Dnr KS-2013-586 Dpl 80 sid 1 (7) KOMMUNLEDNINGSKONTORET Tillväxtcentrum, Tillväxt & planfrågor Tjänsteyttrande 2013-11-22 Ann Catrin Kärnä, 054-5401075 ann.catrin.karna@karlstad.se Remiss - Naturvårdsverkets och Boverkets utvärdering och översyn av de nya strandskyddsreglerna (M2012/3437/Nm) Dnr KS-2013-586 Dpl 80 Bakgrund Ärende Boverket och Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag gemensamt gjort en utvärdering av det nya regelverk för strandskydd som trädde i kraft 2009 och 2010. Utredningen utvärderar tillämpningen och utfallet av strandskyddsreglerna i Sverige och föreslår även förslag till lagändringar. Det föreslås även åtgärder för att få en mer likvärdig tillämpning av reglerna över landet. Miljödepartementet har remitterat utredningen med utvärdering, alternativstudier och förslag till Karlstads kommun för synpunkter. Strandskydd Strandskyddet syftar till att trygga förutsättningarna för friluftsliv och allemansrättslig tillgång till strandområden samt att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Det generella strandskyddet utgår från strandlinjen och sträcker sig 100 m in på land och 100 m ut i vattnet. Mindre vattendrag som diken, bäckar och åar är i många fall, bland annat i Värmland, undantagna från det generella strandskyddet genom beslut av Länsstyrelsen. Länsstyrelsen har även möjlighet att fatta beslut om ett utvidgat strandskydd upp till 300 m, vilket många sjöar i Värmland omfattas av. 2009 tillkom det differentierade strandskyddet som bland annat syftade till att utöka det kommunala självstyret i strandskyddsfrågor och samtidigt öka möjligheterna till landsbygdsutveckling i strandnära lägen - LIS. Utredningen Utvärdering av tillämpning och utfall Utvärderingen visar på lokala och regionala skillnader i tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna och det konstateras bland annat att redovisningen av konsekvenser, motiv och hur bedömningar genomförts behöver förbättras. Postadress: Kommunledningskontoret, 65184 Karlstad Besöksadress: Tage Erlandersgatan 8 Webb: karlstad.se Tel: 054-540 00 00 E-post: kommunledningskontoret@karlstad.se Org.nr: 212000-1850 PlusGiro: upphört Bankgiro: 405-2213
Dnr KS-2013-586 Dpl 80 sid 2 (7) Vägledningsinsatserna för både dispensärenden och upphävandeärenden inom detaljplan föreslås därför utökas. Utredningen konstaterar också att LIS ännu inte har slagit igenom och att effekterna är svåra att överblicka. LIS tolkas på olika sätt och kritik har framförts om att LIS upplevs som oflexibelt. Alternativstudier och förslag till förändringar Utredningen redovisar två alternativ till lagkravet om att enstaka en- och tvåbostadshus i LIS-områden ska uppföras i anslutning till befintlig bebyggelse. Alternativ 1 innebär att enskilda en- och tvåbostadshus inom LIS-område enbart ska bedömas utifrån om det bidrar till landsbygdsutveckling eller ej, vilket utredningen konstaterar kan medföra svårigheter att få igenom ett avsteg samtidigt som arbetsinsatsen torde öka för samtliga inblandade. Alternativ 2 innebär att ett en- eller tvåbostadshus inom LIS-område, i glest befolkade områden, ska vara skäl nog för avsteg. En nackdel är merarbete för de kommuner som redan tagit fram en LIS-plan och en annan att det finns risk för spridd bebyggelse med stora avstånd vilket hotar stora orörda strandskyddsområden. Utifrån en dom i mark- och miljödomstolen ska ett LIS-områdes betydelse för utvecklingen på landsbygden presenteras i någon form av konkretiserad tanke kring hur utvecklingen är tänkt att ske, vilket utredningen bedömer kan försvåra möjligheten att få igenom avsteg. Utredningen drar därigenom slutsatsen att inget alternativ kommer att leda till någon påtaglig ökning av möjligheterna att bygga enstaka en- och tvåbostadshus, och att problemet inte bör hanteras genom att ändra förutsättningarna för att peka ut LIS-områden. För generella avsteg från strandskyddet för mindre sjöar och vattendrag som Länsstyrelsen ska kunna besluta om, presenteras fyra alternativa förslag till författningsändring som beskrivs kortfattat nedan: UA1 innebär att lättnader regleras i lag. Sjöar under ett halvt hektar och vattendrag under en meters bredd undantas generellt strandskydd. Vid vattendrag med 1-6 meters bredd minskas strandskyddet till 50 meter. Länsstyrelsen kan utöka skyddet vid behov. UA2 innebär att lättnader regleras i lag. Sjöar under ett hektar och vattendrag under en meters bredd undantas generellt strandskydd. Länsstyrelsen kan utöka skyddet vid behov. UA 3 innebär att kommunerna i samband med LIS-arbetet inventerar små sjöar och vattendrag inom LIS-områdena där lättnader i strandskyddet kan beslutas. Lättnaderna kan omfatta sjöar upp till ett hektar och vattendrag upp till en meters bredd. UA 4 innebär att strandskyddet och dagens regler kvarstår. Länsstyrelsen tilldelas särskilda resurser för inventering och kan därefter med stöd i lagen upphäva strandskydd i de områden som uppenbart saknar betydelse för strandskyddets syften. Det innebär att ett generellt strandskydd gäller kring allt vatten som idag. Utredningsalternativ 2 och 4 har utretts närmare och i slutsatsen görs bedömningen att skyddet för biologiska värden, friluftsliv och ekosystemtjänster är svagare med UA 2 jämfört med UA 4, där mer utredning krävs inför beslut om undantag.
Dnr KS-2013-586 Dpl 80 sid 3 (7) Rekommendationen är därför att Länsstyrelserna får pengar för inventering för att sedan kunna föreslå avstegsområden. För att inte bli för restriktiv ändras bestämmelsen så det ställs lägre krav för upphävande vid mindre sjöar och vattendrag. I och med detta förväntas man nå en större acceptans för strandskyddsbestämmelserna och en mer enhetlig tillämpning av strandskyddet. Karlstads kommuns synpunkter Inledningsvis kan sägas att det är positivt med en översyn av strandskyddsreglerna och ambitionen att förenkla är god. Tyvärr når inte översynen fram till ett resultat som varken kommer att skapa en förenklad hantering eller en ökad förståelse och acceptans för strandskyddslagstiftningen. Utvärderingen bör därför fördjupas ytterligare. Utredningen konstaterar att det råder stora skillnader i hur strandskyddslagstiftningen tillämpas i landet. Det är sannolikt att det alltid oavsett lagstiftning kommer att råda olikheter i hantering och bedömningar kring bland annat strandskyddet eftersom de fysiska och kommunala förhållandena skiljer sig över landet. Kommunens läge i landet, fysiska förutsättningar, naturvårdens roll i planeringen i respektive kommun och län, bebyggelsetradition, planeringsordning, organisation tolkningar mm påverkar indirekt synen på strandskydd, vilket i sin tur påverkar tillämpningen. Effektivt som förbudslagstiftning Lagstiftningen fungerar i dagsläget mycket effektivt som förbudslagstiftning i syfte att begränsa intrång i strandnära områden. Tyvärr innebär den också ett stort hinder för utveckling samtidigt som den avstyr idéer kring byggnation och annan utveckling i så tidiga skeden att frågor inte ens kommer till prövning. Det leder till att intressekonflikter i många fall inte drivs till sin spets, och därmed inte blir prövade och heller inte synliga i statistiken. Kunskapen om att konfliktfyllda strandskyddsärenden i många fall får avslag i sena skeden gör att många intressenter inte vågar pröva frågan alternativt saknar ekonomisk kapacitet att driva frågan så långt som det krävs. I en sådan kommun som Karlstad, med mycket stränder och som samtidigt inte är en utpräglad landsbygdskommun, bedöms dessa regler utgöra en mycket hämmande faktor på utvecklingsmöjligheterna. Angående upphävande av strandskydd genom detaljplan konstaterar utredningen att det endast är i enstaka fall som nya detaljplaner blivit överprövade och upphävda. Ur kommunens perspektiv upplevs dock processen även här som så mödosam, och förutsättningarna för en lagakraftvunnen detaljplan så osäkra, att man ofta väljer att utveckla kommunen på ett annat sätt eller i en annan riktning än att gå vidare med en god planeringsidé i strandskyddade områden. Därigenom uppfylls i och för sig syftet med strandskyddsreglerna, men på bekostnad av möjligheter till en levande landsbygd. Här pekar utredningen på behovet av vägledning och tolkningsstöd, vilket i och för sig kan vara en hjälp på vägen, men skälen för dispensprövningen är ju fortfarande de samma.
Dnr KS-2013-586 Dpl 80 sid 4 (7) Utvärderingen konstaterar även att kvalitén på dispensbesluten behöver förbättras och att kompletterande vägledning behövs. Det är med all säkerhet en riktig reflektion, men löser inte de ärenden som praktiskt i kommunerna skulle behöva genomföras. Istället upplevs dispensskälen som för få och för hårt hållna, vilket inte ger något praktiskt tolkningsutrymme. Generella upphävanden vid mindre vattendrag och sjöar Utredningen föreslår en författningsändring för att förenkla upphävandet av strandskydd vid mindre sjöar och vattendrag. I samband med det föreslås också att lokala generella beslut om lättnader från strandskyddet upphör att gälla och att Länsstyrelserna uppdras att inventera möjliga områden med mindre vattendrag och sjöar där nya generella avstegbeslut skulle kunna tas. En generell författningsändring kan bidra till en mer transparent och tydlig lagstiftning och en mer enhetlig tillämpning, men det kommer inte innebära en högre tolerans för strandskyddsbestämmelserna som utredningen vill påvisa. Hur en författningsändring påverkar den praktiska tillämpningen i Karlstads kommun är svårt att bedöma. Det som går att utvärdera är dock hur det fungerat under lång tid. Värmland hör till ett av de län där ett generellt undantag tillämpats sedan lång tid tillbaka och detta bedöms fungera tillfredsställande. Det har underlättat hanteringen av strandskyddsärenden avsevärt samtidigt som det inte bedöms ha påverkat strandskyddets syften negativt. Det kan också noteras att trycket i dessa områden ändå inte varit påtagligt. Prövning av byggnationer mm sker dessutom även i bygglovet bland annat utifrån översiktsplanens inriktning, där naturvårdsvärden utgör en viktig del, samt genom hänsyn till utformning, bebyggelsekaraktär, befintlig infrastruktur, naturvårdsområden etc. Ett förstärkt skydd jämfört med detta befintliga generella undantag som tillämpas idag bedöms därför inte nödvändigt. Karlstads kommun instämmer i bedömningen att det kan uppfattas som orimligt att strandskyddet ska fortsätta gälla generellt för mindre vattendrag och sjöar som inte har betydelse för strandskyddets syften. Samtliga utredningsalternativ innebär en kraftig försämring av strandskydds-hanteringen i hela Värmland. Dagens system med generella avsteg omfattar betydligt fler sjöar och vattendrag än utredningens förslag som enbart omfattar sjöar motsvarande max 1 ha (10000kvm). Storleksbegränsningen bör utredas ytterligare och skäl för lättnader i strandskyddskraven bör storleksmässigt närma sig sjöar upp till ca 100 ha samt vattendrag som utgör mer än enbart ett dike. Utifrån detta förordar Karlstads kommun att det införs generella lättnader som motsvarar dagens praktiska förhållanden med generella avstegsprinciper. Av de utredningsalternativ som studerats verkar UA2 ( i kombination med en översyn av storleksbegränsningarna) vara det som mest liknar det system som finns idag. Det verkar också minst resurskrävande att i ett gemensamt arbete mellan kommun och länsstyrelse i stället utreda vilka områden som kan behöva förstärkt skydd och varför. Att som utredningen föreslår inventera samtliga vattendrag, sjöar, diken mm som kan bli aktuella som avstegsobjekt eller avstegsområden kommer att bli
Dnr KS-2013-586 Dpl 80 sid 5 (7) resurskrävande, inte bara för Länsstyrelserna utan även för kommunen, och bedöms innebära en helt orimlig arbetsinsats. Komplettering av enstaka bebyggelse I Karlstads kommun har landsbygden av tradition utvecklats genom en successiv komplettering av bebyggelsen, endera genom att befintlig bebyggelse kompletteras eller att ny bebyggelse genom enstaka enbostadshus så småningom lett till nya bebyggelsegrupper. Genom denna bebyggelsekomplettering har Karlstads omland kunna utvecklas i positiv riktning. Då Karlstad i anslutning till tätorten har en del kuststräckor, bland annat längs Vänern, finns intressen av att utveckla landsbygden i anslutning till staden, i lägen med befintlig infrastruktur och stora möjligheter att lösa kollektivtrafik på sikt. Många av dessa bostadslägen kommer dock i konflikt med strandskyddet. En förhoppning har varit att kunna arbeta med LIS-områden som kopplas till bygglov och dispens för att kunna utveckla Karlstads stadsnära landsbygd. Utifrån det utredningen presenterar och tidigare erfarenheter inom länet är dock slutsatsen att föreslagna förändringar inte kommer att leda till någon ökad möjlighet för Karlstad att bygga enstaka enbostadshus i strandnära områden i framtiden heller. Av utredda alternativ för byggande i glest bebyggda områden inom LIS, förordar Karlstads kommun alternativ 2 som innebär att enskilda en- och tvåbostadshus inom LIS-område ska utgöra skäl nog för avsteg från strandskydd. Det merarbetet som utredningen pekar på kommer att följa för de kommuner som redan tagit fram en LIS-plan torde kunna uppvägas av vinsterna, med en enklare prövningsprocess och möjligheter till en form av landsbygdsutveckling som kulturhistoriskt sett varit den rådande och på ett sätt som idag saknas möjlighet till. I dessa fall prövas ju områdets lämplighet också i LIS-planen samtidigt som rekommendationer och riktlinjer för områdets utveckling preciseras. Problemet kvarstår dock med bebyggelseutveckling i glest bebyggda områden som inte omfattas av ett utpekat LIS-område. LIS-planen kan och bör inte täcka in alla områden. Samtidigt finns det möjligheter med att våga tillåta förtätning på landsbygden även i andra lägen. Det finns en efterfrågan som inte kan tillgodoses inom redan bebyggda områden. Generella LIS-bestämmelser skulle vara en möjlighet Karlstads kommun önskar att LIS-lagstiftningen kompletteras med möjligheter till generella riktlinjer för enstaka LIS-objekt i glesbebyggda områden. Genom att ge kommunen möjlighet att i LIS-planeringen redovisa generella bestämmelser utan att peka ut platsen fysiskt kan det öppna möjligheter för områden som idag inte är tillgängliga. Det ger förutsättningar att styra var enstaka en- och tvåbostadshus, mindre näringar som t.ex kanotuthyrning, naturcamping, caféer eller liknande skulle kunna etableras. Detta gäller för områden där det kan vara svårt att förutse vilka lägen som kan vara intressanta för utveckling. I de generella LISbestämmelserna skulle det då också finnas möjlighet att styra hur prövningen ska ske, vilken typ av områden som kan vara aktuella och vilka som ska undvikas, vad utredningen ska omfatta och vilka hänsyn som ska tas.
Dnr KS-2013-586 Dpl 80 sid 6 (7) Sprida eller samla bebyggelse? Det bör övervägas om syftet med strandskyddslagstiftningen och samhällsplaneringen i övrigt är att sprida eller samla bebyggelsen, och vilka möjligheter landsbygden ska ha till överlevnad. I dagsläget pekar lagstiftningen på motsatta önskemål. Lagstiftningen kräver restriktivitet för bland annat LISområden i lägen där det råder ett högt tryck, till exempel vid Vänerns strand och andra kuststräckor i Sverige. Att bebygga områden där trycket är lågt är däremot inte ett problem. Om syftet är att sprida bebyggelsen är det bra med kraven på restriktivitet, men spridning av bebyggelse har också stora nackdelar. Trycket på naturmiljöer, friluftsliv etc ökar genom att den fysiska ytan på de områden som tas i anspråk för bebyggelse och andelen privatiserad mark ökar. För kommunerna tenderar spridning till att motverka ekonomiskt samordnade effektiva infrastrukturlösningar för vägar, vatten och avlopp, el, bredband etc. I attraktiva lägen där många konkurrerar om markanvändningen bör det istället vara att föredra att samla eventuell bebyggelse och koncentrera den till ett fåtal punkter där det ges möjlighet för nya koncentrerade kustsamhällen att uppstå. Detta ställer dock krav på en god arkitektur och att befintlig byggnadstradition i kustlägen tas tillvara. Avseende enstaka en- och tvåfamiljshus inom glest bebyggda områden kräver däremot lagstiftningen att ny bebyggelse ska placeras nära befintliga bostadshus och med andra ord nära den framtida grannen. Flyttar man till landet och väljer att bygga nytt i ett rent landsbygdsläge är det sannolikt inte för att man vill bo alltför nära andra grannar, utan för att uppnå andra kvaliteter. Inom så glesbebyggda områden finns sannolikt heller inte möjligheten att skapa gemensamma lösningar för tex vatten och avlopp. Ändå ställs här krav på att bygga tätt, samtidigt som man inte gör det i områden där folk vill bo. Detta bör övervägas ytterligare för att hitta en form som är mer tillämpbar i båda fallen för önskemålen om landsbygdsboende. Övriga synpunkter på strandskydd Målet om att bevara god tillgång till allemansrättsligt friluftsliv längs strandområden utefter vattendrag och sjöar är bra liksom målsättningen om att bevara en biologisk mångfald. Det är dock hämmande för landsbygden när en generell lagstiftning ska gälla för hela landet, när förhållandena skiftar i hög grad. Naturvården är ett särintresse som bör jämställas med intresset om landsbygdsutveckling. Förhållandena varierar och det bör göras värderingar utifrån platsens förutsättningar. Kloka avvägningar mellan friluftslivs-, naturvårds-, och utvecklingsintressen, kulturhistoria mm där det finns respekt för alla delar, kan både skapa möjligheter och samtidigt öka bevarandet och förståelsen för viktiga friluftslivs- och naturkvaliteter och strandskydd. Strandskyddsreglerna innebär en inbyggd motsättning eftersom ett av syftena är att skydda växt- och djurlivets livsvillkor inom strandskyddszonen. Eftersom det oftast i ganska hög utsträckning finns ett relativt rikt växt- och djurliv just längs stränder och vattendrag så blir det svårt att hitta möjligheter till avsteg. Det generella
Dnr KS-2013-586 Dpl 80 sid 7 (7) ställningstagandet att allt växt- och djurliv ska värnas ger få möjligheter till utveckling av landsbygden. Sammanfattningsvis upplevs dagens strandskyddsbestämmelser som ett effektivt instrument för att skydda vattennära områden från ytterligare bebyggelseutveckling och exploatering för en kommun med Karlstads geografiska förutsättningar. Möjligheterna att planlägga för en levande landsbygd, där attraktiva bostadslägen och näringsverksamhet i strandnära lägen är en viktig del, bedöms dock i dagsläget som minimal. Strandskyddsreglerna är i dagsläget för krångliga, hämmande och för ensidigt utformade, samtidigt som tillämpningen av lagstiftningen under dispensprövningen i många fall omöjliggör möjligheterna att få igenom avsteg. Möjligheten till landsbygdsutveckling i strandnära lägen genom LIS är positiv men försvåras av den snäva tolkningsmånen i förhållande till strandskyddskraven. Lagen ger löfte om möjligheter till avsteg för att gynna landsbygdsutveckling som sedan inte infrias pga kraven om att inte påverka möjligheten för friluftslivet och livsvillkoren för växt- och djurlivet, vilket gör det hela till ett i det närmaste omöjligt uppdrag. Ulf Johansson näringslivsdirektör Ann Catrin Kärnä översiktsplanerare