Klimatmålen i den svenska debatten en granskning av de politiska alternativens klimatpolitik Birgitta Resvik April 2010
Förord 2 Förord Klimatdebatten i Sverige är väldigt nationell. Procenttal och siffror presenteras som för den oinvigde är fullständigt omöjliga att analysera konsekvenserna av. Och vissa politiker verkar nöja sig med en politik som endast vilar på övertygelsen att en högre siffra är bättre än en lägre. Men politiska löften räddar inte klimatet, det gör bara i verkligheten uppnådda globala minskade utsläpp. Klimatfrågan är en global utmaning och ska Sverige göra skillnad måste vår diskussion lyfta från en tro på tuffare nationella mål som den enda vägen. Vad vi behöver är en svensk diskussion som tar sikte på hur en svensk politik ska utformas för att göra största möjliga nytta på global nivå. De två aktuella huvudförslagen i svensk politik handlar om utsläppsminskningar på 28 eller 14 miljoner ton, inom Sveriges gränser till 2020. Den handlar också om och var vi ska kunna tillgodoräkna oss investeringar utanför de svenska gränserna. Det senare beskrivs av vissa som att köpa sig fri från egna insatser. Vi menar att det är precis tvärtom, klimatinvesteringar som kan göras till en lägre kostnad gör att större reduceringar uppnås med samma insats. Till att börja med vet vi att utvecklingsländerna vill ha våra investeringar i grön teknik, men de har inte råd att göra dem själva. Det vilar ett tungt moraliskt ansvar på den som vill göra dyrare och mindre effektiva investeringar i Sverige, istället för att hjälpa utvecklingsländerna, och samtidigt få ner utsläppen mer. Att göra insatser i andra länder där de ger störst effekt är inte att köpa sig fri, det är att ta klimathotet på allvar. För oss i näringslivet är den aktuella klimatdebatten bekymmersam också av andra skäl. Vi riskerar stora värden om inte politiken och styrmedlen utformas på ett för näringslivet klokt sätt. Vi vill tillvara Sveriges unika position och det försprång vi redan har samt säkra och utveckla jobben. Sverige kan klara ytterligare utsläppsminskningar genom en konsekvent och ansvarsfull politik. Men vi har väldigt lite att vinna på nationell överbudspolitik. Vi gör ingen klimatnytta genom att späka oss själva och skapa orimliga kostnader för näringslivet. Vi måste istället satsa på utveckling och inno vation. Störst global klimatnytta gör våra effektiva produkter på en global marknad. Men det förutsätter en politik som understödjer en utveckling av klimatnyttig produktion, inte en politik som avvecklar den i syfte att förverkliga målen i en nationell överbudspolitik. har analyserat både Alliansens och det rödgröna alternativets klimatmål. Hur ska dessa mål uppnås? Kan de uppnås utan att allvarligt påverka arbetstillfällena i Sverige. Skapar de förutsättningar för ny teknik? Analysen bygger på utsläppsdata från olika sektorer och bedömningar av möjligheterna att reducera utsläppen till år 2020. Birgitta Resvik Ansvarig Energi- och klimatfrågor
Innehåll 3 Innehåll Förord.... 2 Klimatmålen i den svenska debatten... 4 Utgångsläge Sverige är redan relativt koldioxidsnålt... 4 Huvudförslagen på klimatmål för Sverige till 2020... 6 Hur kan Sverige minska utsläppen?... 8 Svårt med dramatiska minskningar på tio år... 11
Klimatmålen i den svenska debatten 4 Klimatmålen i den svenska debatten Klimatdebatten i Sverige är många gånger mycket nationell. Procenttal och siffror presenteras som för den oinvigde är fullständigt omöjliga att analysera konsekvenserna av. De två aktuella huvudförslagen i svensk politik handlar om utsläppsminskningar på 28 eller 14 miljoner ton, inom Sveriges gränser till 2020. Och den handlar också om och var vi ska kunna tillgodoräkna oss investeringar utanför de svenska gränserna. För oss i näringslivet är den aktuella klimatdebatten bekymmersam. Vi riskerar stora värden om inte politiken och styrmedlen utformas på ett för näringslivet klokt sätt, så att vi kan ta tillvara Sveriges unika position och det försprång vi redan har. Sverige kan klara ytterligare utsläppsminskningar genom en konsekvent och ansvarsfull politik. Men vi har väldigt lite att vinna på nationell överbudspolitik. Vi gör ingen klimatnytta genom att späka oss själva och skapa orimliga kostnader för näringslivet. Vi måste istället satsa på utveckling och innovation. Störst global klimatnytta gör våra effektiva produkter på en global marknad. Men det förutsätter en politik som understödjer en utveckling av klimatnyttig produktion, inte en politik som avvecklar den i syfte att förverkliga målen i en nationell överbudspolitik. Utgångsläge Sverige är redan relativt koldioxidsnålt Sverige har ett utgångsläge med en koldioxidsnål ekonomi och ny statistik från Naturvårdsverket visar att Sverige år 2008 hade utsläpp motsvarande 6,9 ton växthusgaser per person. Det är utsläpp som ligger nära det globala snittet på 6,0 ton, men långt under utsläppen för EU där siffran var 10 ton för år 2005. Ur diagrammet nedan framgår hur utsläppen är fördelade världen över. Bild 1. Utsläpp i olika delar av världen år 2005. Utsläpp av växthusgaser per capita för olika regioner i världen, för Annex 1 respektive för icke-annex 1 länder och deras andel av globala utsläpp. X-axeln illustrerar regionernas befolkningsmängd. Källa: Naturvårdsverket.
Klimatmålen i den svenska debatten 5 Till år 2050 bör de globala genomsnittliga utsläppen sänkas till 2 ton per person och ännu längre fram till 1 ton per person. För ett land som USA innebär detta en stor utmaning då dagens utsläppsnivåer ligger på 24 ton växthusgaser per person. Även Kina står inför stora utmaningar, även om dagens utsläpp knappt uppgår till 6 ton per capita. I Kina handlar det istället om att undvika ytterligare utsläppsökningar i takt med att levnadsstandarden höjs, efterfrågan på energi ökar och antalet bilar blir fler. Inom EU ligger Tysklands utsläppsnivå över snittet med cirka 12 ton per person. Detta beror bland annat på landets elproduktion som till stor del består utav kolkraft. Svensk elproduktion däremot domineras av främst vattenkraft och kärnkraft som endast ger upphov till mycket små utsläpp under livscykeln och totalt är den fossila andelen ca 2 procent. De totala utsläppen av växthusgaser uppgår idag till 64 miljoner ton i Sverige. Under de två senaste decennierna har utsläppen i vårt land minskat med 8 Mton samtidigt som tillväxten i ekonomin har varit kraftig, ca 45 procent. Sverige är ett av få länder som reducerat utsläppen samtidigt som den ekonomiska aktiviteten (BNP) har ökat, vilket i miljösammanhang brukar omnämnas decoupling, se nedan diagram. Detta har uppnåtts tack vare satsningar på klimatneutral elproduktion och långsiktig satsning på bioenergi. Detta är något som vi alla kan vara stolta över. 90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 1000 ton koldioxidekvivalenter 140 120 100 80 60 40 20 0 10 000 0 1990 Totala utsläpp av växthusgaser 1 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 BNP 1 I de totala utsläppen ingår utsläpp från sektorerna energi, industri, inrikes transporter, jordbruk, avfall och användning av lösningsmedel och andra produkter Källa: Sweden's National Inventory Report 2010, submitted under the United Nations Framework Convention on Climate Change, OECD och SCB Bild 2. Totala utsläpp av växthusgaser i Sverige 1990-2008 (exklusive utsläpp från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) och utrikes transporter). BNP inlagd i indexerad form.
Klimatmålen i den svenska debatten 6 Huvudförslagen på klimatmål för Sverige till 2020 har analyserat både Alliansens och det rödgröna alternativets klimatmål utifrån perspektivet vad som gör störst klimatnytta. De två aktuella huvudförslagen i svensk politik handlar om utsläppsminskningar på 28 eller 14 miljoner ton, inom Sveriges gränser till 2020. Och investeringar som totalt ger 6 Mton utsläppsreduktioner utanför de svenska gränserna. För att förstå utformningen av de olika klimatmålen måste en närmare beskrivning göras av EU:s handelssystem av utsläppsrätter, EU-ETS. För den handlande sektorn finns ett gemensamt utsläppstak inom EU. Under detta tak ska energiproducenter och större delen av tillverkningsindustrin hålla sina utsläpp. Ökar utsläppen för en anläggning inom systemet måste utsläppsrätter köpas in som täcker utsläppsökningen. Detta gör att någon annan aktör inom systemet måste minska utsläppen. De delar av samhället som inte ingår i detta system omnämns som den icke-handlande sektorn. Det är transporter, bebyggelsen, jordbruk och avfallshantering. Även vissa delar av tillverkningsindustrin ingår i den sk icke-handlande sektorn, uppskattningsvis 20 procent. Alliansens klimatmål Alliansen uttrycker sitt klimatmål som en 40 procentig reduktion i den så kallade icke-handlande sektorn, dvs transport-, bebyggelse-, avfall- och jordbrukssektorn. Detta betyder i realiteten att 20 Mton ska bort till år 2020 jämfört med 1990. Enligt Alliansens förslag får drygt 6 Mton av dessa minskningar ske utanför Sveriges gränser. Och av de totalt 14 miljoner ton som ska minskas i Sverige har 6 Mton redan genomförts i den icke-handlande sektorn sedan 1990, enligt Naturvårdsverket och Energimyndigheten uppgifter. Statistiken visar att utsläppen från den icke-handlande sektorn uppgick till 50,8 Mton 1990. Motsvarande siffra för 2007 var 44,1 Mton. Med bakgrund av detta återstår det alltså ca 8 Mton av de inhemska utsläppsminskningarna för att Alliansens mål ska uppnås. De rödgrönas klimatmål De rödgröna har i en motion till riksdagen fastslagit att utsläppen totalt ska minska med 28 Mton inom Sveriges gränser till år 2020 jämfört med 1990. Detta uttrycks som 45 procent reduktion i den icke-handlande sektorn, under förutsättning att den handlande sektorn får ett utökat krav genom att EU går upp till ett mål att reducera utsläppen i denna sektor med 30 procent. Detta har sin bakgrund i att EU, inför de internationella klimatförhandlingarna i Köpenhamn i december 2009, förklarade sig beredda att öka ambitionsnivån för utsläppsminskningar ytterligare. Det fastställda målet om att minska utsläppen med 20 procent till 2020 inom EU skulle revideras till 30 procents minskning under samma tidsperiod förutsatt att övriga industrialiserade länder åtog sig samma minskningsbörda. Någon sådan överenskommelse träffades inte under klimattoppmötet. Men det diskuteras fortsatt en förändring av målsättningen inom EU. Genomförs inte höjningen av målet inom EU så kommer kraven på den icke-handlande sektorn att öka, enligt de rödgrönas motion. Därtill ska ytterligare utsläppsminskningar göras utanför Sverige men detta får alltså inte tillgodoräknas i ovanstående siffra.
Klimatmålen i den svenska debatten 7 Den sammanlagda minskningen i den handlande och icke-handlande sektorn till och med 2008 uppgick till 8 Mton och därför är det kvar cirka 20 Mton som ska minskas till år 2020. Detta innebär att utsläppen i det rödgrönas förslag ska på tio år minska med mer än det dubbla jämfört med den reduktion vi haft till idag. Reduktion med 8 eller 20 Mton på tio år i Sverige Ovanstående genomgång resulterar i att skillnaden mellan Alliansens och de rödgrönas förslag är att utsläppen inom Sveriges gränser ska minska från idag med 8 eller 20 Mton på tio år. Ytterligare utsläppsminskningar på 6 Mton ska göras i andra länder. Är dessa mål rimliga? Som jämförelse kan nämnas att utsläppen från år 1990 till 2008, dvs på ungefär 20 år, har minskat med 8 Mton. Alliansens klimatmål betyder en fördubbling av nuvarande utsläppstakt. De rödgrönas klimatmål innebär att takten i det närmaste ska fyrdubblas. Här följer en närmare analys av hur utsläppen ser ut i det svenska samhället.
Hur kan Sverige minska utsläppen? 8 Hur kan Sverige minska utsläppen? Vi börjar med att granska hur utsläppen ser ut i den sk icke-handlande sektorn, dvs bebyggelse, avfall, transporter, jordbruk och delar av industrin som inte igår i den handlande sektorn. Totalt uppgick utsläppen från den icke-handlande sektorn till 44,1 Mton år 2007, enligt myndigheterna. Bebyggelse- och avfallssektorn Utfasningen av fossila bränslen inom bostäder och minskning av utsläppen från avfall kommer att fortsätta. Utsläppen från dessa sektorer är idag sammanlagt ca 4 Mton. Historiskt sett har de största utsläppsminskningarna ägt rum inom bostäder tack vare successiv utfasning av oljeeldade värmepannor. En övergång har skett till fjärrvärme, värmepumpar och biobränsleeldning. Enligt McKinsey-studien, Möjligheter och kostnader för att reducera utsläppen i Sverige, kan en fortsatt sådan utveckling samt energieffektivisering av lokaler och fastigheter förväntas kunna bidra med 0,6 Mton i minskade utsläpp mellan 2008 och 2020, vid en rimlig kostnadsnivå. Det är viktigt att poängtera att de flesta effektiviseringsåtgärder inom bebyggelsesektorn är el-effektiviseringar. Dessa ger i allt väsentligt inte några utsläppsminskningar i Sverige. De ger däremot en resurseffektivisering som långsiktigt är positiv och på så sätt kan minska kostnaderna för användaren. Men dessa elbesparingar bidrar i praktiken inte till att uppnå det svenska utsläppsmålet. Däremot ger de förutsättningar för att minska utsläppen snabbare i kraftproduktionen totalt i Europa och på sikt sänka taket i utsläppshandelssystemet. Utsläppen från avfall kan tänkas minska med drygt 1 Mton under samma tidsperiod. I huvudsak beror detta på att ett förbud mot deponi av organiskt avfall har införts. Ytterligare utsläppsminskningar, i storlekordning 0,5 Mton, skulle kunna genomföras men då krävs större investeringar och kostnaden per minskat ton CO 2 ökar något. Totalt kan utsläppsminskningar från dessa två sektorer uppgå till drygt 2 Mton till år 2020. Det finns en vision att bebyggelsesektorn ska bli helt fossilfri till 2020 och då uppnås en potentialen på sammantaget 4 Mton. Transporter På transportområdet, främst från personbilar, kommer en svag utsläppsminskning att äga rum med nuvarande styrmedel enligt McKinsey-studien. I stort sett blir utsläppen plus minus noll om inte kostnadsnivån höjs drastiskt eller ett kraftfullt teknikgenombrott uppnås inom transportområdet till år 2020. Det är dock viktigt att komma ihåg att McKinsey-studien enbart visar på tekniska åtgärder. Dessa skulle kunna bidra med utsläppsreduktion på ca 1 Mton. Det finns andra viktiga typer av effektiviseringar främst inom godstransporter, t ex effektivare logistikhantering och kombitransporter, vilka sannolikt kan bidra med större reduktioner. Effektiviseringar av detta slag kräver många gånger investeringar i infrastruktur, vilket kommer att ta tid. Utsläppen år 2008 var uppe i 20,7 Mton och har ökat med 1,4 Mton mellan åren 1990 till 2008. Huvudsakligen beror det på ökad efterfrågan. Även framöver är det sannolikt att efterfrågan förblir hög och att den totala körsträckan ökar. Detta balanseras dock upp av en ökad bränsleeffektivitet hos nya fordon och en ökad andel förnybara bränslen. Vägtransporter är den helt dominerande källan till utsläpp inom Sverige, se följande diagram. Inrikes sjöfart och flyg står för en mycket liten andel. Av vägtransporterna står godstransporterna
Hur kan Sverige minska utsläppen? 9 för ungefär en tredjedel men de är ökande. Den största andelen står persontransporterna för och över tid har en viss minskning ägt rum. Det pågår en snabb och intressant utveckling inom personbilarsegmentet, men hur mycket kommer att få genomslag till år 2020. I Sverige har vi nämligen generellt gamla bilar men en omloppstid på 17 år. Transportsektorns årliga utsläpp av CO 2 Koldioxid (miljoner ton) 25 20 15 10 5 Diagrammet visar mängden utsläpp av koldioxid (miljoner ton CO 2 /år) från inrikestrafik. Siffrorna inkluderar både gods- och persontrafik. Sjöfarten, inrikes Luftfarten, inrikes Järnvägstrafiken Vägtrafiken 0 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Källa: SIKA Rapport 2009:2. Uppföljning av det transportpolitiska målet och dess delmål. Bild 3. Transportsektorns årliga utsläpp av CO 2. Jordbruk Inom jordbruket kan man se en liten men stadig utsläppsminskning under de senaste 20 åren och det är sannolikt att denna trend håller i sig även framöver. Från 1990 till 2008 var minskningen 0,6 Mton och till 2020 kan minskningen förväntas bli ytterligare 0,8 Mton. Utsläppen från jordbruket var år 2008 10,4 Mton, vilket även inkluderar jordbrukets arbetsmaskiner, som normalt inte hänförs till jordbrukssektorn i den vanliga statistiken. Möjligheten att göra utsläppsminskningar inom jordbrukssektorn utöver de 0,8 Mton till en rimlig kostnad är begränsad om inte jordbruket drastiskt kommer att förändras. Industrin i den icke-handlande sektorn Industrin ingår till största delen, cirka 80 procent av utsläppen, i det sk europeiska handelssystemet. Av industrin ska således 20 procent av utsläppen från industrin inkluderas i den sk ickehandlande sektorn, cirka drygt 4 Mton. För att göra en grov uppskattning antas att ca 1 Mton kan reduceras av dessa utsläpp till 2020. Men den totala potentialen från industrin utanför handelssystemet är alltså 4 Mton. Enligt ovan genomgång kan vi konstatera att utsläppsminskningarna blir sammantaget 5 Mton i den icke-handlande sektorn vid en rimlig kostnadsnivå. Klaras visionen av en fossilfri bebyggelse till år 2020 uppnår vi ungefärliga reduktioner på 7 Mton. Det återstår då 1 Mton för att uppfylla Alliansens klimatmål jämfört med 13 Mton för att uppnå de rödgrönas klimatmål, enligt följande specifikation.
Hur kan Sverige minska utsläppen? 10 Alliansens mål: 20 Mton 1990-2020, i ickehandlande sektorn Rödgrönas mål: 28 Mton 1990-2020, totalt i Sverige Minskning i icke-handlande sektorn 1990-2007 6 Mton Total minskning 1990-2008 8 Mton Tillåten minskning utanför Sverige 6 Mton Bebyggelse-och avfallssektorn (förutsatt fossilfri 4 Mton Bebyggelse-och avfallssektorn (förutsatt fossilfri 4 Mton bebyggelse till 2020) bebyggelse till 2020) Transporter (maximal potential av tekniska 1 Mton Transporter (maximal potential av tekniska 1 Mton åtgärder) åtgärder) Jordbruk 1 Mton Jordbruk 1 Mton Icke-handlande industri 1 Mton Icke-handlande industri 1 Mton Sammanlagt 19 Mton Sammanlagt 15 Mton Återstående utsläppsminskning för att uppnå målet 1 Mton Återstående utsläppsminskning för att uppnå målet 13 Mton Industrin och energisektorn i den handlande sektorn Utsläppen från industrin har inte förändrats avsevärt sedan 1990 och fram till idag. Utsläppsmängderna har alltså inte ökat trots att vi under samma tidsperiod har haft en god tillväxt. Vår analys visar på en relativt kraftig reduktion för år 2008, som till stor del beror på den kraftiga konjunkturnedgång som rådde under 2008. Svensk industri är jämförelsevis koldioxidsnål, bland annat tack vare stor andel biobränsleanvändning, ständig effektivisering och en el- och värmeförsörjning med mycket låga utsläpp. Det finns fortfarande potential att minska utsläppen, till exempel genom att stimulera ett ökat användande av spillvärme och annan restenergi. En del av industrin övergår till fjärrvärme eller köper in sin energiförsörjning för både processer och värme från externa leverantörer. Många återstående åtgärder är dock förenat med höga kostnader för industrin och med tanke på den globalt konkurrensutsatta marknad som många svenska företag verkar på, så kan dessa kostnader vara omöjliga att hantera. Industrin ingår, som tidigare beskrivits, till största delen, cirka 80 procent av utsläppen, i det europeiska handelssystemet, vilket har ett gemensamt utsläppstak. Ökar utsläppen i Sverige för dessa industrier kommer utsläppen minska någon annanstans i Europa. Industrins utsläpp i Sverige var år 2008 totalt ca 22 Mton. Energisektorn i Sverige har, som tidigare nämnts, låga utsläpp eftersom elproduktionen domineras av vatten- och kärnkraft. Det finns fortfarande en del fossilanvändning inom fjärrvärmen. Mindre än en tiondel av Sveriges totala utsläpp kommer från energisektorn. Sedan 1990 har utsläppen minskat med ca 0,5 Mton och denna trend kommer sannolikt att hålla i sig fram till 2020. För att åstadkomma större utsläppsminskningar kommer uppgradering och kapacitetsökning i befintlig koldioxidsnål elproduktion att spela en viktig roll. Större delen av industrin och energisektorn, där elproduktionen enbart har ca 2 procent fossila utsläpp, ingår som tidigare nämnts i den handlande sektorn, och ligger under ett fastlagt utsläppstak på EU-nivå. Detta tak påverkas inte av det svenska klimatmålet.
Hur kan Sverige minska utsläppen? 11 Svårt med dramatiska minskningar på tio år Sammantaget visar denna genomgång att det är svårt att hitta stora dramatiska utsläppsminskningar i Sverige inom de närmaste tio åren. Vår sammanräkning ger utsläppsminskningar inom den icke-handlande sektorn på mellan 5 7 miljoner ton till relativt rimliga kostnader. Det är främst inom transportsektorn som ytterligare reduktioner måste ske, då vi antagit en reduktion på 1 Mton från industrin i den icke-handlande sektorn. Alliansens klimatmål på 8 Mton kan säkert komma att nås även om det kommer att vara tufft. Det kräver att vi uppnår en fossilfri bebyggelse och att minskningar på 2 Mton måste ske inom transportområdet till 2020. Regeringens egen analys av den skatteförändring på diesel som påverkar tunga transporter visar på försumbara utsläppsminskningar, 0,08 Mton och drygt en halv miljard i kostnadsökning för näringslivet. Detta är inte ett kostnadseffektivt förslag som i praktiken inte ger några effekter eftersom godstransporterna måste genomföras och inga alternativa transportslag finns till buds i dagsläget. Risken är stor att fortsatt höjning kommer omintetgöra fortsatt verksamhet i vissa delar av landet Ska de rödgrönas klimatmål, 20 Mton, uppnås måste utsläppen från transporterna eller jordbruket drastiskt förändras en halvering på tio år. Det kvarstår nämligen 13-15 Mton. Skulle en halvering genomföras innebär detta självklart dramatiska förändringar av vårt transportsystem som påverkar vårt sätt att transportera personer och gods. Det ges ingen vägledning om hur de rödrönas klimatmål ska uppnås och därför förblir det helt orealistiskt ur vårt perspektiv. Ska målet uppnås kommer det få mycket allvarliga konsekvenser på utvecklingen av det svenska näringslivet och påverka jobben runt om i Sverige. Sverige kan göra global klimatnytta Sverige är värd en konsekvent och ansvarfull politik. Det är på den internationella scenen Sverige kan medverka till att minska utsläppen mångdubbelt jämfört med de utsläpp vi genererar på hemmaplan. En nationell överbudspolitik gör ingen miljönytta. På sikt kommer vi nå avsevärt lägre utsläppsnivåer och klara av en sådan förändring, men vår bedömning är att det kommer ta avsevärt längre tid än tio år. Det viktiga är att skapa möjlighet för företagen att satsa på utveckling och innovationer. Och att arbeta för ett tydligt regelverk genom ett internationellt klimatavtal, så våra produkter får en global marknad. Det är då Sverige gör verklig global klimatnytta.
www.svensktnaringsliv.se Hur kan Sverige minska utsläppen? 12 storgatan 19, 114 82 stockholm, telefon 08-553 430 00