Energisparlån ett incitament för energieffektivisering?

Rapport 2016-12-13 Energisparlån ett incitament för energieffektivisering? Rapport från Utredningen om energisparlån (N 2016:02)

3 Till statsrådet Peter Eriksson Regeringen beslutade den 14 juli 2016 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna för att införa statliga energisparlån i Sverige i syfte att få till stånd en ökad energieffektivisering i bebyggelsen (Dir. 2016:68). Dåvarande länsöverdirektören, numera landshövdingen Göran Enander förordnades den 1 augusti 2016 till särskild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes direktören Bengt Nyman fr.o.m. den 15 augusti och utvecklingsledaren Rolf Westerlund fr.o.m. den 1 oktober 2016. Utredningen har tagit namnet Utredningen om energisparlån. Som sakkunniga i utredningen förordnade bostads- och digitaliseringsministern den 6 oktober 2016 den ämnessakkunnige Roger Eriksson, departementssekreteraren Therése Karlsson och seniorrådgivaren Anette Nyström-Persson. Samma dag förordnades som experter juristen Ingrid Birgersson, energi- och miljöchefen Maria Brogren, ekonomen Maria Gabrielsson, energi- och klimatkonsulten Birgitta Govén, ekonomen Fredrik Holmström, bostadspolitiske experten Lotta Jeansson, energichefen Roland Jonsson, analytikern Peter Mårtensson, näringspolitiske experten Rikard Silverfur, seniorrådgivaren Jonny Sylvén, nationalekonomen Emma Thornberg, den områdesansvarige för styrmedelsfrågor Erik Thornström samt chefen för Analys & kreditprocess Företag och Brf Mikael Wårell. Detta är en rapport för att besvara vissa frågor i utredningens direktiv och utredningen avser att fortsätta sitt arbete med sikte på att lämna ett betänkande senast den 29 september 2017. Stockholm i december 2016 Göran Enander /Bengt Nyman Rolf Westerlund

5 Innehåll Sammanfattning... 9 1 Uppdraget... 13 1.1 Vad innebär kommittédirektivet?... 13 1.2 Några avgränsningsfrågor... 14 2 Politiska ställningstaganden som styr arbetet med energieffektivisering... 19 2.1 Några utgångspunkter... 19 2.2 Sektorsövergripande målsättning... 20 2.3 Nationella handlingsplaner och strategier till EU-kommissionen. 22 2.4 EU:s energieffektiviseringsmål till 2030... 23 2.5 Energieffektivisering i bebyggelsen... 26 2.6 Nationella strategier för energieffektiviserande renovering av byggnader... 28 2.6.1 Den första nationella strategin... 28 2.6.2 Förslag om den andra nationella strategin... 29 2.7 Utredarens slutsatser och bedömning... 31 3 Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och potential för energibesparing... 35 3.1 Energianvändningen inom bostäder och service... 35 3.2 Byggnadsbeståndets struktur och energianvändning... 37 3.3 Energianvändning per kvm eller energiprestanda?... 39 3.4 Vad är besparingspotentialen?... 42 3.4.1 Fallstudier av olika byggnadskategorier... 42 3.4.2 Energieffektivisering i de kommunala bostadsföretagen och andra kommun- och landstingsägda byggnader... 44 3.5 Utredarens slutsatser och bedömning... 46

6 4 Ekonomiska och finansiella förutsättningar... 49 4.1 Begränsar företagets ekonomi fastighetsägarens möjligheter?... 50 4.1.1 Resultat- och balansräkningen... 50 4.1.2 Underhållskostnad eller investering?... 50 4.1.3 Vilka möjligheter finns att få lån?... 52 4.1.4 Kommuninvest Finansiär för kommuner och landsting... 53 4.2 Ekonomi och lönsamhet för ägare av flerbostadshus... 54 4.2.1 Energieffektivisering av flerbostadshus en IVA-rapport... 54 4.2.2 Miljöprogram för miljonprogrammet... 55 4.2.3 Finansiering och lönsamhet vid energieffektivisering i kommunala bostadsföretag... 56 4.3 Utredarens slutsatser och bedömning... 57 5 Ekonomiska styrmedel... 59 5.1 Bostadsfinansiering och statliga stimulanser för energieffektivisering... 59 5.1.1 Statlig bostadsfinansiering omfattade även energisparåtgärder.. 59 5.1.2 Tidigare statliga stimulanser för energieffektivisering... 60 5.1.3 Nytt statligt stöd för renovering och energieffektivisering... 61 5.2 Modeller för statliga stimulanser i andra länder... 64 5.2.1 Tyskland... 64 5.2.2 Kanada... 66 5.3 Myndighetsförslag om finansieringsmodeller... 67 5.3.1 Finansieringsmodell för energibesparingar i bostadsfastigheter. 67 5.3.2 Underlagsrapport från Copenhagen Economics... 68 5.3.3 Myndighetsförslag om styrmedel för energieffektiviserande renovering... 69 5.4 Regelverk som styr statlig långivning och kreditgarantier... 72 5.4.1 Budgetlagen... 72 5.4.2 EU:s statsstödsregler... 73 5.5 Bankernas utlåning och kapitaltäckningsregler... 74 5.6 Utredarens slutsatser och bedömning... 76 6 Konsekvensbedömningar... 79 6.1 Olika incitamentsformer... 79 6.1.1 Statligt lån... 79

7 6.1.2 Statlig kreditgaranti... 80 6.1.3 Statlig kreditgaranti med energisparbonus... 81 6.2 Efterfrågan på olika incitamentsformer på kort och på lång sikt... 82 6.2.1 Går det att bedöma efterfrågan på olika stödformer?... 83 6.2.3 Utredarens slutsatser och bedömning... 85 6.3 Samhällsekonomiska nyttor av olika incitamentsformer... 86 6.3.1 Multiple Benefits-modell för beräkning av mervärden... 86 6.3.2 Myndigheternas bedömning av mervärden vid ambitiösa energieffektiva renoveringar... 88 6.3.3 Utredarens slutsatser och bedömning... 90 6.4 Uppskattning av den ekonomiska omfattningen och konsekvenser för statsbudgeten... 91 6.4.1 Hög nyproduktion begränsar utrymmet för... 91 energieffektiviserande renoveringar... 91 6.4.2 Utredarens slutsatser och bedömning... 93

9 Sammanfattning Utredningen om energisparlån (N 2016:02) har fått i uppdrag att utreda förutsättningarna inklusive det samhällsekonomiska motivet för att införa statliga energisparlån i Sverige i syfte att få till stånd en ökad energieffektivisering i bebyggelsen. Utredaren ska därför utreda behovet av ett statligt finansierat energisparlån i Sverige med beaktande av budgetlagens bestämmelser om statlig kredit- och garantigivning, bedöma efterfrågan på ett sådant lån och vad ett sådant lån får för effekter på renoveringstakten och energieffektiviseringen, bedöma den samhällsekonomiska nyttan av ett sådant lån, och bedöma konsekvenser för statsbudgeten inklusive lånestockens storlek och vid behov föreslå finansieringsform. Dessa frågor ska utredas med förtur och delredovisas senast den 30 november 2016. Om utredaren bedömer att det finns ett behov av ett statligt finansierat energisparlån och att ett energisparlån ger positiva effekter på renoveringstakten och energieffektiviseringen av bebyggelsen, ska utredaren bland annat föreslå hur ett statligt finansierat lån för energieffektivisering ska utformas för den svenska marknaden, föreslå vilken myndighet eller annan organisation som ska administrera de statliga lånen och hur detta ska organiseras, bedöma om även andra byggnader än bostäder ska omfattas av möjligheten att få energisparlån, analysera vilka villkor som ska ställas på låntagaren, och lämna författningsförslag. Denna rapport är utredarens delredovisning. Den utgör ett led i ett fortgående utrednings- och analysarbete som kommer att fortsätta fram till slutredovisningen den 29 september 2017. Som ett första steg anser utredaren att det finns anledning att bredda perspektivet och att även undersöka om det kan finnas alternativa lösningar till ett statligt energisperlån för att stimulera till ökad energieffektivisering i bebyggelsen. Förebilder till olika slags statliga stimulanser finns i andra länder som Tyskland och Kanada.

10 Rapporten lyfter fram kreditgarantier med eller utan en energisparbonus som alternativa lösningar till ett energisparlån. Rapporten avslutas med att utredaren översiktligt bedömer konsekvenserna i olika avseenden av de tre alternativen utan att på något avgörande sätt ta ställning för eller emot något av dessa. Alla tre alternativen har både för- och nackdelar, bland annat beroende på i vilket tidsperspektiv de sätts in på kort eller på lång sikt. För att slutligt bedöma effekterna av alternativen krävs ytterligare utrednings- och analysarbete så att alternativens detaljer kan belysas. Det gäller inte minst de samhällsekonomiska effekterna av de olika alternativen. Utredaren bedömer inledningsvis att nya och/eller utvecklade ekonomiska styrmedel och finansiella hjälpmedel bör prövas för att undersöka om de kan bidra till att Sverige ska kunna leva upp till sina ambitioner när det gäller nya målsättningar för energieffektivisering på ett kostnadseffektivt sätt. Den svenska regeringen har slutit upp bakom den höjda ambitionsnivån från EU:s sida med tydligare och mer bindande åtaganden inom ramen för den nya europeiska energiunionen. Bland annat har EU-kommissionen lämnat förslag om förändringar i ett antal regelverk, däribland Energieffektiviseringsdirektivet och Direktivet om byggnaders energiprestanda. Den svenska energiöverenskommelsen sommaren 2016 anger också att en ny målsättning för energieffektivisering under perioden fram till 2030 ska tas fram under 2017. De partier som ingick överenskommelsen har även kommit överens om att denna målsättning ska innebära att Sverige år 2030 ska ha 50 procent effektivare energianvändning jämfört med 2005. Målet uttrycks i termer av tillförd energi i relation till BNP. Utredaren pekar vidare på att EU-kommissionen i sitt förslag till åtgärdspaket för en energiunion anger att finansieringsfrågorna är ett av de områden som bör prioriteras när det gäller att öka energieffektiviteten i bebyggelsen. Kommissionen anser bland annat att det krävs åtgärder av medlemsstaterna för att utnyttja energieffektivitetspotentialen i byggnader. Det är fortfarande enligt kommissionen en utmaning att uppmuntra till investeringar i den omfattning som krävs, främst på grund av bristen på medvetenhet och expertis vid småskalig finansiering. Utredaren bedömer att stora delar av byggnadsbeståndet i Sverige kan bli mer energieffektiva och att den tekniska besparingspotentialen är betydande. Alla möjligheter till ökad energieffektivisering bör därför tas tillvara och det bör ligga i samhällets intresse att stimulera ägare av både bostäder och lokaler att investera i minskad energianvändning. Privat- eller företagsekonomisk lönsamhet är ett avgörande incitament för att energieffektiviserande åtgärder ska bli genomförda. Det ligger emellertid i samhällets intresse att investeringskalkyler för energieffektiviserande åtgärder även reflekterar ett samhällsekonomiskt perspektiv. Generella ekonomiska styrmedel kan vara effektiva sätt att säkerställa detta. Det krävs också andra ekonomiska incitament för att kalkylerna ska kunna få längre avskrivningstider och lägre avkastningskrav för de investeringar som ska genomföras.

Sammantaget anser utredaren att frågan om incitament i någon form för energieffektiviserande åtgärder bör utredas vidare. Såväl statliga lån som kreditgarantier, eller kombinationer av dessa bör övervägas i denna analys, liksom tänkbara modeller för en energisparbonus. Starka skäl talar för att det fortsatta utredningsarbetet bör omfatta incitamentsformer som skulle kunna vara både billigare och effektivare och kräva mindre administrativa resurser från statens sida än ett statligt lån. Utredaren gör en översiktlig bedömning av efterfrågan på olika incitamentsformer på kort och på lång sikt. Där anförs att efterfrågan på kort sikt på ett statligt energisparlån eller en kreditgaranti sannolikt inte kommer att vara särskilt omfattande med mindre än att dessa styrmedel kombineras med subventioner. Begränsade eller inga subventionsinslag kan innebära att önskvärda renoveringar med nödvändiga energisparåtgärder inte kommer att förverkligas förrän energipriser och ränteläge påtagligt förändras. Däremot finns det redan på kort sikt en efterfrågan på att geografiskt stärka de ekonomiska och finansiella förutsättningarna på orter med dåliga marknadsförutsättningar. De föreslagna styrmedlen kan i varierande grad förbättra de ekonomiska villkoren vid energieffektiviserande renoveringar. Dessa renoveringar kan förutom att ge väsentliga energibesparingar även bidra till samhällsekonomiska mervärden, inte minst gällande inomhusklimat och luftkvalitet. Positiva mervärden uppstår av såväl indirekta ekonomiska effekter som folkhälsoeffekter. Utredaren försöker också med stöd av ett räkneexempel att göra en bedömning av den ekonomiska omfattningen och konsekvenser för statsbudgeten av de olika incitamentsformerna. Ett generellt erbjudande om ett statligt energisparlån eller en kreditgaranti med en energisparbonus skulle kunna stimulera till energieffektiviserande renoveringar i ökad omfattning. Kapacitetsbegränsningar i byggbranschen innebär dock sannolikt att en påtaglig volymökning inte kan komma ifråga så länge som nyproduktionen av bostäder fortsätter att ligga på dagens höga nivå. Vid en volymökning av energieffektiviserande renoveringar med 50 procent i ett senare skede visar ett räkneexempel att en energisparbonus på 30 procent av kostnaden för effektiviseringsåtgärder skulle belasta statsbudgeten med i storleksordningen 1,5 mdr kr per år. Kostnaden för effektiviseringsåtgärder har då uppskattats till cirka 1 600 kr per kvm av en total renoveringskostnad på cirka 12 000 kr per kvm för att uppnå 50 procent energibesparing, vilket inte är företagsekonomiskt lönsamt. Till den kostnaden ska läggas en eventuell bonus för energieffektivisering av lokaler. Utredningen har i detta skede dock inte haft tillgång till underlag för att göra motsvarande beräkningar för lokaler. Företag som är verksamma på svaga bostadsmarknader har särskilt svårt att nå lönsamhet vid energieffektiviserande renoveringar. Av regionalpolitiska skäl bör frågan om stimulanser för energieffektiviserande renovering på dessa orter analyseras särskilt. 11

13 1 Uppdraget 1.1 Vad innebär kommittédirektivet? Utredningen om energisparlån har fått i uppdrag att utreda förutsättningarna inklusive det samhällsekonomiska motivet för att införa statliga energisparlån i Sverige i syfte att få till stånd en ökad energieffektivisering i bebyggelsen. Utredaren ska därför utreda behovet av ett statligt finansierat energisparlån i Sverige med beaktande av budgetlagens bestämmelser om statlig kredit- och garantigivning, bedöma efterfrågan på ett sådant lån och vad det får för effekter på renoveringstakten och energieffektiviseringen i bebyggelsen, bedöma den samhällsekonomiska nyttan av ett sådant lån samt att bedöma konsekvenser för statsbudgeten inklusive lånestockens storlek och vid behov föreslå finansieringsform. Slutsatser och förslag i denna del ska redovisas senast den 30 november 2016. Om utredaren bedömer att det finns ett behov av ett statligt finansierat energisparlån och att ett energisparlån ger positiva effekter på renoveringstakten och energieffektiviseringen av bebyggelsen, ska utredaren bedöma hur ett sådant lån kan utformas inom ramen för EU:s statsstödsregler, med beaktande av artikel 39 i gruppundantagsförordningen och riktlinjerna för statligt stöd till miljö-skydd och energi för 2014 2020, utreda hur ett sådant lån ska utformas för att nå även utanför de starka bostadsmarknaderna, utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv utreda om det finns behov av ytterligare åtgärder för att ett energisparlån ska bli ett effektivt styrmedel, exempelvis att detta kombineras med ett energieffektiviseringsbidrag, och låta ett sådant förslag åtföljas av förslag om finansiering,

14 föreslå hur ett statligt finansierat lån för energieffektivisering ska utformas för den svenska marknaden och med hänsyn tagen till EU:s statsstödsregler, föreslå vilken myndighet eller annan organisation som ska administrera de statliga lånen och hur detta ska organiseras,

optimalt och att det därför finns anledning för samhället att styra om resursfördelningen. Potentiellt viktiga misslyckanden i det här sammanhanget brukar grupperas som misslyckanden på energimarknaden, informationsmisslyckanden, innovationsrelaterade misslyckanden och misslyckanden på kapitalmarknaden. Med ett misslyckande på kapitalmarknaden åsyftas exempelvis att investeringar i energieffektiva eller förnybara teknologier förbigås på grund av bristande likviditet, om kapitalmarknaden inte kan tillhandahålla lån för finansiering. Om 15

16 Figur 1. Total slutlig energianvändning inom olika samhällssektorer 1970-2013, TWh. Källa: Energimyndigheten, SCB Anm: Före 1983 finns bara aggregerad statistik för bostäder, service och byggsektorn samt jordbruk, skogsbruk och fiske. Bostäder och service står för nära 40 procent av Sveriges totala energianvändning. Sektorn innefattar hushåll, offentlig verksamhet, övrig serviceverksamhet, jordbruk, skogsbruk, fiske och byggverksamhet. Offentlig verksamhet och övrig serviceverksamhet utgörs främst av olika typer av lokalbyggnader men även gatu- och vägbelysning, avlopps- och reningsverk liksom el- och vattenverk. Byggnader i form av bostäder och lokalbyggnader står för ungefär 90 procent av energianvändningen inom sektorn. 2 Tillgänglig energistatistik innebär således att det i en del fall kan vara svårt att urskilja energianvändning i bebyggelsen från energianvändningen i användarsektorn bostäder och service, vilket utredningen vill uppmärksamma läsaren på. Utredningen omfattar i detta skede såväl bostäder som lokaler. En del av de underlag som redovisas omfattar dock enbart bostäder på grund av begränsningar i tillgängligt material. 2 Energianvändning och energitillförsel. Underlag till Energikommissionen. Energimyndigheten, 2015-12-18

Uppdragsformuleringen att ett statligt energisparlån ska bidra till ökad energieffektivisering i bebyggelsen tolkar utredningen som att finansieringen ska underlätta investeringar och andra tekniska åtgärder i syfte att minska energianvändningen i byggnader. Åtgärderna ska kunna kombineras med andra ingrepp som en samtidig byggnadsteknisk renovering men behöver nödvändigtvis inte göra det. Som framgår av kapitel 5 visar utredningen att det finns skäl att belysa även andra ekonomiska incitament eller styrmedel än ett statligt energisparlån i syfte att åstadkomma en ökad energieffektivitet. Huruvida statliga energisparlån är en kostnadseffektiv lösning eller inte går inte att utröna med mindre än att den kan jämföras med andra möjliga incitament för energieffektivisering i bebyggelsen. Utredningen tar därför dessutom upp och behandlar statliga kreditgarantier och energisparbidrag eller -bonus som alternativ till statliga lån. Även frågan om statlig upplåning i kombination med utlåning via kreditinstitut på marknaden som alternativ till statlig utlåning diskuteras. Utredningen vill slutligen peka på att arbetet med denna rapport färdigställs strax innan Energikommissionen slutför sitt arbete, vilket kan innebära att några av de utgångspunkter som utredningen har haft kan komma att förändras. 17

2 Politiska ställningstaganden som styr arbetet med energieffektivisering 19 Detta kapitel är avsett att ge en bild av de politiska beslut som utgör grunden för energieffektivisering i bebyggelsen. Syftet är att ge en bakgrund till varför en utredning om statliga energisparlån (eller andra incitament för ökad effektivisering) är angelägen. Kapitlet beskriver de senaste årens politiska ställningstaganden, både på EU-nivå och nationellt, när det gäller att effektivisera energianvändningen och en del av de beslutsunderlag som tagits fram av berörda myndigheter. Kapitlet avslutas med utredarens slutsatser när det gäller behovet av energieffektivisering i bebyggelsen med hänsyn tagen till de politiska beslut som för närvarande gäller. Dessa slutsatser ställs också mot de resultat som utredaren bedömer kan uppnås med nuvarande utveckling respektive vilka förändringar som kan komma att krävas för att uppnå de politiska målen. 2.1 Några utgångspunkter Den svenska energipolitiken bygger på samma tre grundpelare som energisamarbetet inom EU. Politiken syftar alltså till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Följande mål har satts upp för den svenska politiken. 3 Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet år 2040 är 100 procent förnybar elproduktion. Ett mål för energieffektivisering för perioden 2020 till 2030 ska tas fram och beslutas senast 2017. I energiöverenskommelsen från juni 2016 slås fast att det är gynnsamt för såväl hushåll och företag som för det svenska elsystemet med en effektiv användning av el och annan energi. Att över tid minska elanvändningen är klokt för det enskilda hushållet och bidrar till minskade kostnader för företagen. 3 Ramöverenskommelse om energipolitiken mellan 5 riksdagspartier, 2016-06-10

20 Förutom att bidra till de energi- och klimatpolitiska målen inklusive tryggare energiförsörjning kan energieffektivisering således även bidra till ökad konkurrenskraft i näringslivet. Energieffektiva produkter och tjänster utgör en växande marknad för många företag och kan även innebära exportmöjligheter. Energi för uppvärmning, kylning, drift och belysning i bostäder och lokaler utgör enligt energistatistiken ungefär en tredjedel av den slutliga energianvändningen i Sverige. Åtgärder för ökad energieffektivitet i den befintliga bebyggelsen är därför avgörande för möjligheterna att effektivisera energianvändningen i samhället som helhet. Det är även av betydelse för att kunna nå den politiska visionen om att Sverige år 2045 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Både nationellt och på EU-nivå har många initiativ tagits under 2000-talet för att reducera användningen av energi i olika delar av samhället. I Sverige har riksdag och regering vid ett flertal tillfällen alltsedan energikriserna på 1970-talet beslutat om politiska styrmedel i syfte att effektivisera energianvändningen. Energianvändningen i både nya och befintliga byggnader minskar nu successivt. För att underlätta en omställning till ett energisystem baserat på 100 procent förnybar energi är det viktigt att energianvändningen i byggnader även framöver fortsätter att minska. Det finns därför enligt regeringen skäl att ytterligare främja en energieffektivisering av den befintliga bebyggelsen. 4 Energieffektiviserande åtgärder i befintliga byggnader tillkommer oftast i samband med en renovering. Detta beror främst på att det är enklare att genomföra åtgärder och välja energieffektiva lösningar när det ändå sker ingrepp i fastigheten. En renovering innebär en investering som fastighetsägaren vill ska ge avkastning över tid. Detta innebär ibland hyreshöjningar, vilket i sin tur kan få till följd att en del hushåll med lägre inkomster inte kan bo kvar i sina lägenheter. Det behövs därför enligt propositionen ekonomiska incitament för att dels öka renoveringstakten, dels motverka att befintliga hyresgäster måste flytta efter en renovering. 2.2 Sektorsövergripande målsättning Efter förslag i regeringens proposition En sammanhållen energi- och klimatpolitik Energi 5 beslutade riksdagen 2009 om två mål för effektivare energianvändning, ett till 2016 och ett till 2020. Målet till 2020 uttrycks som ett sektorsövergripande mål 6 om minskad energiintensitet om 20 procent mellan 2008 och 2020. Det innebär att den tillförda energin per BNP-enhet i fasta priser ska minskas med 20 procent under tidsperioden. 7 Målet till 2020 ska omfatta samtliga 4 Prop. 2016/17:1 UO 18 s. 37 5 Prop. 2008/09:163 6 Målet omfattar industri, transporter, bostäder och service 7 Prop. 2008/09:163 s. 39

samhällssektorer och inkludera effektiviseringar i varje steg av energitillförseln inkluderande omvandling/förädling, distribution och slutlig användning. Regeringens målsättning har även varit att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och ökad användning av energi och råvaror. Sverige anmälde i april 2013 till EU-kommissionen att intensitetsmålet om 20 procent effektivare energianvändning till 2020, jämfört med 2008, utgör Sveriges vägledande mål enligt artikel 3 i det så kallade energieffektiviseringsdirektivet. 8 Enligt artikel 7 i direktivet ska medlemsländerna också införa åtgärder för att uppnå energibesparingar hos slutanvändarna. Det ska vara nya besparingar varje år från och med 2014 till och med 2020 med 1,5 procent av den energi som säljs årligen till slutanvändare från alla energidistributörer eller från alla företag som säljer energi i detaljistledet. I enlighet med direktivets krav anmälde regeringen i december 2013 även en plan för genomförande av artikel 7 till kommissionen. 9 I planen anges hur stort det kumulativa energisparbetinget bedöms vara, vilka policyåtgärder som avses tillämpas för att uppnå det kumulativa sparbetinget samt bedömningar av hur stora effekterna blir från de olika policyåtgärderna. Den slutliga bedömningen av om medlemsstaterna uppfyller bestämmelserna i artikeln ska ske mot bakgrund av deras rapportering av den kumulativa energibesparingen för hela perioden, vilket sker i april 2022. Av regeringens anmälan till kommissionen framgår att mängden ackumulerad energibesparing som Sverige avser att uppnå under perioden 2014 till och med 2020 preliminärt bedöms uppgå till 106 TWh. Beträffande styrmedel hänvisar planen till 2009 års energiproposition, 10 där regeringen angav att den svenska politiken för energieffektivisering baseras på principerna att styrmedel bör vara generella och inte bundna till specifika tekniker, priserna ska ge rätt (eller önskad) information, sökkostnader reduceras genom att information tas fram och sprids, samt att barriärer kan undanröjas, t.ex. genom att det befintliga regelverket justeras. De statliga insatserna riktas både mot användning och tillförsel av energi och inriktas mot att stödja den effektivisering som sker spontant i samhället och till följd av styrmedel anpassade till marknadens mekanismer. I en skrivelse i januari 2016 redovisade regeringen en kontrollstation för uppföljning av de klimatoch energipolitiska målen till 2020. 11 I 21 8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet 9 Dnr N2013/5035/E (delvis) 10 Prop. 2008/09:163, s. 81 11 Kontrollstation för de klimatoch energipolitiska målen till 2020 samt klimatanpassning, Regeringens skrivelse 2015/16:87

22 skrivelsen bedömer regeringen bland annat att målet om energieffektivisering uppnås med befintliga styrmedel och åtgärder. Måluppfyllelsen är svårbedömd, men effekterna av befintliga styrmedel och de åtgärder som beslutades 2015 och 2016 förväntas sammantaget leda till att målet uppnås. Flera av de åtgärder som bidrar till att reducera utsläppen av växthusgaser bidrar också till ökad andel förnybar energi och till energieffektivisering. Regeringen uppgav i skrivelsen att den specifika energianvändningen i bostads- och servicesektorn (mätt som temperaturkorrigerad användning för uppvärmning och varmvatten samt övrig elanvändning, kilowattimmar per kvadratmeter) har minskat över tid. Den specifika energianvändningen i småhus har minskat med 20 procent 1995 2014. Motsvarande siffra för flerbostadshus och lokaler är en minskning med 9 respektive 12 procent under samma period. Detta återspeglas också i att energiprestandan för nybyggda bostäder fortsätter att förbättras varje år. Störst förbättring står således en- och tvåbostadshusen för. Antalet en- och tvåbostadshus med mycket bra energiprestanda ökar stadigt. Sedan 2012 har dessa ökat med drygt 23 procent. Samma utveckling har dock inte synts bland flerbostadshus och lokaler, där i stället antalet som når den bästa prestandan har minskat något det senaste året. För de byggnader som uppnått nivån bra energiprestanda har antalet byggnader minskat i alla kategorier det senaste året. Den totala energianvändningen i bostads- och servicesektorn förväntas minska till år 2020 enligt regeringen med hänvisning till Energimyndighetens scenarier. Det beror främst på att energianvändningen för uppvärmning och varmvatten minskar. Det minskade behovet av köpt energi beror bland annat på att det befintliga byggnadsbeståndet fortsätter att effektiviseras, men även på bedömningen att användningen av värmepumpar ökar. 2.3 Nationella handlingsplaner och strategier till EUkommissionen Enligt artikel 14 i energitjänstedirektivet 12 skulle medlemsstaterna vid sammanlagt tre tillfällen överlämna nationella handlingsplaner till EUkommissionen. I propositionen till riksdagen inför beslutet 2009 presenterade regeringen en första nationell plan för energieffektivisering. 13 En central del var ett femårigt energieffektiviseringsprogram som enligt regeringen borde genomföras under åren 2010 2014 dels för att genomföra energitjänstedirektivet och 12 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG om effektiv slutanvändning av energi och energitjänster (numera upphävt och ersatt av energieffektiviseringsdirektivet) 13 Prop. 2008/09:163 s. 55 f.

de mål och förpliktelser som följde av det, dels för att nå målet om 20 procents effektivare energianvändning till 2020. I den andra nationella planen som beslutades av regeringen 2011 gjordes bedömningen att Sverige med god marginal skulle uppnå besparingsmålen enligt energitjänstedirektivet. 14 Den tredje nationella planen beslutades av regeringen 2014. 15 I den handlingsplanen redovisades även en långsiktig strategi för att få till stånd investeringar i energieffektiviserande renovering av det nationella beståndet av bostadshus och kommersiella byggnader, både offentliga och privata. En sådan redovisning krävs enligt artikel 4 i energieffektiviseringsdirektivet. Strategin ska uppdateras vart tredje år, vilket ska ske nästa gång 2017. Boverket och Energimyndigheten har lämnat en rapport med förslag till denna uppdatering (se vidare avsnitt 2.6). 16 23 2.4 EU:s energieffektiviseringsmål till 2030 EU-kommissionen presenterade i juli 2014 ett meddelande till Europaparlamentet och Europeiska unionens råd om energieffektivitet, om hur energieffektivitet kan trygga energiförsörjningen och om 2030- ramen för klimatoch energipolitiken. 17 Meddelandet innehöll en rapport om möjligheterna att nå energieffektivitetsmålet på 20 procent till 2020. Det innehöll även en bedömning av effektiviseringspotentialen till 2030 och hur energieffektivisering bör bidra till försörjningstrygghet och det energi- och klimatpolitiska ramverket för 2030. Kommissionen konstaterade att de effektiviseringsåtgärder som har genomförts har gett effekt. Detta bl.a. tack vare det vägledande mål om 20 procents energieffektivisering som finns till 2020 samt de direktiv och förordningar som har införts. Kommissionen bedömde att målet till 2020 är nära att nås, med uppskattade energibesparingar på 18-19 procent 2014. Kommissionen bedömde att ett effektiviseringsmål på 25 procent skulle bidra till att uppnå ett mål om 40 procent minskning av utsläppen av växthusgaser på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Kommissionen föreslog trots det att EU antar ett vägledande mål om 30 procent minskad primärenergianvändning jämfört med prognos till 2030, men föreslog inte i detalj hur ett effektiviseringsmål bör formuleras. Hänsyn bör tas till den ekonomiska utvecklingen när man utvärderar framstegen mot målet. Kommissionen pekade också ut byggnader, produkter och transportsektorn som områden med viktiga utmaningar för att 2030-målen ska nås. 14 Sveriges andra nationella handlingsplan för energieffektivisering, s. 48 15 Sveriges tredje nationella handlingsplan för energieffektivisering, Bilaga till regeringsbeslut 2014-04-24 16 Förslag på den andra nationella strategin för energieffektivisering, Boverket och Energimyndigheten Rapport ET 2016:15 17 KOM (2014) 520, 2014-07-23

24 I meddelandet behandlades även frågan om finansiering av energieffektiviseringsåtgärder. Kommissionen betonade vikten av att mobilisera privat kapital och att offentliga medel utnyttjas på ett sätt som stimulerar detta. För att mobilisera utbud av och efterfrågan på finansiering av investeringar pekade kommissionen ut ett antal viktiga insatser, bland annat följande. En målinriktad användning av EU-fonder genom offentlig-privata finansiella instrument för att öka investeringsvolymen och stimulera finansiering från den privata sektorn genom skalbara lösningar för riskdelning. Att medlemsstaterna lämnar den traditionella bidragsfinansieringen och försöker hitta de modeller som lämpar sig bäst för den renovering som behövs för att förbättra energieffektiviteten hos deras byggnadsbestånd (som det beskrivs i de nationella strategierna för renovering av byggnader). En förstärkt dialog mellan finanssektorn, offentliga beslutsfattare och andra yrkesverksamma på området som gör det möjligt för dem att utforma och visa upp de mest effektiva finansiella mekanismerna och investeringsprogrammen. När det gäller det tidigare målet om 20 procents energieffektivisering till 2020 ställde sig den svenska regeringen bakom kommissionens bedömning. 18 Det bästa sättet att säkerställa måluppfyllelse är att fullt ut genomföra befintlig EU-lagstiftning på området. För att främja EU:s konkurrenskraft och omställning till en resurseffektiv ekonomi och därigenom bidra till en positiv ekonomisk utveckling ansåg regeringen också att energieffektivisering bör ges en tydlig och framträdande roll i EU:s klimatoch energipolitiska ramverk till 2030. Det ger dessutom långsiktiga spelregler för investerare. Ökad energieffektivitet bör enligt regeringen vara det första steget för att minska EU:s energiberoende. Ökad energieffektivitet bidrar också till möjligheterna att nå flera miljömål, inklusive de långsiktiga klimatmålen på ett kostnadseffektivt sätt. Regeringen ställde sig bakom kommissionens förslag om ett energieffektiviseringsmål på EU-nivå. Regeringen konstaterade också att en överenskommelse hade nåtts vid Europeiska rådets möte den 24 oktober 2014 om ett heltäckande klimatoch energipolitiskt ramverk till 2030 som inkluderar mål om energieffektivisering. 19 Överenskommelsen innebär att ett vägledande mål på EU-nivå på minst 27 % har fastställts för att förbättra energieffektiviteten under 2030 i förhållande till prognoserna för den framtida energiförbrukningen. Det ska uppnås på ett kostnadseffektivt sätt och EU kommer att fullt ut beakta utsläppshandelssystemets möjligheter när 18 Meddelande om energieffektivisering, Regeringskansliets Faktapromemoria 2014/15:FPM7 19 EUCO 169/14, 2014-10-24

det gäller att bidra till de övergripande klimatmålen. En översyn av detta kommer att ske senast 2020, med siktet inställt på ett mål på EU-nivå på 30 %. Vid rådets möte i oktober 2014 beslutades också att ta ytterligare steg mot en inre energimarknad. EU-kommissionen presenterade mot den bakgrunden i februari 2015 ett åtgärdspaket för en ramstrategi för en motståndskraftig energiunion med en framåtblickande klimatpolitik. 20 Energiunionen sammanfattades i 15 åtgärdspunkter, där följande två avhandlade åtgärder med avseende på energieffektivisering. EU har fastställt målet att uppnå energibesparingar om minst 27 procent till år 2030. För att stödja det mål som fastställts för 2030 kommer kommissionen under 2015 och 2016 att se över all tillämplig lagstiftning om energieffektivitet. Dessutom kommer den att föreslå ändringar när så behövs. Medlemsstaterna och regionerna bör i större utsträckning utnyttja EU-medel för renovering av bostäder. 25 I byggnader kan stora potentiella energieffektivitetsvinster göras. Renovering av byggnader för att göra dem energieffektiva och till fullo utnyttja hållbara lösningar för uppvärmning och kylning kommer att sänka EU:s kostnader för energiimport, öka energitryggheten och sänka hushållens och företagens energikostnader. Kommissionen kommer att utarbeta ett initiativ för smart finansiering för intelligenta byggnader för att göra befintliga byggnader mer energieffektiva och underlätta tillgången till befintliga finansieringsinstrument. Kommissionen kommer att föreslå en strategi för att underlätta investeringar i uppvärmning och kylning. EU-kommissionen har därefter i november 2016 lämnat förslag om ändringar i Energieffektiviseringsdirektivet 21 och i Direktivet om byggnaders energiprestanda 22. Kommissionen har också lämnat förslag om Governance of the Energy Union, dvs. hur Energiunionen ska styras och ledas av Europeiska parlamentet och Europeiska unionens råd. 23 Regelverket innehåller bland annat förslag om hanteringen av långsiktiga strategier för utsläppsminskningar och nationella energi- och klimatplaner. Förslagen åtföljs av ett policydokument, Clean Energy For All Europeans, som framhåller målen för energieffektivisering, förnybar energi och en stark ställning för konsumenterna som grunderna för Energiunionen. 24 20 COM (2015) 80, 2015-02-25 21 COM (2016) 761, 2016-11-30 22 COM (2016) 765, 2016-11-30 23 COM (2016) 759, 2016-11-30 24 COM (2016) 860, 2016-11-30

26 Den svenska regeringen har i en faktapromemoria redogjort för sina ståndpunkter beträffande Energiunionen. 25 Regeringen anser att Energiunionen ska bidra till att skapa ett energisystem som är i linje med vad som krävs för att begränsa den globala uppvärmningen så långt under två grader som möjligt. Åtgärder ska bygga på EU:s tre energipolitiska pelare (ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet), vara ömsesidigt förstärkande och vidtas parallellt. Regeringen betonar också vikten av en väl fungerande inre marknad och stödjer i allt väsentligt kommissionens 15-punktsprogram, bland annat beträffande en kommande höjning av energieffektiviseringsmålet till 30 procent till 2030. I energiöverenskommelsen i juni 2016 sägs bland annat att ett mål för energieffektivisering för perioden 2020 till 2030 ska tas fram och beslutas senast 2017. 26 I en ny överenskommelse i november 2016 har samma partier enats om ett förslag till mål för energieffektivisering för Sverige till 2030. 27 Sverige ska år 2030 ha 50 procent effektivare energianvändning jämfört med 2005. Målet uttrycks i termer av tillförd energi i relation till BNP. Energimyndigheten ska ges i uppdrag att tillsammans med olika branscher formulera sektorsstrategier för energieffektivisering. Därmed utgör sektorstrategierna inget mål som fastställs av riksdagen. Målet för energieffektivisering, och sättet att beräkna det, ligger i linje med EU:s ambition om 30 procent minskad absolut energianvändning till 2030 och är i linje med att EU i framtiden kommer att använda år 2005 som basår för sina beräkningar. Målet om 50 procent effektivare energianvändning är högt satt. Bedömningen är att målet kan nås genom att genomföra de åtgärder som återfinns i ramöverenskommelsen om energi, vidta åtgärder i Sverige och genom beslut på EU-nivå. Ett lyckat arbete med energieffektivisering stärker enligt överenskommelsen Sveriges konkurrenskraft, minskar miljöpåverkan och skapar många nyttor i samhället. 2.5 Energieffektivisering i bebyggelsen Våren 2010 beslutade riksdagen om propositionen Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete 28 med en ny målstruktur för miljöarbetet med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål. Därmed försvann också de tidigare delmålen ur målstrukturen. 25 Regeringskansliets Faktapromemoria 2014/15:FPM23 Energiunionen, 2015-04-01 26 Ramöverenskommelse om energipolitiken mellan 5 riksdagspartier, 2016-06-10 27 Överenskommelse om Sveriges mål för energieffektivisering. Regeringens pressmeddelande 2016-11-28 28 Prop. 2009/10:155, Bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377

Generationsmålet ska ange inriktningen av den samhällsomställning som behöver ske för att miljökvalitetsmålen ska nås och syftar till att vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Miljökvalitetsmålen med preciseringar anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. För att underlätta möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen kan etappmål fastställas av regeringen inom prioriterade områden. Regeringen gjorde i nämnda proposition en genomgång av möjligheterna att uppnå de olika delmål som tagits bort, bland annat under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Beträffande delmålet om energieffektivisering av bebyggelsen anförde regeringen följande. 29 Delmålet innebär att den totala energianvändningen per uppvärmd areaenhet i bostäder och lokaler ska minska. Minskningen bör vara 20 procent till år 2020 och 50 procent till år 2050 i förhållande till användningen 1995. Till år 2020 ska beroendet av fossila bränslen för energianvändningen i bebyggelsesektorn vara brutet, samtidigt som andelen förnybar energi ökar kontinuerligt. Delmålet är möjligt att nå med fortsatta åtgärder. Utvecklingen går åt rätt håll eftersom uppvärmningen blir mer energieffektiv, andelen förnybar energi ökar och andelen fossila bränslen minskar. De generella ekonomiska styrmedlen, som koldioxidskatt, har tillsammans med stigande energipriser varit starkt bidragande till denna utveckling. Styrmedlen kompletteras med teknikutveckling, information och andra insatser. I departementspromemorian Svenska miljömål preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål 30 återgavs 2012 ett regeringsbeslut med preciseringar av miljökvalitetsmålen och etappmål i miljömålssystemet. I beslutet angavs att resurseffektivisering och ökad användning av förnybara energikällor är viktiga delar av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Både samhällsbyggandet i sig och de aktiviteter i vardagsliv och verksamheter som äger rum med den byggda miljön som inramning har stor inverkan på energianvändning och resursförbrukning. Med målet God bebyggd miljö ska bland annat avses att användningen av energi, mark, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt för att på sikt minska och att främst förnybara energikällor används, Effektivare energianvändning i bebyggelsen ska enligt regeringsbeslutet ses dels som en del i Sveriges arbete för att nå målet om 20 procents effektivisering av energianvändningen som har slagits fast inom EU, dels som en del i den fortsatta strävan att nå målet om 20 procents effektivare energianvändning i bebyggelsen 2020 respektive 50 procents effektivare energianvändning 2050. Att tidigare delmål om energianvändning i byggnader har utgått genom en förändring av målstrukturen för miljöarbetet ska enligt regeringen inte tolkas som att målsättningarna för energianvändningen i bebyggelsen har ändrats i sak. 31 27 29 Prop. 2009/10:155 s. 217 30 Ds 2012:23 31 Ibid s. 108 f

28 2.6 Nationella strategier för energieffektiviserande renovering av byggnader Enligt artikel 4 i energieffektiviseringsdirektivet 32 ska som tidigare nämnts varje medlemsstat fastställa en långsiktig strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader, både offentliga och privata. Syftet är att utnyttja tillfället när byggnader ska renoveras till att förbättra byggnadsbeståndets energiprestanda. Strategin ska uppdateras vart tredje år och omfatta a) en översikt av det nationella byggnadsbeståndet, b) identifiering av kostnadseffektiva renoveringsmetoder som är relevanta för byggnadstypen och klimatzonen, c) styrmedel och åtgärder som stimulerar kostnadseffektiv totalrenovering av byggnader inbegripet renoveringar som utförs etappvis, d) ett framtidsinriktat perspektiv som ska vägleda privatpersoner, fastighetsbolag, byggindustrin och finansinstitut i deras investeringsbeslut samt e) en evidensbaserad skattning av förväntade energibesparingar och fördelar i vidare bemärkelse. 2.6.1 Den första nationella strategin Regeringen redovisade som en bilaga till den tredje nationella handlingsplanen en långsiktig strategi för energieffektiviserande renovering med den struktur som energieffektiviseringsdirektivet föreskriver. Ett förslag hade tagits fram av Boverket och Energimyndigheten tillsammans 33 efter en omfattande dialog med branschföreträdare och andra aktörer med intressen i de frågor som ingick i uppdraget. Förslaget utgick från befintliga styrmedel, som redan fanns på plats och som är viktiga för att fortsätta styra mot en effektivare energianvändning. Myndigheterna valde i utredningen att arbeta med ett referensalternativ och två scenarier. Referensalternativet utgick från att de befintliga styrmedlen skulle finnas kvar och bidra till effektiviseringen av byggnadsbeståndet till 2050. Om styrmedlen fortsätter till 2050 bedömdes energianvändningen (total köpt energi) per kvadratmeter minska med 22-30 procent till 2050 jämfört med 1995 eller 13-22 procent mellan 2011 och 2050. Vissa behöver förlängas innan 2050 men är i myndigheternas prognos upptagna för hela perioden. Andra befintliga styrmedel kan behöva förändras för att få bättre effekt. Scenario 1 utgick från att befintliga styrmedel finns kvar och att nya och ändrade informativa styrmedel införs för att korrigera 32 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet 33 Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader, Rapport 2013:22 (Boverket) resp. ET2013:24 (Statens energimyndighet)

marknadsmisslyckanden om informationsbrist/-problem vid informationsinhämtning samt så kallad asymmetrisk information. Regeringen har i budgetpropositionen för 2017 34 också aviserat att den avser att ta initiativ till ett informationscentrum för hållbart byggande med fokus på energieffektiviserande renovering med användning av hållbara materialval. Centret kommer enligt förslaget att bidra till en ökad energieffektivisering och uppfyllandet av direktivet om byggnaders energiprestanda och energieffektiviseringsdirektivet. Boverkets och Energimyndighetens bedömning var att förslagen i scenario 1 leder till att energieffektiviseringen ökar med 5-10 procent i jämförelse med referensalternativet och innebär en effektivisering av total köpt energi per kvadratmeter med 26-40 procent till 2050 jämfört med 1995 eller med 17-33 procent mellan 2011 och 2050. För scenario 2 var myndigheternas ansats att uppnå ett givet energipolitiskt mål och att befintliga styrmedel finns kvar. Ett energipolitiskt mål om en halvering av energianvändningen i byggnader till 2050 bedömde de dock omöjligt att uppnå endast genom att energieffektiviserande åtgärder genomförs i samband med renovering med de avgränsningar som hade gällt för utredningen. För att få en större effekt behöver fler renoveringar genomföras och omfattningen av renoveringarna behöver öka. Hänsyn behöver även tas till fastighetsel och hushållsel/verksamhetsel för att utforma styrmedel för att nå en halvering. I den nationella strategi som regeringen redovisade till EUkommissionen togs myndigheternas referensalternativ med men inte scenario 1 och 2. Däremot redogjorde regeringen även för andra styrmedel som ger incitament att genomföra energieffektiviserande åtgärder i samband med renovering. Det gällde bland annat energikraven vid ändring av byggnader i Boverkets föreskrifter, där kraven på energiprestanda nu är desamma som vid nybyggnad. Det gällde också ett pågående arbete med nivåerna för energihushållning, där strategin är att successivt öka kraven och närma sig nära-nollenergikrav I EU-kommissionens utvärdering av de inlämnade strategierna från 2014 framkom att Sveriges strategi var svagare i de delar som avsåg kostnadseffektiva renoveringsmetoder (del b) och ett framtidsinriktat perspektiv (del d). Det förslag till utvecklad strategi som myndigheterna presenterat är uppdaterad och kompletterad i de delar som kommissionen betraktade som svagare i 2014 års rapportering. 29 2.6.2 Förslag om den andra nationella strategin Boverket och Energimyndigheten har tillsammans tagit fram underlag till att uppdatera den nationella strategin. 35 I underlaget till strategin 2013 34 Prop. 2016/17:1 Utgiftsområde 18 s. 42 35 Underlag till den andra nationella strategin för energieffektiviserande renovering. Boverket och Energimyndigheten, Rapport 2016:29 respektive ET 2016:15, november 2016

30 konstaterade myndigheterna att en förutsättning för att omfattningen i energieffektiviseringsarbetet skulle öka är att antalet genomförda renoveringar blir fler. I samband med renoveringarna behövs också insatser för att energieffektiviseringsåtgärder ska genomföras. Flera utredningar har pekat på att det finns ett eftersatt renoveringsbehov i flerbostadshusbeståndet. I den nya utredningen har myndigheterna därför genomfört en kartläggning av hinder för renoveringar. Utifrån kartläggningen är bedömningen att lönsamhetsproblemet är det största hindret för renovering. Tillgången på finansiering och nödvändig kunskap hos fastighetsägare och beställare har också bedömts som viktiga hinder men inte i samma omfattning. Andra stora utmaningar är bristande konkurrens, vilket ökar kostnaden och därmed också problemet med lönsamhet. Det finns därför enligt myndigheterna behov av att öka konkurrensen. Teknikutvecklingen måste också förbättras för att det ska finnas förutsättningar att minska kostnaderna. Det stora behovet av att bygga nya bostäder innebär dessutom en begränsning i möjligheterna att renovera. Det bidrar till en ökad kostnad på grund av bristen på arbetskraft. Myndigheterna presenterar två scenarion för energianvändningen i bebyggelsen från 2014 till 2050 ett referensalternativ och ett scenario som kallas alternativ 1. Referensalternativet beskriver den förväntade utvecklingen med dagens befintliga styrmedel. Energianvändningen för uppvärmning och varmvatten i hela beståndet förväntas minska med ca 27 procent, från 132 till 96 kwh/kvm och år, för perioden 2014 2050. I alternativ 1 finns nya eller förändrade styrmedel. Resultatet visar att energianvändningen för uppvärmning och varmvatten i hela beståndet minskar med ca 29 procent, från 132 till 94 kwh/kvm och år, för perioden 2014 2050. År 1995 var energianvändningen för uppvärmning och varmvatten 170 kwh/kvm. Med alternativ 1 kommer energianvändningen för uppvärmning att ha minskat med omkring 45 procent mellan år 1995 och år 2050. I alternativ 1 ingår det informationscentrum som regeringen föreslagit i budgetpropositionen för 2017. Dessutom ingår myndigheternas förslag till utvidgade kreditgarantier som de tog fram 2015 36 (jfr avsnitt 5.3) och förslag till förbättringar av fyra andra styrmedel (vägledning för boendedialog, förbättrade energideklarationer, ökad kunskap om energieffektiviserande åtgärder kopplade till bruksvärdessystemet samt en webbaserad vägledning inom ramen för PBL Kunskapsbanken). De styrmedel som föreslås i alternativ 1 kommer enligt myndigheterna i 36 Förslag till en utvecklad nationell strategi för energieffektiviserande renovering. Utredning av två styrmedel 2015. Energimyndigheten och Boverket, Rapport ET2015:17

första hand att bidra till att energieffektiviseringsåtgärder genomförs vid renoveringar och att kvalitén på åtgärderna blir bättre. Det hinder som har störst betydelse är problemet med att få renoveringar att bli lönsamma och därför lämnar de också förslag på styrmedel som kan utredas närmare för att avhjälpa det hindret. Förslaget omfattar hyresbidrag, förändringar i hyressättningssystemet och underhållsfonder. För att visa på potentialen i minskad energianvändning presenterar Energimyndigheten och Boverket också ett tredje scenario, där alla renoveringar som genomförs i flerbostadshus, skolor och lokaler är så kallade djuprenoveringar med omfattande energieffektiviseringsåtgärder. Myndigheterna bedömer att den minskade energianvändningen är värd cirka 8,5 miljarder kronor varje år fram till 2030, baserat på Energimyndighetens prognos över energiprisutvecklingen. Utöver värdet av den minskade energianvändningen kan andra positiva effekter uppkomma av djuprenoveringar. Exempel på sådana fördelar är hälsoeffekter till följd av minskade utsläpp av luftföroreningar och förbättringar av inomhusmiljön. I samband med att byggnader rustas upp kan även andra nyttor än energieffektivisering tillgodoses. Ett exempel på det är ökad tillgänglighet. Djuprenoveringar ger dock endast marginella fördelar avseende energiförsörjningstrygghet och minskad klimatpåverkan i Sverige. 2.7 Utredarens slutsatser och bedömning 31 Bedömning: Nya och/eller utvecklade ekonomiska styrmedel och finansiella hjälpmedel bör prövas för att undersöka om de kan bidra till att Sverige ska kunna leva upp till sina ambitioner när det gäller nya målsättningar för energieffektivisering på ett kostnadseffektivt sätt. För att fler energieffektiviserande renoveringar ska genomföras och omfattningen av renoveringarna ska öka bör statliga stimulanser införas i syfte att åtgärderna ska kunna få ett längre tidsperspektiv. Jag kan konstatera att såväl regeringen som EU-kommissionen har bedömt att 2020-målet om energieffektivisering är på väg att uppnås såväl nationellt som på Europanivå. Visserligen är måluppfyllelsen för svenskt vidkommande enligt regeringen svårbedömd, men effekterna av befintliga styrmedel och de åtgärder som regeringen har beslutat 2015 och 2016 väntas sammantagna leda till att målet uppnås. Samtidigt kan jag också konstatera att Europeiska rådet har nått en överenskommelse som innebär ett nytt vägledande mål på EU-nivå på minst 27 % för att ytterligare förbättra energieffektiviteten under 2030 i förhållande till prognoserna för den framtida energiförbrukningen. En översyn av målet kommer dessutom att ske senast 2020, med siktet inställt på ett mål på EU-nivå på 30 %. Vad detta innebär i praktiken är ännu inte klarlagt, men den svenska regeringen har slutit upp bakom en höjd ambitionsnivå med tydligare

32 och mer bindande åtaganden inom ramen för den nya europeiska energiunionen. Bland annat har EU-kommissionen lämnat förslag om förändringar i ett antal regelverk, däribland Energieffektiviseringsdirektivet och Direktivet om byggnaders energiprestanda. Den svenska energiöverenskommelsen sommaren 2016 anger också att en ny målsättning för energieffektivisering under perioden fram till 2030 ska tas fram under 2017. De partier som ingick överenskommelsen har även kommit överens om att denna målsättning ska innebära att Sverige år 2030 ska ha 50 procent effektivare energianvändning jämfört med 2005. Målet uttrycks i termer av tillförd energi i relation till BNP. Min bedömning är att denna nya målsättning, liksom i än högre grad det så kallade 50/50-målet (en halvering av energianvändningen till 2050), kommer att innebära en betydande utmaning för många aktörer på marknaden. Alla fastighetsägare, stora som små, privata såväl som offentliga kommer någon gång under perioden fram till 2030 att behöva ta ställning till behovet av energibesparingsåtgärder i sina fastigheter. Avgörande för beslutet om den investering som åtgärderna kräver kommer att vara flera olika faktorer, främst den bedömda lönsamheten i projektet. Lönsamheten blir i sin tur beroende av bland annat energipriser och den lokala marknadens utveckling. Boverket och Energimyndigheten underströk i sitt förslag till den första nationella strategin att ett mål om en halvering av energianvändningen är omöjligt att uppnå med mindre än att fler renoveringar genomförs och att omfattningen av renoveringarna ökar. När en byggnad renoveras sker med automatik en energieffektivisering, eftersom de komponenter som byts, byts till mer energieffektiva. Det uppstår också en möjlighet att utföra ytterligare energieffektiviseringsåtgärder. Om fastighetsägaren missar tillfället, kan det ta mycket lång tid innan den möjligheten finns på nytt. Jag har slutligen också noterat att EU-kommissionen i sitt åtgärdspaket för en energiunion anger att finansieringsfrågorna är ett av de områden som bör prioriteras när det gäller att öka energieffektiviteten i bebyggelsen. Kommissionen anser bland annat att det krävs åtgärder av medlemsstaterna för att utnyttja energieffektivitetspotentialen i byggnader. Det är fortfarande enligt kommissionen en utmaning att uppmuntra till investeringar i den omfattning som krävs, främst på grund av bristen på medvetenhet och expertis vid småskalig finansiering. Kommissionen kommer att stödja olika sätt att underlätta tillgången till finansiering och erbjuda färdiga mallar för finansiella instrument, som sedan kan användas av de europeiska struktur- och investeringsfondernas förvaltningsmyndigheter och berörda aktörer. Kommissionen kommer också att främja nya finansieringsprogram som bygger på risk- och intäktsdelning, utveckla nya finansieringsmetoder och stöd i form av tekniskt bistånd. Ekonomiskt stöd måste enligt kommissionen kombineras med tekniskt stöd för att hjälpa till att lägga samman

småskaliga projekt till större program som kan sänka transaktionskostnaderna och locka den privata sektorn i stor skala. 37 Min slutsats är att nya och/eller utvecklade ekonomiska styrmedel och finansiella hjälpmedel bör prövas för att undersöka om de kan bidra till att Sverige ska kunna leva upp till sina ambitioner när det gäller nya målsättningar för energieffektivisering på ett kostnadseffektivt sätt. Samtidigt måste dessa styrmedel kombineras med att tekniska och administrativa marknadshinder avlägsnas. 33 37 KOM (2015) 80, 2015-02-25 s. 13

35 3 Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och potential för energibesparing Detta kapitel ska ge en överblick över energianvändningen i bebyggelsen och den potential som kan finnas för energieffektiviserande åtgärder.

36 Figur 2. Energianvändning i bostads- och servicesektorn 1971 2013, TWh. Källa: Energistatistiken Samband mellan sektorns energianvändning och utomhustemperaturen tydliggörs i Figur 2, som visar sektorns energianvändning tillsammans med förekomsten av graddagar 38 jämfört med ett normalår. För 2013, som var nästan 6 procent varmare än ett normalår, uppgick den temperaturkorrigerade energianvändningen till 151 TWh. Figur 3. Energianvändning inom bostads- och servicesektorn, samt förekomst av graddagar mot normalår, 1985 2013, TWh och procent. Källa: Energimyndigheten och SMHI 38 Förekomsten av graddagar under ett år visar hur ofta och med hur mycket temperaturen understiger en given referenstemperatur för olika tider och platser. Ett år med många graddagar indikerar därför att det varit ett kallt år.

37 3.2 Byggnadsbeståndets struktur och energianvändning Byggnadsbeståndet delas statistiskt normalt upp i småhus (en- och tvåbostadshus), flerbostadshus respektive lokal- och specialbyggnader. I den följande redovisningen har utredningen använt sig av den uppdelning som är tillgänglig i Sveriges officiella statistik (SOS). Tre fjärdedelar av den uppvärmda arean i det svenska byggnadsbeståndet är äldre än 30 år. I ett internationellt perspektiv har Sverige ett ungt byggnadsbestånd, som domineras av den bebyggelse som uppfördes 1945-80. Flerbostadshusen från perioden 1941-1970 står för närmare hälften av den uppvärmda ytan i flerbostadsbeståndet eller 15 procent av det totala byggnadsbeståndet. Flerbostadshusen från tiden före ca 1930 är inte fler än vad som uppfördes på 1970-talet. En stor del av en- och tvåbostadshusen är uppförda före 1940. Det finns dock fler en- och tvåbostadshus från de två decennierna 1961-1980 än från hela perioden före 1940. När det gäller lokalerna dominerar inte rekordårens byggande på samma entydiga sätt. Drygt 60 procent av den uppvärmda lokalytan är uppförd före 1981. Det motsvarar 14 procent av det totala byggnadsbeståndet. Figur 4. Uppvärmd bostads- och lokalarea år 2014 fördelat per byggår och byggnadskategori (miljoner kvm). Källa: Energistatistiken 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

38 Den normalårskorrigerade köpta energin för uppvärmning och varmvatten per areaenhet har enligt Energimyndigheten minskat för alla byggnadstyper mellan åren 1995 och 2014, sammantaget med 14 procent. 39 Det finns flera anledningar till detta. Den upptagna värme som värmepumpar bidrar med och förluster som uppstår vid produktion och distribution av el och fjärrvärme ingår inte i redovisningen. Det innebär att den ökade användningen av värmepumpar och konvertering till fjärrvärme har lett till att den köpta energin minskar. De höga energipriserna under det första decenniet på 2000-talet har troligen bidragit till att många fastighetsägare har genomfört åtgärder för att minska energianvändningen. Även hårdare krav på bättre energiprestanda för nybyggda hus leder till en minskad genomsnittlig användning. Elanvändningen har varit relativt stabil för flerbostadshus och småhus medan den har ökat för lokaler. Två motsatta trender påverkar användningen av hushålls-, fastighets- och verksamhetsel. Utvecklingen går mot mer eleffektiva installationer och apparater men apparaterna blir fler i hushållen. Orsaker till att driftelen ökar i lokaler är bland annat ökad värmeåtervinning, högre krav på inomhusmiljö och bättre ventilation, fler belysningspunkter och apparater. Figur 5. Temperaturkorrigerad energianvändning per kvadratmeter för uppvärmning och varmvatten i bostäder och lokaler 1995-2013. Källa: Energistatistiken 39 Energiindikatorer 2016. Energimyndigheten, Rapport ER 2016:10 s. 39

39 3.3 Energianvändning per kvm eller energiprestanda? Energianvändning kan redovisas med statistik från två olika källor, Energistatistiken respektive Energideklarationsdata. 40 Underlaget för Energistatistiken utgörs av en statistiskt säkerställd urvalsundersökning, där uppgifterna om energianvändning hämtas från fastighetsägaren. Energideklarationsdata bygger på de energideklarationer som har inkommit

40 (BOA), medan den i energideklarationerna fördelas på hela den uppvärmda ytan (Atemp). Detta borde medföra att Energistatistiken anger en högre energianvändning per kvadratmeter, men det tycks enligt utredningen mer än väl kompenseras av att Energistatistiken endast tar upp den energi som används för uppvärmning och varmvatten medan Energideklarationerna även omfattar fastighetsel. För flerbostadshusen visar Energistatistiken och data från Energideklarationsregistret en relativt jämn energianvändning per kvm i de olika åldersintervallen fram till 1980, då en tydlig förbättring inträffar. En skillnad är att Energistatistiken anger att den högsta energianvändningen finns i hus byggda fram till 1960, medan Energideklarationsdata anger att energiprestandan förbättrades redan under 1950-talet. För lokalbyggnader gäller samma skillnader i areabegrepp och beträffande fastighetsel som redovisades under flerbostadshusen. Enligt utredningen går det dock inte att dra några säkra slutsatser över tid om lokalbyggnaders energianvändning per kvm på grundval av Energistatistiken, mot bakgrund av det stora bortfallet när det gäller uppgift om byggnadsperiod. När det gäller relationerna mellan de olika åldersintervallen redovisar Energideklarationsdata en ojämn bild, där prestandatalen är sämre i nästan alla byggnadsperioder än andra hustyper. Särskilt anmärkningsvärd är en tydlig försämring i åldersintervallet 1991-2000 jämfört med tidigare byggnadsperioder. Detta antyder enligt myndigheterna att det finns en förhållandevis stor effektiviseringspotential i lokalbyggnaderna. Lokalbyggnader är en heterogen grupp och skillnaden kan bero på olika urvalsprinciper. En annan förklaring kan vara att Energideklarationsdata även innefattar fastighetsel. Figur 6. Energianvändning i kwh per kvm (BOA/LOA) för uppvärmning och varmvatten år 2014 i olika hustyper och byggnadsperioder. Källa: Energistatistiken 160 140 120 100 80 60 40 20 0

Energideklarationsregistret innehåller så stora datamängder att det medger en nedbrytning i tioårsintervaller. Det ger bitvis en något annorlunda eller mera nyanserad bild. De sämsta flerfamiljshusen finns i intervallet 1900-50. När det gäller småhusen framstår husen i gruppen byggda före 1900 och de som är byggda under 1960-talet som sämst. Beträffande lokalbyggnader är det hus byggda under 1910-talet, under perioden 1931-1960 samt under 1990-talet som sticker ut. Figur 7. Energiprestanda i kwh per kvm (Atemp) och år för olika hustyper och byggnadsperioder. I energianvändningen ingår uppvärmning, varmvatten och fastighetsel. Källa: Energideklarationsregistret 41 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Med hjälp av underlag från Energistatistiken går det att beräkna den totala energianvändningen för olika åldersintervall. Byggnader som är uppförda före 1941, framför allt en- och tvåbostadshus, står för en fjärdedel av den totala energianvändningen. För den gruppen anger Energistatistiken en påtagligt högre energianvändning än uppgifterna från energideklarationerna. Figur 8. Energianvändning i TWh för uppvärmning och varmvatten år 2014 (ej normalårskorrigerad). Källa: Energistatistiken

42 Av energianvändningen står byggnadsbeståndet fram till och med 1980 för 78 procent. Som framgått tidigare omfattar de äldre en- och tvåbostadshusen en stor yta, vilket är en orsak till den stora totala energianvändningen. En annan anledning är att de i större utsträckning än flerbostadshus och lokaler har en egen värmeanläggning, vilket gör att omvandlingsförlusterna hamnar inom systemgränsen. 3.4 Vad är besparingspotentialen? 3.4.1 Fallstudier av olika byggnadskategorier Tre konsultföretag (CIT Energy Management, Profu och WSP Sverige AB) utvecklar tillsammans på uppdrag av Energimyndigheten en programvara kallad Heftig. Programvarans syfte är att användas för att simulera hur stor påverkan olika energiåtgärder i bebyggelsen får på Sveriges totala energianvändning. Företagen har i en rapport till Energimyndigheten redovisat ett antal fallstudier, som har tagits fram för att underlätta utvecklingen av fortsatta scenarier för programvaran. 41 För att dels demonstrera hur Heftig kan användas och dels ta fram grunddata för några byggnadskategorier har fallstudier genomförts på småhus, flerbostadshus, skolor och kontorslokaler. I rapporten redovisas hur fallstudierna har byggts upp med tillhörande åtgärdspaket och vilka resultat det leder till. Fallstudierna för flerbostadshus baseras på energieffektiviseringsåtgärder som har identifierats i ett antal tidigare projekt inom Hållbara städer 42 och Halvera mera 43. Två åtgärdspaket har tagits fram, ett som når cirka 30 procent energibesparing per byggnad och ett med ett mer ambitiöst paket, Extra allt, som når ca 50 procent energibesparing per byggnad. Ett paket för 30 procent energieffektivisering innebär en total renoveringskostnad av cirka 6 000 kr/m2, varav merkostnaden för energieffektivisering uppgår till cirka 9 procent. För 50 procent energibesparing per byggnad uppgår den totala renoveringskostnaden till cirka 12 000 kr/m2, varav merkostnaden för energieffektivisering utgör 12-14 procent beroende på val av ny ventilationslösning. Den antagna utrullningstakten för åtgärdspaketen varierar för olika byggnadsår. T.ex. antas husen från miljonprogrammet bli renoverade och energieffektiviseras i en snabbare takt än nyare byggnader. Simuleringen visar att 30-procentspaketet har en potential att ge en minskad total energianvändning på 27 procent i hela beståndet, med en ökad elanvändning på 35 procent och en minskad värmeanvändning på 51 procent till år 2050. Extra allt-paketet beräknas ge en sammanlagd 41 Fallstudier till Heftig. CIT Management, Profu och WSP Sverige, December 2015. 42 Hållbara städer - Ekonomi och energisatsningar. Stockholms stads Miljöförvaltning, 2015 43 Halvera Mera 1+2 analys. Energimyndighetens beställargrupp för flerbostadshus (Bebo), 2015

minskning av energianvändningen på 44 procent till år 2050. Elanvändningen beräknas i detta fall öka med 24 procent medan värmebehovet beräknas minska med 77 procent till år 2050. Fallstudien för småhus baseras på energieffektiviseringsåtgärder hämtade från Energimyndighetens verktyg Energikalkylen. Åtgärdspaket har tagits fram på motsvarande sätt som för flerbostadshusen. Det mindre paketet har dessutom en variant till en något lägre kostnad för att uppnå en tydlig privatekonomisk lönsamhet. För åtgärderna i ett paket för 27-31 procent energibesparing uppgår den totala investeringskostnaden till 320-580 kr/m2, beroende på vilka åtgärder som väljs ut eller som tidigare är genomförda. För det mer ambitiösa åtgärdpaketet beräknas den totala investeringskostnaden till cirka 800 kr/m2. Utrullningstakten för åtgärderna antas motsvara omsättningstakten på småhus. Två fall har simulerats, ett där åtgärdspaketen antas bli genomförda i sin helhet vid varje ägarbyte och ett där åtgärderna antas bli genomförda individuellt med en lägre utrullningstakt för vissa åtgärder. I det andra fallet visade sig inget av åtgärdspaketen nå lönsamhet i hela beståndet. När åtgärderna genomförs enskilt nås år 2050 en energibesparing i hela småhusbeståndet på 22 procent med 30-paketet, 21 procent med ett paket med färre åtgärder för bättre lönsamhet respektive 29 procent med Extra allt-paketet. Med ett helhetsgrepp, dvs. om åtgärderna genomförs som paket, beräknas den minskade energianvändningen bli 25 procent för 30-paketet respektive 40 procent för Extra allt-paketet. Även småhusen beräknas få en ökad elanvändning vid energieffektiviseringen, men en minskad vattenanvändning. För skolor har en uppdelning gjorts mellan stenskolor och träskolor. Beräkningsresultaten visar att om hela åtgärdspaketet genomförs så motsvarar det 46 respektive 42 procent besparing för varje enskild stenskola respektive träskola i genomsnitt. Utrullningstakten för införande av åtgärdspaket har antagits ske i samband med renovering. Vidare antas att renovering sker i samma takt som för flerbostadshus. Scenarierna visar att elanvändningen för byggnadskategorin skolor har en potential att minska med 3 procent och värmeanvändningen med 50 procent fram till 2050 för stenskolor respektive en potential att minska värmeanvändning med 26 procent men en ökad elanvändning på 3 procent för träskolor. Kostnaderna för dessa investeringar uppgår till 1 000-1 450 kr/m2 för stenskolor, beroende på tidigare ventilationssystem, och för träskolor till 910-1 535 kr/m2. Nuvärdet är negativt, men då ingår samtliga renoveringskostnader i beräkningarna. Om enbart merinvesteringen för energieffektiviseringsåtgärderna beaktas, blir investeringen lönsam. Detsamma gäller om energipriset ökar. För kontorsbyggnader visar beräkningsresultatet att om hela åtgärdspaketet genomförs så motsvarar det 30 procent besparing av energianvändningen för varje enskilt kontorshus i genomsnitt. Utrullningstakten för att införa åtgärdspaket har antagits ske i samband 43

44 med renovering, samt att renovering antas ske i 10 procent av byggnaderna varje år. De framtagna scenarierna för kontor visar på en potential att minska elanvändningen med 21 procent och värmeanvändningen med 39 procent fram till år 2050. Nuvärdet för hela denna investering på 965 kr/m2 är svagt negativ men samtliga renoveringskostnader ingår då i åtgärden. Om enbart merinvesteringen för energieffektiviseringsåtgärder beaktas, blir investeringen lönsam. Detsamma gäller vid en ytterst marginell ökning av energipriset. I samtliga analyser har andelen, som redan är renoverad från startåret 2015 och som inte genomför några åtgärder, uppskattats från renoveringskostnader för flerbostadshus inom olika åldersklasser. 3.4.2 Energieffektivisering i de kommunala bostadsföretagen och andra kommun- och landstingsägda byggnader Två konsultföretag (WSP Sverige AB och Profu) har på uppdrag av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) analyserat hur stor den teoretiskt lönsamma potentialen är för energieffektivisering i kommunernas och landstingens byggnader. 44 Uppdraget byggde vidare på en studie från 2011. Där konstaterades det att den samlade tekniskt lönsamma energieffektiviseringspotentialen, den så kallade ingenjörspotentialen 45, för alla kommun- och landstingsägda byggnader var cirka 35 procent för perioden 2009 2020 och 50 procent fram till 2050. Med den takt som energieffektiviseringsarbetet genomfördes skulle endast en tredjedel av potentialen uppnås. Energieffektiviseringsgapet, det vill säga skillnaden mellan det som är lönsamt och vad som blir gjort ansågs bero på ett antal hinder. De viktigaste var transaktionskostnader, kalkylbrister samt brist på strukturerat arbete. Den nu genomförda studien tar avstamp i kunskap från nya utvärderingar och analyser som visar att en rad projekt har nått en hög grad av energieffektivisering. Den visar också att kommunalägda bostadsföretag genomför större åtgärdspaket än privata fastighetsbolag och att de genomför stora åtgärder avseende klimatskal och ventilation. Den energieffektivisering som kan nås genom åtgärdspaket (i samband med renovering) istället för genom enskilda åtgärder är större än vad som tidigare antogs i den första studien. 44 Fortfarande miljarder skäl att spara! Potential för energieffektivisering i kommunernas och landstingens byggnader. SKL 2016 45 Ingenjörspotentialen innebär att alla åtgärder och åtgärdspaket som är lönsamma enligt en professionellt genomförd besiktning och kalkyl (räntekrav 4 procent) genomförs i samtliga byggnader i beståndet. Vanligen nås denna nivå enbart vid en stor renovering. Detta innebär att nivån nås i olika delar av byggnadsbeståndet beroende på med vilken hastighet en stor renovering bedöms ske. Denna takt varierar för olika åldersklasser (den antas till exempel vara störst för miljonprogramshusen den närmaste tiden), och beror också av om huset redan är renoverat eller ej.

Slutsatsen är att den lönsamma energieffektiviseringspotentialen i kommun- och landstingsägda byggnader räknad från 2010 är av samma storleksordning som redovisades i studien från 2011. Den uppdaterade ingenjörspotentialen är cirka 34 procent för perioden 2015 2035 och knappt 45 procent för perioden 2015 2050. Det ska enligt rapporten också noteras att en energieffektivisering på nära 6 procent uppnåddes mellan år 2010 och 2014. För perioden 2010 2035 är den beräknade lönsamma potentialen 40 procent, och för perioden 2010 2050 cirka 50 procent. Transaktionskostnader 46 bedöms enligt rapporten minska den lönsamma potentialen till cirka 30 procent för perioden 2015 2035 (40 procent för 2015 2050), och potentialen naggas i kanten ytterligare när hänsyn tas till andra hinder. Att genomföra åtgärder i lönsamma paket istället för att genomföra åtgärderna enskilt är viktigt för att en större del av den lönsamma potentialen ska realiseras. En annan reduktion av potentialen uppstår enligt rapporten om man räknar lönsamhet åtgärdför-åtgärd istället för med hela åtgärdspaket, vilket är förutsättningen i ingenjörspotentialen. Nya studier visar att man för flerbostadshusen tappar ca 40 procent och för lokalerna ca 65 procent av paketpotentialen. I början av den studerade perioden är enligt rapporten andelen energieffektiviseringsåtgärder som genomförs i det så kallade Business as usual-scenariot 47 nu större än vad som tidigare antagits. Energieffektiviseringstakten antas framöver bli högre än tidigare för värme, men lägre för el. De senare årens minskning av fastighetselen antas plana ut. Förklaringar till denna utplaning är bland annat att uppgradering av ventilationssystem och frånluftsvärmepumpar verkar genomföras i större utsträckning än tidigare, och att hushållsel och verksamhetsel inte tycks minska. I Business as usual-fallet beräknas energieffektiviseringen i kommunernas, landstingens och allmännyttans byggnader uppgå till knappt 10 procent från 2015 till år 2035 respektive cirka 12 procent till år 2050. Business as usual-utvecklingen för värme bygger för åren 2015 2020 på de senaste fem årens trend. Sedan antas takten avta mellan 2020 och 2050 till i genomsnitt 0,5 procent per år i överensstämmelse med Energimyndighetens långsiktsscenario. För el antas de senaste årens minskning fortsätta fram till 2020, medan nivån därefter är oförändrad eftersom effektivisering och standardökning tar ut varandra. Dagens bild av vilka de främsta hindren för energieffektivisering i bebyggelsen är stämmer enligt rapporten väl överens med den som gavs i den första studien. De mest framträdande hindren relaterar till 45 46 Transaktionskostnad är den insats som åtgår för köparen av en energiåtgärd, från det att idén om åtgärd uppstår, inklusive att skaffa information, undersöka möjliga alternativa utföranden, leta upp utförare eller leverantörer, förhandla med dem, beställa, hålla kontakter under utförandet, följa upp samt utvärdera genomförandet. 47 Business as usual (BAU) är ett något missvisande namn. Ett mer rättvisande namn skulle kunna vara International Energy Agencys benämning Nuvarande styrmedelsutveckling (Current Policies).

46 finansieringsfrågor, policyinstabilitet, osäkerheter och risker, brist på ekonomiska incitament, svårigheter att höja hyran i relation till renoveringskostnaderna, brist på kompetens samt bristande engagemang och kommunikation från ledningen. Målkonflikter mellan energi, kulturhistoriskt bevarande och tillgänglighet samt otydliga önskemål om flexibilitet har också stor betydelse. Svaret på frågan i studien om vad som är rimligt att klara till 2035 och 2050 ligger någonstans mellan den totala lönsamma potentialen, den så kallade ingenjörspotentialen, och den mängd energieffektivisering som ändå blir realiserad, det vill säga Business as usual-scenariot. I analysen har rapportförfattarna funnit starka skäl för att genomföra energieffektivisering i form av åtgärdspaket istället för att genomföra åtgärderna enskilt. De gör därför antagandet att det är rimligt att nå halvvägs mellan beräkningsfallet Ingenjörspotential minus inverkan av transaktionskostnader och åtgärdspaket och beräkningsfallet Ingenjörspotential minus inverkan av transaktionskostnader. Minskningen av energianvändningen från år 2015 till år 2035 blir då cirka 25 procent. Detta är en nettominskning efter hänsyn till åtgärdernas kapitalkostnader. 3.5 Utredarens slutsatser och bedömning Bedömning: Stora delar av byggnadsbeståndet kan bli mer energieffektivt. Alla möjligheter till ökad energieffektivisering behöver därför tas tillvara. Det ligger i samhällets intresse at stimulera ägare av både bostäder och lokaler att investera i minskad energianvändning. Omställningen från oljeberoendet under 1970-talet har varit framgångsrik inom bostads- och servicesektorn. En stor del av energiproduktionen från oljeprodukter har kunnat ersättas genom utbyggnaden av fjärrvärme. Samtidigt har utbyggnaden av kärnkraft bidragit till att användningen av elenergi har kunnat öka. Som Energimyndigheten har redovisat påverkar ett par motsatta tendenser användningen av hushålls-, fastighets- och verksamhetsel. Utvecklingen går mot mer eleffektiva installationer och apparater men apparaterna blir fler i hushållen. Orsaker till att driftelen ökar i lokaler är bland annat ökad värmeåtervinning, högre krav på inomhusmiljö och bättre ventilation, fler belysningspunkter och apparater. Statistiken antyder också att det finns en förhållandevis stor effektiviseringspotential i lokalbyggnader. Även om Sverige i ett internationellt perspektiv har ett relativt ungt byggnadsbestånd, kan stora delar av beståndet enligt min uppfattning bli mer energieffektivt. För byggnader uppförda så sent som i början av 2000-talet är energiprestandatalen relativt höga, särskilt när det gäller flerbostadshus och lokalbyggnader. Alla möjligheter till ökad energieffektivisering behöver därför tas tillvara.

Jag anser att det ligger i samhällets intresse att med beaktande av rimliga krav på kostnadseffektivitet stimulera ägare av både bostäder och lokaler att investera i minskad energianvändning. En viktig uppgift för ett fortsatt utredningsarbete bör vara att klarlägga vilka drivkrafter respektive hinder som påverkar byggnadsägare i besluten om energieffektiviserande investeringar som till synes är privat- och företagsekonomiskt lönsamma men som ändå inte genomförs. Det befintliga beståndet av bostäder och lokaler domineras av den bebyggelse som uppfördes under en 50-årsperiod från 1930 och framåt. Det är också det beståndet av flerbostadshus och lokalbyggnader som har de sämsta energiprestandatalen (den högsta energianvändningen per kvm) vid en jämförelse mellan olika byggnadsperioder. För småhusen är det framför allt sådana som är byggda under 1960-talet som har den sämsta energiprestandan tillsammans med de allra äldsta, sekelgamla husen. Sett från energianvändningssynpunkt har således årgångar med de största byggnadsvolymerna ofta också de sämsta förutsättningarna. Den konsultrapport med fallstudier om besparingspotentialer för olika hustyper som tagits fram för Energimyndigheten visar att det i enskilda fall går att nå privat- eller företagsekonomisk lönsamhet om åtgärderna begränsas till energieffektiviseringsinsatser. Om dessa insatser också ska kombineras med renoveringar och andra byggnadstekniska åtgärder i syfte att uppnå en högre besparing, blir den företagsekonomiska lönsamheten mycket begränsad eller ingen alls. Lönsamheten i åtgärderna är beräknad på 35 års sikt fram till år 2050. Gemensamt för flerbostadshus och småhus är dessutom att även om åtgärderna påtagligt kan reducera värmebehovet, resulterar de normalt i ökad elanvändning. Effektiviseringsåtgärder för kontorsbyggnader kan däremot även minska elanvändningen. Utredningen har hittills dock inte kunnat klarlägga på vilket sätt och i vilken utsträckning som den ökade användningen av fjärrkyla påverkar elanvändningen i kontorsbyggnader och andra kommersiella lokaler. Sammantaget visar rapporten att åtgärder som i första hand begränsas till installationstekniska effektiviseringsinsatser kan ge en energibesparing på upp emot 30 procent för varje enskild byggnad. Om dessa insatser appliceras på hela byggnadsbeståndet, finns det en potential att minska den totala energianvändningen med 20-30 procent. I rapporten för SKL anför författarna att det finns starka skäl för att genomföra energieffektivisering i form av åtgärdspaket och pekar bland annat på att kommunalägda bostadsföretag genomför större åtgärdspaket än privata fastighetsbolag. De kommunala företagen genomför stora åtgärder avseende klimatskal och ventilation, vilket enligt min uppfattning skulle kunna bero på skillnader i ägarstruktur och förvaltningsenheternas storlek. Rapporten redovisar också de vanligaste hindren för energieffektivisering i bebyggelsen. Dit hör framför allt finansieringsfrågor, policyinstabilitet, osäkerheter och risker samt brist på ekonomiska incitament. Bristande lånemöjligheter och begränsade möjligheter att höja hyror i många av miljonprogrammens områden är reala hinder, som bidrar till att minska omfattningen på renoveringar. 47

49 4 Ekonomiska och finansiella förutsättningar Valet av ekonomiska styrmedel för ökad energieffektivisering påverkas av flera faktorer. Kravet på samhällsekonomisk effektivitet är ett kriterium. Bristande formella och faktiska förutsättningar på marknaden för att förstå och hantera styrmedlen kan vara tecken på såväl marknadshinder som informationsmisslyckanden. Olika kategorier av fastighetsägare har olika förutsättningar för att genomföra energieffektiviseringsåtgärder. Stora fastighetsbolag har större tekniska och ekonomiska resurser än mindre familjeägda bolag. Bostadsrättsföreningar har andra möjligheter att utföra renoveringsåtgärder än ett bolag med hyreslägenheter, men är i en del fall beroende av konsensusbeslut. Förutom ägandeform och antal lägenheter är även byggnadernas skick och de lokala marknadsförutsättningarna påverkande faktorer. Fastighetsägares beslut om energieffektivisering och renovering avgörs ytterst av de företags- och fastighetsekonomiska förutsättningarna. Det inledande avsnittet i detta kapitel redovisar de ekonomiska förutsättningarna för de aktörer som ska genomföra åtgärder. 48 Redovisningen är tämligen allmängiltig för företag som i bolagsform äger och förvaltar bostäder och lokaler med betoning på bostadsförvaltning. Den är dock inte relevant för äkta bostadsrättsföreningar och andra ekonomiska föreningar, där den löpande likviditeten har större betydelse än det bokföringsmässiga resultatet för det ekonomiska utrymmet för upprustningar. Den är heller inte till alla delar relevant för andra associationsformer som kan lyda under andra regelverk än bolag, främst beträffande bokslut och årsredovisning. Den är givetvis heller inte relevant för småhusägare, där den personliga ekonomin är helt avgörande för möjligheterna att finansiera energieffektiviseringar. I anslutning till avsnittets beskrivning av frågan om lånemöjligheter finns också en enkel översikt om Kommuninvest som har flertalet 48 Underlaget är huvudsakligen hämtat från rapporten Hem för miljoner. Förutsättningar för upprustning av rekordårens bostäder, SABO 2009

50 kommuner och landsting som medlemmar och som ger lån till bland annat energieffektiviseringsåtgärder mot en solidarisk borgen. Kapitlets andra avsnitt redovisar några exempel på studier om ekonomin och lönsamheten för fastighetsägare i samband med energieffektiviserande åtgärder i byggnadsbeståndet. Kapitlet avslutas med utredarens slutsatser och bedömning av de ekonomiska skälen för en statlig stimulans för energieffektiviserande renoveringar i byggnadsbeståndet. 4.1 Begränsar företagets ekonomi fastighetsägarens möjligheter? 4.1.1 Resultat- och balansräkningen En renovering påverkar fastighetsföretagets ekonomi på kort och lång sikt. Dels påverkas det ekonomiska resultatet det år som en den genomförs, eftersom en del av utgifterna måste tas som en engångskostnad. Dels kommer bolagets framtida avskrivningar att öka genom att en del av utgifterna redovisas som en ökning av fastighetsvärdet (aktivering). Om man aktiverar mer än vad fastigheten ökar i värde, måste dock en nedskrivning göras, vilket belastar årets resultat. Alla kostnader som belastar årets resultat påverkar i slutänden företagets egna kapital. Möjligheten att renovera begränsas därför av storleken på företagets egna kapital. Åtgärderna påverkar också den framtida ekonomin genom ökade räntekostnader på de nya lån som kan behöva tas upp, men också de framtida potentiella effekterna genom minskade driftskostnader och ökade hyresintäkter. Tillgångarna i ett fastighetsbolag består till största delen av fastigheter och till mindre del av egna medel (kassa/bank). Tillgångarna finansieras genom eget och lånat kapital, som redovisas på balansräkningens skuldsida. I företagets balansräkning är det egna kapitalet ägarens riskvilliga kapital, medan lånat kapital normalt sett är företagets skuld till banker och kreditinstitut och betraktas som rörelsekapital. Att använda kapitalet kostar pengar i form av avkastningskrav respektive ränta. Egna medel är generellt sett begränsade hos de kommunala bostadsföretagen särskilt på svaga marknader och även hos många privata fastighetsföretag. Därför krävs oftast att dessa företag lånar till renoveringsprojekten. För att låna ut pengar kräver bankerna att projekten till viss del finansieras med egna medel. I de bolag som har övervärden i vissa fastigheter kan belåningen/skuldsättningsgraden öka i övriga fastigheter för att finansiera ett renoveringsprojekt alternativt kan övervärden realiseras genom försäljning av fastigheter. I andra bolag där skuldsättningen redan är hög kan det krävas någon form av kapitaltillskott. 4.1.2 Underhållskostnad eller investering? Vid en renovering ska vissa utgifter redovisas som en kostnad (underhåll) medan andra ska aktiveras (investering), vilket innebär att

fastighetens bokförda värde (och förhoppningsvis marknadsvärde) ökar. Kortfattat avses med underhåll åtgärder som återställer byggnaden i det skick den ursprungligen hade när den anskaffades. Med investering avses i stället prestandahöjande åtgärder, som ökar byggnadens värde genom nya kvaliteter som inte funnits tidigare. Renoveringar består till stor del av underhållsinsatser som återställer fastighetens ursprungliga skick, varför en betydande andel av utgifterna bör kostnadsföras. Hur mycket av utgifterna som kan bokföras som en investering begränsas av fastighetens marknadsvärde efter ombyggnad. En uppfattning om värdet på en fastighet kan man få genom att titta på vilka direktavkastningskrav som råder på den aktuella delmarknaden. Direktavkastningskravet grundar sig på investerares uppfattning om marknadens och fastighetens attraktivitet. Förenklat kan man säga att ju högre direktavkastningskravet är desto lägre är attraktiviteten och därmed fastighetens värde beroende på den högre risken för en investerare. Driftnettot som är det ekonomiska resultatet för en enskild fastighet, består av hyresintäkter minus fastighetens drift- och underhållskostnader, fastighetsskatt och tomträttsavgäld. Ett ökat driftnetto kan uppnås genom ökade hyresintäkter och minskade kostnader. I följande exempel går det att beräkna hur mycket av utgifterna för en renovering som kan betecknas som en investering, därför att de leder till ett ökat driftnetto som i sin tur motiverar ett högre värde på fastigheten. Beräkningen är gjord genom att driftnettoökningen divideras med direktavkastningskravet. Ett företag gör en renovering för 5 000 kronor per kvadratmeter. Efter renoveringen kan fastighetsägaren öka sina hyresintäkter med 100 kronor per kvadratmeter och sänka sina driftkostnader med lika mycket. Fastigheten finns på en marknad där ett direktavkastningskrav på 6 procent är tillämpbart. Fastigheten (som alltså fått en driftnettoökning med 200 kronor per kvadratmeter) kommer att öka med 3 333 kronor per kvadratmeter i värde. Det skulle innebära att 3 333 kronor per kvadratmeter kan ses som en investering och därmed höja fastighetens värde i balansräkningen. Resterande utgifter på 1 667 kronor kostnadsförs i resultaträkningen. I beräkningsexemplet sträcker sig nyttan av åtgärderna så långt fram i tiden att nuvärdet blir detsamma oavsett om första årets driftnettoökning kapitaliseras för all framtid (driftnetto/direktavkastningskrav) eller att alla framtida betalningar diskonteras med en diskonteringsränta. Renoveringsåtgärder ger dock inte alltid ökade driftnetton men kan göra att fastighetens tekniska livslängd ökar och därmed möjligheten att generera positiva driftnetton under en längre period. Åtgärder som inte genererar driftnettoökningar måste emellertid genomföras med försiktighet, eftersom fastigheten inte nödvändigtvis då ökar i värde. Å andra sidan kan det finnas andra anledningar till en värdeökning än högre 51

52 driftnetton efter en renovering i form av ökad attraktivitet på den lokala marknaden. Fastigheter på starka marknader behöver ta en mindre andel av utgiften på årets resultat än fastigheter på svaga marknader, eftersom direktavkastningskravet på starka marknader är lägre. Företag på starka marknader har dessutom oftast en potential att ta ut hyreshöjningar och därigenom förbättra driftnettot utan risk för tomma lägenheter. Detta leder till att förutsättningarna att ekonomiskt klara åtgärderna är gynnsammare i de företag som befinner sig på starka marknader. Med hänsyn till att många kommunala bostadsbolag och privata fastighetsföretag har en begränsad förmåga att ta engångskostnader över resultatet blir en förutsättning för att kunna genomföra renoveringar ofta att en så stor andel som möjligt av projektutgiften aktiveras för att fördela kostnaden över kommande år. Om en aktivering innebär att fastigheten blir för högt värderad i balansräkningen i relation till det bedömda marknadsvärdet, måste fastigheten skrivas ned. En nedskrivning redovisas som en engångskostnad i resultaträkningen, vilket får negativ effekt på företagets egna kapital. Kostnader för nedskrivningar är inte skattemässigt avdragsgilla. Det innebär att nedskrivningar som i bokslutet har belastat årets resultat i resultaträkningen ska återläggas i deklarationen. Därigenom måste bolaget se till att det har medel så att det kan betala skatt även om bolaget visar ett negativt resultat. Nedskrivningar påverkar således inte det skattemässiga restvärdet för fastigheten (byggnaden). Bolag som genomför investeringar som inte täcks av motsvarande värdeökning i balansräkningen kan därför komma att tvingas till nedskrivningar som påverkar det egna kapitalet negativt. 4.1.3 Vilka möjligheter finns att få lån? För att få lån krävs att fastighetsföretaget har någon form av säkerhet. De två vanligaste säkerheterna bland kommunala bostadsföretag är kommunal borgen och pantbrev och bland privata företag det senare. Större företag som har god ekonomi och bra rating kan även finansiera sig genom företagscertifikat och företagsobligationer. Med pantbrev avses den handling som utfärdas som bevis på inteckning i en fastighet. Pantbrevet används när fastighetens ägare lämnar fastigheten som pant för fordran, till exempel som säkerhet för ett banklån. Borgen innebär att bolagets ägare påtar sig ett betalningsansvar för lån som företaget tar upp. Om kommunal borgen lämnats till ett kommunalt bostadsföretag, har bankerna kunnat ställa upp med lägre räntenivåer än om pantbrev lämnats som säkerhet. Den förmånen kan av EG-rätten anses vara en form av otillåtet statsstöd. Problemet kan undanröjas genom att kommunen tar ut en borgensavgift som motsvarar värdet på förmånen. Belåningsvärdet i en fastighet bedöms utifrån fastighetens marknadsvärde. Kreditgivare är beredda att ställa ut lån upp till 85 procents belåning av marknadsvärdet efter ombyggnad. Lån kan lämnas

mot pantsättning, om det finns utrymme för pantsättning av den faktiska fastigheten vid lånetillfället. Det innebär att låntagaren kan behöva en kortfristig kredit under ombyggnadstiden innan ett nytt marknadsvärde kan bedömas. Belåningsgraden varierar med hänsyn till låntagarens återbetalningsmöjligheter och säkerheten i bedömningen av fastighetens marknadsvärde. Räntesättningen av lånet styrs av kreditgivarens bedömning av risken i utlåningen. Resterande del av finansieringen får företaget själv stå för, vilket kan kräva att ägaren tillskjuter kapital. För fastighetsbolag på svaga marknader kan möjligheten att belåna fastigheten vara begränsad. 4.1.4 Kommuninvest Finansiär för kommuner och landsting Kommuninvest är en medlemsorganisation som företräder den kommunala sektorn i finansieringsfrågor. 49 Många kommuner och landsting som är medlemmar i organisationen är också låntagare i dess finansbolag och kan på det sättet finansiera bland annat energieffektiviserande åtgärder i sina byggnader till fördelaktiga villkor. Organisationen består av två delar, dels aktiebolaget Kommuninvest i Sverige AB, som erbjuder krediter och finansiell expertis och dels Kommuninvest ekonomisk förening, som äger aktiebolaget. Den ekonomiska föreningen har 90 procent av Sveriges kommuner, landsting och regioner som medlemmar. Uppdelningen är ett sätt för att medlemmarna effektivt ska kunna styra ett gemensamt bolag. Genom att den dagliga verksamheten hålls skild från ägarorganisationen, skapas också ett tydligt ansvarsförhållande där den tillståndspliktiga finansverksamheten och dess ledning frikopplas från medlems- och ägarfrågorna i föreningen. Kreditvärdigheten bärs upp av en solidarisk borgen från medlemmarna. Alla kommuner och landsting som vill kan bli medlemmar. Medlemmarna bestämmer själva om verksamhetens inriktning och har det yttersta ansvaret för organisationen. Varje medlem har en röst oavsett storlek, affärsvolym eller insats. Organisationen har inget eget vinstsyfte. Ändamålet är att bereda medlemmarna ekonomisk nytta. Efter nödvändig konsolidering tillförs medlemmarna resultatet. Kommuninvest ekonomisk förening bildades 1992 och samtidigt bytte det ursprungliga bolaget namn till Kommuninvest i Sverige AB. Tack vare föreningsbildningen kunde medlemmarna betala sin insats som andelskapital, vilket underlättade en ytterligare vidgning av medlemskretsen. Kommuninvest har ett särskilt program för upplåning på kapitalmarknaden mot så kallade Gröna Obligationer och utlåning till medlemmar av så kallade Gröna Lån. Den första Gröna Obligationen emitterades i mars 2016 och uppgick till 600 miljoner USD. Gröna Lån 53 49 www.kommuninvest.se

54 kan lämnas bland annat till energieffektiviseringsprojekt som drivs av medlemmarna eller av medlemmarnas bolag med följande krav. 1. Nya byggnader med minst 25 procent lägre energianvändning per kvadratmeter och år än vad som krävs enligt Boverkets byggregler samt med en kvalificerad miljöcertifiering. 2. Energieffektiviseringsåtgärder i befintliga byggnader, verksamheter och system som leder till minst 25 procent lägre energianvändning. 3. Större renoveringar av byggnader som leder till en minskning av energianvändningen med minst 35 procent eller motsvarar Boverkets regler för nybyggnation. 4.2 Ekonomi och lönsamhet för ägare av flerbostadshus 4.2.1 Energieffektivisering av flerbostadshus en IVA-rapport Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) bedrev åren 2012-2014 ett projekt om Ett energieffektivt samhälle. Syftet var att bidra till att minska hindren och hitta former för att öka incitamenten för att genomföra kostnadseffektiv energieffektivisering i olika sektorer i samhället. En av de rapporter som togs fram avsåg energieffektivisering av flerbostadshus. 50 Förutsättningen för att energieffektiviserande åtgärder ska genomföras är enligt IVA-rapporten att det uppfattas som lönsamt från varje ägares synpunkt att göra de investeringar och driftåtgärder som fordras. Studien har därför utgått från ägarens perspektiv, av det skälet att ingen effektivisering av betydelse kommer att ske utan ägarnas engagemang och aktiva medverkan. Att sänka kostnaderna för enskilda fastighetsägare och boende, torde vara det starkaste och för ägarna mest pådrivande skälet till ett ambitiöst mål för energieffektivisering. Enligt en grov bedömning i rapporten kan de årliga energikostnaderna för det totala svenska fastighetsbeståndet (flerbostadshus, småhus och lokaler) minska med 50 till 80 miljarder kr om 50/50-målet nås. Investeringar i bostäder är ofta mycket långsiktiga. Med rätt utformning menar IVA att klimatskalet kommer att hålla mellan 50 och 100 år. Den långa varaktigheten av investeringen i själva byggnaden, i kombination med att bostäder i tillväxtområden har låga vakanser och därmed ger säkra intäkter, bör sänka avkastningskraven. Tekniska system och komponenter måste däremot ofta bytas med tätare intervall, vilket innebär kortare avskrivningstider och högre avkastningskrav. Kostnader för nödvändigt underhåll och renovering bör enligt IVA inte belasta kalkylerna för effektiviseringsåtgärder och de bör således skiljas åt. Endast den merkostnad som följer av att energieffektivisera bör knytas till avkastningskravet på energieffektivisering. Ett flertal energieffektiviserande åtgärder kan också kombineras så att lönsamma 50 Energieffektivisering av Sveriges flerbostadshus. Hinder och möjligheter att nå en halverad energianvändning till 2050, IVA 2012

åtgärder bär mindre lönsamma åtgärder och på så sätt nås det totala avkastningskravet. Fastighetsägare i ekonomiskt svaga regioner har enligt rapporten ibland svårt att få finansiering till åtgärder även om de i sig är lönsamma. För att underlätta för dessa fastighetsägare att finansiera nödvändiga åtgärder föreslår IVA att frågan om en kreditriskförsäkring utreds. 4.2.2 Miljöprogram för miljonprogrammet På uppdrag av Svenska Naturskyddsföreningen (SNF) har teknikkonsultföretaget ÅF analyserat ekonomiska styrmedel som kan öka incitamenten för energieffektivisering i så kallade miljonprogramsområden. 51 Syftet med uppdraget har varit att analysera styrmedel utifrån fastighetsägarens perspektiv för att visa på vilket sätt de kan påverka energiinvesteringars lönsamhet. Med miljonprogramsområden menas i detta sammanhang områden med flerbostadshus byggda åren 1961-1980. Dessa hus hade 2013 sammanlagt cirka 850 000 lägenheter. 57 procent av bostäderna ligger i områden utanför storstadsområdena och en tredjedel finns i kommuner med mindre än 75 000 invånare. Kommunala bostadsföretag äger 46 procent av dessa bostäder medan privata fastighetsägare och bostadsrättsföreningar äger 26 procent respektive 28 procent. En omfattande energieffektivisering är enligt rapporten sällan lönsam på egen hand utan måste ske i samband med renovering av klimatskal och ventilationssystem. De beräkningar som utförts inom studien förutsätter att energiåtgärderna kombineras med andra investeringar som krävs för att upprätthålla och förbättra tekniska prestanda i byggnaderna. Lönsamheten i energiåtgärderna har beräknats på den merkostnad som krävs för att uppnå en halvering av energianvändningen i byggnaden. Enligt rapporten är det fullt möjligt att uppnå långtgående energieffektivisering i befintliga flerbostadshus. Tekniken finns och metoderna är välbeprövade. Nackdelen är att åtgärderna som krävs är omfattande och kostsamma att genomföra. För att bedöma lönsamheten har kostnader för energiåtgärder i ett fiktivt typhus från miljonprogrammet analyserats i rapporten. Byggnaden antas vara i tekniskt dåligt skick. Fasad, fönster, tak och ventilation behöver åtgärdas. Genom att samtidigt tilläggsisolera och täta klimatskalet, byta till energieffektiva fönster och installera ett värmeåtervinnande system i ventilationen bedöms byggnadens energianvändning kunna halveras. Ur ett företagsekonomiskt perspektiv är den investeringen dock inte lönsam för fastighetsägaren. Rapporten diskuterar därför också två alternativa statliga stimulanser för att förbättra lönsamheten. I det ena alternativet, med ett energirotavdrag med rätt till avdrag för halva arbetskostnaden för fastighetsbolag och bostadsrättsföreningar, återbetalas inte investeringen 55 51 Miljöprogram för miljonprogrammet styrmedel för energieffektiv renovering av flerbostadshus, SNF 2013

56 över en 20-årsperiod. Det andra alternativet innebär en statlig lånegaranti som enligt rapporten skulle kunna sänka fastighetsägarens avkastningskrav och kalkylränta. Med en sänkning från 4 procent till 2,5 procent får fastighetsägaren ett positivt resultat i lönsamhetsberäkningen. Slutsatsen är att en lånegaranti är att föredra framför ett rotavdrag, inte minst därför att det också skulle innebära lägre kostnader för staten. 4.2.3 Finansiering och lönsamhet vid energieffektivisering i kommunala bostadsföretag I ett examensarbete vid Lunds Tekniska Högskola har författarna med intervjuer försökt att kartlägga hur kommunala bostadsföretag arbetar med energieffektivisering, vilka faktorer som påverkar företagens beslut om att genomföra sådana åtgärder och om företagen arbetar olika med sådana frågor beroende på företagsstorlek. 52 Rapporten uppger bland annat att svårigheter kring finansiering troligtvis är en av de främsta anledningarna till att energieffektiva åtgärder inte genomförs i företagen. Konkurrensen om vad avsatta medel ska användas till är hård och ofta får energieffektiviseringsåtgärder ge vika för andra åtgärder som prioriteras högre. Samtliga intervjuade bostadsbolag uppger att finansiering av energieffektiva åtgärder är ett problem. Även tidigare studier tyder på att brist på ekonomiska resurser har stor påverkan, men även faktorer som konkurrerande investeringar och osäkerhet i framtida energipriser anses ha en viss betydelse. Finansieringens betydelse kan vara en av anledningarna till att större energieffektiviseringsåtgärder inte genomförs. Samtliga mindre företag

även möjligt att lägga samman flera åtgärder vid större renoveringar, om företaget bakar in enskilt mindre lönsamma åtgärder tillsammans med mer lönsamma och på det sättet skapa ett lönsamt projekt. Kommunala bostadsbolag ska arbeta enligt affärsmässiga principer och kan endast genomföra åtgärder och investeringar som bedöms vara lönsamma på lång sikt. Några stora och medelstora företag anger dock att även andra aspekter än rent företagsekonomiska påverkar åtgärdernas lönsamhet. Det kan exempelvis vara sociala vinster, sparade underhållskostnader och nöjdare hyresgäster. 4.3 Utredarens slutsatser och bedömning Bedömning: Privat- eller företagsekonomisk lönsamhet är ett avgörande incitament för att energieffektiviserande åtgärder ska bli genomförda. Det ligger emellertid i samhällets intresse att investeringskalkyler för energieffektiviserande åtgärder även reflekterar ett samhällsekonomiskt perspektiv. Generella ekonomiska styrmedel kan vara effektiva sätt att säkerställa detta. Det krävs också andra åtgärder för att kalkylerna ska kunna få längre avskrivningstider och lägre avkastningskrav för de investeringar som ska genomföras. 57 Energieffektiviserande investeringar begränsas av kravet på lönsamhet. Kravet på lönsamhet gäller alla fastighetsägare som bedriver sin verksamhet i bolagsform, oavsett privat eller offentligt ägande. Bostadsrättsföreningars möjligheter begränsas i första hand av kravet på likviditet i verksamheten och därmed ytterst på i vilken utsträckning föreningsmedlemmar är beredda att av privata medel bidra till en ökad energieffektivitet. Det senare gäller även småhusägare. Bostadsrättshavare och småhusägare kan dra direkt nytta av lönsamma investeringar genom sänkta kostnader men även genom möjlig framtida värdestegring på fastigheterna. Hyresgäster däremot oavsett om det gäller bostäder eller lokaler är i vart fall kortsiktigt beroende av de villkor som tillämpas vid hyressättningen när det gäller de ekonomiska konsekvenserna av energieffektiviserande åtgärder. Liksom bostadsrättshavare och småhusägare kan de också drabbas av ökade kostnader för att åtgärderna ska kunna genomföras. De studier som utredningen har tagit del av visar att det normalt går att uppnå 20-25 procent energibesparing med effektiviserande åtgärder som är företagsekonomiskt eller privatekonomiskt lönsamma. Åtgärderna avser då i första hand de tekniska systemen för värme, varmvatten och ventilation. Att enbart investera i sådana åtgärder som omedelbart leder till lägre energikostnader ger normalt sett god kortsiktig privat- eller företagsekonomisk lönsamhet men också kortare teknisk livslängd. För en mer långsiktig lönsamhet krävs i regel mer omfattande ingrepp som innebär högre kostnader.

58 De studier som utredningen har tagit del av visar också att olika intressenter utifrån skilda perspektiv förordar lösningar med lånegarantier framför generella bidrag, vilket även EU-kommissionen pekat på i meddelandet om energieffektiviseringsmålet 2030 (jfr avsnitt 2.4). Jag har därför för avsikt att i det fortsatta utredningsarbetet även ta upp frågan om statliga kreditgarantier som ett alternativ till statligt subventionerade energilån.

59 5 Ekonomiska styrmedel Kapitlet inleds med en beskrivning av tidigare statliga stimulanser för energieffektivisering samt en kortfattad översikt över ordningen med kreditgarantier för bostadsbyggande, eftersom kreditgarantier har framförts som en önskvärd åtgärd för att stimulera energieffektiviserande renoveringar. Kapitlet ger också en översiktlig beskrivning av olika modeller för energieffektivisering i ett par andra länder. Vidare beskrivs det förslag till utvecklad nationell strategi för energieffektiviserande renovering som Energimyndigheten och Boverket har lämnat som svar på ett gemensamt regeringsuppdrag. Kapitlet avslutas med utredarens slutsatser om val av incitament och en bedömning av effekterna. 5.1 Bostadsfinansiering och statliga stimulanser för energieffektivisering 5.1.1 Statlig bostadsfinansiering omfattade även energisparåtgärder När det statliga bostadsfinansieringssystemet förändrades år 1975 byggde det nya systemet på statliga lån som kombinerades med räntebidrag för skillnaden mellan den faktiska räntan och en garanterad ränta. Den subvention som det nya systemet innebar trappades successivt av över tiden. Räntebidrag lämnades för såväl bottenlån som för det statliga lånet. Statligt stöd inkl. räntebidrag lämnades vid såväl ombyggnad som nybyggnad. Bland de åtgärder som betraktades som ombyggnadsåtgärder och därmed fick ingå i låneunderlaget (och erhålla räntebidrag) ingick även reparations- och energisparåtgärder beträffande flerfamiljshus och småhus som uppläts med bostadsrätt eller hyresrätt. Detta kan ses som ett indirekt energisparstöd. De statliga lånen finansierades fram till 1985 via anslag på statsbudgeten, varefter Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag (SBAB) övertog uppgiften att finansiera lånen på den öppna marknaden. År 1989 övertog SBAB förvaltningen av de statliga lånen från Boverket. Kreditprövningen och förvaltningen av lån låg dock kvar på länsbostadsnämnderna. I början av 1990-talet inleddes en genomgripande omläggning av det statliga bostadsfinansieringssystemet. Som en del av denna omläggning

60 ersattes de statligt reglerade bostadslånen som innebar att SBAB hade ensamrätt att bevilja bostadslån av ett system med statliga kreditgarantier, som administrerades av Statens bostadskreditnämnd (BKN). Efter denna tidpunkt har SBAB och övriga kreditinstitut haft samma förutsättningar att lämna lån till bostäder med stöd av statliga kreditgarantier. 5.1.2 Tidigare statliga stimulanser för energieffektivisering Oljekriserna på 1970-talet innebar ett ökat fokus på energifrågorna. Ett första statligt energisparstöd infördes 1974. 53 Stöd lämnades såväl genom lån som genom bidrag. Förutom till bostäder lämnades stöd även till energiåtgärder i statliga byggnader, kommunala och landstingskommunala byggnader, näringslivets byggnader och trädgårdsnäringens byggnader. 54 Det första mera utvecklade energisparstödet infördes 1977. 55 Stödet var uppdelat i energisparlån och energisparbidrag. Lån och bidrag kunde utgå till förbättring av värme- och ventilationssystem, anordningar för individuell mätning av varmvatten m.m., anslutning av fastighet till fjärrvärmeanläggning, förbättring av värmeisolering i väggar, fönster och bjälklag och en del andra stödberättigade byggnads- och installationstekniska åtgärder. Energisparstöd utgick för bostadshus eller hus som innehöll sådana lokaler som kunde ingå i det s.k. låneunderlaget eller pantvärdet enligt dåvarande bostadsfinansieringsförordningen. Mellan 1977 och 1983 infördes en rad särskilda stöd för att spara energi eller för byte till annat energislag som energisparbidrag, energisparlån och räntelån. En del av detta stöd var också sysselsättningspolitiskt motiverade. De särskilda stödformerna inriktades inledningsvis mot energibesparande åtgärder i byggnader i form av förbättrad värmeisolering i väggar, fönster och bjälklag. Från början av 1980-talet lämnades också stöd till investeringar i solvärmeanläggningar. I en promemoria från regeringen 56 lades i december 1982 fram ett förslag till ett 10-årigt program för förnyelse och underhåll (det s.k. ROT-programmet). Bakgrunden var att det hade konstaterats att underhållet släpade efter främst beroende på svårigheterna att finansiera mer betydande underhållsåtgärder. I promemorian anfördes att det hade varit lättare att finansiera ombyggnad än underhåll. För att ändra på detta föreslogs en särskild form av finansiering för underhållsåtgärder, som innebar att ett särskilt statligt räntestöd infördes i form av årliga räntebidrag för gemensamt underhåll, reparationer och energibesparande åtgärder i flerbostadshus. Stödet, som benämndes RBF-stödet, infördes 1984. 57 Samtidigt förändrades ombyggnadsstödet så att bostadslån inte längre kunde lämnas till fastigheter som var yngre än 30 år. 53 Prop. 1974:69, Bet. 1974: CU21, rskr. 1974:180 54 Prop. 1974:69 s. 7 f. 55 Prop. 1976/77:107 56 Bättre bostäder. Ds Bo 1983:2 57 Prop. 1983/84:40 Bil. 9u, Bet. 1983/84: BoU11, rskr. 1983:84:63

I slutet av 1990-talet fanns ett antal andra stödformer som var inriktade mot konvertering från direktverkande elvärme till förnybara energikällor som anslutning till fjärrvärme, installation av sekundär värmeproduktionsanläggning (t.ex. kakelugn) m.m. Vissa av energisparstöden var även avsedda för vissa lokaler. I början av 2000-talet fanns ett antal riktade ekonomiska stöd för att främja investeringar i energieffektivisering. Åren 2004-2007 fanns stöd för byte till energieffektiva fönster i småhus och 2006-2010 fanns ett stöd för konvertering från direktverkande elvärme till förnybara energikällor. Under 2006-2007 fanns stöd för konvertering från oljeuppvärmning till förnybara uppvärmningssystem och under 2005-2008 stöd till energieffektiviserande åtgärder och konvertering till förnybara energikällor i lokaler för offentlig verksamhet. Ett ROT-avdrag infördes 2008 genom att den skattereduktion som tidigare fanns för utgifter för hushållsarbete utvidgades till att också omfatta ROT-arbete. Det huvudsakliga syftet angavs vara att minska svartarbete och öka arbetsutbudet. 58 Skattereduktionen riktades till den som har det egentliga underhållsansvaret för sin bostad. I linje med detta avsåg därför ROTarbete reparation, underhåll samt om- och tillbyggnad av ett småhus, en ägarlägenhet eller en bostadsrätt som ägs respektive innehas av den som ansöker om eller begär skattereduktion. Det innebär bland annat att avdraget kan användas för energieffektiviserande åtgärder i småhus. Samma villkor gällde för avdraget från 2008 som för skattereduktion för hushållsarbete, dvs. att det totala underlaget för skattereduktion under ett beskattningsår fick uppgå till 100 000 kr per person. Detta innebar att den totala skatterreduktionen för hushållsarbete och ROTarbete blev 50 000 kr per beskattningsår och person. Samtidigt infördes den s.k. fakturamodellen som innebär att köparen av tjänsten får skattelättnaden direkt vid köpet. De nya reglerna gällde från den 30 juni 2009, men tillämpades för ROT-arbeten som utförts och betalats från och med den 8 december 2008. Från och med den 1 januari 2016 sänktes ROT-avdraget till maximalt 30 procent av arbetskostnaden. 59 Under 2016 har riktade ekonomiska stöd för energieffektivisering återinförts inom vissa områden, särskilt kopplade till nybyggnation och renovering av bostadshus som upplåts med hyresrätt. 5.1.3 Nytt statligt stöd för renovering och energieffektivisering Från den 1 oktober 2016 lämnas ett nytt stöd för renovering och energieffektivisering av hyresbostäder i områden med socioekonomiska 61 58 Prop. 2008/09:178 59 Prop. 2015/16:1

62 utmaningar. 60 Regeringen anförde i propositionen att många bostäder i flerbostadshus behöver moderniseras på ett socialt och miljömässigt hållbart sätt som innebär att hyreshöjningen begränsas efter renoveringen. 61 Regeringen anförde vidare att upprustningen av till exempel de så kallade miljonprogramsområdena skapar möjligheter att öka kvaliteten och trivseln i boendet och bidra till att upprätthålla den höga och enhetliga svenska bostadsstandarden. Regeringen betonade också att hyresgästerna ska ha inflytande i renoveringsprocessen och att upprustningar även skapar arbetstillfällen. 62 En del av stödet går till en hyresrabatt för hyresgästerna som administreras av fastighetsägaren, och en del till fastighetsägaren. Stöd kan t.ex. ges för byte av stammar, byte av badrums- eller köksinredning, målning/tapetsering, byte av tak, ventilation eller bullerdämpning. Stödet omfattar en energieffektiviseringsdel och en renoveringsdel. Stödet för energieffektivisering, som går till fastighetsägaren, ska beräknas utifrån sparade kwh. För att få stödet ska renoveringen leda till att energianvändningen minskar med minst 20 procent. Länsstyrelsen beslutar om stöd och Boverket sköter utbetalningen. Stödet för renovering beräknas som 20 procent av renoveringskostnaden. Den delen går direkt till hyresgästerna genom att stödet (krona för krona) ska användas för hyresrabatter under en 7- årsperiod. Detta innebär att hyran förhandlas och sätts som vanligt men genom stödet får hyresgästerna rabatt på hyran under sju år. Syftet är att öka takten på renovering och energieffektivisering av det befintliga bostadsbeståndet. Genom ekonomiskt stöd till fastighetsägare i områden med socioekonomiska utmaningar får dessa enligt regeringen bättre förutsättningar att genom renovering och energieffektiviseringsåtgärder minska energianvändningen och förbättra boendemiljön samtidigt som hyresgästerna under viss tid skyddas mot orimliga hyreshöjningar. De grundläggande villkoren för att få stöd är att fastigheten ligger i ett område med socioekonomiska utmaningar, att avsedd byggnad innehåller till övervägande del bostadslägenheter som upplåts med hyresrätt och att byggnadens energiprestanda överstiger 130 kwh/kvm Atemp och år. Ett område med socioekonomiska utmaningar innebär att mer än 50 procent av hushållen har låg köpkraft. 5.1.4 Statliga kreditgarantier för lån till bostadsbyggande Statliga kreditgarantier lämnas av Boverket och får avse lån till ny- eller ombyggnad av bostäder, ny- eller ombyggnad av egnahem eller ägarlägenheter, tillbyggnad av lokal, byggnad eller annan anläggning som innebär nytillskott av ägarlägenheter samt förvärv av hus för ombildning 60 Prop. 2015/16:1 Utgiftsområde 18, Bet. 2015/16:CU1 61 Prop. 2015/16:1 Utgiftsområde 18, s. 43 62 Ibid s. 39

till kooperativ hyresrätt. Garantier kan ställas för såväl färdigställda hus som under byggtiden. Kreditgaranti kan lämnas upp till 90 procent av marknadsvärdet, eller i områden med låga marknadsvärden upp till 16 000 kr/kvm. Den garantiavgift som tas ut ska motsvara statens förväntade förlust och övriga kostnader för åtagandet. Kreditgarantierna kan enklast beskrivas som en försäkring som tecknas av långivaren. Kreditgarantin skyddar långivaren för förluster som uppkommer genom att låntagaren inte kan betala lånekostnaderna och kommer på obestånd. En effekt av kreditgarantin är att den minskar låntagarens behov av egeninsats eller dyra topplån. Villkoren för kreditgarantier regleras i ett ramavtal mellan staten och långivaren. Utgångspunkten i avtalet är att långivaren ska pröva förutsättningarna för lån oberoende av att det finns en kreditgaranti, dvs. kreditprövning, låneförvaltning och obeståndshantering ska ske på gängse sätt. Boverket kräver att långivaren bedömer låntagarens förutsättningar att fullgöra villkoren i låneförbindelsen för att en garanti ska kunna tecknas. Boverket bedömer också om marknadsvärdet är långsiktigt hållbart och om låntagaren har tillräcklig betalningsförmåga. Det innebär att kassaflödet ska tåla normala drifts- och underhållskostnader samt ha marginal för höjda räntor och eventuella lediga lägenheter. Som huvudregel gäller att säkerhet i form av pantbrev ska finnas för lånet, men även andra former av säkerheter kan godkännas. Garanti kan i särskilda fall lämnas för lån utan säkerhet. Avgiften blir då högre. Den garantiavgift som tas ut beror på risken i det specifika projektet med hänsyn till region,, läge på orten, garantins inomläge i förhållande till marknadsvärdet, kreditbedömning av låntagaren, säkerheter för lånet samt garantins löptid. Med hänsyn härtill varierar garantiavgiftens storlek. Avgiften för färdigställda hus ligger normalt i intervallet 1 2,5 procent av det garanterade beloppet. Avgiften debiteras årligen i förskott. Kreditgarantier lämnas idag inte för renoveringsåtgärder, eftersom dessa inte omfattas av ändamålen och någon definition av begreppet renovering inte finns i plan- och bygglagen (PBL). I förslaget om utökade styrmedel för energieffektiviserande renovering föreslår Boverket och Energimyndigheten att användningsområdet för kreditgarantier utökas till att omfatta även renoveringsåtgärder. Huvuddelen av dagens bostadsbyggande sker utan stöd av kreditgarantier. För kreditgarantier till färdigställda lägenheter tecknades under år 2015 5 avtal om nya garantier för 35,6 mnkr, som gällde 334 lägenheter. Garantiavtal för lån under byggtiden tecknades för 923 lägenheter med ett totalt garanterat belopp om 945,2 mnkr. Boverkets totala garantistock uppgick till ca 1 489 mnkr. 63 63 63 Boverkets årsredovisning 2015

64 5.2 Modeller för statliga stimulanser i andra länder Utredningens direktiv lyfter fram de tyska energisparlånen som en utländsk modell, där staten stimulerar energieffektiviserande åtgärder i bebyggelsen. Det finns också andra modeller i andra länder. Två typfall redovisas i det följande energilån och kreditgarantier med de stödsystem som tillämpas i Tyskland respektive Kanada. Tiden har inte medgivit någon omfattande analys av den kanadensiska modellen och eventuella möjligheter att utveckla en liknande ordning för svenska förhållanden. Utredningen avser att göra detta i sitt fortsatta arbete. Likaså är avsikten att studera några andra exempel från Frankrike, Estland och Skottland. 5.2.1 Tyskland Den statliga tyska banken KfW, Kreditanstalt fur Wiederaufbau, som ägs av förbundsrepubliken och delstaterna, har statens uppdrag att bland annat förmedla lån till renovering och energieffektivisering. Staten finansierar verksamheten med budgetmedel. Banken samarbetar med andra banker, som gör kreditbedömningar och fungerar som en länk mellan KfW och kunderna. Den lokala banken får ersättning för sitt arbete men står också för en viss kreditrisk om kunden inte fullföljer sina åtaganden. De lokala bankerna har, om de gör korrekta kreditbedömningar, möjlighet att göra en viss vinst. Energisparlånen gäller alla typer av bostäder, oavsett ägandeform. Bostadsföretag såväl som privatpersoner kan ansöka om lån. När låntagaren är en privatperson eller ett hushåll är marginalen alltid 0,75 % för att täcka bankens kreditrisk och dess hantering av lånet. Om låntagaren däremot är ett företag, har KfW utvecklat ett prissystem som tar hänsyn till olika företag och deras finansiella situation. KfW har definierat 7 olika kategorier för att klassificera den finansiella situationen och 3 kategorier för att klassificera tillgängliga säkerheter hos företagen. Beroende av utfallet hamnar företaget i en av 9 olika priskategorier. Inom respektive priskategori får bankerna olika marginaler för att hantera lån och ta kreditrisker. Motivet är att bankerna ska uppfatta det som attraktivt att även ta kreditrisker för företag som har en sämre finansiell situation. KfW ger lån både för nybyggnad av energieffektiva bostäder och för energieffektivisering av befintliga bostäder. Lånen är kopplade till energisparmål i bostäderna. Det finns tydliga definitioner och standarder för vad som krävs för att uppnå energisparmålen. KfW använder två mått årlig primärenergiåtgång samt byggnadens värmeförluster för att bedöma om byggnaden uppfyller målen, varvid den första faktorn viktas högre än den andra.

65 Figur 9. Kfw:s system för energisparlån till privatpersoner eller hushåll 64 Kfw Bankengruppe Låneränta 1,9 % Kommersiell bank Marginal för Låneränta 2,65 % Låntagare hantering och kreditrisk 0,75 % Ett energisparlån innebär således ett lån till en låg, subventionerad ränta under förutsättning att renoveringen leder till uppställda mål. Om de uppnådda energibesparingarna blir större än de standarder som har satts upp, kan en särskild effektivitetsbonus betalas ut. Den kan uppgå till maximalt 17,5 procent, vilket medför att lånet skrivs av med samma andel av det ursprungliga lånebeloppet. Bidraget uppgår då till 25 procent (jfr Tabell 1). Vid nybyggnad kan lånet uppgå till maximalt 50 000 euro och vid ombyggnad till maximalt 75 000 euro. I hyresfastigheter får fastighetsägaren inte höja hyran för den del som bekostats av energisparlånen. Räntan på lånen är bunden i 10 år. Lånen är amorteringsfria de första 5 åren och ska återbetalas inom en 30- årsperiod. Som alternativ till lån kan bidrag lämnas till energieffektiviserande åtgärder i befintliga bostäder. Bidraget utgör en procentandel av den totala investeringen. Beroende på åtgärd och uppnådd effekt, kan bidrag lämnas med upp till 25 % av investeringskostnaden. Ju bättre energieffektivitet som uppnås desto högre blir bidraget. Ett tak finns för beräkningen av bidraget. För en enskild åtgärd kan bidrag aldrig räknas mot en investeringskostnad som är högre än 50 000 euro. Om byggnaden uppfyller en av KfW definierad standard kan bidraget aldrig räknas mot en investeringskostnad som är högre än 75 000 euro En certifierad energikonsult måste bedöma projektet, dels innan det påbörjas för att utvärdera potentialen i just den specifika byggnaden och dels när arbetet är klart för att mäta det faktiska utfallet innan lån, bidrag eller bonus betalas ut. Sedan 2006 har mer än 3,8 miljoner bostäder och över 2 100 hus med sociala eller kommunala bostäder renoverats eller byggts inom programmet. Det har medfört en total investering i energiförbättringsåtgärder på 187 miljarder euro. Flera studier har under årens lopp visat de positiva effekterna av dessa investeringar för den tyska ekonomin. Investeringarna har skapat ekonomiska värden, arbetstillfällen på lokal, regional och central nivå 64 Climate and Energy Policy in Germany Mechanisms to Encourage Private Sector Investment/Participation in Low Carbon Development. A case-study of Germany s Building Sector, 2012

66 samt minskade energikostnader och CO2-utsläpp. I en rapport 2011 bedömde forskningsinstitutet Forchungszentrum Jülich det totala värdet för den tyska staten av KfW:s program till 4-5 euro per satsad euro. Tabell 1. KfW-programmet Energieffektiv renovering. 65 Kfw standard Krav* Lån Bidrag Primärenergiåtgång, årlig Värmeförlust Bonus Kfw-efficiency house 55 55 % 70 % 17,5 % 25,0 % Kfw-efficiency house 70 70 % 85 % 12,5 % 20,0 % Kfw-efficiency house 85 85 % 100 % 7,5 % 15,0 % Kfw-efficiency house 100 Kfw-efficiency house 115 100 % 115 % 5,0 % 12,5 % 115 % 130 % 2,5 % 10,0 % Enskilda åtgärder - 10,0 % * Kraven som redovisas som en procentsats jämförs mot de krav som ställs i de tyska byggreglerna för ett nybyggt hus. 5.2.2 Kanada Stöd för energirenoveringar i Kanada lämnas genom det statligt ägda organet CMHC 66. Institutets främsta verksamhetsområde är bostadskreditgarantier. Kreditgarantin hjälper långivare att erbjuda låntagare billigare finansieringslösningar. Garantiavgiften är beroende av belåningsgraden i förhållande till marknadsvärdet. CMHC beviljar garantier med förmånliga villkor vid köp av energieffektiva hus eller vid energibesparande investeringar i bostäder. Dessa villkor innebär att projektet belastas med en lägre garantiavgift. Reduktionen uppgår till 15 eller 25 % av garantiavgiften beroende på nivån för energieffektiviseringen enligt ett särskilt ratingsystem. En förutsättning för stöd är att finansieringen stöds med CMHCgaranti. En ytterligare förutsättning är att byggnaden uppnår en viss energistandard efter åtgärden och att byggnaden besiktas av en kvalificerad energirådgivare såväl före som efter åtgärderna. Dokumentationen får inte vara äldre än 5 år. Begäran om återbäring på garantiavgiften görs av långivaren inom två år från utbetalningen av det garanterade lånet. 65 Federal Ministry for Economic Affairs and Energy: German strategy for Energy- Efficient-Buildings & CO2-Rehabilitation Programme, June 2014 66 Canadian Mortgage and Housing Corporation, www.cmhc-schl.gc.ca

67 5.3 Myndighetsförslag om finansieringsmodeller Energimyndigheten och Boverket har i sin rapport med förslag om en utvecklad nationell strategi för energieffektiviserande renovering 67 bland annat utrett möjligheterna och konsekvenserna av att använda finansiella styrmedel för att öka energieffektiviseringsgraden och renoveringstakten. Myndigheterna har låtit konsultföretaget Copenhagen Economics ta fram ett underlag, 68 som åberopas i förslaget. Utredningen har valt att i detta sammanhang inledningsvis redovisa en rapport från Statens Bostadskreditnämnd (BKN) om tänkbara former för ett finansieringsstöd till investeringar i energieffektiv teknik inom bostadsbeståndet. 69 5.3.1 Finansieringsmodell för energibesparingar i bostadsfastigheter BKN redovisar i sin PM tänkbara former för ett finansieringsstöd till investeringar i energieffektiv teknik inom bostadsbeståndet. BKN konstaterar att effekterna av en finansieringsmodell skulle bli olika hos olika bolag beroende på hur finansieringsinstituten har värderat kreditvärdigheten för de enskilda bolagen i utgångsläget. Storleken på bolagen sägs också vara ett viktigt förhållande, med hänsyn till tillgängligheten till kreditmarknaden. BKN pekar i rapporten på tre tänkbara former för stimulans till investeringar i energieffektiv teknik via finansieringsområdet, nämligen en statlig garanti, ett statligt lån samt ett mer partiellt stöd knutet till finansieringen. BKN anger också några kriterier för val av modell och anser att den ska på ett effektivt sätt kunna stimulera fram minskad energianvändning till låga kostnader, stimulera en minskad energiförbrukning som annars skulle fördröjas eller inte komma till stånd, understödja inte hämma marknadens funktionssätt samt vara enkel, lättillgänglig och transparent. BKN:s PM utmynnar inte i någon rekommendation om val av modell. Myndigheten förordar att man bör tillgodogöra sig erfarenheter av stödsystem som används internationellt innan en lämplig väg kan urskiljas. För- och nackdelar med olika stödmodeller bör utredas vidare liksom avvägningar och risker för begränsade effekter och försämrad marknadsfunktion. 67 Förslag till en utvecklad nationell strategi för energieffektiviserande renovering. Utredning av två styrmedel 2015. Energimyndigheten (Rapport ET2015:17) samt Boverket 68 Förslag till styrmedel för ökad renoveringstakt Rapport åt Boverket och Energimyndigheten 18 november 2015. Copenhagen Economics 69 Finansieringsmodell för energisparinvesteringar i bostadsfastigheter. BKN PM 2010-10-07

68 5.3.2 Underlagsrapport från Copenhagen Economics I sitt underlag till Energimyndigheten och Boverket analyserar konsultföretaget tre typer av styrmedel: kreditgarantier, statligt finansierade lån och en energieffektiviseringsbonus. Två möjliga kombinationer föreslås, där styrmedlen kompletterar varandra för att öka renoveringstakten och energieffektiviseringsgraden. Copenhagen Economics gör bedömningen att de hinder som fastighetsägare möter vid renoveringsbeslut till stor del inte beror på s.k. marknadsmisslyckanden, dvs. att samhällsekonomiska effektivitetsförluster skulle uppstå därför att marknaden inte fungerar på ett tillfredställande sätt och att detta skulle kunna lösas med finansiella styrmedel. Trots detta bedöms det ändå kunna finnas argument för att införa ett finansiellt styrmedel för att nå en högre renoveringstakt i byggnadsbeståndet. Särskilt vissa kapitalsvaga fastighetsägare och fastighetsägare verksamma på vikande marknader bedöms ha problem att finansiera renoveringsåtgärder genom lån. För att avhjälpa bland annat dessa problem skulle ett finansiellt styrmedel kunna vara aktuellt enligt rapporten. De två alternativa finansiella styrmedel som analyseras är kreditgarantier och statlig utlåning. Båda syftar till att sänka låntagarens räntekostnad, vilket antas öka såväl efterfrågan på som utbud av kapital. Vidare diskuteras i rapporten möjligheterna att kombinera dessa styrmedel med bidrag för att ytterligare öka attraktiviteten för fastighetsägare att genomföra renoveringar och styra mot energieffektivisering. Det första av de föreslagna styrmedlen innebär att en statlig kreditgaranti kombineras med en energieffektiviseringsbonus. Kreditgarantier sänker lånekostnaderna genom att minska långivarens risk vid utlåning. Copenhagen Economics menar att det föreligger ett informationsmisslyckande genom att banker överskattar de risker som uppkommer i samband med utlåning till fastighetsägare och i synnerhet de risker som uppkommer vid energieffektiva investeringar, vars kapitalavkastning i praktiken består i framtida besparingar. Förslaget innebär att dagens kreditgarantier skulle utökas till att utöver nuvarande ombyggnadsbegrepp även omfatta renoveringsåtgärder. Den föreslagna kreditgarantin skulle behålla den utformning den har idag, dvs. en kreditgaranti lämnas till långivaren efter ansökan från denne. Det andra förslaget som analyseras utgörs av ett statligt finansierat lån i kombination med en kreditgaranti och en energieffektiviseringsbonus. Syftet med det statliga lånet sägs vara att lösa problemet med höga lånekostnader och ge ökad tillgång till kapital för kapitalsvaga fastighetsägare, bland annat genom att staten har större möjligheter att låna upp pengar på kapitalmarknaden till lägre ränta än bankerna. Genom att förmedla dessa lån till banker skulle de i sin tur kunna låna ut pengar till en ränta som är lägre än den marknadsmässiga. Denna lägre ränta skulle leda till ett positivt kassaflöde för fastighetsägaren. Lånen föreslås bli kombinerade med en kreditgaranti.

Båda de föreslagna styrmedlen föreslås bli kombinerade med en energieffektiviseringsbonus i form av ett bidrag som kan sökas för att genomföra energieffektiviseringsåtgärder. Storleken på bonusen skulle bero på vilken energiklass som fastigheten uppnår efter åtgärder. Bonusen skulle uppgå till en viss andel av merkostnaden för effektiviseringsåtgärderna. Enligt rapporten finns argument för både ett system med kreditgarantier likt det som finns idag, samt vissa argument för en statlig utlåning. Argumentet för att behålla kreditgarantier sägs framför allt grunda sig i att dessa redan finns idag och därmed minskar den administrativa omställningen för ansvariga myndigheter. Argumentet för statlig utlåning sägs bestå i att det genom detta system skulle vara lättare för staten att se till att mängden kapital tillgängligt för renoveringar faktiskt ökade. Denna möjlighet finns inte med ett system med enbart kreditgarantier. Möjligheten kan dock enligt rapporten försvagas, då banker inte nödvändigtvis kommer att låna ut pengar till låntagare med dålig kreditvärdighet bara för att det är statligt kapital. Låntagare sägs visserligen kunna räkna med lägre lånekostnader, men tillgången till kapital ökar inte för alla låntagare. Copenhagen Economics lämnar sammanfattningsvis följande rekommendationer för att införa ett finansiellt styrmedel. Dagens kreditgarantier bör inte överges. Kreditgarantierna borde i teorin kunna lösa de problem som ett finansiellt styrmedel ska lösa, att ge tillgång till kapital för vissa fastighetsägare som har svag ekonomi. Vänta med att införa ett system med statliga lån. Effekterna av en utökad kreditgaranti och de ökade informationsinsatser som Boverket och Energimyndigheten utvecklar bör avvaktas. Ett energieffektiviseringsbidrag borde övervägas. Ett sådant styrmedel bedöms dock ha begränsad effekt på renoveringstakten, oavsett utformning. Orsaken är att de hinder (lönsamhetskriterier) som står i vägen för renoveringar är större och inte finansieringsrelaterade som ett finansiellt styrmedel skulle kunna avhjälpa. 5.3.3 Myndighetsförslag om styrmedel för energieffektiviserande renovering Energimyndigheten och Boverket konstaterar inledningsvis i sin rapport att en grundförutsättning för att en investering ska genomföras är att den är lönsam. Det innebär att om det finns problem med att få intäkter för renovering är det ett viktigt hinder för att nå lönsamhet vid en investering. Underhållsåtgärder som behöver genomföras för att behålla fastighetens funktion och standard ger inga eller låga intäkter. Orsaken är att åtgärderna inte är standardhöjande, vilket omöjliggör hyreshöjningar enligt gällande hyressättningspraxis. Åtgärderna sänker dock driftkostnaderna, vilket förbättrar driftnettot. Ett annat problem som påtalas är att renoveringar som är standardhöjande inte alltid leder 69

70 till att hyran kan höjas tillräckligt för att täcka investeringskostnaden eller att fastighetens marknadsvärde inte ökar tillräckligt. Om en renovering bedöms vara lönsam, är nästa steg att finansiera den. Även om renoveringsåtgärderna i sig är lönsamma kan finansieringen bli ett problem. Finansieringen sker antingen med eget eller lånat kapital. En fastighetsägare med hög belåningsgrad där den egna insatsen är liten får förmodligen ett lån med relativt sett högre ränta, vilket påverkar lönsamheten i projektet. Vid kreditprövningen bedömer långivaren med stöd av redovisade kalkyler först om investeringen kan förväntas vara långsiktigt lönsam utifrån bedömt kassaflöde. Därefter gör långivaren en bedömning av vilken risk som åtagandet innebär, med utgångspunkt i låntagarens återbetalningsförmåga och värdet på de säkerheter som ställs för lånet. Vid bedömningen av betalningsförmågan är kassaflöde, eget kapital, belåningsgrad och övriga aspekter på kreditvärdighet centrala. Riskbedömningen är grunden för vilken riskersättning som långivaren beslutar om och därmed låntagarens totala räntekostnad. Den ränta (r) som långivaren tar ut kan från långivarens perspektiv beskrivas förenklat 70 på följande sätt. r = kostnad för upplåning + administrativ kostnad + riskersättning Ett statligt finansierat lån kan bidra till att minska kostnaden för långivarens upplåning, eftersom staten har möjlighet att låna till en lägre ränta än banken. På så sätt kan kostnaden för lånet minska för banken, vilket ger förutsättningar för banken att i sin tur ta ut en lägre ränta än den marknadsmässiga. Låntagarens totala räntekostnad kan därigenom minska. Alternativet innebär att staten lånar ut pengar till bankerna, som i sin tur finansierar lån till slutkunderna. En kreditgaranti innebär att staten garanterar att skydda långivaren mot eventuella kreditförluster, vilket minskar bankens behov av riskersättning. Det ger förutsättningar för att minska fastighetsägarens totala lånekostnad. En kombination av ett statligt lån och en kreditgaranti ger förutsättningar för att minska fastighetsägarens lånekostnad genom att reducera långivarens kostnader för såväl upplåning som risk. Energimyndigheten och Boverket konstaterar i sin rapport att renoveringar medför höga investeringskostnader och att det i många fall finns behov av att finansiera delar av en renovering med hjälp av lån. Kreditgarantier och statliga lån är finansiella styrmedel som båda kan innebära att lånekostnaden för en investering blir lägre genom att minska den totala räntekostnaden för ett lån. Dagens marknadsränta är historiskt låg, vilket innebär att kostnaden för ett lån generellt och 70 Utredningen anser att formeln är förenklad. Det är t.ex. oklart vad som ingår i termen riskersättning. Det är oklart om ersättning för kreditrisk, valutarisk, ränterisk, likviditetsrisk och andra finansiella risker ingår. Det är också oklart om långivarens vinst ingår.

relativt sett är lägre än vad som tidigare har varit vanligt. Detta möjliggör fler lönsamma investeringar med låga kostnader för lånat kapital. Myndigheternas förslag till utformning av kreditgarantier för att öka renoveringstakten utgår från nuvarande system med kreditgarantier för bostadsbyggande, som administreras av Boverket (beskrivs i avsnitt 5.1.4). Alternativet innebär att möjligheterna att erhålla kreditgaranti utökas till att även omfatta åtgärder som idag inte omfattas av ombyggnadsbegreppet i byggreglerna. Nuvarande avgränsning av begreppet ombyggnad i plan- och bygglagen innebär att projekt som kan utnyttja en kreditgaranti är begränsade till omfattande åtgärder i en byggnad. En utvidgning av användningsområdet enligt myndigheternas förslag innebär att fler åtgärder kan omfattas, t.ex. utbyten av tekniska system och förändringar i klimatskärmen. Myndigheterna har i rapporten jämfört de två styrmedlen utifrån syfte, hur de två är tänkta att fungera, vilka förändringar respektive förslag innebär för fastighetsägare samt fördelar och nackdelar med de båda förslagen. Syftet med att använda kreditgarantier är att öka renoveringstakten genom att sänka lånekostnaden och/eller möjliggöra lån med högre belåningsgrad. Även syftet med statligt finansierade lån är att öka renoveringstakten. Modellen med kreditgaranti innebär att staten garanterar banken betalning vid kreditförluster för en viss andel, vilket minskar bankernas risk så att de kan ta ut en lägre ränta och/eller bevilja större lån. Modellen med ett statligt finansierat lån skulle innebära att staten lånar upp pengar på kapitalmarknaden till en lägre ränta än den marknadsmässiga och kunna sätta upp mer fördelaktiga lånevillkor. För fastighetsägare skulle båda alternativen innebära att den totala räntekostnaden - som består av kostnad för upplåning, administration och riskersättning skulle förväntas minska. Det skulle i det första fallet ske genom att riskersättningen förväntas minska och i det senare fallet genom att utlåningsräntan förväntas minska. Fördelen med kreditgarantimodellen skulle vara att det redan finns ett system med kreditgarantier och det skulle innebära att administrationskostnaden blir låg för ansvariga myndigheter. Fördelen med lånemodellen skulle vara att den ökar möjligheten för styrning av lånevillkor mer direkt än kreditgarantier. För kreditgarantimodellen redovisar myndigheterna inga nackdelar, men för lånemodellen skulle en nackdel vara att den innebär ett nytt inslag på marknaden, som riskerar snedvridningar på kreditmarknaden. Myndigheterna rekommenderar att möjligheterna att subventionera avgiften för kreditgarantin utreds närmare. Vidare förs ett resonemang som innebär att avgiften för kreditgarantier skulle kunna sänkas genom att slå ihop risker för flera projekt eller på annat sätt justera avgiftsstrukturen. Enligt myndigheterna är effekterna svåra att bedöma av en förändring som innebär att kreditgarantier också skulle omfatta renoveringsåtgärder. Skälet är att andra hinder för att få lönsamhet har 71

72 större betydelse än lånekostnaden. Även effekten av en subvention av avgiften bedöms som marginell, utöver att en sänkning skulle ha ett visst signalvärde. Beträffande statligt finansierade lån som skulle ställas ut av långivarna, framhåller myndigheterna att det skulle ge möjligheter att styra att pengarna används för lån till vissa typer av byggnader eller upplåtelseformer. Dessutom skulle det vara möjligt att ställa särskilda lånevillkor, t.ex. hur hög den slutliga räntan till slutkunden får vara och vilken amorteringstid som ska gälla. Myndigheterna framhåller att ett antal aspekter behöver utredas vidare innan ett sådant system införs. Ett system med statligt finansierade lån sägs i rapporten innebära att staten tar en lägre risk, och därmed långivaren en större, än vid ett system med kreditgarantier. För att minska bankens risk, och därmed ge möjlighet till en lägre ränta, diskuteras i rapporten möjligheten att kombinera det statliga lånet med en kreditgaranti. Det skulle innebära att staten både skulle vara finansiär för lånet och svara för att täcka långivarens eventuella kreditförluster. Myndighetsrapporten utmynnar i följande rekommendationer. Användningsområdet för det befintliga systemet med kreditgarantier utvidgas till att omfatta renoveringsåtgärder. Vänta med att införa ett system med statligt finansierade lån. 5.4 Regelverk som styr statlig långivning och kreditgarantier Statens möjligheter att erbjuda särskilda finansieringsförmåner styrs främst av budgetlagen 71 och EU:s statsstödsregler 72. Budgetlagen och statsstödsreglerna kan därför ha betydelse för utformningen av ett finansiellt instrument för att stimulera ökad energieffektivisering. 5.4.1 Budgetlagen Regeringen får enligt budgetlagen besluta om utlåning som finansieras med lån i Riksgälden samt kreditgarantier för ändamål och intill belopp som riksdagen har beslutat. Ett lån med kreditrisk innebär en ekonomisk risk för staten på samma sätt som om en garanti ställs ut för lånet. 73 Skillnaden är att när staten lämnar ett lån sker också finansieringen av staten medan en bank eller ett annat kreditinstitut sköter finansieringen av lånet, om staten ställer ut en garanti. Utlåningen påverkar, till skillnad från en garanti, statens lånebehov och budgetsaldo. Vid garantigivning påverkas statens lånebehov bara om det blir aktuellt att infria en garanti. Varken utlåning eller garantier 71 Prop. 2010/11:40, Bet. 201/11:KU14, rskr 2010/11:177 72 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Artikel 107-109, 2012/C 326/01 26.10. 2012 73 Prop. 2009/10:243 s. 73

påverkar omedelbart statens finansiella sparande enligt nationalräkenskaperna. Att utlåningen inte påverkar detta beror på att den motsvaras av en fordran. Det finansiella sparandet påverkas först när garantier behöver infrias och när kreditförluster uppstår. En garanti som ställs ut medför inte bara ett utflöde i händelse av att den behöver infrias utan också ett inflöde i form av garantiavgifter. Enligt budgetlagen beslutar riksdagen om ändamål och belopp för statliga garantier och utlåning. Den myndighet som utfärdar garantin eller lånet ska ta ut en avgift som motsvarar statens förväntade förlust och övriga kostnader för åtagandet, om riksdagen inte beslutar annat. Avgiften sätts in på ett särskilt konto i Riksgälden. Riksdagen kan besluta att garanti- eller låntagaren ska betala en lägre avgift, dvs. att en subvention ska utgå. Den subventionerade delen ska då i enlighet med den statliga modellen för hantering av garantier och utlåning finansieras av anslag. 5.4.2 EU:s statsstödsregler Vid statlig utlåning och garantigivning måste hänsyn tas till EU:s regler om statligt stöd. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) innehåller regler som ska säkerställa en väl fungerande konkurrens på EU:s inre marknad. Bland dessa regler finns reglerna om statligt stöd. Dessa regler återfinns i artiklarna 107 109 i fördraget. Reglerna har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom unionen snedvrids genom att medlemsstaterna gynnar vissa företag eller viss produktion ekonomiskt. Som stöd räknas bland annat bidrag, lån till fördelaktiga villkor, borgensåtaganden, garantier, hyresnedsättningar eller reducerade offentliga avgifter och skatter Den grundläggande statsstödsregeln finns i artikel 107 i fördraget. Enligt den är statsstöd som utgångspunkt förbjudet. I EUF-fördraget finns dock ett antal undantag från detta förbud. Det finns även omfattande riktlinjer och i vissa fall sekundärlagstiftning rörande undantagen från statsstödsreglerna. Statliga garantier och utlåning med statliga medel till företag betraktas generellt som statligt stöd. Det är därför nödvändigt att beakta EU:s statsstödsregler vid utforminingen av villkoren för statliga garantier och lån. Om garanti- eller låntagaren får en ekonomisk fördel som inte hade uppstått om marknadsmässiga villkor skulle ha tillämpats, föreligger statligt stöd oavsett om stödet ges som lån, kreditgaranti eller bidrag. Även om huvudregeln är att statligt stöd är förbjudet finns vissa möjligheter för EU-kommissionen att godkänna stödet om det uppfyller vissa angivna krav. Av artikel 108.3 i fördraget följer att ett stöd måste anmälas och godkännas av EU-kommissionen innan det får genomföras. Riktlinjer finns som klargör förutsättningarna för att ett stöd ska godkännas. Till exempel får stöd för energieffektivisering i byggnader godkännas på vissa 73

74 villkor enligt riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för perioden 2014-2020 74. Det finns också möjlighet för det offentliga att lämna stöd för vissa utpekade åtgärder utan att först invänta ett godkännande från EUkommissionen genom det s.k. allmänna gruppundantagsförordningen 75. Genom denna förordning förklaras vissa kategorier av stöd förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. Enligt förordningens artikel 39 kan investeringsstöd för energieffektivisering i byggnader ges via en energieffektiviseringsfond eller en finansiell intermediär under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. Ytterligare en möjlighet att ge stöd utan förhandsgodkännande finns genom den allmänna förordningen om stöd av mindre betydels. 76 Med tillämpning av denna förordning kan offentligt stöd ges som sammanlagt uppgår till ett belopp motsvarande 200 000 euro under en treårsperiod. 5.5 Bankernas utlåning och kapitaltäckningsregler Baselreglerna är en samling internationella standarder som funnits sedan 1988. De är utformade av Baselkommittén, en global organisation av centralbanker och finansiella tillsynsmyndigheter från 28 länder. Standarderna har kommit i flera olika versioner. Den som nu gäller och delvis håller på att implementeras kallas Basel III. Baselkommittén är inte någon lagstiftande församling utan består bara av en grupp med tjänstemän. Lagar som påverkar svenskt kreditväsende är främst framtaget av EU i form av direktiv och förordning. De regler som nu gäller i EU och som baseras på Basel III kallas CRD IV (direktiv) och CRR (förordning). CRD IV är genomfört i Sverige i flera lagar, de mest centrala är lag (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lag (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag samt lag (2014:966) om kapitalbuffertar. CRR är i sin egenskap av förordning direkt tillämplig som svensk lag. Det är egentligen mer rättvisande att kalla dessa regler kapitaltäckningsregler. De avser att specificera hur mycket kapital en bank måste ha, givet den risk banken tar. I regelverket definieras hur

godkänts av Finansinspektionen. Poängen med dessa modeller är att de baseras på uppfattningar om sannolikheten för att låntagaren inte klarar av sina åtaganden och vad förlusten kan bli för långivaren om detta ändå skulle inträffa. Hänsyn tas även till sådant som tiden för kreditrisken och eventuella fluktuationer i storleken i kreditexponering vid tillfället för betalningsinställelse. Ju större risken är desto mer kapital måste långivaren ha. Eftersom kapital är dyrt för en bank, leder regelverket till att risk får en tydligare räntesättning. Hög kreditrisk innebär hög ränta på lånet. I och med att de svenska bankerna under en längre tid har blivit alltmer fokuserade på att minska sina kreditrisker, har myndigheter och regelskapare ansett att det finns för lite kapital i de svenska bankerna. Därför har kapitalkraven ökat på ett sätt som inte är jämförbart med utvecklingen i resten av Europa, trots att dessa regler är desamma. Bland annat har Sverige infört golv för hur mycket kapital som måste finnas för bolån. Eftersom svenska banker har mycket låg kreditrisk för bostadslån, har bankerna fördelat lite kapital till denna kreditgivning. I och med att golven har införts, kan inte bankerna särskilja ett bolån med låg kreditrisk från ett med hög kreditrisk, allt hamnar under kapitalkravsgolvet. Baselkommittén arbetar nu med att införa liknande golv på global nivå. De avser även att införa golv på andra typer av kreditrisker. Sammantaget kommer prissättningen av risk att försämras, samtidigt som den totala kapitaliseringen i banker stiger. Detta har effekter för frågan om energisparlån på ett par olika sätt. Genom att kapitalallokering i mindre utsträckning sker utifrån faktisk kreditrisk, kommer inte kreditgivare att kunna ta hänsyn till kreditrisken på ett relevant sätt vid räntesättning av lånen. Alltså blir det svårt att motivera att ett förbättrat kassaflöde på grund av lägre uppvärmningskostnader ska leda till lägre låneränta. Likaså är det svårare att ta hänsyn till att fastigheten (panten) får ett högre värde genom energieffektiviserande investeringar. Hur mycket dessa kapitalkrav slår igenom i bankers räntesättning kan variera. Eftersom längre löptid på lånen innebär högre kreditrisk, kan detta innebära högre kapitalkrav och högre låneränta. Detta kan gälla på områden som inte har golv på kapitalkraven, likt företagsutlåning med fastigheter som säkerhet. Detta är bekymmersamt, eftersom det kan vara orsaken till varför kreditgivaren vill se en snabbare återbetalning av lånet än vad som är möjligt utifrån en investerings beräknade livstid. Alltså leder dessa regler till generellt sett kortare löptid på lånen. Dock ska det understrykas att Baselkommittén eventuellt kommer att införa fler golvregler och på så sätt tas inte hänsyn vare sig till kreditrisk eller löptid. Andra regelverk för kreditgivares likviditetsrisker leder också till att kreditgivare i mindre utsträckning är beredda att ge långa lån. 75

76 5.6 Utredarens slutsatser och bedömning Bedömning: Frågan om behovet av incitament för energieffektiviserande åtgärder bör utredas vidare. Såväl statliga lån som kreditgarantier bör övervägas i denna analys, liksom tänkbara modeller för en energisparbonus. Utredningen visar att ett finansiellt styrmedel i syfte att stimulera ökad energieffektivisering kan utformas på flera olika sätt. Jag anser därför att starka skäl talar för att en mer ingående utredning bör omfatta även andra incitamentsformer som skulle kunna vara både billigare och effektivare och kräva mindre administrativa resurser från statens sida än ett statligt lån. I Tyskland erbjuds statliga lån till en låg, subventionerad ränta, där en del av låneskulden kan skrivas av som en bonus, om investeringarna resulterar i energibesparingar som blir större än de standarder som har satts upp. I Kanada lämnas kreditgarantier till långivare med en reduktion på garantiavgiften om energibesparande investeringar leder till en viss energistandard. Jag har för avsikt att utreda om det även i andra länder kan finnas exempel på lösningar som skulle kunna vara lämpliga förebilder för svenska förhållanden. Dåvarande Statens Bostadskreditnämnd (BKN) har i ett underlag till Boverket och Energimyndigheten pekat på tre tänkbara former för svenska förhållanden för att stimulera till investeringar i energieffektiv teknik, nämligen statliga garantier, statliga lån samt ett mer partiellt stöd knutet till finansieringen. Utan att förorda någon av dessa former har BKN dessutom angivit några kriterier för val av modell. En annan viktig utgångspunkt i sammanhanget är de bestämmelser som reglerar statens möjligheter att erbjuda särskilda finansieringsförmåner. Statens utlåning och garantigivning styrs av budgetlagen, förordningen om utlåning och garantier samt av EU:s statsstödsregler. Enligt budgetlagen beslutar riksdagen om ändamål och belopp för statliga garantier och utlåning. Den myndighet som utfärdar garantin eller lånet ska ta ut en avgift som motsvarar statens förväntade förlust och övriga kostnader för åtagandet, om riksdagen inte beslutar annat. Riksdagen kan också besluta att garanti- eller låntagaren ska betala en lägre avgift, dvs. att en subvention ska utgå. Den subventionerade delen ska då i enlighet med den statliga modellen för hantering av garantier och utlåning finansieras av anslag. Avgiften sätts in på ett särskilt konto i Riksgälden. För att vara förenliga med EU:s statsstödsregler måste den statliga låne- och garantigivningen baseras på ett marknadsmässigt pris som betalas av garanti- eller låntagaren. Syftet med statsstödsreglerna är att begränsa den snedvridning av konkurrensen som kan uppkomma vid statligt stöd. Som BKN framhöll i sin rapport kan såväl statliga garantier som statliga lån vara tänkbara för att stimulera energiinvesteringar, men att

stimulanseffekten av en viss stödinsats kan förväntas variera med hänsyn till det berörda bostadsföretagets storlek, kreditvärdighet m.m. Ett grundläggande krav är naturligtvis att den modell som väljs kan förväntas ge en tillräcklig stimulanseffekt så att den medför en substantiell ökning av energiinvesteringarna. En statlig stimulans för att främja energieffektiviseringar (och eventuella renoveringsåtgärder) kopplad till finansieringen skulle därför kunna kombineras med ett riktat partiellt stöd som knyts till finansieringen. En annan viktig fråga är om stimulansen ska villkoras med att det avsedda resultatet verkligen har uppnåtts. Detta skulle kunna vara aktuellt vid såväl en statlig garanti, ett statligt lån eller ett riktat partiellt stöd. Den valda modellen bör också vara så enkel och förutsägbar som möjligt och inte medföra höga administrativa kostnader. Villkoret om uppnådda resultat används såväl i Tyskland som i Kanada. Om en modell med statliga subventioner väljs, är det avgörande att statens kostnader kan begränsas och vara förutsägbara. En kreditgaranti påverkar inte statens upplåningsbehov och inte heller budgetsaldot, vilket däremot en statlig utlåning gör. Det senare gäller också beträffande utbetalningar av direkta stöd och subventioner i samband med lån- och garantigivning. Statens roll och den risk staten tar är också olika i de tre olika modellerna. Sannolikt finns faktorer som talar för såväl kreditgarantier, statligt finansierade lån i någon form eller en kombination av de båda. Beträffande statliga lån skulle en modell kunna innebära att staten svarar för såväl upplåning av kapital på marknaden som den faktiska utlåningen till fastighetsägarna. Denna modell liknar det system för bostadsfinansiering som tillämpades före 1985. En sådan modell skulle belasta statsbudgeten och öka statens upplåningsbehov. Dessutom skulle den kräva att en organisation för kreditprövning, låneförvaltning m.m. byggs upp. En variant av statliga lån skulle innebära att staten endast svarar för upplåningen av kapital på marknaden, medan långivarna svarar för kreditprövning och låneförvaltning. Även en sådan modell skulle belasta statsbudgeten och statens upplåningsbehov, men minska kravet på statliga resurser för kreditprövning och låneförvaltning. Energimyndigheten och Boverket förordar i sin rapport i första hand att möjligheterna att nuvarande kreditgarantier för ny- och ombyggnad av bostäder utökas till att även kunna inkludera åtgärder som idag inte omfattas av ombyggnadsbegreppet. Den nuvarande avgränsningen av begreppet ombyggnad i plan- och bygglagen innebär att projekt som kan utnyttja en kreditgaranti är begränsade till omfattande ombyggnadsåtgärder i en byggnad. En utvidgning av användningsområdet enligt myndigheternas förslag innebär att flera åtgärder kan omfattas, till exempel installation eller utbyten av tekniska system. Samtidigt gör myndigheterna bedömningen att effekterna på renoveringstakten skulle bli små. Som en förklaring anför de att det största problemet generellt är att få renoveringsinvesteringar företagsekonomiskt lönsamma och att såväl 77

78 statliga lån som kreditgarantier bedöms ha små möjligheter att minska dessa problem. De två faktorer som är centrala vid en investering är som framhållits projektets lönsamhet och möjligheterna att få finansiering. Myndigheternas redovisning tyder på att det är den förstnämnda faktorn som är mest problematisk, särskilt beträffande renoveringsåtgärder. Frågan om det finns generella finansieringsproblem för företagsekonomiskt lönsamma projekt behöver utredas ytterligare. För att definitivt kunna bedöma behovet av förändrade finansiella styrmedel och effekterna av att införa de olika alternativen bedömer jag att nämnda frågor måste analyseras ytterligare. I detta sammanhang kan även frågan om eventuella subventioner komma att ingå.

79 6 Konsekvensbedömningar 6.1 Olika incitamentsformer Direktivens utgångspunkt är ett förslag om ett statligt energisparlån. Som framgår av det föregående finns det starka skäl som talar för att det fortsatta utredningsarbetet bör omfatta även andra incitamentsformer. Utredningens bedömning av konsekvenserna omfattar därför följande tre olika alternativ för det fortsatta utredningsarbetet. 1. Statligt lån 2. Statlig kreditgaranti 3. Statlig kreditgaranti med energisparbonus I det följande beskrivs de grundläggande egenskaperna för de tre alternativen. Utredningen har i detta skede inte för avsikt att ställning för eller emot något av alternativen. 6.1.1 Statligt lån Ett statligt lån i sin mest konsekventa form innebär att staten själv svarar för såväl upplåning som utlåning av det kapital som behövs för energieffektiviserande åtgärder. Staten kan typiskt sett låna upp pengar på kapitalmarknaden till en lägre ränta än privata långivare. Ränteskillnaden mellan statliga obligationer och säkerställda obligationer brukar benämnas bospread. Tanken bakom ett statligt finansierat lån är alltså att bidra till en minskad kostnad för upplåning av kapital, vilket skulle möjliggöra en lägre utlåningsränta än den marknadsmässiga. Ett annat motiv är att upplåningen skulle öka likviditeten på kapitalmarknaden, speciellt i situationer när det är särskilt kostsamt att återfinansiera lån på kapitalmarknaden. En statlig upplåning kan kombineras med att staten själv svarar för utlåningen till låntagaren. Som beskrivs i avsnitt 5.1.1 var det i princip denna modell som användes för viss del av bostadsfinansieringen fram till 1985. En variant av statliga lån som beskrivs av Boverket och Energimyndigheten är att staten bara svarar för upplåningen, medan de traditionella långivarna svarar för utlåningen till låntagaren. En mera korrekt benämning än statligt lån är att beskriva det som ett statligt finansierat lån. Denna variant skulle ha liknande effekter beträffande upplåningsränta och ökad likviditet som ett renodlat statligt lån.

80 Oavsett om staten eller en långivare svarar för den faktiska utlåningen uppkommer kostnader för administration av lånet som påverkar den låneränta som låntagaren ska betala. Dessa kostnader faller antingen på staten eller på långivaren. Om staten själv fullt ut ska hantera lånen, dvs. utföra kreditprövning, låneförvaltning, obeståndshantering osv., krävs att en statlig organisation byggs upp för detta. Även om modellen där långivarna svarar för den faktiska utlåningen väljs, krävs en statlig organisation som hanterar förmedlingen till långivarna av de lån som staten tagit upp. Om kreditgivare på marknaden ska sköta all administration och kundkontakt avseende de statligt finansierade lånen, måste även dessa ändra sina rutiner och bygga om sina system. Den risk som staten tar på sig blir olika i de båda modellerna. I modellen där staten svarar för den faktiska utlåningen faller hela kreditrisken på staten. I den alternativa modellen faller hela kreditrisken på långivaren, förutsatt att staten inte lyfter av risken genom en kreditgaranti eller dyl. En riskpremie kommer i båda fallen att ingå som en komponent i utlåningsräntan. Vid den förmedlade kreditgivning som förekommer idag lär det enligt uppgift förekomma att förmedlande bank och finansierande bank delar på kreditrisken. I båda alternativen finns möjlighet för staten att genom lånen styra vilka åtgärder som ska vara berättigade till stöd. Om staten själv svarar för utlåningen, sker detta genom lånevillkoren gentemot låntagaren. Vid förmedling av kapital till en traditionell långivare sker det genom villkor beträffande vidareutlåningen. En statlig utlåning, direkt eller indirekt, påverkar både statens upplåningsbehov och budgetsaldot. Vid utlåning ökar statens tillgångar och skulder, allt annat lika, med motsvarande volym som lånas ut. Vid all utlåning kan det uppstå fallissemang, konkurser eller obeståndssituationer hos låntagare, som medför att långivare i enskilda fall förlorar hela eller delar av det utlånade beloppet. I förväg representerar detta förväntade kostnader och i efterhand faktiska förluster. Utlåning förutsätter att säkerheter tas ut, exempelvis i form av pant i fastigheter. Det innebär att en viss återvinning kan förväntas vid ett obestånd. 6.1.2 Statlig kreditgaranti En kreditgaranti kan enklast beskrivas som en försäkring som tecknas av långivaren. Kreditgarantin skyddar långivaren för förluster som uppkommer genom att låntagaren inte kan betala lånekostnaderna och kommer på obestånd. En effekt av kreditgarantin är att den minskar låntagarens behov av egeninsats eller dyra topplån. De nuvarande statliga kreditgarantierna för lån till bostadsbyggande beskrivs mer i detalj i avsnitt 5.1.4. Genom att långivaren befrias från kreditrisk finns möjlighet att sätta utlåningsräntan lägre än som är fallet utan kreditgaranti. Eftersom kreditprövning, låneförvaltning m.m. i huvudsak hanteras av långivaren

inom ramen för den vanliga lånehanteringen, kan statens administrativa kostnader minimeras i förhållande till vad som gäller vid statliga lån. Statens åtagande innebär att den risk som staten tar på sig, liksom statens administrativa kostnader, ska täckas inom ramen för den avgift som tas ut. Boverkets och Energimyndighetens styrmedelsförslag innebär att det befintliga kreditgarantisystemet utökas med syfte att öka renoveringstakten. 77 Myndigheterna framhåller att fördelen med att använda kreditgarantier är att det redan finns ett system för att hantera sådana garantier. Kreditgarantisystemet hanteras utanför statsbudgeten och är helt subventionsfritt. Garantiavgiften ska täcka såväl den risk som staten tar på sig genom kreditgarantin som de administrativa kostnaderna för systemet. Genom att staten vid såväl utlåning som garantigivning förutsätts ta ut säkerheter, exempelvis i form av pant i fastigheter, ska det vägas in att en viss återvinning kan förväntas ske vid ett obestånd. Även vid garantigivning kan det uppstå fallissemang, konkurser eller obeståndssituationer hos låntagarna, som medför att staten i enskilda fall förlorar hela eller delar av det garanterade beloppet. I förväg representerar detta förväntade kostnader och i efterhand faktiska förluster. Även garantigivning förutsätter således att säkerheter tas ut, exempelvis i form av pant i fastigheter. Det innebär att en viss återvinning kan förväntas ske vid ett obestånd. 6.1.3 Statlig kreditgaranti med energisparbonus Som nämnts bedömer myndigheterna stimulanseffekten av såväl statliga energisparlån som utökade kreditgarantier som marginella. I myndigheternas underlag analyseras översiktligt möjligheten av att införa en energieffektiviseringsbonus kopplad till en kreditgaranti eller ett statligt finansierat lån. Bonusen kan utgå i form av ett bidrag. Effekterna av ett sådant bidrag bedöms dock som osäker. Ett annat alternativ är att koppla en energisparbonus till systemet med kreditgaranti. Som tidigare nämnts tillämpas en modell av denna typ framgångsrikt i Kanada. Utöver de egenskaper som beskrivs för en kreditgaranti utan energisparbonus införs således ett ytterligare element, genom en reduktion av kreditgarantiavgiften om en viss energieffektivisering uppnås. Detta skulle innebära en subvention av garantavgiften. Enligt budgetlagen krävs att Riksdagen särskilt beslutar att anslå medel i statsbudgeten för en sådan subvention. Modellen skulle kunna utformas så att långivaren initialt debiteras en subventionsfri garantiavgift. Subventionen av garantiavgiften kan då ske direkt i samband med att lånet beviljats eller i efterhand. I det första 81 77 Förslag till en utvecklad nationell strategi för energieffektiviserande renovering. Utredning av två styrmedel 2015. Energimyndigheten och Boverket, Rapport ET2015:17

82 fallet skulle kompensationen kunna ske direkt genom att en viss schabloniserad effekt förutsätts på grund av de planerade stödberättigade åtgärderna. I det senare fallet skulle kompensationen för skillnaden i garantiavgift ske i efterhand, sedan det visats att den förutsatta energibesparingen har materialiserats. Hur modellen ska utformas mera i detalj bör övervägas ytterligare, men sannolikt bör utfallsberoende kriterier tillämpas. En statlig kreditgaranti med energisparbonus skulle ge större möjligheter till styrning av vilka åtgärder som ska genomföras än en kreditgaranti utan sådan bonus. Genom en kombination mellan kreditgaranti och energisparbonus kan låntagaren förutom sänkta energikostnader även tillgodogöra sig en lägre investeringskostnad och en lägre räntekostnad. Copenhagen Economics har i sin underlagsrapport beskrivit hur en modell med energieffektiviseringsbonus skulle kunna hanteras. Bonusen utgår i form av ett bidrag som är kopplat till ett statligt förmedlat lån. En energikonsult gör inledningsvis en bedömning av projektets energieffektiviseringspotential. Konsulten informerar fastighetsägaren om vilka åtgärder som är lämpliga och som kan förväntas lyfta fastighetens energiklass till en viss nivå. Fastighetsägaren planerar vilka åtgärder som ska ingå i renoveringen och ansöker i nästa steg om lån hos långivaren och om energisparbonus hos det organ som beslutar om bonus. Därefter genomförs den faktiska renoveringen. Alla de uppgifter som renoveringen genererar redovisas till Boverket. Efter ett till två år utvärderas vilka effekter renoveringen fått på fastighetens energianvändning. Utvärderingen utförs av en oberoende energikonsult. Om utvärderingen visar att de förutsatta förbättringarna uppnåtts utbetalas därefter premien. Om bonusen ska utgå genom en reduktion av kreditgarantiavgiften, krävs ytterligare överväganden om hur en sådan bonus ska hanteras. 6.2 Efterfrågan på olika incitamentsformer på kort och på lång sikt Utredningen har för avsikt att försöka beskriva konsekvenserna av alternativa incitamentsformer med två olika tidsperspektiv ett perspektiv på kortare sikt för den närmaste femårsperioden och ett annat perspektiv på lite längre sikt fram till 2030. Ett skäl att göra det är att det styrmedel som väljs ska kunna vara verksamt över tid oberoende av konjunkturcykel eller ränte- och energiprisutveckling. Ett annat skäl är att på det sättet kunna åskådliggöra känsligheten i bedömningarna för de ingående faktorer som kan påverka resultatet. Ett perspektiv på kort sikt med en femårsperiod är valt utifrån en bedömning att det är en tidpunkt när ett eventuellt beslut om en incitamentsform ska kunna ha trätt i kraft och verksamheten har hittat en form som fungerar praktiskt. Årtalet 2030 är slutåret för den nya målsättningen för energieffektivisering inom EU. Utredningen

förutsätter att den svenska målsättningen kommer att följa EU:s målsättning som den är uttryckt i avsnitt 2.4 och att det kvantifierade målet senast år 2020 kommer att höjas till 30 procent energieffektivisering. De fem riksdagspartier som i juni 2016 ingick en ramöverenskommelse om energipolitiken har i slutet av november byggt ut den överenskommelsen med ett mål för energieffektivisering till 2030. Målet innebär att Sverige år 2030 ska ha 50 procent effektivare energianvändning jämfört med 2005, mätt i tillförd energi i relation till BNP. Enligt regeringen är sättet att beräkna målet i linje med EU:s ambition om 30 procent minskad absolut energianvändning till 2030. 6.2.1 Går det att bedöma efterfrågan på olika stödformer? Utredningen har visat att det finns en stor lönsam potential för energieffektivisering i det befintliga byggnadsbeståndet. Effektiviseringsåtgärderna är som mest lönsamma om de genomförs i samband med renovering. Men trots att potentialen är mycket stor blir endast en liten del av de lönsamma åtgärderna genomförda. För att bland annat analysera orsakerna till detta har konsultföretaget WSP fått i uppdrag att försöka besvara frågan om statliga stimulanser ger mer energieffektivisering i bostäder. 78 Analyserna har fokuserat på de tre ekonomiska styrmedel som tidigare beskrivits, dvs. statliga lån, kreditgarantier och kreditgarantier kompletterade med någon form av bonussystem. Analysen har avgränsats till energieffektivisering i flerbostadshus och småhus och omfattar följande delar. En sammanställning av branschens inställning till statlig inblandning i renoveringsfinansiering och till statliga energisparlån/kreditgarantier, baserat på Innovationsagendan för hållbara investeringar 79 och en uppskattning av hur stor andel av fastighetsägarna som skulle nås av dessa styrmedel. En beräkning av hur stor energieffektivisering nämnda styrmedel kan medföra för flerbostadshus och småhus. En bedömning av vilka mervärden som nämnda styrmedel kan medföra. I rapporten konstateras bland annat att enligt deltagarna i arbetet med Innovationsagendan är fastighetsägarnas primära drivkraft för hållbara 83

84 och nationella mål för nyproduktion. I förlängningen påverkar detta energieffektiviseringstakten i det bebyggelsen negativt. Småhusägare och bostadsrättsföreningar kan enligt rapporten uppleva problem att finansiera större energieffektiviseringsåtgärder. För fastighetsbolag som äger flerbostadshus är det i många fall inte avsaknaden av finansieringsmöjligheter för hållbara lösningar som är problemet. Problemet är snarare att de boende inte efterfrågar dessa lösningar. En låg medvetandegrad hos allmänheten om vilka mervärden hållbara byggnader genererar gör att energieffektiva lägenheter och småhus generellt sett inte efterfrågas. I storstäderna bidrar även bostadsbristen till att efterfrågan på åtgärder för ökad hållbarhet är begränsad hos dem som söker bostad. Detta minskar fastighetsägarnas incitament att investera i sådana lösningar. I många fall genomförs inte lönsamma energiåtgärder enligt rapporten trots att det finns ett stort belåningsutrymme i fastigheten. I utflyttningsorter är problemet det omvända. Där är efterfrågan på fastigheter så låg att fastighetsvärdena sjunker och det kan vara svårt att få finansiering för energieffektiviseringsåtgärder. Ett litet belåningsutrymme i fastigheter med lågt värde gör att det är svårt att skapa utrymme för hållbarhetsinvesteringar i budgeten, eftersom underhållsåtgärder måste prioriteras. Den iakttagelsen stämmer väl med slutsatsen i avsnitt 4.2.3 om ekonomi och finansiering för energieffektivisering i kommunala bostadsföretag. I socialt utsatta områden kan en svag ekonomi hos de boende medföra svårigheter för fastighetsägarna att höja hyran. Detta kan i vissa fall vara ett hinder för hållbara investeringar. I dessa områden måste hållbara investeringar i fastigheten kopplas till och ofta föregås av sociala hållbarhetssatsningar. När Innovationsagendan för hållbara investeringar togs fram diskuterade arbetsgruppen statlig inblandning på bostadsmarknaden. Arbetsgruppen menade att statliga styrmedel kan användas för att utjämna geografiska skillnader i investeringsvilja och möjliggöra förbättringar av fastigheter även i mindre attraktiva områden. Framförallt kan det behövas ett stöd för att renovera i utflyttningsorter. I nuläget när låneräntorna är låga är intresset för statliga lånesystem svagt bland ägare till flerbostadshus, men när räntorna ökar kan detta komma att ändras. Småhusägare och bostadsrättsföreningar bedöms ha större incitament för energieffektivisering, eftersom de ofta har en direkt upplevelse av höga energikostnader och energikostnaderna ligger närmare den privata plånboken. Innovationsagendans arbetsgrupp var enligt rapporten negativt inställd till utökad omfattning av kreditgarantier. Arbetsgruppens erfarenhet är att de befintliga garantierna inte utnyttjas eller efterfrågas. Dock trodde de att ett system med bonus eller vite för hög respektive låg energiprestanda skulle kunna få ett bra genomslag. WSP har därför dragit slutsatsen att kreditgarantier i kombination med ett bonus malus-system skulle komma att utnyttjas mer än ett system med bara kreditgarantier.

Med Innovationsagendan för hållbara investeringar och resonemanget ovan som grund har WSP för utredningen tagit fram ett scenario för att beräkna hur många fastighetsägare som kan antas utnyttja de föreslagna styrmedlen. Scenariot grundar sig på befolkningsutvecklingen i de svenska kommunerna och andel personer i respektive kommun med låg disponibel inkomst. En lägre disponibel inkomst förutsätts innebära sämre möjligheter att genomföra energieffektiviserade renoveringar som leder till större hyreshöjningar. I dessa fall skulle således ett styrmedel med ett bonussystem kunna öka intresset för sådana renoveringar. Befolkningsutvecklingen är här förenklat framräknad som skillnaden i antalet personer per kvadratkilometer mellan år 2010 och år 2015. Med låg inkomst räknas hushåll vars inkomst är högst 60 procent av den nationella medianinkomsten enligt SCB:s definition. Följande antaganden har gjorts för både småhus och flerbostadshus. Styrmedlen utnyttjas i hälften av de byggnader där hushållen har låg disponibel inkomst. Utöver det utnyttjas styrmedlen i en andel av byggnaderna som är relaterad till respektive kommuns utflyttning/inflyttning. Sammantaget innebär de gjorda antagandena att 15-20 procent av flerbostadshusägarna och 30-35 procent av småhusägarna enligt rapporten kan förväntas utnyttja de ekonomiska styrmedlen statliga energisparlån eller kreditgarantier i kombination med ett bonus malussystem. 6.2.3 Utredarens slutsatser och bedömning Bedömning: Efterfrågan på ett statligt energisparlån eller en kreditgaranti kommer på kort sikt sannolikt inte att vara särskilt omfattande med mindre än att dessa styrmedel kombineras med subventioner. Begränsade eller inga subventionsinslag kan innebära att önskvärda renoveringar med nödvändiga energisparåtgärder inte kommer att förverkligas förrän energipriser och ränteläge påtagligt förändras. Däremot finns det redan på kort sikt en efterfrågan på att geografiskt stärka de ekonomiska och finansiella förutsättningarna på orter med svaga marknadsförutsättningar. 85 WSP har redovisat flera intressanta iakttagelser. Trots att det finns en betydande potential för energieffektivisering och därmed en potential för ekonomiska besparingar utnyttjas inte möjligheterna att göra lönsamma investeringar i tillräcklig utsträckning. Inte ens i samband med renoveringar genomförs tillräckligt omfattande energisparåtgärder. Dessa marknadshinder har säkert flera orsaker. En är bristande kompetens och brist på resurser i branschen i konkurrensen med nyproduktion av bostäder. En annan orsak är att marknadens kunder, dvs. småhusspekulanter, hyresgäster och bostadsrättshavare inte tillräckligt driver frågor om hållbarhetsperspektivet i boendet. Mitt intryck är att kontorshyresgäster sannolikt tillhör en mer medveten

86 kundkategori när det till exempel gäller krav på inomhusklimat och - miljö. Rapporten pekar ut några faktorer som är värda att beakta i det fortsatta utredningsarbetet. På kort sikt bidrar sannolikt konkurrensen med bostadsbyggandet och det låga ränteläget till att efterfrågan på ett statligt lån eller en enkel kreditgaranti inte kommer att vara särskilt omfattande. Samtidigt har Boverket och Energimyndigheten i sin uppdatering av den strategiska planen pekat på att det är inom en femårsperiod som en tydlig topp uppstår när det gäller renoveringsbehovet i flerbostadshusen med avseende på husens ålder och eftersatta renoveringar under senare år. 80 Det innebär sannolikt att ett lån eller en kreditgaranti måste förses med en subvention för att få någon omfattning och effekt. En annan slutsats av WSP:s rapport är att det tycks finnas ett behov av att skapa jämnare geografiska förutsättningar mellan storstadsområden och mindre utflyttningsorter med dåliga marknadsförutsättningar när det gäller möjligheterna att lönsamt finansiera energieffektiviserande ren 6.3 Samhällsekonomiska nyttor av olika incitamentsformer Lönsamma energieffektiviseringsåtgärder leder till både minskad energianvändning och lägre kostnader. Samtidigt bidrar energieffektiviserande renoveringar i de flesta fall även till andra effekter. Renoveringar kan leda till bättre livskvalitet och få ett antal sociala effekter, till exempel ett bättre anseende för ett bostadsområde samtidigt med minskad energianvändning. 6.3.1 Multiple Benefits-modell för beräkning av mervärden International Energy Agency (IEA) har belyst frågan om mervärden vid energieffektivisering i en rapport, där de identifierar 15 olika kategorier av sådana mervärden, en så kallad Multiple Benefits-modell. 81 De mervärden som identifieras uppnås på olika nivåer beroende på vilken typ av effektiviseringsåtgärder som genomförs. Vem eller vilka som gagnas av mervärdena varierar, bland annat beroende på vilken typ av åtgärd det handlar om. Mervärdena kan falla ut på individuell nivå, lokal nivå, nationell nivå och/eller global nivå. Här följer några exempel. Människor som bor i hus där man har bytt till energieffektiva fönster får en bättre inomhusmiljö, vilket leder till bättre hälsa och ökat välbefinnande. Vid storskaligt genomförande kan det i förlängningen 80 Underlag till den andra nationella strategin för energieffektiviserande renovering. Boverket och Energimyndigheten, Rapport ET 2016:15 81 Capturing the multiple benefits of energy efficiency. International Energy Agency 2014

87 ge minskade kostnader i den offentliga sektorns budget tack vare förbättrad folkhälsa. Åtgärder som leder till minskade koldioxidutsläpp ger lägre samhälleliga kostnader för klimatanpassningsåtgärder m.m. Storskalig energieffektivisering och åtgärder som minskar behovet av importerade bränslen ökar tryggheten i energiförsörjningen. De 15 kategorier av mervärden som identifieras i IEA:s modell är följande. Energisäkerhet Energibesparing Växthusgasutsläpp Energileverans Industriell produktivitet Sysselsättning Offentliga sektorns budget Fattigdomsbekämpning Hälsa och välbefinnande Resurshantering Energipris Luftföroreningar Makroekonomiska effekter Tillgångars värde Disponibel inkomst Konsultföretaget WSP har på uppdrag av Energimyndigheten utvecklat modellen för svensk tillämpning. Mot bakgrund av det arbetet ingick det i det tidigare nämnda uppdraget från utredningen till WSP att göra en analys av de samhällsekonomiska konsekvenserna av utredningens alternativa incitamentsformer. WSP konstaterar i sin rapport att en storskalig energieffektivisering i bebyggelsen av det slag som behövs för att de samhälleliga energieffektiviseringsmålen ska uppnås, samtidigt skulle leda till ett stort antal mervärden. Som tidigare nämnts är rapporten begränsad till att enbart avse småhus och flerbostadshus, WSP har genomfört en översiktlig analys av vilka mervärden som energisparlån och/eller kreditgarantier kombinerade med ett bonussystem kan bidra till. Bedömningen är att mervärden kan uppnås i åtminstone 13 av Multiple Benefits-modellens 15 kategorier. I de flesta av dessa mervärdeskategorier skulle positiva utfall uppnås på såväl individuell, lokal som nationell nivå. I denna analys har inverkan på global nivå inte inkluderats. De enda av IEAs mervärdeskategorier som vid denna översiktliga bedömning inte omfattas är industriell produktivitet och fattigdomsbekämpning, om energisparlån och/eller kreditgarantier med bonussystem införs för den svenska bostadsmarknaden. Det är enligt rapporten dock inte omöjligt att även dessa kategorier skulle kunna påverkas av lån och kreditgarantier.

88 Figur 10. Bedömning av statliga energisparlån och kreditgarantier i kombination med ett bonus(bonus malus-)system med hjälp av IEAs Multiple Benefits-modell. Källa: WSP Positivt Ej tillämpbart Neutralt 6.3.2 Myndigheternas bedömning av mervärden vid ambitiösa energieffektiva renoveringar Boverket och Energimyndigheten har i sitt förslag till uppdatering av den nationella strategin för energieffektiviserande renovering gjort vissa uppskattningar av mervärden vid ambitiösa energieffektiva renoveringar. 82 Exempel på sådana fördelar är bättre hälsa tack vare ökad kvalitet på utomhusluften och bättre inomhusmiljö. Än så länge är det ont om studier av mätbara effekter av fördelarnas storlek, men försök har enligt rapporten gjorts att uppskatta effekterna på europeisk nivå och i ett par av EU:s medlemsländer. Myndigheterna har bedömt att nyttorna av energieffektiv renovering utifrån svenska förhållanden består av förutom energibesparing även hälsoeffekter av ett förbättrat inomhusklimat och av förbättrad luftkvalitet genom minskade utsläpp av kväveoxider och svaveloxider (NOx och SOx) och små partiklar. Bättre inomhusklimat bidrar till minskad förekomst av astma och sjukahussyndrom och till förbättrad produktivitet hos till exempel kontorsanställda och elever i skolbyggnader. 82 Underlag till den andra nationella strategin för energieffektiviserande renovering. Boverket och Energimyndigheten, Rapport ET 2016:15 s. 67 f.