Halmstads kommun Revisionsrapport 2011-03-03 Inger Andersson, certifierad kommunal revisor Rebecca Andersson, revisionskonsult
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning... 3 2 Inledning... 4 2.1 Bakgrund... 4 2.2 Metod... 4 3 Granskningsresultat... 4 3.1 Verksamhetens utfall... 4 3.1.1 Verksamhetsredovisning... 4 3.1.2 Driftredovisning... 5 3.1.3 Investeringsredovisning... 8 3.1 Prognoser... 8 3.2 Balansräkning... 11 3.3 Intern kontroll... 11 2
1 Sammanfattning Komrev inom PwC har på uppdrag av revisorerna i Halmstads kommun granskat Teknik- och fritidsnämndens årsredovisning (bokslut) för 2010. Vi finner att följt stadskontorets anvisningar när det gäller verksamhetsredovisning, men ser dock en betydande förbättringspotential. Nämnden uppger att majoriteten av målen är uppfyllda, men vi är tveksamma till huruvida samtliga verksamhetsmål verkligen är mål vi uppfattar dem i flera fall mera som ett medel för att uppnå ett mål. För en extern läsare är det svårt att utläsa graden av måluppfyllelse. Vi rekommenderar att nämnden gör en koppling mellan verksamhetsresultat och resursåtgång för att på så sätt kunna mäta att nämnden arbetar i enlighet med god ekonomisk hushållning. Vi har t ex noterat att underhållsskulden för gator och vägar nu ökat till 127 mnkr. Vidare behöver verksamhetsberättelsen utvecklas vad gäller beskrivning av prestationer och jämförelser mellan åren, samt även jämförelser med andra kommuner eller riket i övrigt. Olika nyckeltal/verksamhetsmått bör vara analyserade och kommenterade. Nämndens skattefinansierade verksamhet redovisar ett underskott 12,7 mnkr medan VAverksamheten redovisar ett överskott om 13,2 mnkr. Vår bedömning är liksom tidigare år att prognossäkerheten överlag måste förbättras. Att utelämna förklaringar till varför utfallet för s resultat ex VA-verksamheten förbättrats mellan prognos avlämnad i december och bokslutet med 4,6 mnkr är icke tillfredställande. Det saknas även kommentar till varför den skattefinansierade verksamheten ökade sitt underskott med närmare 2 mnkr sista månaden. Som nämnts ovan redovisar VA-verksamheten återigen ett positivt resultat. Det egna kapitalen uppgår nu till 41,4 mnkr. Vi saknar en redogörelse över hur det egna kapitalet (33,7 mkr) inom VAverksamheten ska hanteras. Överuttag bör återföras inom tre år likaså ska förlusttäckning ske inom tre år. s interna kontrollplan innehåller 15 olika processer/rutiner. För majoriteten av dem uppges att det skall göras kompletta kontroller. Vad resultatet av genomförda kontroller visat framgår inte. Vi anser att den interna kontrollplan som nu föreligger måste utvecklas och mera svara upp till såväl kommunallagens som fullmäktiges krav på intern kontroll. 3
2 Inledning Komrev inom PwC har på uppdrag av revisorerna i Halmstads kommun granskat Teknik- och fritidsnämndens verksamhetsberättelse (årsredovisning) för 2010. Förutom en obligatorisk granskning av kommunens årsredovisning har revisorerna beslutat att även mer specifikt granska några utvalda nämnders redovisningar. För 2010 har således bl a valts ut. Nämnden, ansvarar för verksamheterna vatten och avlopp, gator och trafik, park och natur samt idrott och fritid. 2.1 Bakgrund I den kommunala redovisningslagen (KRL) regleras externredovisningen för kommuner och landsting. I lagen finns bestämmelser om årsredovisningen. Vidare regleras den kommunala redovisningen av uttalanden från Rådet för kommunal redovisning (RKR) och i tillämpliga delar av Redovisningsrådet och Bokföringsnämndens normering. Nämndernas redovisning, skall enligt kommunallagen utformas på det sätt som fullmäktige bestämmer. Revisorerna har bl a till uppgift att pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnden är tillräcklig. 2.2 Metod Vi har tagit del av det bokslutsunderlag som inlämnat till stadskontoret. Granskningen har företrädesvis koncentrerats på nämndens årsredovisning och ekonomisk uppföljning under året. Vi har även tagit del av redovisning av intern kontroll och verksamhetsplan för 2010. Intervju har företrädesvis skett med förvaltningens controller. Rapporten är sakavstämd med berörda tjänstemän. 3 Granskningsresultat 3.1 Verksamhetens utfall 3.1.1 Verksamhetsredovisning Av KL 3:15 framgår att nämnderna ska redovisa till fullmäktige hur de fullgjort sina uppdrag, samt att fullmäktige beslutar om omfattningen av redovisningen och formerna för den. I stadskontorets bokslutsanvisningar anges att det i verksamhetsredovisningen skall finnas en beskrivande del som 4
tar upp viktiga händelser och nyckeltal för verksamheterna. Redovisningen utgår från respektive målområde. Vidare skall viktiga händelser beskrivas med utgångspunkt från relevant målområde. I s årsredovisning redovisas fullmäktiges övergripande mål för mandatperioden samt årligen konkretiserade mål inom olika målområdena enligt nedan: - Bygga och bo - Demokrati och dialog - Miljö och energi - Resor och trafik - Trygghet, säkerhet och folkhälsa - Uppleva och göra För varje konkritiserat mål anger nämnden ett eget verksamhetsmål och strategi och eventuellt nyckeltal för detta. Totalt redovisas ett drygt 20-tal verksamhetsmål. 19 uppges ha status genomfört fyra påbörjade. Vidare finns ett antal viktiga händelser redovisade med utgångspunkt från respektive målområde. Vi bedömer att följt stadskontorets anvisningar, men ser dock en betydande förbättringspotential. Vi är tveksamma till huruvida samtliga verksamhetsmål verkligen är mål vi uppfattar dem i flera fall mera som ett medel för att uppnå ett mål. Som nämnts ovan anges att de flesta av målen är genomförda. För en extern läsare är det svårt att utläsa graden av måluppfyllelse. Vi rekommenderar att nämnden gör en koppling mellan verksamhetsresultat och resursåtgång för att på så sätt kunna mäta att nämnden arbetar i enlighet med god ekonomisk hushållning. Vi har t ex noterat att underhållsskulden för gator och vägar nu ökat till 127 mnkr. Vidare behöver verksamhetsberättelsen utvecklas vad gäller beskrivning av prestationer och jämförelser mellan åren, samt även jämförelser med andra kommuner eller riket i övrigt. Olika nyckeltal/verksamhetsmått bör vara analyserade och kommenterade. 3.1.2 Driftredovisning Nedan följer en närmare redovisning av den skattefinansierade verksamheten gator, parker och idrott. Belopp i mnkr 5
Verksamhet Bokslut-09 Budget -10 Bokslut-10 Avvikelse Ombudg Gemensamt 1,6 3,6 3,4 0,2 Gator o trafik 83 89,3 104,5-15,2 0 Park o natur 31,9 34,1 32,7 1,4 Idrott o fritid 81,7 113,8 113 0,8 0 Summa 198,2 240,8 253,6-12,8 1,1 Den snörika vintern i början av 2010 innebar stora kostnader för snöröjning och är till övervägande del orsak till det stora underskottet (totalt 15,2 mnkr). Vissa besparingar inom barmarksunderhåll uppges ha reducerat kostnaderna med 1,6 mnkr, varför netto för vägunderhåll uppgår till ett budgetöverskridande om 13,6 mnkr. Vidare anges att rationalisering och effektivisering i verksamheten genom vakanshållning av tjänster återhållsamhet m m i enlighet med sparprogram har resulterat i ett överskott om cirka 1,1 mnkr. Vi har något svårt att följa kommentarer avseende budgetavvikelse gentemot redovisningen. Överskottet om 1,4 mnkr på Park och natur kommenteras inte. Inte heller de 0,8 mnkr på idrott och fritid. Vid sakavstämning av rapport har vi upplysts om att ovanstående överskott är effekter av Teknikoch fritidsnämndens beslutade rationaliserings- och besparingsprogram. Programmet löper under åren 2009-2012. För taxefinansierad verksamhet är motsvarande uppgifter: Verksamhet Bokslut-09 Budget -10 Bokslut-10 Avvikelse Vatten o avlopp -5,4 5,5-7,7 13,2 Summa -5,4 5,5-7,7 13,2 Noteras skall att minus i boksluten här står för ett överskott, d v s mer intäkter än kostnader. Orsak till överskottet anges främst bero på ökade intäkter för anläggningsavgifter, förseningar i genomförande av förnyelseinsatser bl a på grund av lång vintersäsong samt minskade kapitalkostnader p g a lågt ränteläge. I föregående års granskning skrev vi (sidan 6) Vi saknar en redogörelse över hur det egna kapitalet inom VA-verksamheten ska hanteras. Överuttag bör återföras inom tre år likaså ska förlusttäckning ske inom tre år. 6
Vi tvingas upprepa denna kritik i årets granskning. I s bokslut finns dessutom endast en resultaträkning. I blankett avseende resultatbalansering kan vi dock notera att eget kapital uppgår till 41,4 mnkr. Vid sakavstämning av rapport har vi fått del av uppgifter till Särredovisning av Va-verksamhet ingående i kommunens årsredovisning är inlämnade till stadskontoret. Vi anser att denna redovisning skall finnas med i s årsredovisning. Likaså har vi upplysts om att beslöt 2009 enligt TE 172 att avsätta 20 miljoner kronor ur va-verksamhetens balanserade driftmedel och egna kapital för utbyggnad av kommunen framtida vattenförsörjning. Vi anser att denna information skall finnas med i Teknikoch fritidsnämndens årsredovisning. Inom ramen av denna granskning har vi inte haft möjlighet att närmare granska detta. En ny VA-lag gäller från den 1 januari 2007. Lagen kräver att verksamheten redovisas med egen resultaträkning och balansräkning. Av tilläggsupplysningar ska det framgå hur huvudmannen fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet. Vidare bör det föras en diskussion i verksamhetsberättelsen hur resultatet för verksamheten ska hanteras. Överuttag bör återföras inom tre år, likaså ska förlusttäckning ske inom tre år. Investeringsfond får användas, upplösning matchas mot avskrivning. Lagstiftningen har tidigare lämnat ett stort utrymme för praxisutveckling rörande redovisningens praktiska utformning. Svenskt Vatten har tagit fram en idéskrift, Ekonomisk redovisning för VAbranschen och RKR har publicerat skriften, Redovisning av affärsverksamhet mot bakgrund av självkostnadsprincipen. När det gäller frågan om uppkomna överskott föreslås i idéskriften att överskotten ska betraktas som en skuld till avgiftskollektivet och bokföras som en avsättning. Argumentet för förfaringssättet är att affärsverksamhet som lyder under självkostnadsprincipen inte kan göra någon vinst I RKR s rekommendation nr 18 (tillämpas från räkenskapsåret 2010) anges att intäkterna ska periodiseras. Till större delen ska anslutningsavgiften bokföras som en förutbetald intäkt som intäktsförs i takt med att tillgången som avgiften ska finansiera nyttjas/ avskrivs. Kommunens redovisning avseende anslutningsavgifter avviker från RKR s direktiv. Vi förutsätter att redovisningen anpassas till gällande lagstiftning. Vid rapportavstämning anges att redovisningen av anslutningsavgifter har ändrats 2011 enligt överenskommelse med stadskontoret. 7
3.1.3 Investeringsredovisning Belopp i mnkr Verksamhet Budget -10 Bokslut-10 Avvikelse Ombudg Gator, parker, idrott 112,4 69,9 42,5 42,5 Som synes har endast knappt 70 mnkr, d v s 63 % av investeringsbudgeten utnyttjas. I prognos avlämnad i maj (avser redovisningen t o m april månad) angavs att hela investeringsanslaget skulle användas. Sedan rapport avlämnad juni har det prognostiserade utnyttjandet successivt minskat. Orsak till det allt lägre utnyttjandet uppges vara att detaljplanen för Skedalahed inte är klar (gör 16 mnkr). Härutöver anges för övriga projekt att arbete pågår alternativt är senarelagt. Vi vill i detta sammanhang påpeka att kommentarer avseende investeringsredovisningen i Teknikoch fritidsnämndens bokslut är ytterst knapphändiga. De dokument vi använt oss av är de redovisningar som inlämnats till stadskontoret (Halmstads kommun ekonomirapporter). Informationen bör även finnas i nämndens bokslut/årsredovisning Verksamhet Budget -10 Bokslut-10 Avvikelse Ombudg Vatten o avlopp 67 45,3 21,7 11,4 För VA-verksamheten finns kortfattat angivet att de svåra vinterförhållandena har gjort att förnyelsearbeten ej kunde genomföras enligt planering. Drygt 45 mnkr, 68 % av, investeringsbudgeten har tagits i anspråk, således kvarstår närmare 22 mnkr. Det skall uppmärksammas att så sent som i decemberprognosen förväntades ett utnyttjande om 54 mnkr. Vi bedömer att investeringsredovisningen i all väsentlighet ger en rättvisande bild av hur utfallet förhåller sig till fullmäktiges budget 3.1 Prognoser När det gäller kommunens ekonomiska kontroll är budgetföljsamhet och prognossäkerhet två viktiga aspekter. Vi har tagit del av de ekonomiska prognoser som redovisats till Kommunstyrelsen. Nedan redovisas prognoserna för, som en jämförelse finns även redovisade prognoser för motsvarande tidpunkt 2007, 2008 och 2009. 8
taxefinansierad verksamhet: 25 20 15 10 5 0-5 -10-15 mars april maj juni aug sept okt nov dec boksl mnkr 08-1,3-1,3-1,3-1,3-1,3 0 0 0 0 5,0 mnkr 09 0 0 0 0 0 9,3 9,5 9,9 9,5 20,7 mnkr 10-2 -12,9-12,9-10,9-10,9-10,9-10,9-10,9-10,8-12,7 Redan inledningsvis under året konstaterades en negativ budgetavvikelse om 2 mnkr. Det prognostiserade underskottet berodde på att intäkter från evenemang, exempelvis mässor och konserter i Halmstad Arena, inte bedömdes komma upp i den nivå som fastställdes vid ramtilldelningen startåret. Verksamheten prognostiserade i april ett underskott om 12,9 mnkr. Underskottet ökade med 10,9 mnkr sedan föregående prognos vilket i huvudsak berodde på att kostnaden för vinterväghållningen bedömdes bli 10,5 mnkr högre än budgeterat. Dessutom påpekade verksamheten att den stränga vintern medför ökade kostnader för gatuunderhåll i form av ökade krav på beläggning, åtgärdande av potthål, reparation av skador på skyltar, stolpar, refuger och kantstenar med mera. Prognosförbättringen i juni månad berodde på att beslutat att använda 2 mnkr av föregående års resultatbalansering för att täcka intäktsunderskottet på Halmstad Arena. Det slutliga utfallet för nämnden blev -12,7 mnkr vilket är en skillnad på 1,9 mkr mot decemberprognosen. Anledningen till skillnaden beskrivs ej. Som framgår ovan är prognoserna tämligen lika från april till december. Vi ifrågasätter dock starkt varför förvaltningen/nämnden inte på ett tidigare stadium uppmärksammade att kostnaderna för vinterväghållning skull bli starkt fördyrade. Vi är även kritiska till att förvaltningen/nämnden i decemberprognosen inte observerade att det även uppkom extra kostnader för snöröjning även i december månad. Vid samtal med controllern har det framkommit att det inte är omöjligt att det kommer att blir ytterligare kostnader för 2010 års vinterväghållning under 2011. Vi uppfattar nämndes kostnadskontroll som bristande. 9
VA-verksamheten: 14 12 10 8 6 4 2 0-2 mars april maj juni aug sept okt nov dec boksl mnkr 08-0,7-0,7-0,7-0,7-0,7 0 0 1 0,5-0,4 mnkr 09 0 0 0 0 0 7 9,5 11,5 12,5 10,1 mnkr 10 0 0 0 0 0 2 8,5 8,5 8,5 13,2 Fram t o m delårsbokslutet prognostiserades ett 0-resultat. I oktoberprognosen beräknar verksamheten att under 2010 erhålla en positiv budgetavvikelse i förhållande till den fastslagna budgetramen 8,5 mnkr. Överskottet ökade med 6,5 mnkr jämfört med föregående prognostillfälle vilket berodde på att intäkter från anläggningsavgifter bedömdes överstiga budget med 2,5 mnkr samt att påbörjade förnyelseinsatser avseende ledningsnätet ej bedömdes kunna slutföras innan årsskiftet ( 4 mnkr). Den positiva budgetavvikelsen berodde sedan tidigare på lägre kapitalkostnader på grund av den relativt sett lägre räntenivån. (Enligt, uppgift i efterhand, betalas ränta till stadskontoret på de interna lån som löpande tas upp. Räntenivåerna bestäms av stadskontoret) Skillnaden mellan decembers prognos och utfall är 4,7 mkr. Anledningen till skillnaden beskrivs ej. Vi vill understryka vikten av budgetföljsamhet och prognossäkerhet. En tidig upptäckt av befarade budgetavvikelser gör det lättare att vidtaga åtgärder som får effekt på det slutliga resultatet. Vår bedömning är liksom tidigare år att prognossäkerheten överlag bör kunna förbättras. Att utesluta förklaringar till varför utfallet för s och VA-verksamhetens resultat förändras mellan prognos avlämnad i december och bokslutet med 1,9 mnkr respektive 4,7 mnkr är icke tillfredställande. På vår förfrågan om orsak till skillnaden har vi, vid sakavstämning av rapport, fått svaret: De svåra vinterförhållandena har gjort att förnyelsearbeten ej kunde genomföras enligt planering. Planerad återhämtning under senare delen av året kunde ej förverkligas. Till detta kommer brist 10
på personal vilket medfört att befintlig personal har arbetat mer med de löpande processerna bl. a. med att säkra övergång till Laholmsbuktens VA. Att ovanstående gör närmare 3 mnkr uppfattar vi som bristande kontroll på såväl verksamhet som ekonomi. 3.2 Balansräkning En översiktlig genomgång har gjorts av balansräkningens poster. Vi har granskat att samtliga poster i balansräkningen har stämts av mot specifikationer samt de underlag som fanns till specifikationerna. En översiktlig genomgång har gjorts av balansräkningens poster. Vi har granskat att samtliga poster i balansräkningen har stämts av mot specifikationer samt de underlag som fanns till specifikationerna. I samband med granskningen har vi uppmärksammat en minskning av förrådsvärdet mellan 2010-2009, på drygt 70 %. Support (tidigare benämnt förrådet) har delvis omstrukturerats under året. Försäljning av material sker nu i väldigt liten omfattning till andra förvaltningar eller kommunala bolag. Därav det minskade lagervärdet. I samband med granskning av balansräkningen har vi uppmärksammat att Teknik- och fritidsnämnden betalar hyra för f d Nissastadens lokal. Lokalen nyttjas ej längre av Teknik- och fritidsnämnden. Hyresavtalet löper, enligt uppgift från controllern, ut i juni månad. Sedan juli 2010, då Nissastadens personal flyttades över till Stationsgatan, används lokalen av Sail Traning International i sitt arbete inför The Tall Ship Race som skall gå av stapeln i Halmstad i början av augusti 2011. Vi anser att månadshyran, om cirka 30 tkr, felaktigt belastar Teknik- och fritidsnämnden. Vid sakavstämning av rapport har vi endast fått kommentaren att hyresavtalet löper ut 2011-12-31. 3.3 Intern kontroll I bokslutet finns en internkontrollplan för teknik- och fritidsförvaltningen 2010. Planen innehåller ett femtontal olika processer med därtill hörande kontrollmoment bl a rutinerna för delegation, verksamhetsuppföljning, inköpsregler, avstämningar av konton, handkassor, kundfakturering, lönerapportering m m. I planen redovisas även kontrollansvarig, frekvens, metod, riskbedömning och till vem rapportering ska ske samt status. Planens innehåll är i princip oförändrat sedan tidigare år. 11
Vi ifrågasätter vilken funktion internkontrollplanen har. I princip samtliga processer är uppgifter som förvaltningen arbetar med dagligdags och det anges att det skall göra kompletta kontroller frekvensen varierar med kontinuerligt, månadsvis och årsvis. För tre av processarna : verksamhetsuppföljning, IT och dokumenthanteringsplan anges klart som status. Hur kontrollerna utfallit anges inte. För övriga 12 är statusen pågår. Vi ställer oss frågan om vissa moment behöver vara med i planen då de även finns med inom annan uppföljning. Hösten 2009 gjorde revisionen en granskning avseende intern kontroll. I sitt svar har (2010-03- 03, 26) har angivet att teknik- och fritidsförvaltningen ska prioritera internkontrollarbetet. Vi önskar få del av hur detta arbete prioriterats. Vi anser att den interna kontrollplan som nu föreligger måste utvecklas och mera svara upp till såväl kommunallagens som fullmäktiges krav på intern kontroll. Internkontrollreglemente antaget av fullmäktige 2000-06-21, 120 bifogas rapporten. 12