GENERALDIREKTORATET FÖR INTERN POLITIK UTREDNINGSAVDELNING B: STRUKTUR- OCH SAMMANHÅLLNINGSPOLITIK TRANSPORT OCH TURISM ÖVERSIKT OCH UTVÄRDERING AV GENOMFÖRANDET AV EU:S SOCIALLAGSTIFTNING I VÄGTRANSPORTSEKTORN SAMMANFATTNING OCH KOMMENTARER Sammanfattning: I denna studie görs en analys av hur den europeiska sociallagstiftningen genomförs på vägtransportområdet i de olika medlemsstaterna. Det handlar framförallt om genomförandet av europeiska lagstiftningsåtgärder, utförda kontroller och utfärdade påföljder. Först presenteras en övergripande analys av det allmänna genomförandet av sociallagstiftningen i EU. Därefter redovisas detaljerade uppgifter om utförda kontroller, konstaterade överträdelser och påförda påföljder för olika år och i specifika fallstudier. IP/B/TRAN/FWC/2010-006/Lot1/C1/SC1 2012 PE 474.565 SV
Detta dokument har beställts av Europaparlamentets utskott för transport och turism. FÖRFATTARE TRT Trasporti e Territorio Srl Enrico Pastori, Alessio Sitran och Caterina Rosa IRS Istituto per la Ricerca Sociale Manuela Samek, Nicoletta Torchio och Nicola Orlando CORTE Rémy Rusotto ANSVARIG HANDLÄGGARE Piero Soave Utredningsavdelning B: Struktur- och sammanhållningspolitik Europaparlamentet B-1047 Bryssel E-post: poldep-cohesion@europarl.europa.eu REDAKTIONELLT STÖD Nora Revesz SPRÅKVERSIONER Original: EN. Sammanfattning och kommentarer: BG, CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV. OM UTGIVAREN Du kan kontakta Utredningsavdelningen eller prenumerera på det månatliga nyhetsbrevet genom att skriva till: poldep-cohesion@europarl.europa.eu Manuskript klara i augusti 2012. Bryssel, Europeiska unionen 2012. Detta dokument finns tillgängligt på Internet på: http://www.europarl.europa.eu/studies ANSVARSFRISKRIVNING De åsikter som framförs i texten är upphovsmännens och utgör inte nödvändigtvis Europaparlamentets officiella ståndpunkt. Återgivning eller översättning för icke-kommersiellt bruk är tillåtet, under förutsättning att källan anges och att utgivaren meddelas i förväg och får en skriftlig kopia.
Översikt och utvärdering av genomförandet av EU:s sociallagstiftning i vägtransportsektorn SAMMANFATTNING OCH KOMMENTARER Syftet med denna studie är att bidra med information till den parlamentariska debatten om EU:s lagstiftning i den kommersiella vägtransportsektorn. Detta görs genom att presentera en sammanfattning av rådande praxis i EU:s medlemsstater när det gäller genomförandet av lagstiftning och kontrollförfaranden. Genom att presentera en översikt över relevant EU-lagstiftning och dess tillämpning på EU-nivå görs först en djuplodande analys grundad på erfarenheterna i elva medlemsstater (Frankrike, Tyskland, Italien, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Sverige, Nederländerna och Storbritannien). Dessa länder har valts ut som fallstudier för att de representerar en stor andel av den kommersiella vägtransportmarknaden. Urvalet består av såväl små och stora europeiska länder, som gamla och nya medlemsstater, samt länder med mycket olika kommersiella vägtransportmarknader. Varje land har varit föremål för både kvalitativ och kvantitativ forskning. Man har undersökt olika makroekonomiska indikatorer, hur lagstiftningen har integrerats i de nationella rättssystemen, hur påföljder och böter har påförts, samt antalet utförda kontroller och konstaterade överträdelser. Avslutningsvis presenteras studiens slutsatser och rekommendationer, samt vägledning inför framtida politiska diskussioner. EU:s lagstiftning och dess genomförande i den kommersiella vägtransportsektorn Det breda regelverk som infördes från början har genomgått en mycket varierande förändringsprocess, vilket förklarar varför det nationella genomförandet ser ut som det gör i sektorn. Trots det visar medlemsstaternas erfarenheter att EU:s lagstiftning har integrerats väl i den nationella lagstiftningen, vilket också framgick vid samrådet med berörda parter, och har på det hela taget tillämpats korrekt redan från början (från 2001 för EU-15 och efter hand för de tolv medlemsstater som har anslutit sig senare). Det som förefaller mer problematiskt är integreringen av direktiven (i synnerhet arbetstidsdirektivet, dvs. direktiv 2002/15/EG), medan förordningarna (561/2006 och 1071/2009) har tillämpats korrekt i alla medlemsstater. Resultatet av studien visar att bristen på en gemensam tolkning av EU:s lagstiftning utgör ett stort hinder för en effektiv tillämpning av den, vilket innebär att den fortfarande inte har harmoniserats fullt ut i medlemsstaterna. Detta är särskilt uppenbart när man tittar på hur de gällande sanktionssystemen ser ut i de enskilda medlemsstaterna. Varje land har sitt eget system och ser olika allvarligt på samma överträdelse och utfärdar därför olika böter. Det främsta målet med en harmonisering är därför att skapa samsyn kring hur allvarliga olika överträdelser är. Samarbete mellan medlemsstater Det är tydligt att det befintliga samarbetet mellan medlemsstaterna måste öka för att kunna uppnå dessa mål. Detta samarbete kan anta olika form, t.ex. europeiska sammanslutningar (t.ex. Corte, Tispol och ECR) och EU-finansierade projekt (t.ex. MIDT, Vera3 och Trace). Det är också uppenbart att det behövs en gemensam tolkning och tillämpning av lagstiftningen. Arbetet bör därför vara inriktat på att se till att alla tillsynsmän har likvärdig utbildning så att de kan tillämpa förordning (EG) nr 561/2006 på ett effektivt sätt. 3
Utredningsavdelning B: Struktur- och sammanhållningspolitik Kvantitativ analys De flesta av de granskade medlemsstaterna uppfyller minimikraven på antal kontroller enligt direktiv 2006/22/EG, något som även beskrivs i EU:s rapporter och framgår av de uppgifter som inkommit vid samrådet med berörda parter (tabell 1). Dessa krav höjdes med 2 % för 2009 och 3 % för 2010. Den senare siffran gäller även för 2011 och 2012. De länder som inte uppnådde målet förklarade detta med brist på resurser eller hänvisade till sina specifika tillsynsstrategier som begränsar antalet möjliga vägkontroller. Det förefaller därför lämpligt att främja utvecklingen av nya metoder för att se till att tillsynsorgan och företag gör gemensamma insatser, där företagen tar en större del av ansvaret. Tabell 1: Totalt antal kontrollerade arbetsdagar (2009 2010) Medlemsstat Kontrollerade arbetsdagar (2009 2010) Kontroller (2009 2010) Totalt antal stoppade fordon (2009 2010) FR 35 407 679 (679 % av minsta antal) 1 948 305 (+12,2 % jämfört med 1 856 166 (72 % digitalt) DE 40 899 194 (550 % av minsta antal) 2 517 773 (+19,8 % jämfört med 2 826 874 (62 % digitalt) NL 1 299 167 (90 % av minsta antal) 52 972 (-21,3 % jämfört med 35 557 (33 % digitalt) IT 10 831 838 (252 % av minsta antal). 1 275 743 (-16,1 % jämfört med Uppgifter saknas PL 9 499 595 (172 % av minsta antal) 634 891 (+67,8 % jämfört med 542 451 (18 % digitalt) RO 3 804 460 (185 % av minsta antal) 255 511 (-30,7 % jämfört med 228 703 (15 % digitalt) SK 504 425 (120 % av minsta antal) 17 088 (+25,8 % jämfört med 10 688 (40 % digitalt) SI 317 318 (81 % av minsta antal) 20 506 (+114,7 % jämfört med 18 616 (20 % digitalt) SE 2 122 118 (454 % av minsta antal) 84 910 (-10,6 % jämfört med Uppgifter saknas UK 5 942 519 (122 % av minsta antal) 268 182 (+18,3 % jämfört med 284 927 (23 % digitalt) Källa: Uppgifterna har sammanställts av författarna grundat på resultatet av samråden med nationella tillsynsorgan 1. 1 Uppgifter för Spanien finns inte med, eftersom det saknades uppgifter för den senaste rapporteringsperioden (2009-2010). 4
Översikt och utvärdering av genomförandet av EU:s sociallagstiftning i vägtransportsektorn De flesta av de granskade medlemsstaterna uppfyller däremot inte målet i fråga om vilken typ av kontroller som ska utföras (kontroller på vägarna eller i företagens lokaler, tabell 2). Detta beror på att kontrollerna måste planeras och förvaltas, och resurser måste anslås för den här typen av kontroll. Här framgår det av de uppgifter som samlats in att kontroller på plats är effektivare än vägkontroller i fråga om antalet kontrollerade arbetsdagar (och därmed konstaterade överträdelser). Det är dock inte säkert att kostnaden för den här typen av kontroller utgör det största hindret för att använda sig av dem i större skala. Tabell 2: Fördelning av kontrollerade arbetsdagar och kontroller efter typ av kontroll (i %, 2009 2010) Medlemsstat % Kontrollerade arbetsdagar med vägkontroller (2009 2010) % Kontrollerade arbetsdagar med kontroller på plats (2009 2010) % Vägkontroller (2009 2010) % Kontroller på plats (2009-2010) FR 91 % 9 % 96 % 4 % DE 91 % 9 % 96 % 4 % NL 84 % 16 % 71 % 29 % IT 74 % 26 % 97 % 3 % PL 66 % 34 % 95 % 5 % RO 68 % 32 % 90 % 10 % SK 41 % 59 % 63 % 37 % SI 50 % 50 % 91 % 9 % SE 67 % 33 % 89 % 11 % UK 85 % 15 % 99 % 1 % Genomsnitt 72 % 28 % 89 % 11 % Källa: Uppgifterna har sammanställts av författarna baserat på resultatet av samråden med nationella tillsynsorgan 2. Globalt sett har antalet konstaterade överträdelser (figur 1) ökat stadigt med åren. Detta beror säkert delvis på införandet av den digitala färdskrivaren som möjliggör en effektivare tillsyn. Ökningen motsvarar dock inte antalet kontrollerade arbetsdagar, vilket tyder på att den minskade upptäcktsfrekvensen i stället är ett tecken på att kontrollerna är effektiva när det gäller att uppmuntra förare och företag att följa lagstiftningen. 2 Se fotnot 1, s. 27. 5
Utredningsavdelning B: Struktur- och sammanhållningspolitik Figur 1: Antal konstaterade överträdelser (2009 2010) och förändring jämfört med 2007 2008 (i tusental) 25 % 20 % 12,4 % 15 % 10 % 5 % 0 % 2,9 % 1,7 % +2,3 % +2,8 % 1,1 % +0,4 % +0,9 % +1,1 % +0 % FR DE NL IT PL RO SK SI SE UK Överträdelser/kontrollerade arbetsdagar ( Överträdelser/kontrollerade arbetsdagar (2009 2010) Källa: Uppgifterna har sammanställts av författarna baserat på resultatet av samråden med nationella tillsynsorgan. Det är dock inte lätt att jämföra de erfarenheter som medlemsstaterna rapporterar om eller de uppgifter som de lämnar. Det finns några viktiga skillnader mellan dem i fråga om huruvida de har börjat använda ny teknik, i synnerhet den digitala färdskrivaren, vilka prioriteringar de har när det gäller politik och tillsyn, huruvida de föredrar vägkontroller framför kontroller i företagens lokaler. Allt detta understryker problemen med att fastställa konsekventa eller gemensamma tendenser i medlemsstaterna, särskilt i fråga om upptäcktsfrekvens. Huvudsakliga slutsatser Ovanstående resonemang visar att varje medlemsstat har sitt eget speciella tillsynssystem vilket även är en viktig slutsats av denna studie. Det går därför inte att fastställa specifika bästa eller värsta scenarier eller att bygga upp ett riktmärkningssystem för tillsyn som skulle göra det möjligt att jämföra erfarenheter och praxis mellan medlemsstaterna. Hur tillsynen går till och dess positiva effekter beror t.ex. till stor del på den kommersiella vägtransportmarknadens struktur i varje medlemsstat. I länder där stora företag dominerar marknaden kan kontroller på plats vara en bättre metod för att kontrollera nationella transportföretag. På en splittrad marknad med många mindre transportföretag och en hög andel egenföretagande förare kan vägkontroller däremot fortfarande vara det bästa alternativet. På en marknad där antalet utländska transportföretag ökar, vilket är fallet enligt uppgifter från Eurostat, är vägkontroller dessutom fortfarande ett mycket effektivt avskräckningsmedel. Införandet av den digitala färdskrivaren har verkligen inneburit ett stort framsteg när det gäller att säkerställa en effektivare tillsyn och efterlevnad av den lagstiftning som reglerar förarnas arbetstid. Den digitala färdskrivaren har resulterat i en stadig förbättring i fråga 6
Översikt och utvärdering av genomförandet av EU:s sociallagstiftning i vägtransportsektorn om den tid som läggs på kontroller. Det krävs dock bra utrustning och utbildning för att kunna använda den, vilket har saknats i vissa länder. Sammanfattning av rekommendationerna Resultaten av denna studie ligger till grund för ett antal rekommendationer som kan ge viss vägledning på några specifika områden där det kan behövas ytterligare förbättringar och tillsyn. Som en följd av detta rekommenderar författarna att man koncentrerar sig på följande åtgärder: Att utse ett specifikt organ som ansvarar för tillsynen, som kan sköta kontakterna med internationella partner och göra en korrekt analys av kontrollerna, samt förmedla resultaten. Detta har visat sig vara en mycket effektiv metod. Att skjuta till mer resurser för tillsyn och kontroller. EU skulle kunna hjälpa till med detta, t.ex. genom att införa miniminormer för medlemsstaterna när det gäller antalet anställda och vilken utrustning som krävs för att genomföra kontrollerna på ett effektivt sätt. Kostnader och fördelar i samband med tillsynen bör analyseras för att fastställa det faktiska värdet av de kontroller som görs. Att fortsätta att investera i internationella utbyten av personal, vilket har visat sig vara lovande. Det är också viktigt att utveckla specifika strategier för att få mer tillförlitliga och konsekventa resultat för att genomföra tillsynsstrategierna på ett mer kostnadseffektivt sätt. Att samarbeta, under ledning av EU, vilket kan mynna ut i ett europeiskt register över (mer) allvarliga överträdelser och företag som överträder lagstiftningen. Ett sådant register skulle kunna ligga till grund för införandet av ett gemensamt riskbedömningssystem. Att satsa på mer utbildning för att stödja tillsynsmännen, om möjligt genom att göra utbildning till en av indikatorerna för att kontrollera hur effektivt sociallagstiftningen genomförs. Att bättre harmonisera påföljder och böter för att undvika skillnader i praxis mellan operatörer och medlemsstater. Detta är särskilt viktigt när det gäller tolkning och klassificering av hur allvarliga överträdelserna är och vid utformningen av lagstiftning som reglerar typen av påföljder. Om överträdelsefrekvensen fortfarande är för hög kan man införa effektivare avskräckningsmedel i form av strängare påföljder. Dessutom kan EU ingripa för att stödja medlemsstaterna i en kampanj för att öka medvetenheten kring de strängare påföljderna. Parallellt med detta är den tekniska utvecklingen och tillgången på verktyg som möjliggör snabbare och mer korrekta kontroller också avgörande för en framgångsrik tillsynspolitik. 7
Utredningsavdelning B: Struktur- och sammanhållningspolitik Den kommersiella vägtransportmarknaden och marknaden för transporttjänster i stort präglas av stenhård konkurrens som skulle kunna leda till att vissa transportföretag försöker fuska för att minska sina kostnader. Användningen av mer intrångsskyddad teknik och utvecklingen av strategier för att främja ett effektivare samarbete mellan tillsynsorgan och de transportföretag som är föremål för kontroll, är viktiga delar som gör det möjligt att förbättra tillsynen av förordningarna, förbättra arbetsvillkoren i sektorn till följd av detta, och öka trafiksäkerheten. Vid framläggandet av eventuella förslag till ytterligare lagstiftning bör hänsyn tas till den potentiella ekonomiska bördan för företagen och, i ännu högre grad, för de organ som ansvarar för tillsynen av lagstiftningen. 8