Revisionsrapport Granskning av interna kontrollen, personlig assistans Härryda kommun 2010-10-21 Leif Johansson, certifierad kommunal revisor
2010-10-21 Namnförtydligande Namnförtydligande
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning...1 2. Bakgrund...3 2.1 Inledning...3 2.2 Allmänt om Personlig assistans LSS/LASS...3 3. Syfte, metod och revisionsfrågor...4 4. Granskningsresultat...5 4.1 Brukare i Härryda kommun...5 4.2 Organisation/personal...5 4.3 Dokumentation av förekommande rutiner...6 4.4 Budget och resultat...6 4.5 Uppföljning av kostnader och intäkter...7 4.6 Förvaltningens kontrollaktiviteter avseende personlig assistans...8 4.7 Ekonomisk rapportering, uppföljning av budget...9
1. Sammanfattning Härryda kommuns revisorer har gett PwC i uppdrag att granska interna kontrollen när det gäller personlig assistans. Syftet med granskningen har varit att granska ifall verksamheten har ändamålsenliga rutiner för kontroll och uppföljning av assistansersättningar. Våra slutsatser kan sammanfattas enligt nedan: -Vi bedömer att kommunen i huvudsak har ändamålsenliga rutiner avseende den interna kontrollen av personlig assistans. -Dokumenterade rutiner finns i huvudsak men behöver ytterligare kompletteras när det gäller närmare politiska riktlinjer över hur personlig assistans i kommunen ska utföras (ex.vis kvalitetskrav samt regler för brukarnas semesterresor). Idag finns mer övergripande målsättningar från kommunstyrelsen typ verksamhetens utformning och innehåll ska tillförsäkra medborgare med funktionsnedsättningar goda levnadsvillkor eller Att tillgodose behovet av stöd och omsorg i enlighet med rättigheterna i LSSlagstiftningen. Vidare är befintliga rutiner över hur uppföljning av kostnadsutvecklingen per brukare ska ske inte dokumenterade. - Ersättning från Försäkringskassan för LASS-ärenden uppgick för 2009 till 247:- per timma. Kommunens kostnad per timma uppgick till 270:-. Till denna kostnad ska även läggas att kommunen ersätter privata vårdgivares sjuklöner. Försäkringskassans ersättning utgår från 40 timmars arbetsvecka medan kommunens anställda endast arbetar 37 timmar. Av den förväntade budgetavvikelsen för 2010 på 7,2 mkr beräknas jourverksamheten svara för knappt 0,2 mkr. Den timersättning som erhålls från Försäkringskassan täcker inte all erforderlig jourtid. -Vi har stickprovsvis kontrollerat den uppföljning och avstämning som sker av utförda och beviljade timmar, intäkter och kostnader för respektive brukare och anser att denna fungerar ändamålsenligt. -Hanteringen bygger på ett omfattande manuellt arbete i flera led. Vi har dock inte kunnat konstatera att det förekommer någon direkt fördröjning i hanteringen av tidrapporter gentemot Försäkringskassan. Den typen av system med s k e-signatur som införts i en del kommuner förekommer inte. -Vi rekommenderar att verksamheten överväger införande av ett datorstött verksamhetssystem. Ett sådant system kan vara kostnadsbesparande och göra det enklare att administrera och hantera personaluppgifter, schemaläggning m m. Systemet kan även rapportera utförd assistanstid hos enskilda brukare med e-signering av brukare och (1)
kommun samt direktöverföring till Försäkringskassan. Positiva effekter kan vara att verksamheten frigör administrativ tid för personalen som i stället kan ägnas åt arbetsledning och ekonomisk uppföljning. -Vi har stickprovsvis gått igenom handläggningstiderna hos Försäkringskassan från det att anmälan av ett ärende gjordes till Försäkringskassan tills dess att beslut fattades. Handläggningstiderna varierade från 2-10 månader men flertalet beslut fattades inom en sexmånadersperiod. Enligt uppgift fungerar samarbetet mellan kommunen och Försäkringskassan på ett bra sätt. -Inom Sektorn för socialtjänst genomförs ett antal interna kontroller under året exempelvis kontroll av delegation, uppföljning och PUL, men dessa finns inte sammanställda i någon särskild intern kontrollplan. Vård och omsorgs kvalitetsledningssystem fungerar som ett internt kontrollsystem. Vid delårsbokslutet 2010 har kontroller skett av investeringar och aktivering av olika momskoder. Det finns dock inget eget moment eller kontroll som endast avser Personlig assistans. Vi anser att det ska genomföras en riskbedömning av sektorns olika verksamheter. Den politiska ledningen är ytterst ansvarig för att den interna kontrollen är tillräcklig varför vi anser att kommunstyrelsen bör fastställa en årlig intern kontrollplan. Vidare rekommenderar vi att den interna kontrollplanen kompletteras med angelägna specifika kontrollmoment för varje verksamhet inom sektorn. -Vi bedömer att uppföljning av budget och ekonomisk rapportering fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Verksamheten arbetar i någon mån med uppföljning i form av nyckeltal men denna del kan med fördel utvecklas. (2)
2. Bakgrund 2.1 Inledning Härryda kommuns revisorer har gett PwC i uppdrag att granska interna kontrollen när det gäller personlig assistans. Kommunen har en gemensam förvaltning med fem sektorer, tre verksamhetssektorer och två sektorer som stöder verksamhetssektorerna. Inom Sektorn för socialtjänst finns följande verksamhetsområden: - Funktionshinder - Individ- och familjeomsorg - Vård och omsorg Verksamheten för Personlig assistans ryms inom verksamhetsområdet Funktionshinder. Ansvarig nämnd är kommunstyrelsen. Av Kommunallagens 9 kap 9 framgår bland annat att revisorerna ska pröva om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Nämndernas ansvar i detta arbete framgår av Kommunallagen 6 kap 7 i vilken det anges att nämnderna ska se till att den interna kontrollen är tillräcklig. Nämnderna ansvarar för en ändamålsenlig styrning så att verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och att det finns säkra rutiner som förhindrar förlust för kommunen och säkerställer att redovisningen är rättvisande. 2.2 Allmänt om Personlig assistans LSS/LASS Med personlig assistans menas ett personligt utformat stöd som ges i olika situationer av ett begränsat antal personer. Enligt lagstiftningen ska brukaren ges största möjliga självbestämande och inflytande över vem eller vilka personer som ska vara assistenter och hur assistansen ska utformas. Rätten till biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans regleras i LSS (lag om stöd och service till vissa funktionshindrade). Målgruppen är funktionshindrade personer med stort och varaktigt funktionshinder som behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. Detta utgör de grundläggande behoven. Kommunen har alltid ett finansieringsansvar för de 20 första assistanstimmarna per vecka. (3)
Kommunen har enligt LSS ett basansvar som innebär att: Kommunen ska tillhandahålla biträde av personlig assistent eller ge ekonomiskt bidrag för att den enskilde ska kunna ordna insatsen på annat sätt än genom kommunen om den enskildes grundläggande behov är högst 20 timmar per vecka. Kommunen är skyldig att tillhandahålla assistans även när den enskilde har erhållit assistansersättning enligt beslut av Försäkringskassan. Kommunen ska på den enskildes begäran bistå personer som själva är arbetsgivare åt sina assistenter med råd och stöd i arbetsgivarrollen. Kommunen ska på den enskildes begäran gå in och hjälpa till om eget anställda assistenter (eller anställda av andra assistentanordnare) tillfälligtvis inte kan utföra arbetet på grund av exempelvis sjukdom. Kommunen ska ansvara för tillfällig utökning av assistansen utöver vad som beräknats som assistansersättning, exempelvis för att kunna göra en semesterresa. Enligt lagen om assistansersättning (LASS) har Försäkringskassan till uppgift att pröva och betala ut assistansersättning till funktionshindrade med ett grundläggande behov av personlig assistans överstigande 20 timmar i veckan. Lagen ger den enskilde möjlighet att själv vara arbetsgivare eller att anlita annan assistansanordnare än kommunen. 3. Syfte, metod och revisionsfrågor Syftet med granskningen har varit att granska ifall verksamheten har ändamålsenliga rutiner för kontroll och uppföljning av assistansersättningar. Granskningen har skett genom kartläggning och analys av gällande regelverk/rutiner. Reglerna har bedömts huruvida de uppfyller kraven på god intern kontroll eller ej. Reglernas praktiska tillämpning i verksamheten har undersökts. Intervjuer med ansvarig personal har genomförts. Vidare har stickprovskontroller skett. Rapporten är sakgranskad av förvaltningens tjänstemän. Utifrån väsentlighets- och riskperspektivet har ett antal kontrollmål valts ut. För dessa görs en bedömning av dels befintliga regler och rutiner dels förvaltningens egna kontrollaktiviteter. Den övergripande revisionsfrågan är om kommunstyrelsens/sektorns interna kontroll är tillräcklig? (4)
Följande revisionsfrågor är aktuella: Dokumentation av förekommande rutiner? Är rutinerna ändamålsenliga? Finns administrativt stöd för hantering av personal, schemaläggning, bemanningsplanering m m. Hur sker uppföljning av budgeterade intäkter och kostnader? Samarbete och ansökningsrutiner, Försäkringskassan? Hur sker kontroll av att rätt ersättningar erhålls? Eftersläpningar i processen, utarbetande av underlag - ansökan? Periodisering i samband med delårsrapport/årsbokslut? Stickprov 4. Granskningsresultat 4.1 Brukare i Härryda kommun För närvarande är 66 personer beviljade personlig assistans. Av dessa svarar kommunen för 37 (56%) ärenden medan resterande 29 st (44%) sköts via privata entreprenörer. Antal brukare med behov av journätter, som kommunen utför assistans för, uppgår till ca 3-4 st per helår. 4.2 Organisation/personal I kommunens förvaltningsorganisation under kommundirektören ingår Sektorn för socialtjänst med en egen sektorchef. Personlig Assistans ingår som en enhet i verksamheten Funktionshinder. Personlig assistans leds av en enhetschef med budgetansvar. Ansvariga för direkt personalledning och ansvar för individuella genomförandeplaner är två biträdande enhetschefer. För administrativt stöd är två samordnare kopplade till verksamheten. Totalt finns det ca 50 tillsvidareanställda samt ca 10 timanställda vikarier. Utöver detta finns 47 s k PAN-anställda (anhöriga). Anställda assistenter i kommunens regi arbetar 37 timmar (i enlighet med kommunala avtal med de fackliga organisationerna). (5)
4.3 Dokumentation av förekommande rutiner Under granskningen har vi tagit del av verksamhetens arbetssätt och hur man arbetar med dokumenterade rutiner. Verksamheten har dokumenterade rutiner för nyanställd personal samt information till brukare. Vidare finns en dokumenterad rutin för individuella genomförandeplaner, som ligger till grund för avgörande om vilket behov av stöd och service som varje brukare har. Här ingår bl a en beskrivning av överenskomna mål, när uppföljning ska ske, vad brukaren behöver stöd med, kommunikationsförmåga, fritidsintressen, behov av sjukvård/rehab m m. Utöver kommunens egen dokumentation finns även s k Vägledningar för Assistansersättningar från Försäkringskassan. Vägledningarna innehåller en samlad information om vad som gäller på ett visst område och ska vara ett stöd i handläggningen. Däremot saknas det närmare politiska riktlinjer över hur personlig assistans i kommunen ska utföras (ex.vis kvalitetskrav samt regler för brukarnas semesterresor). Idag finns mer övergripande målsättningar från kommunstyrelsen typ verksamhetens utformning och innehåll ska tillförsäkra medborgare med funktionsnedsättningar goda levnadsvillkor eller Att tillgodose behovet av stöd och omsorg i enlighet med rättigheterna i LSSlagstiftningen. Vidare är befintliga rutiner över hur uppföljning av kostnadsutvecklingen per brukare ska ske inte dokumenterade. Bedömning: Dokumenterade rutiner finns i huvudsak men behöver ytterligare kompletteras enligt ovan. 4.4 Budget och resultat Nedan redovisas resultaten (avvikelse mot budget) för Personlig assistans för perioden 2005-2009 samt antal brukare: 2009 2008 2007 2006 2005 Resultat (mkr) -2,1 1,7 6,8-0,8-2,0 Antal brukare 62 58 57 53 54 2010 års nettobudget för Personlig assistans uppgår till 18.217 tkr fördelat på intäkter uppgående till 16.065 tkr och kostnader på 34.282 tkr. Enligt delårsrapporten per augusti 2010 förväntas en budgetavvikelse för helåret på -7,2 mkr. T o m juli 2010 tillkom 4 brukare, 1 st LSS-beslut samt 3 st LASS-beslut, vilket bidrog till avvikelsen. (6)
Bedömning Ersättning från Försäkringskassan för LASS-ärenden uppgick för 2009 till 247:- per timma. Kommunens kostnad per timma uppgick till 270:-. Till denna kostnad ska även läggas att kommunen ersätter privata vårdgivares sjuklöner. Försäkringskassans ersättning utgår från 40 timmars arbetsvecka medan kommunens anställda endast arbetar 37 timmar en information som inte finns men borde finnas tillgänglig i sektorns verksamhetsberättelse för 2009. Resultaten varierar relativt kraftigt mellan åren enligt ovan. Anledningen är till stor del erhållna retroaktiva engångsintäkter från Försäkringskassan. Ett problem är att man inte alltid vet om ersättning kommer att utgå. Vid delårsrapporter och årsbokslut sker periodisering av pågående ärenden med kända kostnader och intäkter. De engångsintäkter som kom framförallt 2007 var enligt verksamheten svåra eller omöjliga att förutse. I bokslutet för 2009 redovisade Personlig assistans ett underskott på -2,1 mkr. Under 2009 tillkom fler brukare än beräknat i budgeten. Svårigheterna att budgetera och prognostisera utfallet under ett verksamhetsår beror till stor del på att tillkomsten av nya brukare är svår att förutsäga både vad gäller tidpunkt och behov. Inför budget 2010 gjordes antagandet att LSS-kommitténs förslag om ett statligt övertagande av kostnader för personlig assistans skulle genomföras och att en ny kommunal insats personlig service med boendestöd införas. Budget för personlig assistans låstes på 2009 års nivå i avvaktan på beslut om lagförändringar. De föreslagna förändringarna genomfördes dock aldrig. De budgeterade medlen har inte kunnat täcka de ökade antalet beviljade biståndsbeslut. I förvaltningens förslag till budget 2011 har detta korrigerats. Av den förväntade budgetavvikelsen för 2010 på 7,2 mkr beräknas jourverksamheten svara för knappt 0,2 mkr. Den timersättning som erhålls från Försäkringskassan täcker inte all erforderlig jourtid. 4.5 Uppföljning av kostnader och intäkter När en person har sin assistans via kommunen ska samtliga utförda timmar redovisas månadsvis i efterskott för varje brukare för sig. Som utförd tid räknas endast den tid som brukaren haft faktisk assistans. Övrig tid som exempelvis mötestid, utbildning, arbetsplatsträffar m m räknas inte som utförd tid. Assistansersättning utges med fast timbelopp per utförd assistanstimme och är för 2010 fastställd till 252:-. Kostnadsutvecklingen per brukare kan följas i ekonomisystemet. Varje brukare är upplagd med ett objektnummer där alla intäkter och kostnader kan följas. Uppföljning av kostnader och intäkter samt beviljade och utförda timmar sker månadsvis. Avstämning och avräkning gentemot Försäkringskassan sker halvårsvis. (7)
En viktig post att följa upp är en eventuell differens mellan beviljade och utförda assistanstimmar. Anledning till differenser kan exempelvis vara att kommunen haft högre kostnader med anledning av högre bemanning pga sjukdom hos brukarna, arbetsmiljöskäl eller att någon brukare fordrar fler vikarier. Ifall inte mertiden ryms inom beviljad tid krävs dock att LSS-handläggaren lämnar ett tillfälligt utökat beslut. För några brukare redovisas underskott vilket i huvudsak beror på att kommunen betalar högre jourersättning till de anställda än vad Försäkringskassan betalar ut. Kontroll och beräkning av utförd tid sköts av bitr enhetschef. Utförd tid sammanställs på Försäkringskassans blankett (assistansräkning) och denna skickas först till brukaren för godkännande och underskrift och sedan till Försäkringskassan. Bitr. enhetschefen kontrollerar att kommunen har erhållit rätt ersättning för varje brukare. Bedömning Vi har stickprovsvis kontrollerat den uppföljning som sker av intäkter och kostnader för respektive brukare och anser att denna fungerar ändamålsenligt. Hanteringen bygger på ett omfattande manuellt arbete i flera led. Vi har dock inte kunnat konstatera att det förekommer någon direkt fördröjning i hanteringen av tidrapporter gentemot Försäkringskassan. Den typen av system med s k e-signatur som införts i en del kommuner förekommer inte. Vi rekommenderar att verksamheten överväger införande av ett datorstött verksamhetssystem. Ett sådant system kan vara kostnadsbesparande och göra det enklare att administrera och hantera personaluppgifter, schemaläggning m m. Systemet kan även rapportera utförd assistanstid hos enskilda brukare med e-signering av brukare och kommun samt direktöverföring till Försäkringskassan. Positiva effekter kan vara att verksamheten frigör administrativ tid för personalen som i stället kan ägnas åt arbetsledning och ekonomisk uppföljning. Vi har även stickprovsvis gått igenom handläggningstiderna hos Försäkringskassan från det att anmälan av ett ärende gjordes till Försäkringskassan tills dess att beslut fattades. Handläggningstiderna varierade från 2-10 månader men flertalet beslut fattades inom en sexmånadersperiod. Enligt uppgift fungerar samarbetet mellan kommunen och Försäkringskassan på ett bra sätt. 4.6 Förvaltningens kontrollaktiviteter avseende personlig assistans Kommunen har upprättat ett reglemente (2004-04-06) som syfta till att säkerställa en tillfredsställande intern kontroll. Kommunstyrelsen och myndighetsnämnderna skall med rimlig grad av säkerhet säkerställa att verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och (8)
kostnadseffektivt sätt, att tillförlitlig finansiell rapportering sker och att information om verksamheten lämnas till styrelsen. Efterlevnad av lagar, föreskrifter, riktlinjer m m skall säkerställas och verksamheten skall drivas mot de verksamhetsmål som styrelsen fastställt. Sektorscheferna har, inför kommunstyrelsen, det yttersta ansvaret för att den interna kontrollen fungerar inom respektive sektor. Respektive chef inom verksamhet och enhet ansvarar för att det finns konkreta regler och anvisningar och att dessa är utformade så att en god intern kontroll kan upprätthållas. Bedömning: Sektorn för socialtjänst genomför ett antal interna kontroller under året exempelvis kontroll av delegation, uppföljning och PUL, men dessa finns inte sammanställda i någon särskild intern kontrollplan. Vård och omsorgs kvalitetsledningssystem fungerar som ett internt kontrollsystem. Vid delårsbokslutet 2010 har kontroller skett av investeringar och aktivering av olika momskoder. Dokumentation och rapportering sker från 2010 på en speciell blankett. Det finns dock inget eget moment eller kontroll som endast avser Personlig assistans. Vi anser att det ska genomföras en riskbedömning av sektorns olika verksamheter. Den politiska ledningen är ytterst ansvarig för att den interna kontrollen är tillräcklig varför vi anser att kommunstyrelsen bör fastställa en årlig intern kontrollplan. Vidare rekommenderar vi att den interna kontrollplanen kompletteras med angelägna specifika kontrollmoment för varje verksamhet inom sektorn. 4.7 Ekonomisk rapportering, uppföljning av budget Månadsprognos görs efter februari, mars, april, maj, juni, augusti (delårsbokslut), september och oktober. Efter mars månad görs en fördjupad månadsuppföljning, där sektorn även gör en prognos för måluppfyllelsen. Alla prognoserna lämnas till sektorsledningsgruppen (består av sektorschefen, verksamhetschefer och administrativ chef). personalchef, kanslichef, ekonomichef samt kommundirektör). Bedömning: Vi bedömer att uppföljning av budget och ekonomisk rapportering fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Verksamheten arbetar en del med månatlig uppföljning i form av statistik bl a antal personer med beslut om LSS/LASS både i egen och privat regi och antal utförda timmar. Nöjd kundindex (NKI) mäts årligen och redovisas i samband med årsbokslutet. Det enda nyckeltal som följs månadsvis är produktionskostnad per timme i egen regi, men vi anser att verksamheten med fördel kan utveckla fler nyckeltal. (9)