Utvecklingen av löneskillnader mellan statsanställda kvinnor och män åren

Utvecklingen av löneskillnader mellan statsanställda kvinnor och män åren 2000 2015 Arbetsgivarverket

Dnr 2016/0373

Förord I Ramavtal om löner m.m. för arbetstagare inom det statliga avtalsområdet (RALS 2013-2016 respektive RALS 2010-T1) framgår av de gemensamma löneprinciperna att: En arbetstagares lön ska bestämmas utifrån sakliga grunder såsom ansvar, arbetsuppgifternas svårighetsgrad och övriga krav som är förenade med arbetsuppgifterna, samt arbetstagarens skicklighet och resultat i förhållande till verksamhetsmålen. Av ramavtalen framgår också att de lokala parterna vid tillämpningen av löneprinciperna har att särskilt uppmärksamma sitt gemensamma ansvar för att det inte i något avseende uppstår osaklighet i lönesättningen, bland annat mot bakgrund av de förbud mot lönediskriminering som gäller enligt lag. Det innebär bland annat att parterna på alla nivåer har ett gemensamt ansvar för att utjämna och förhindra skillnader i löner och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. Parterna ska också främja alla medarbetares lika möjligheter att på sakliga grunder påverka sin löneutveckling. Parterna har vidare att ta ställning till principerna för lönesättningen av de medarbetare som under viss tid inte befinner sig i arbete, som till exempel föräldralediga. Här redovisas en uppföljning av de undersökningar som tidigare publicerats. Syftet är att kartlägga dels löneskillnaderna år 2015, dels hur de förändrats åren 2000-2015. Rapporten är författad av utredare Matti Särngren. Stockholm maj 2016 Eva Liedström Adler Generaldirektör 1 RALS 2013-2016 mellan Arbetsgivarverket och OFR/S,P,O respektive Seko. RALS 2010-T mellan Arbetsgivarverket och Saco-S. 2

Sammanfattning I Ramavtal om löner m.m. för arbetstagare inom det statliga avtalsområdet (RALS 2013-2016 respektive RALS 2010-T) framgår att löner ska bestämmas utifrån sakliga grunder. Arbetsgivarverket har analyserat löneskillnader mellan kvinnor och män, med hjälp av den partsgemensamma lönestatistiken. Här redovisas en uppföljning av de undersökningar som tidigare publicerats. Syftet är att kartlägga dels löneskillnaderna år 2015, dels hur de förändrats åren 2000-2015. I september 2015 var statsanställda kvinnors genomsnittslön 7,8 procent lägre än statsanställda mäns genomsnittslön. År 2014 var motsvarande löneskillnad 8,6 procent. Skillnaden har minskat successivt, men relativt mycket de senaste åren främst beroende på strukturella förändringar. Löneskillnaderna år 2000 var knappt 18 procent, vilket innebär att löneskillnaderna mellan kvinnor och män i staten minskat med 10 procentenheter under perioden 2000-2015. Den statistiska analysen visar att den genomsnittliga löneskillnaden år 2015, liksom tidigare år, nästan helt kan hänföras till mätbara faktorer. Två faktorer står tillsammans för hälften av den totala löneskillnaden mellan kvinnor och män: att kvinnor jämfört med män oftare har arbetsuppgifter på en lägre grupperingsnivå2 och att kvinnor i större utsträckning än män arbetar deltid. Övriga faktorer som påverkar är skillnader i arbetsinnehåll mellan kvinnor och män och att fler män än kvinnor är chefer samt att löner ser olika ut hos olika myndigheter. Det finns också skillnader i utbildning, erfarenhet och i vilken region kvinnor respektive män arbetar. Den löneskillnad som slutligen blir kvar, den så kallade oförklarade löneskillnaden som inte kan förklaras av den mätbara information som finns tillgänglig i den partsgemensamma statistiken, var 0,9 procent i september år 2015. Motsvarande oförklarad löneskillnad var 1,1 procent år 2014. 2 Grupperingsnivåerna i BESTA, Befattningsgruppering för statistik, anger arbetsuppgifternas omfång och komplexitet samt det ansvar, den självständighet, de kunskaper och de erfarenheter som deras utförande förutsätter. 3

Innehåll Förord 2 Sammanfattning 3 Vilka ingår i undersökningen? 5 BESTA-systemet 5 Urval och data 5 Vad mäts? 6 Beräkningssätt 6 Steg ett total genomsnittlig skillnad i utbetalad lön 6 Steg två arbetstidens omfattning beaktas 6 Steg tre att vara chef eller medarbetare beaktas 6 Steg fyra skillnader i grupperingsnivå beaktas 6 Steg fem skillnader i arbetsinnehåll beaktas 6 Steg sex arbete på olika myndigheter beaktas 7 Steg sju individuella bakgrundsvariabler beaktas 7 Konsekvenser av en stegvis analys 7 Resultat 8 Den genomsnittliga löneskillnaden fortsätter stadigt att minska 8 Långsiktigt minskar betydelsen av skillnad i arbetstid 8 Fler chefer bland både män och kvinnor 9 Minskad betydelse av grupperingsnivå 10 Skillnader i arbetets innehåll ökar i betydelse 10 Myndigheten förklarar en mindre del än tidigare år 11 De individuella faktorernas betydelse stabil 11 Kvarvarande löneskillnad kan inte förklaras med statistik på central nivå 11 Bilaga 1: Statistikens begränsningar 12 Statistikens möjligheter är begränsade 12 Alternativa metoder 12 Figur- och tabellförteckning Tabell 1. Antal anställda i analysen per steg 8 Diagram 1. Löneskillnad mellan kvinnor och män i statlig anställning åren 2000 2015 uppdelat på förklaringsfaktorer 9

Urval och data Vilka ingår i undersökningen? Uppgifterna i den här undersökningen kommer från den partsgemensamma lönestatistiken som inhämtas i september varje år. I undersökningen ingår den del av Arbetsgivarverkets medlemmar som är myndigheter under regeringen. Detta för att resultatet av undersökningen även ska kunna fungera i regeringens uppföljning av statsförvaltningens utveckling. Arbetsgivarverkets frivilliga medlemmar eller myndigheter som sorterar under riksdagen ingår inte. I undersökningen ingår samtliga anställda som har månadslön och som arbetat minst 40 procent av heltid. Anledningen till att övriga anställda uteslutits, det vill säga de som haft en låg arbetstidsomfattning eller arbetat i anställning av tillfällig karaktär, är att uppgifterna om lön och arbetstidsomfattning är mindre tillförlitliga för dessa individer. Även myndighetschefer, vars löner beslutas av regeringen, har uteslutits. Genom att undersökningen är en totalundersökning och inte bygger på ett urval finns mycket goda möjligheter att få ett tillförlitligt resultat. Undersökningens mål är att jämföra kvinnor och män med samma individkaraktäristika. När information om individkaraktäristika tillförs i olika steg av analysen faller individer som det saknas relevanta uppgifter om bort från urvalet. (Se sidorna 8-11 för en beskrivning av effekterna). En viktig orsak till att anställda exkluderas från analysen från och med det steg som beskriver olika arbetsuppgifters betydelse för löneskillnaden, är att uppgifter saknas om klassificering enligt BESTA (Befattningsgruppering för statistik). Som minst ingår nära tre fjärdedelar av den totala populationen på drygt 232 000 individer år 2015. Redovisning av hur många anställda som ingår i varje steg av analysen finns i tabell 1. BESTA-systemet En förutsättning för analys av löneskillnaderna mellan kvinnor och män är att det finns tillgång till en indelning i grupper med liknande arbetsuppgifter. Genom BESTAsystemet (Befattningsgruppering för statistik) har Arbetsgivarverket sådan information. I de nu gällande ramavtalen mellan Arbetsgivarverket och OFR/S,P,O respektive Seko, samt i tillsvidareavtalet med Saco-S, har centrala parter kommit överens om fortsatt stöd till lokala parter vad gäller hantering och utveckling av den lokala lönebildningen. Detta arbete som i huvudsak sker i Partsrådets3 regi, innefattar förvaltning av det metodstöd som utvecklats i syfte att stödja lokala parters arbete med att säkerställa att det inte föreligger osakliga löneskillnader - BESTA-vägen. BESTA-systemet innebär en indelning av arbetsuppgifter i arbetsområden och grupperingsnivåer. Arbetsområde anger inriktning på arbetsuppgifternas innehåll. BESTA består av cirka 60 arbetsområden till exempel polisarbete, utbildning och forskning och IT-arbete. Grupperingsnivåerna är sex till antalet 3 Rådet för partsgemensamt stöd inom det statliga avtalsområdet. 5

och anger arbetsuppgifternas svårighetsnivå med hänsyn till arbetsuppgifternas omfång och komplexitet samt det ansvar, den självständighet, de kunskaper och de erfarenheter som deras utförande förutsätter. BESTA-systemet innehåller även en uppdelning av de anställda i chefer och medarbetare. För att kategoriseras som chef krävs att den anställde har ett formellt personalansvar och har till uppgift att planera och leda myndighetens verksamhet på olika nivåer. För chefer finns fyra grupperingsnivåer, vilket innebär att det totala antalet grupperingsnivåer som används i beräkningarna här är tio. Täckningsgraden i klassningen enligt BESTA har stor betydelse för analysens kvalitet. Andelen anställda som var klassade enligt BESTA var 71 procent år 2004. Därefter har allt fler BESTA-klassats. I september 2015 var andelen 92 procent. Vad mäts? Det lönebegrepp som används i analysen är fast lön. Med fast lön avses månadslön plus fasta tillägg. Fasta tillägg betalas varje månad med ett fastställt belopp. Anledningen till att rörliga tillägg inte ingår är att dessa kan variera mycket från en månad till en annan. Beräkningssätt Steg ett total genomsnittlig skillnad i utbetalad lön I varje steg av analysen nedan introduceras ytterligare ny information. I det första steget jämförs kvinnors och mäns genomsnittliga utbetalade fasta lön per månad, vilket innebär att löneskillnaden påverkas av alla tänkbara faktorer inklusive arbetstidsomfattning, det vill säga heltidslöner jämförs med deltidslöner. Steg två arbetstidens omfattning beaktas I steg två inkluderas arbetsomfattning som en förklaring. Nu jämförs löner där varje deltidsarbetande individs lön räknats om till vad den skulle ha varit om personen arbetat heltid. I varje efterföljande steg av analysen ingår tidigare delar och kompletteras med mer information allt eftersom. Steg tre att vara chef eller medarbetare beaktas I steg tre används information om huruvida individen är chef eller medarbetare. I detta och varje kommande steg vägs sedan resultaten för varje jämförd grupp samman efter kvinnornas fördelning på grupperna. För analysen av löneskillnaderna 2015 har vi, liksom 2014, använt ledningskompetens istället för chef inom BESTA, på grund av att BESTA-klassning inom Försvarsmakten endast omfattar arbetsområdet Militärt arbete. Detta för att så många individer som möjligt skall ingå i respektive steg i analysen. Variabeln ledningskompetens har samma definition som chef inom BESTA, men omfattar år 2015 alltså samtliga anställda. Steg fyra skillnader i grupperingsnivå beaktas I steg fyra introduceras den information som BESTA ger om vilken typ av arbetsuppgifter den anställde har. I detta steg läggs information till om grupperingsnivå som beskriver den ungefärliga svårighetsnivån, med hänsyn till arbetsuppgifternas omfång och komplexitet samt det ansvar, den självständighet, de kunskaper och de erfarenheter som deras utförande förutsätter. Steg fem skillnader i arbetsinnehåll beaktas I steg fem introduceras arbetsområde med information om arbetsinnehåll, enligt BESTA. Det betyder att löner för kvinnor och män vilkas arbete har samma huvudinriktning 6

och grupperingsnivå jämförs. Inom varje arbetsområde kan alltså spännvidden fortfarande vara stor. Genomsnittslöner för alltför små grupper av män eller kvinnor, med vartdera könet färre än tre till antalet används inte i sammanvägningen av resterande löneskillnad, då slumpmässigheten har bedömts som alltför stor. Steg sex arbete på olika myndigheter beaktas I steg sex jämförs lönerna då hänsyn tagits till arbetstidsomfattning, chefskap, grupperingsnivå, arbetsinnehåll samt vilken myndighet den anställde arbetat vid. Faktorer som sannolikt bidrar till att minska löneskillnaden här är att olika yrkesgrupper som ändå inte går att skilja på i BESTA-klassningen oftast finns på ett antal myndigheter med olika kärnverksamhet, samt att löneläget kan ligga olika beroende på var i landet myndighetens verksamhet bedrivs. Även här finns ett krav på att varje jämförelse ska baseras på minst tre kvinnor respektive tre män i varje grupp. Steg sju individuella bakgrundsvariabler beaktas I steg sju analyseras löneskillnader med hjälp av regressionsanalys. Här introduceras ytterligare individuella karaktäristika som traditionellt finns med i empiriska studier av lön. I regressionen ingår bland annat utbildningsnivå, ålder, anställningstid vid myndigheten och var i landet man arbetar. Konsekvenser av en stegvis analys En effekt av att ny information stegvis ackumuleras är att antalet anställda som jämförs minskar. Som nämndes ovan är inte alla anställda BESTA-klassade. När information om BESTA-klassning tillförs analysen faller de icke klassade individerna bort från urvalet. Ju mer detaljerad specificering av lönejämförelsens grund, desto större är risken att båda könen inte blir representerade. Om bara det ena könet är representerat i gruppen finns det inga löner att jämföra och underlaget minskar därmed. Det går inte att behålla tillräcklig kvalitet i analysen genom att använda ännu grövre indelningar avseende arbeten, trots att detta skulle ge ett större underlag. Med en alltför grov klassificering riskerar analysen att jämföra ett arbete som har en majoritet av män med ett annat arbete som har en majoritet av kvinnor. En jämförelse av två grupper är alltid en balansgång mellan en adekvat jämförelsegrund och storleken på urvalet. Antalet anställda som den aktuella analysen bygger på redovisas i tabell 1 steg för steg. Den stegvisa ordning i vilken de olika faktorerna införs i analysen, har betydelse för hur stor andel av löneskillnaden respektive faktor förklarar. Även om ordningen har en viss betydelse för storleken på de enskilda faktorerna så förblir arbetets grupperingsnivå den viktigaste förklaringen oavsett vilken stegvis ordning som används. Vidare har ordningen ingen betydelse för storleken på den oförklarade löneskillnaden. Den statliga lönesättningen utgår från att lön bland annat sätts utifrån skicklighet och resultat i förhållande till verksamhetsmålen. Eftersom relevanta mått på skicklighet och resultat saknas i statistiken används istället ålder och utbildningsnivå. I regressionen inkluderas också en marknadsrelaterad faktor som region. Regressionerna görs på varje enskild myndighet och BESTA-klass och kräver minst fem individer av vartdera könet samt minst 30 totalt. De skattade löneskillnaderna vägs sedan samman på samma sätt som i steg tre till sex, till en total förklarad löneskillnad. Återstoden är den oförklarade löneskillnaden. 7

Tabell 1. Antal anställda i analysen per steg Steg 1 2 3 4 5 6 7 2000 218 927 218 927 x 125 789 125789 109 181 53 295 2001 211 634 211 634 x 120 944 120 944 106 361 53 748 2002 215 204 215 204 x 131 379 131 379 117 711 58 325 2003 219 928 219 928 x 130 137 130 137 116 874 67 330 2004 220 132 220 132 156 307 156 307 156 190 126 113 105 125 2005 216 146 216 146 182 350 182 350 180 772 152 873 130 024 2006 220 611 220 611 184 797 184 797 166 299 156 003 128 072 2007 219 012 219 012 189 464 189 464 188 497 160 515 130 723 2008 214 142 214 142 186 400 186 400 185 430 163 445 138 413 2009 213 319 213 319 188 967 188 967 188 148 162 412 140 588 2010 212 776 212 776 187 706 187 706 186 948 162 759 139 252 2011 216 392 216 392 207 270 207 270 206 590 182 108 161 915 2012 220 969 220 969 214 579 197 232 196 612 172 677 152 770 2013 225 332 225 332 218 651 218 651 217 943 193 996 172 280 2014 229 028 229 028 221 145 211 913 211 242 188 052 167 185 2015 232 331 232 331 225 700 214 397 213 716 193 345 173 172 Anmärkning: Steg 1 är den totala löneskillnaden. Steg 2 beaktar arbetstidens omfattning. Steg 3 beaktar chefskap (observera att detta steg introducerades för första gången år 2004). Steg 4 beaktar arbetets grupperingsnivå. Steg 5 beaktar arbetets innehåll. Steg 6 beaktar vilken myndighet individen arbetar vid. Steg 7 beaktar individuella faktorer såsom utbildning, arbetslivserfarenhet och region. Färgerna i tabellen ovan motsvarar den del i diagram 1 som förklaras genom beräkningen i det steget. Den kraftiga ökningen av antalet individer i steg 7 de senaste åren beror på en ökad täckningsgrad och kvalitet i BESTA-klassningen. Resultat Den genomsnittliga löneskillnaden fortsätter stadigt att minska I ett första steg jämförs kvinnors utbetalade månadslön med mäns utbetalade månadslön. En jämförelse, utan hänsyn till sakliga faktorer vid individuell lönesättning, visar att kvinnornas löner i genomsnitt var cirka 7,8 procent lägre än männens år 2015. Statsanställda kvinnor i urvalet tjänade i genomsnitt 32 220 kronor medan statsanställda män i genomsnitt tjänade 34 936 kronor. År 2014 var motsvarande löneskillnad mellan kvinnor och män 8,6 procent. Mellan september 2014 och september 2015 minskade den totala löneskillnaden alltså med cirka 0,8 procenten-heter. Den genomsnittliga löneskillnaden mellan kvinnor och män har successivt minskat. Löneskillnaderna år 2000 var knappt 18 procent, vilket innebär att löneskillnaderna mellan kvinnor och män i staten minskat med 10 procentenheter under perioden 2000-2015. I figur 1 visas en sammanställning av total löneskillnad och nedanstående faktorers förklaringsvärden. Långsiktigt minskar betydelsen av skillnad i arbetstid Kvinnor arbetar deltid oftare än män. År 2015 var det 15,2 procent av kvinnorna som arbetade deltid medan motsvarande andel för männen var 7,5 procent. Det bör noteras att en överväldigande majoritet, 96,1 procent, av de statsanställda har en heltidsanställning i botten. De som arbetar deltid gör det huvudsakligen av eget val. Arbetstidens omfattning är en av förklaringarna till att kvinnor har lägre genomsnittlig utbetalad lön än män. Skillnader i arbetstid mellan könen har varit stabil en längre period, 8

men för år 2015 förklarar den relativt sett en något större del av den totala löneskillnaden än tidigare, eftersom den totala skillnaden fortsatt minskat, cirka 1,4 procentenheter. Här och i alla efterföljande beräkningar har utbetalad lön räknats om till heltidslön för samtliga ingående löner. Andelen kvinnor som arbetar deltid har minskat under senare år, medan andelen män har ökat sedan år 2000. (Se figur 1 för en sammanställning av resultaten). År 2000, när drygt 19 procent av kvinnorna mot knappt 6 procent av männen arbetade deltid, förklarade skillnader i arbetstid 3,0 procentenheter av löneskillnaden. Fler chefer bland både män och kvinnor Det är vanligare att män än kvinnor är chefer. År 2015 var 61 procent av alla cheferna män och 39 procent kvinnor. Andelen chefer som är kvinnor har successivt ökat sedan år 2000, då den bara var 22 procent. Detta hänger delvis samman med en ökad andel kvinnor totalt i staten. Andelen av alla anställda män som är chefer har ökat och uppgår år 2015 till 9,2 procent. Andelen av alla anställda kvinnor som är chefer är 5,3 procent år 2015. Det är en ökning med 3 procentenheter sedan år 2000 vilket visar att kvinnor i större utsträckning gör en chefskarriär nu för tiden. Att män oftare än kvinnor är chefer förklarar 1,0 procentenheter av den observerade löneskillnaden. Den stora ökningen av förklaringsgraden för chef de senaste fem åren jämfört med år 2010, hänger samman med att en stor mängd främst manliga medarbetare Diagram 1. Löneskillnad mellan kvinnor och män i statlig anställning åren 2000 2015 uppdelat på förklaringsfaktorer % 18 Arbetstidsomfattning Chefskap 16 3,0 2,7 2,6 2,5 Grupperingsnivå* Arbetsinnehåll 14 12 5,7 5,4 4,9 3,8 2,4 2,5 1,0 2,5 2,1 1,1 1,9 1,4 1,9 1,3 1,9 1,9 Myndighet Utbildning, erfarenhet m.m. Oförklarad del 10 4,3 0,4 0,4 1,8 1,6 8 3,8 3,5 4,0 4,7 4,4 4,4 4,1 4,7 1,2 1,1 1,4 1,4 3,4 5,5 1,2 1,4 6 3,5 3,7 3,5 1,4 1,0 4 2 0 3,0 3,1 2,7 3,2 1,1 1,2 1,1 0,8 1,8 1,9 2,0 2,0 2,6 1,7 1,1 1,0 0,8 1,5 1,8 3,6 3,1 3,2 3,2 2,5 2,9 2,5 1,5 1,1 1,4 0,9 1,0 1,0 0,9 1,0 1,0 1,1 0,5 0,9 0,9 0,8 0,8 1,0 0,7 0,9 0,8 0,7 0,8 0,5 0,6 0,4 0,8 0,4 1,1 1,3 1,3 1,3 1,4 1,2 1,2 1,1 1,1 0,9 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 *Grupperingsnivå i BESTA, anger arbetsuppgifternas omfång och komplexitet samt det ansvar, den självständighet, de kunskaper och de erfarenheter som deras utförande förutsätter. Anmärkning: BESTA-klassningen, och med det chefskap, infördes som förklaring i analysen år 2004 9

blivit chefer.4 Däremot minskade förklaringsgraden 2015, delvis som en effekt av att genomsnittslönen för kvinnor som är chefer är även under år 2015, liksom de senaste åren, högre än för män som är chefer. Genomsnittslönerna ökar också snabbare för kvinnliga chefer än för manliga chefer och uppgår i urvalet 2015 till 52 634 kronor respektive 49 615 kronor. Minskad betydelse av grupperingsnivå Den främsta orsaken till löneskillnaderna är att kvinnor och män i hög grad har arbetsuppgifter med olika omfång och komplexitet, samt krav på ansvar, självständighet, kunskaper och erfarenheter. År 2015 var 11 procent av de statsanställda kvinnorna klassade i någon av de båda högsta grupperingsnivåerna mot drygt 17 procent av männen. Samtidigt var knappt 26 procent av både kvinnorna och männen klassade i någon av de båda lägsta grupperingsnivåerna. Tendensen med en ökande andel män med arbetsuppgifter på de lägsta grupperingsnivåerna de senaste åren påverkar även den totala löneskillnaden för år 2015. Struktureffekter5 som ändrat sammansättningen av yrkesgrupper har också gjort att löneskillnaderna inom de lägsta grupperingsnivåerna minskat. Det är inte längre så stor kvinnodominans på lägre grupperingsnivåer. Andelen män på de lägsta grupperingsnivåerna har ökat med 3 procentenheter sedan år 2012. Tidigare år har löneskillnader på mellan ungefär fyra och sex procentenheter under hela 2000-talet, förklarats av att fler kvinnor än män arbetar med arbetsuppgifter på lägre grupperingsnivåer. År 2015 är grupperingsnivå fortfarande den viktigaste förklaringsfaktorn, även om den minskat i betydelse sedan föregående år. En anledning till denna minskning är den ökade andelen chefer på låga grupperingsnivåer främst bland män, under de senaste åren. Chefsfaktorn har 4 Med anledning av den ändrade personalstrukturen och en omklassning inom Försvarsmakten av arbetsledare som numera är chefer. Chefssteget beräknas för åren 2014 och 2015 med hjälp av den likvärdiga variabeln ledningskompetens. Se sidan 6. 5 Försvarsmaktens nya personalförsörjning påverkar i och med att många främst män anställts till arbeten med lägre löner. 10 därmed tagit över en del av förklaringsvärdet. Det senaste året har antalet kvinnor ökat på de högre nivåerna, samtidigt som kvinnors medellön ökat snabbare än mäns på motsvarande nivåer. Förklaringsgraden har därför de senaste två åren minskat till 2,9 respektive 2,5 procent. Kvinnor och män är nu mer lika fördelade på grupperingsnivå än tidigare. Indelningen i grupperingsnivåer är ganska grov och det talar för att skillnader i ansvar, självständighet med mera förklarar ännu mer av löneskillnaden än vad som redovisas i denna undersökning. Enligt figur 1 ovan har grupperingsnivå som förklaring varierat i betydelse sedan år 2000. Statistik baserat på det tidigare TNS-systemet visar att cirka 9 procent av de statsanställda kvinnorna och 21 procent av de statsanställda männen klassades i någon av de högsta svårighetsgraderna år 2000. Cirka 55 procent av kvinnorna och 45 procent av männen klassades i någon av de lägsta svårighetsgraderna år 2000. Fram till och med 2010 har andelen anställda i de lägre befattningsnivåerna minskat medan andelen anställda som klassats i de svårare nivåerna ökat. Under hela den perioden har detta gällt kvinnor i högre utsträckning än män. Under år 2011 bröts den trenden i och med den kraftiga ökning av män på låga grupperingsnivåer som skett under detta år. För år 2012 minskade åter andelen anställda i de lägsta grupperingsnivåerna, för både män och kvinnor. År 2013 uppvisade en ökning av andelen män och en fortsatt minskning av andelen kvinnor på de lägsta grupperingsnivåerna. År 2014 minskade andelen både bland kvinnor och bland män på dessa grupperingsnivåer och år 2015 är andelarna oförändrade sedan föregående år. Skillnader i arbetets innehåll ökar i betydelse Skillnaderna i arbetsinnehåll ger år 2015 upphov till löneskillnader på cirka 0,8 procentenheter (se figur 1), vilket är en ökning med 0,3 procentenheter jämfört med föregående år. Enligt nationalekonomisk teori styrs lönen på en marknad för ett visst yrke i huvud-

sak av utbud och efterfrågan på arbetskraft. Anledningen till att löneskillnaderna minskar när arbetets innehåll beaktas är att marknaden i och med detta tenderar att betala yrken med efterfrågeöverskott mer än andra. Löneskillnaderna har minskat inom grupperingsnivåerna, främst bland chefer. Däremot ökar betydelsen av arbetsinnehåll som förklaringsfaktor för år 2015, vilket till en del beror på att ett stort antal kvinnor nyanställts inom arbetsområden med fler kvinnor redan anställda. Skillnaden mellan mäns och kvinnors medellöner har alltså ökat inom arbetsområdena. Indelningen i arbetsområden är skapad enbart för statistiskt bruk och inte för att peka ut om arbeten är lika i diskrimineringslagens mening. Kvarvarande löneskillnader kan vara orsakade av att det finns ett brett fält av arbetsuppgifter inom samma arbetsområde.6 Myndigheten förklarar en mindre del än tidigare år Att olika myndigheter betalar olika löner för arbeten med liknande svårighetsgrad och typ av arbetsuppgifter är också en del av förklaringen till löneskillnaden. Denna faktor har under den undersökta perioden gett upphov till en löneskillnad på mellan knappt en och drygt tre procentenheter. De senaste nio föregående åren har denna faktor gett upphov till löneskillnader på mellan 0,8 och 1,1 procentenheter. Andelen uppgick år 2015 till knappt 0,8 procentenheter. Förändringen sedan 2014 beror på sammanslagningen av polismyndigheterna till en myndighet. Att löneskillnaden minskar när hänsyn tas till vilken myndighet de anställda jobbat vid beror antagligen på att den grova uppdelningen på grupperingsnivå och arbetsområde inom BESTA blir något mindre grov då de som jämförs finns inom samma myndighet. På grund av myndigheternas olika verksamheter kan två myndigheter ha två olika yrkesgrupper även om dessa ryms inom samma arbetsområde enligt BESTA. Ett annat skäl kan vara att den marknadsmässiga lönen kan ligga olika högt på olika orter. Vidare kan myndigheterna värdera arbetsinnehållet olika beroende på skillnader i kärnverksamhet eller i de verksamhetsmål som ska uppnås. De individuella faktorernas betydelse stabil Sakliga skäl som kan motivera en löneskillnad, utöver de som redan nämnts, kan vara skillnader i skicklighet och resultat samt marknadsfaktorer med betydelse för lönen. Eftersom ett relevant mått på skicklighet saknas i statistiken används istället olika mått på erfarenhet (ålder och anställningstid) samt utbildningsnivå. Region inkluderas eftersom löneläget skiljer sig åt mellan olika delar av landet. För arbeten som enligt den grova statistiska uppdelningen är lika, förklarar dessa individuella faktorer 0,4 procentenheter av löneskillnaden år 2015 liksom år 2014. Sedan BESTA-systemet infördes 2004 har förklaringsgraden hos de individuella faktorerna tidigare legat mellan 0,5 och 1,0 procentenheter. Kvarvarande löneskillnad kan inte förklaras med statistik på central nivå Av den totala löneskillnaden för år 2015 på 7,8 procent, förklaras 6,9 procentenheter av de sakliga faktorer som presenterats ovan. Återstår gör en oförklarad löneskillnad på 0,9 procent. Analysen har gjorts med hjälp av viss statistisk indelning och på central nivå där detaljkunskapen om respektive arbete inte är fullständig. Att det finns en återstående oförklarad löneskillnad mellan kvinnor och män, innebär att den statistiska metoden inte kan ge mer information om vad löneskillnaden beror på. Det finns fler faktorer som skulle kunna påverka lönen, vissa är mätbara andra inte. 6 En viss betydelse har också omorganisationen av polisen till en myndighet, då skillnader i lönesättning mellan de tidigare myndigheterna inte längre syns i nästa steg. 11

Bilaga 1 Statistikens begränsningar Statistikens möjligheter är begränsade Med central individstatistik, som den här analysen bygger på, är det omöjligt att närmare analysera den oförklarade löneskillnaden. Det finns flera orsaker till detta. Det kan till exempel finnas gradskillnader i arbetsuppgifter och ansvar som inte går att avläsa i statistiken, individernas arbetsresultat är helt okända för analytikern, individernas skicklighet finns enbart uttryckt i grova utbildningstermer och det är även okänt vilka löneskillnader som uppkommer på grund av hur marknaden kan påverka efterfrågan på olika kompetenser. Det finns en rad löneskiljande faktorer som endast är kända på den lokala arbetsplatsen. Ändrade antalsrelationer mellan arbeten på de högsta grupperingsnivåerna och de övriga nivåerna kan också påverka den uppmätta löneskillnaden mellan kvinnor och män. Detta eftersom löneskillnaden är minst mellan kvinnor och män på de högsta grupperingsnivåerna. Även andra strukturella faktorer kan påverka på liknande sätt. Alternativa metoder Att redovisa statistik nedbruten på myndighetsnivå är en viktig del i förbättringsarbetet menar många. Att göra detta för mindre myndigheter är däremot vanskligt. Det kräver att antalet personer som jämförs är så stort att slumpen inte styr resultatet av utvärderingen. Anta att det på en myndighet bara finns en kvinna och en man vars arbeten är direkt jämförbara i fråga om svårighetsgrad och innehåll. Anta vidare att det råkar vara så att den ena är en högpresterande och den andre är en lågpresterande. Vid individuell lönesättning kommer de att premieras olika. Frågan är dock om dessa två individer är representativa för hur löner sätts mellan kvinnor och män på denna myndighet? Hur många bör då ingå i en utvärdering? Det beror på hur stor spridningen i gruppen är och vilka krav på precision och statistisk säkerhet som finns osv. Ett sätt att öka antalet individer i utvärderingen är att minska kravet på jämförelsegrunden. Som tidigare påpekats skulle en grövre jämförelsegrund naturligtvis öka antalet individer på respektive myndighet, men också leda till en överskattning av löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Eftersom uppdraget i detta fall är att redovisa hur löneskillnaderna mellan kvinnor och män utvecklas, hade ett alternativ varit att enbart studera de myndigheter och grupper som går att följa samtliga år. Anledningen till att det alternativet valdes bort är att antalet individer som i sådant fall ingår i analysens sista steg skulle falla kraftigt. Att ta med ett så stort urval som möjligt i analysen bör säga mer om hur det ser ut i hela staten än ett snävare urval skulle ha gjort. För att säkerställa kvaliteten i uppgifterna har dock vissa begränsningar gjorts. För att begränsa problemen med att jämföra mycket små grupper där individuella skillnader som inte går att fånga i statistiken kan tänkas ge kraftigt utslag finns också krav på att minst tre individer av vartdera könet ska finnas i varje cell som ska jämföras. I det sista steget där regressioner används, krävs minst fem individer av vartdera könet och minst 30 totalt. Ett alternativ hade varit att vikta samman resultaten för de enskilda undergrupperna med samtliga anställdas fördelning i stället för med kvinnornas fördelning. Anledningen till att kvinnornas fördelning använts är just att den avviker från männens. Om fördelningen av samtliga anställda används så försvinner 12

den skillnad mellan åren som uppkommer på grund av att andelarna kvinnor och män i olika befattningar ändras. Under den period som studeras här har andelen kvinnor på högre befattningar kontinuerligt ökat. 13

Rapportserie 2016:3 Box 3267,103 65 Stockholm, Besöksadress: Sveavägen 44 Växel: 08 700 13 00 www.arbetsgivarverket.se arbetsgivarverket@arbetsgivarverket.se