska väljarna i Stockholm kunna utkräva ansvar när snöröjningen inte fungerar eller när tunnelbanan är försenad? Är det kommunikationsministern eller tågbolag som ska ställas till svars när järnvägstrafiken inte fungerar? Precis som när det gällde den demokratiska flernivåproblematiken finns alltså risken att ansvaret hamnar mellan fler stolar än vad makthavare, medier och medborgare klarar att hantera. Den amerikanske policyforskaren Robert Behn ställer i sin bok Rethinking Democratic Accountability (2001:33) den huvudsakligen olösta ansvarsfrågan på sin spets: The proponents of a new public management paradigm emphasize performance the ability of their strategy to produce results. But they cannot ignore the troubling question of political accountability. They must develop a process, a mechanism, a system, a concept, a something that not only permits public agencies and their collaborators in the for-profit and nonprofit sectors to produce better results but also ensures accountability to citizens. Att mäta ansvarsutkrävande Den som håller med om att ansvarsutkrävande är en viktig demokratisk mekanism ställs inför viktiga forskningsfrågor: I vilken utsträckning och under vilka omständigheter kommer ansvarsutkrävande i praktiken till stånd? För att svara på sådana frågor måste man utveckla empiriska indikatorer på medborgarnas benägenhet att låta missnöje gå ut över stödet för ansvariga politiska aktörer. Flera tänkbara mått har använts i tidigare forskning (se Petersson et al. 2002). Det mått vi kommer att använda här utgörs av det statistiska sambandet mellan individers uppfattningar av politiska resultat och deras röstbeteende. Om man är intresserad av ansvarsutkrävande för resultat inom sjukvården så kan man använda sig av surveyfrågor om hur människor uppfattar servicen inom sjukvården. Man beräknar sambandet mellan dylika uppfattningar och benägenheten att stödja ansvariga politiska aktörer, exempelvis regeringen.

42 Staffan Kumlin Om ansvarsmodellen fungerar bör sambandet vara starkt. Missnöjda väljare skall enligt ansvarsmodellen vara benägna att inte stödja de som är ansvariga för uppfattade misslyckanden, medan de som är tillfredsställda i hög utsträckning skall vara benägna att ge de ansvariga fortsatt stöd. Styrkan i samband av den här typen kan med fördel användas som indikatorer på ansvarsutkrävandets utbredning inom olika politikområden, i olika val, i olika länder, i olika samhällsgrupper etc. Men man kan även använda informationen för att föra kvalitativa resonemang kring hur starka politiska incitament ansvarsutkrävandet genererar. Hur många procentenheters skillnad i röststöd för regeringen skulle det innebära att döma av sambandet mellan resultatsyn och regeringsstöd om väljarkåren gick från missnöje till tillfredsställdhet på ett visst politikområde? 6 Ansvarsutkrävande för offentlig service och ekonomiska resultat I det här kapitlet tittar vi främst på ansvarsutkrävande för politiska resultat relaterade till offentlig service och makroekonomi. För att mäta svarspersonernas inställning till det förstnämnda använder vi ett frågebatteri som funnits med i de flesta SOM-undersökningar sedan 1989, där svarspersonerna tillfrågas om vad de anser om olika sorters offentlig service i kommunen där de själva bor. Svarsalternativen är mycket nöjd, ganska nöjd, varken nöjd eller missnöjd, ganska missnöjd, mycket missnöjd, samt vet inte. Svaren på dessa frågor har tidigare framför allt analyserats av Lennart Nilsson (se t ex Nilsson 1997; Johansson, Nilsson & Strömberg 2001). Hans analyser har bland annat visat att tillfredsställelsen med offentlig service traditionellt legat på relativt höga nivåer, men att missnöje blivit vanligare under den andra halvan av 1990-talet. Det är uppenbart att frågan handlar om kommunala verksamheter. Trots detta undersöker jag i detta kapitel ansvarsutkrävande på nationell rikspolitisk nivå. Annorlunda uttryckt undersöker vi effekterna av missnöje med kommunal service på benägenheten att stödja regeringspartier. Detta kan vid första anblicken tyckas märkligt. Men trots att mycket av välfärdsstatens verksamhet inte ligger på statlig nivå finns ett inte obetydligt rikspolitiskt ansvar för vad som sker i kommuner och landsting. Staten påverkar lokala förutsättningar genom exempelvis statsbidrag och lagstiftning. Och rikspolitiska aktörer tar på sig ett tydligt ansvar för den lokala välfärden. Det alltså fullt möjligt och logiskt att ett missnöje med kommunala verksamheter har även rikspolitiska opinionskonsekvenser. Denna möjlighet har dessutom visat sig hålla sträck i tidigare empiriska analyser (se Kumlin & Oskarson 2000). För att mäta svarspersonernas inställning till den svenska ekonomin använder vi en välbeprövad fråga som funnits med i SOM-undersökningarna sedan

Snedvridet ansvarsutkrävande? 43 starten 1986, där svarspersonerna ombeds bedöma hur de tycker att den svenska ekonomin förändrats under de senaste 12 månaderna. Svarsalternativen är förbättrats, förblivit ungefär densamma, samt försämrats. Svaren på frågan har tidigare analyserats inte minst av Sören Holmberg och Lennart Weibull (se t ex Holmberg & Weibull 2002:12). Resultaten har pekat på stora opinionssvängningar sedan SOM-undersökningarna började genomföras. Under 1980-talets sista år var synen på den svenska ekonomin relativt positiv; endast mellan 15-20 procent av svarspersonerna ansåg att ekonomin försämrats. Läget förändrades ganska dramatiskt under 1990-talskrisen. År 1992 var det så många som 93 procent som ansåg att ekonomin försämrats. Under 1990-talets andra halva gick svenskarnas ekonomiuppfattningar gradvis tillbaka till ungefär det mer positiva opinionsläge som rådde innan krisen. Hur har bedömningar av offentlig service respektive ekonomi påverkat svenskarnas benägenhet att stödja regeringspartier över tid? Tabellerna 1 och 2 ger ett första översiktligt svar på frågan. De visar bivariata effekter av bedömningar av olika sorters offentlig service som mätts i SOMundersökningarna under en någorlunda lång tidsperiod (tabell 1), respektive bedömningar av Sveriges ekonomi (tabell 2). Den beroende variabeln är en dikotomi som registrerar huruvida man stödjer regeringspartiet eller inte. Stödjer betyder att man anser att partiet är bästa parti om det inte är valår, respektive att man röstade på partiet om det är valår. Denna beroende variabel tar hänsyn till att vi sedan 1986 haft olika regeringskonstellationer: Variabeln är kodad 1=stödjer socialdemokraterna, 0=annat parti under åren 1989-91 och 1995-01. Under åren 1992-94 är den kodad 1=stödjer folkpartiet, centerpartiet, moderaterna eller kristdemokraterna, 0=annat parti. Regressionskoefficienterna berättar för oss hur sannolikheten att stödja regeringspartiet minskar för varje förändring i negativ riktning längs den oberoende variabeln ifråga. Exempelvis betyder koefficienten -.04 för barnomsorg år 1989 att ett stegs förändring i riktning mot mer negativ barnomsorgsbedömning minskar sannolikheten att stödja regeringspartiet med 4 procent. Denna siffra innebär i sin tur att regeringens elektorala stöd förutsägs vara 16 procent mindre bland människor som är mycket missnöjda med barnomsorg jämfört med dem som är mycket nöjda (eftersom servicevariablerna har fem kategorier). 7 Det är alltså denna typ av mått på ansvarsutkrävandets omfattning som vi kommer att använda i det här kapitlet.

44 Staffan Kumlin Tabell 1 Effekter av servicebedömningar på benägenheten att stödja ett regeringsparti (ostandardiserade OLS-koefficienter) 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 Kommunal barnomsorg -.04 X -.06 ns ns -.03 ns -.07 X -.08 -.06 NS -.06 Kommunal grundskola -.03 X -.06 ns -.03 ns ns -.09 X -.09 -.05 -.04 -.06 Socialtjänst -.03 X X -.06 -.04 ns -.05 -.04 X -.04 -.06 -.05 -.04 Vårdcentral X X -.04 ns ns ns ns -.05 X -.06 -.05 -.04 ns Sjukhus X X -.05 ns ns ns -.03 -.04 X -.06 -.04 -.06 -.02 Äldreomsorg NS X -.05 -.02 -.04 ns ns ns X -.05 -.03 -.05 ns ns = Koefficient ej signifikant skild från 0 (p>.10) X = Frågan ej ställd Kommentar: Den beroende variabeln är en dikotomi som registrerar om man stödjer ett regeringsparti eller inte. Stödjer betyder att man anser att partiet är bästa parti om det inte är valår, respektive att man röstade på partiet om det är valår. Den beroende variabeln är under åren 89-91 och 95-01 kodad 1=stödjer socialdemokraterna, 0=annat parti. Den beroende variabeln är under åren 92-94 kodad 1=stödjer folkpartiet, centerpartiet, moderaterna eller kristdemokraterna, 0=annat parti. De oberoende variablerna varierar mellan 1=mycket nöjd och 5=mycket missnöjd. Vet ej-svar har givits värdet 3. Tabell 2 Effekter av bedömningar av förändring i Sveriges ekonomi under de senaste 12 månaderna på benägenheten att stödja ett regeringsparti (ostandardiserade OLS-koefficienter) Sveriges ekonomi under de senaste 12 månaderna 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 -.05 -.05 -.05 -.05 -.06 -.05 ns -.04 -.06 -.02 -.03 -.03 -.05 -.03 -.03 -.04 ns = Koefficient ej signifikant skild från 0 (p>.10) Kommentar: För information om den beroende variabeln, se tabell 1. Huvudmönstret i tabell 1 är att effekterna av bedömningar av offentlig service på benägenheten att stödja regeringen har vuxit något över tid för flera verksamheter. Detta är sant inte minst för verksamheterna barnomsorg, grundskola, och socialtjänst där vi har tillgång till relativt långa tidsserier. Att koefficienterna under den andra halvan av 1990-talet är mer negativa än de var under 1990-talets första år tyder på att medborgarnas benägenhet att straffa regeringspartier för misslyckanden inom dessa områden har ökat. En liknande mönster kan skönjas när det gäller sjukhus, även om såväl den första mätpunkten 1991 (-.05) som den sista mätpunkten 2001 (-.02) bryter trenden. När det gäller bedömningar av vårdcentraler tycks effekterna inte förändras över tid på något entydigt systematiskt sätt. Det är även värt att notera de

Snedvridet ansvarsutkrävande? 45 många helt insignifikanta effekterna under de borgerliga regeringsåren 1992-1994. Att döma av dessa preliminära bivariata resultat tycks det som om missnöjda svenskar var mindre benägna att straffa den borgliga regeringen för uppfattade missförhållande inom offentlig service jämfört med den tidigare socialdemokratiska regeringen. Detta tyder på att många missnöjda väljare väntar ett antal år på att en nybildad regering ska hinna få chansen att göra något åt uppfattade missförhållanden innan man låter sitt missnöje gå ut över regeringen. Låt oss nu se på motsvarande effekter av bedömningar av den svenska ekonomin i tabell 2. Intressant nog kan man se ett omvänt mönster jämfört med offentlig servicebedömningar. Här tycks effekterna nämligen minska över tid. I slutet av 1980-talet och fram till 1994 ligger regressionskoefficienterna runt -.05 (undantaget är 1992 då effekten inte är signifikant skild från 0). Under 1990-talets andra halva minskar de negativa effekterna av negativa ekonomibedömningar på regeringsstöd till som lägst -.02. Dessa preliminära iakttagelser tyder på att svenskarna blivit något mindre benägna att straffa sina regeringar för uppfattade ekonomiska misslyckanden (se Holmberg 2000:kapitel 4 för en liknande slutsats). Det finns emellertid ett par problem med resultaten i tabellerna 1 och 2. Ett är att det är svårt att få en systematisk överblick över de många koefficienterna. Det är inte helt lätt att bilda sig en uppfattning om i vilken riktning trenderna går på de många politikområdena. Koefficienter hoppar ibland upp och ner för enskilda år, vilket gör resultaten svårtolkade. Ett annat problem är att analysen så här långt inte erbjuder några möjligheter till formella statistiska signifikanstest av trender i effektmönster. Man frågar sig om effektökningarna för offentlig service och effektminskningen för makroekonomi är statistiskt säkerställda. Tabell 3 Ansvarsutkrävandets utveckling över tid för makroekonomi och tre sorters offentlig service (logistiska regressionskoefficienter) Sveriges ekonomi (1986-2001) Barnomsorg (1989 2001) Grundskola (1989 2001) Sjukhus (1991 2001) Initialt ansvarsutkrävande -.17*** -.08 -.06 -.04 Tid -.05***.01.03**.01 Ansvarsutkrävandets.006*** -.009* -.014*** -.011** utveckling över tid (Politiska resultat X Tid) Konstant.20*** -.31** -.41*** -.42*** Antal svarspersoner 29 467 16 585 16 571 15 336 *** = p <.001 ** = p <.01 * = p <.10

46 Staffan Kumlin Kommentar: Den beroende variabeln är en dikotomi som registrerar om man stödjer ett regeringsparti eller inte (se tidigare tabeller för mer information). Raden Initialt ansvarsutkrävande anger effekten av bedömningar av politiska resultat mätt på samma sätt som i tidigare tabeller. Dessa oberoende variabler är kodade mellan 1 och 5 där ett högre värde anger större missnöje. Tidsvariabeln anger undersökningsår där det första undersökningsåret 1986 antar värdet 0. Tabell 3 rätar ut frågetecknen. Den visar resultaten av fyra logistiska regressionsanalyser, ett för varje politikområde där vi har tyckt oss kunna skönja förändringar i ansvarsutkrävandet över tid. Regressionerna har skattats, inte separat för varje år, utan med svarspersoner från samtliga år tillsammans i sammanslagna analyser. Benägenheten att stödja ett regeringsparti utgör den beroende variabeln. Raden Initialt ansvarsutkrävande anger effekten av bedömningar av politiska resultat. Dessa oberoende variabler är precis som förut kodade mellan 1 och 5 där ett högre värde anger större missnöje. Ju högre negativt värde desto starkare samband mellan missnöje och benägenheten att inte stödja ett regeringsparti. Tidsvariabeln anger undersökningsår där det första undersökningsåret 1986 antar värdet 0. Detta innebär att effekterna på raden initialt ansvarsutkrävande anger den skattade effekten av missnöje på regeringspartipreferens för år 1986. Detta betyder i sin tur att de multiplikativa interaktionseffekterna på raden ansvarsutkrävandets utveckling över tid visar hur mycket de initiala effekterna ökar eller minskar för varje år efter 1986. Resultaten visar att de effekttrender vi tyckte oss skönja i tidigare analyser framträder även här. Betydelsen av bedömningar av Sveriges ekonomi har avtagit över tid. Den initiala effekten för 1986 är.17 men avtar enligt modellen med.006 för varje undersökningsår fram till 2001. Mönstret för de tre sorternas offentlig service barnomsorg, skola och sjukhus är det omvända. Här blir de negativa effekterna av missnöje på regeringsstöd större över tid med ökningar kring.01 för varje år. En av de trevliga aspekterna av de logistiska regressionsanalyserna i tabell 3 är att de, till skillnad från vad som var fallet i tabellerna 1 och 2, förser oss med formella statistiska signifikanstest av effekttrender över tid. Vi ser närmare bestämt att samtliga fyra interaktionseffekter är signifikant skilda från 0 för åminstone p<.10. Vi vet nu alltså inte bara att det medborgerliga ansvarsutkrävandet i Sverige delvis transformerats från att i första hand handlat om makroekonomiska frågor till att i allt högre utsträckning handla om offentlig service och välfärdsstat. Vi vet nu även att dessa trender är statistiskt säkerställda i meningen att det är högst osannolikt att slumpmässiga urvalsfaktorer genererat mönstret.

Snedvridet ansvarsutkrävande? 47 Men de logistiska regressionsanalyserna är inte problemfria. En av svårigheterna är att koefficienterna anger effekter på de logaritmerade oddsen att befinna sig i kategori 1 (stödjer ett regeringsparti) relativt oddsen att befinna sig i kategori 0 (stödjer inte ett regeringsparti). Det behöver knappast sägas att det är svårt att få en intuituv känsla för effekternas storlek! Figur 1-4 Missnöje med politiska resultat och sannolikheteten att stödja regeringen (bearbetningar av de logistiska regressionsmodellerna i tabell 3) Figur 1. Sveriges ekonomi Figur 2. Barnomsorg % Regeringsstöd % Regeringsstöd 50 50 40 30 1986 2001 40 30 1989 2001 20 1 5 20 1 5 1=förbättrats 5=försämrats 1=mycket nöjd 5=mycket missnöjd Figur 3. Grundskola Figur 4. Sjukhus % Regeringsstöd % Regeringsstöd 50 40 30 20 1 5 1=mycket nöjd 5=mycket missnöjd 1989 2001 50 40 30 20 1 5 1=mycket nöjd 5=mycket missnöjd 1991 2001

48 Staffan Kumlin Som tur är går det att översätta logoddseffekter till effekter på sannolikheten att, i det här fallet, stödja ett regeringsparti (se t ex Long 1997: kapitel 2, för detaljer). Resultaten av denna operation kan beskådas i figurerna 1-4. De visar hur effekten av missnöje på sannolikheten att stödja ett regeringsparti har förändrats under den period som de olika frågeinstrumenten funnits med i SOM-undersökningarna. Resultaten utgör ingen ny information utan är endast en (förhoppningsvis mer intuitivt lättbegriplig) bearbetning av logoddseffekterna i tabell 3. De fyra figurerna illustrerar det empiriska huvudfyndet. Svenskarna är av resultaten att döma inte mindre benägna att utkräva ansvar idag jämfört med senare delen av 1980-talet. Däremot är det befogat att tala om ett transformerat ansvarsutkrävande. Svenskarna har nämligen under 1980- och 1990-talen i allt mindre utsträckning kommit straffa regeringspartier för ekonomiska misslyckanden. Samtidigt har de kommit att i allt högre utsträckning utkräva ansvar för uppfattade missförhållanden inom barnomsorg, skola och sjukvård. Varför? Förväntningarna kom på skam. Vi har inte kunnat observera en generell nedgång i svenskarnas benägenhet att utkräva politiskt ansvar av sin regering. Detta de problematiska trenderna till trots. Globalisering, flernivådemokrati, new public management och ökad ideologisk likriktning i partisystemet är trender som gjort frågor om politiskt ansvar till mer svårgenomgränglig materia än någonsin. Ändå har vi alltså inte kunnat observera någon entydig nedgång i benägenheten att straffa regeringen för uppfattade politiska misslyckanden. Detta fynd understryker att de teorier och hypoteser om ansvarsutkrävandets förutsättningar som idag står till buds inte nödvändigtvis är helt ideala. Mer forskning behövs onekligen. En möjlighet är att det inte är benägenheten att utkräva ansvar som förändras i negativ riktning. Snarare kan det vara kvaliteten i ansvarsutkrävandet som gradvis undermineras. Annorlunda uttryckt kanske människor utkräver ansvar av politiska aktörer som de skulle förlåtit med större insyn i de allt mer komplexa ansvarsförhållandena. Omvänt är det möjligt att politiska aktörer som idag klarar sig undan missnöjda väljares vrede skulle straffas om väljarna besatt sådan kunskap. Att undersöka huruvida kvaliteten i det demokratiska ansvarsutkrävandet har förändrats över tid blir en viktig framtida uppgift för detta projekt. Icke desto mindre kvarstår misstanken att vi vet alltför lite om ansvarsutkrävandets mekanismer. Givet allt som sagts om hur sådant som globalisering, flernivådemokrati och new public management påverkar det demokratiska ansvarsutkrävandet är det en smula förvånande att vi inte kunnat observera en

Snedvridet ansvarsutkrävande? 49 försvagning av länken mellan medborgerligt missnöje och regeringsstöd. Det tycks onekligen som om vi behöver skarpare och mer empiriskt grundade hypoteser i ämnet än de som idag står till buds. Inte minst frågar man sig varför länken mellan ekonomiskt missnöje och regeringsstöd försvagats samtidigt som länken mellan missnöje med barnomsorg, skola och sjukvård och regeringsstöd förstärkts. Även denna fråga kommer att behandlas i projektet i framtiden. Men redan nu kan man resa några hypoteser som framtida empiriska studier kan utgå ifrån. Några av dessa förklaringar medför inga demokratiska bekymmer. Några gör det. För det första kan man tänka sig att tyngdpunktsförskjutningen i ansvarsutkrävandet helt enkelt beror på att svenskarna lägger vikt vid andra frågor nu jämfört med vad som var fallet under SOM-undersökningarnas första år. Vi vet sen tidigare att ekonomi och arbetslöshet dominerade den politiska dagordningen under 1990-talets första hälft. Men under decenniets andra halva fick ekonomin allt mer stå tillbaka för frågor förknippade med offentlig service och välfärd (Holmberg 2000). Denna förklaring är relativt okomplicerad. Det är fullt naturligt att individer är mer benägna att utkräva ansvar inom uppfattat viktiga områden. 8 Förklaringen är inte bara okomplicerad. Den är även demokratiteoretiskt lättsmält. Givet att den politiska dagordningen sätts i en öppen och på andra sätt acceptabel demokratisk debatt (något som inte alltid behöver vara fallet) är det svårt att bli upprörd över att ansvarsutkrävandet äger rum på de politikområden som står högst på medborgarnas dagordning. Faktum är att ansvarsmodellens förespråkare hoppas på precis detta: Rädslan att bli bortröstad i nästa val tänks tvinga våra representanter att åstadkomma goda resultat på just de områden som prioriteras av medborgarna. Men det finns en betydligt mindre rosendoftande tolkning av tyngdpunktsförskjutningen i ansvarsutkrävandet i Sverige. Den börjar med iakttagelsen att det inte bara är viktighetsuppfattningar som förändrats inom politikområdena ekonomi och offentlig välfärd. Även människors uppfattningar om den faktiska utvecklingen inom dessa områden har förändrats. I början av 1990- talet då svenskarna var mer benägna att utkräva ansvar på det ekonomiska området var man även som mest missnöjd med den ekonomiska utvecklingen i Sverige. Och i slutet av 1990-talet då svenskarna var mer benägna att utkräva ansvar för misslyckanden inom offentlig service var man mer missnöjd än någonsin med den offentliga servicen i Sverige (se Holmberg & Weibull 2002; Nilsson 2001). En obehaglig hypotes tar form. Tänk om ansvarsutkrävandet oftast äger rum på de politikområden där människor för tillfället är mest negativt inställda till samhällsutvecklingen och de politiska resultaten? Hypotesen, som be-