EUROPEISKA KOMMISSIONEN Strasbourg den 15.12.2015 COM(2015) 679 final MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Lägesrapport om genomförandet av mottagningscentrum (hotspots) i Italien SV SV
ÖVERSIKT Den 29 september 2015 antog kommissionen ett meddelande som beskriver de omedelbara operativa, budgetmässiga och rättsliga åtgärderna inom ramen för den europeiska migrationsagendan, där man betonar vikten av ett fullständigt införande av omplaceringssystemet och av stödgrupper för migrationshantering som arbetar i utsatta områden. På kommissionens begäran lämnade Italien strax därefter in sin färdplan för omplacering och för de stödgrupper som ska till de utsatta områdena. Genomförandet av unionsrätten när det gäller att bygga upp ett gemensamt europeiskt asylsystem har emellertid gått alltför långsamt i medlemsstaterna. Till följd av detta lade kommissionen den 14 oktober fram ett meddelande med en lägesrapport om genomförandet av de prioriterade åtgärderna i den europeiska migrationsagendan. Kommissionen uppmanade särskilt Italien att se till att alla mottagningscentrum blir operativa enligt tidsplanen och att befintlig kapacitet att ta personer i förvar används, samt att överväga reformer av de befintliga reglerna för hur länge man får ta personer i förvar. Italien uppmanades också att se till att migranter transporteras snabbt från de utsatta områdena till mottagnings- eller förvarsanläggningar längre in i landet. Sedan dess har migrationsflödena genom Italien fortsatt att minska. Enligt Frontex anlände 3 227 migranter till Italien i november jämfört med 8 529 i oktober. Detta motsvarar normala säsongsvariationer. För närvarande kommer det inte många migranter med nationaliteter som kan komma i fråga för omplacering. Den gemensamma insatsen Triton fortsätter att bistå vid sök- och räddningsinsatser. Trots kommissionens återkommande uppmaningar är bara ett av de sex mottagningscentrumen fullt fungerande, i Lampedusa. Kommissionen förväntar sig att två andra anläggningar, Pozzallo och Porto Empedocle/Villa Sikania, kommer att öppnas inom några dagar, så snart som den italienska regeringen ger sitt godkännande. Vid rådets (rättsliga och inrikes frågor) möte den 4 december, meddelande Italiens inrikesminister redan att ett andra mottagningscentrum skulle öppnas. De berörda europeiska organen är informerade och står redo att sätta in extra personal efter behov. Utbyggnaden av mottagningscentrum i Taranto, Trapani och Augusta kräver stora arbeten som inte kommer att vara klara förrän i början av 2016. På dessa platser måste mottagningskapacitet byggas ut eftersom registreringen för närvarande sker i tält och inkvarteringsmöjligheter saknas. Eftersom antalet anländande just nu är relativt begränsat erbjuds en möjlighet att få till stånd fullt fungerande mottagningscentrum och åtgärda de eventuella brister som hittills har upptäckts. Man måste intensifiera arbetet med att ordna infrastruktur, utrustning och personal, och att organisera mottagningscentrumen. Centrumen bör vara så effektiva som möjligt så att man kan hantera screening, dokumentkontroll, fingeravtryck och registrering. Fungerande mottagningscentrum ger också garantier för att migranterna får ordentlig information och hänvisas vidare till förfaranden för asyl (inklusive omplacering) eller återsändande. Hög prioritet bör ges åt att förbättra säkerhetsdetaljerna. Ett formellt öppnande av ytterligare mottagningscentrum är nödvändigt för att garantera att alla migranter som anländer till Italien går igenom detta mottagningsförfarande. Centrumens förmåga att fungera effektivt i tider av högt tryck kommer också att bero på medlemsstaternas villighet att placera ut fler experter i Italien. Parallellt med detta måste den 2
italienska regeringen vidta ytterligare åtgärder för en rättslig ram för alla aktörer som arbetar med mottagningsarbetet på plats. En grupp på tre tjänstemän från kommissionen är nu permanent stationerade i Italien för att underlätta samordningen. Det är också viktigt med effektiva mottagningscentrum för att omplaceringen ska fungera. Samtidigt är alla deltagande medlemsstater skyldiga att medverka aktivt. Berättigade asylsökande måste också få tillräcklig information om sina rättigheter och skyldigheter när de deltar i omplaceringsmekanismen. Hittills har endast 19 medlemsstater utsett kontaktpersoner för att underlätta genomförandet av mekanismen och endast 12 medlemsstater har erbjudit platser för omplacering totalt 1 041 stycken. Omplaceringen måste gå snabbare med tanke på de 154 asylsökande som hittills har flyttas från Italien. I. MOTTAGNINGSCENTRUM LÄGESRAPPORT 1. Sex områden har utsetts för inrättande av mottagningscentrum av den italienska regeringen: Lampedusa, Pozzallo, Porto Empedocle/Villa Sikania, Trapani, Augusta och Taranto. 2. Lampedusa är för närvarande det enda fungerande mottagningscentrumet. Där finns rutiner för registrering, inklusive screening, kontroll av handlingar, fingeravtryck och registrering med stöd av Frontex, samt möjlighet att söka asyl och omplacering med hjälp av Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo). Vid mötet i rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 4 december meddelade Italiens inrikesminister att ett andra mottagningscentrum kommer att öppnas. 3. Två andra anläggningar, Pozzallo och Porto Empedocle/Villa Sikania, är färdiga att öppnas inom några dagar, så snart som den italienska regeringen ger sitt godkännande. De berörda europeiska organen är informerade och står redo att sätta in extra personal efter behov. Taranto, Trapani och Augusta kräver stora arbeten som inte kommer att vara klara förrän i början av 2016. På dessa platser måste mottagningskapacitet byggas ut eftersom registreringen för närvarande sker i tält och inkvarteringsmöjligheter saknas. 4. I november 2015 satte de italienska myndigheterna upp samordningsgrupper för att inrätta mottagningscentrum där flera aktörer, bland annat Europeiska kommissionen, EU:s organ och FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) är inbjudna att delta. En av dessa grupper håller på att utarbeta standardrutiner för mottagningscentrumen. 5. För att förbättra säkerheten kommer Frontex att placera ut ytterligare 165 experter i december, bl.a. personer med avancerad expertis inom dokumentkontroll. I dagsläget har Frontex 52 experter vid de italienska mottagningscentrumen. Ytterligare experter kan snabbt mobiliseras så snart fler anläggningar öppnas. Man håller även på att analysera hur Europols roll inom mottagningen kan förbättras, särskilt med tanke på attackerna i Paris. 6. Fingeravtryck som tas när irreguljära migranter anländer kontrolleras inte systematiskt mot europeiska databaser. För närvarande görs endast kontroller mot ett nationellt automatiskt system för identifiering av fingeravtryck (Afis). De italienska it-systemen bör anpassas så att sammanlänkning kan ske mellan nationella databaser, EU-databaser och internationella databaser, och för att möjliggöra en fullständig, automatisk kontroll av nyanlända migranter mot Schengens informationssystem (SIS II) och Interpols databas över stulna och förkomna resehandlingar (SLTD). 3
7. Det italienska inrikesministeriet kommer att ansöka om nödfinansiering för att bekosta fotoapparater (för fotoidentifiering), fingeravtrycksapparater samt kapacitet för tolkning. Man kommer på så sätt att kunna höja den befintliga utrustningsnivån och ytterligare stärka kapaciteten för fingeravtryck och screening. De italienska myndigheterna arbetar även med att uppdatera relevant programvara för att göra processen mer effektiv och undvika att fingeravtryck tas flera gånger. 8. Med början i februari 2016 kommer man att införa ett nytt it-system (webbaserat via Virtual Private Network (VPN)) som möjliggör integrerade rutiner för att ta hand om migranter genom att den italienska statspolisens olika avdelningar kopplas samman. Bland annat kommer man att kunna länka samman fotografi- och fingeravtrycksdata som tagits fram av de tekniska polisenheterna och göra dessa data tillgängliga för gräns- /immigrationspolisen. 9. Förfarandena för landstigning håller på att uppdateras för förbättrade mottagningsrutiner. För detta syfte testar Frontex just nu innovativa lösningar för att underlätta landstigning och påskynda hanteringen av migranter vid mottagningscentrumen. 10. Italien och Frontex övervakar migrationssituationen i Adriatiska havet för att stå redo att snabbt kunna utvidga insatsområdet för den gemensamma insatsen Triton så att man står beredd inför eventuella spridningseffekter från den adriatiska kusten. 11. Även om kommissionen noterar att de italienska myndigheterna har vidtagit åtgärder för att försöka lösa problemen med att ta fingeravtryck på migranter som anländer irreguljärt, utfärdade den en formell underrättelse den 10 december 2015 på grund av bristerna i genomförandet av Eurodacförordningen och uppmanade de italienska myndigheterna att inkomma med sina synpunkter inom två månader. 12. Kommissionen har konstaterat skillnader mellan antalet migranter som anländer irreguljärt och fingeravtryckstatistik från Eurodac. Mellan den 20 juli 2015 och slutet av november 2015 visar siffrorna från Frontex att 65 050 tredjelandsmedborgare anlände till Italien sjövägen. Enligt statistik från Eurodac togs endast fingeravtryck från 29 176 tredjelandsmedborgare och fördes in i databasen. Vad som återstår att göra på kort sikt 1. Mottagningscentrumen i Pozzallo and Villa Sikania/Porto Empedocle bör öppnas senast i slutet av 2015. Arbeten för att utrusta ytterligare centrum bör också inledas med sikte på att få dem klara i slutet av februari 2016. 2. De italienska myndigheterna bör omedelbart vidta åtgärder för att öka närvaron av medicinsk personal vid mottagningscentrumen så att man kan intensifiera screening och fingeravtryck och på så sätt rationalisera och minska den tid det tar för migranter att gå igenom alla rutinerna vid centrumet. 3. Ytterligare insatser, också i form av lagstiftning, bör påskyndas av de italienska myndigheterna för att skapa en stark rättslig ram för mottagningsarbetet, särskilt för att möjliggöra tvångsmedel för att ta fingeravtryck och för att införa bestämmelser om 4
kvarhållande på längre sikt för migranter som vägrar fingeravtryck. Hundraprocentmålet för fingeravtryck från nyanlända migranter måste uppnås utan dröjsmål. 4. Europols närvaro i mottagningsarbetet behöver utökas, förbättras och klargöras så att man kan intensifiera utredningen av människosmuggling. Tydliga och standardiserade föreskrifter måste utfärdas av den italienska statspolisen och de rättsliga myndigheterna för ett ändamålsenligt utbyte av information med Europol (i realtid), både med ytterligare personal som stationeras på plats och genom kontakt med högkvarteret i Haag, via Siena i tillämpliga fall. 5. It-systemen bör uppdateras utan dröjsmål så att sammanlänkning kan ske mellan nationella databaser, EU-databaser och internationella databaser, för att möjliggöra fullständig kontroll av nyanlända migranter mot Schengens informationssystem (SIS II) och Interpols databas över stulna och förkomna resehandlingar (SLTD). 6. De italienska myndigheterna bör fortsätta att förbättra sitt system för transport från mottagningscentrumen till fastlandet, särskilt genom att utveckla ett system för lufttransport. Vid behov kan detta stödjas av asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif nationella program). II. OMPLACERING LÄGESRAPPORT 1. En första omplaceringsflygning från Italien till Sverige med 19 asylsökande genomfördes den 9 oktober 2015. Sedan dess har ytterligare 125 asylsökande förflyttats till Finland, Frankrike, Tyskland, Spanien och Sverige med stöd av Internationella organisationen för migration (IOM). Omplaceringar planeras även till den 17 december (Belgien och Portugal), den 22 december (Spanien) och i början av 2016 (Frankrike och Lettland). Sammanlagt har i nuläget 186 personer för omplacering identifierats och 171 fall har lämnats för godkännande av de italienska myndigheterna till övriga medlemsstater. 2. Endast tolv medlemsstater har i dagsläget erbjudit 1 041 platser för omplacering medan 19 medlemsstater har utsett kontaktpersoner. Ett flertal möten har ägt rum mellan kontaktpersonerna i Italien, senast den 10 december 2015. 3. Information till flyktingar om omplaceringsmekanismen ges för närvarande vid Lampedusa och vid andra landstigningsplatser och knutpunkter. Europeiska stödkontoret för asylfrågor har stationerat ut sammanlagt fyra experter. De italienska myndigheterna har undertecknat ett särskilt finansiellt bidragsavtal med FN:s flyktingkommissariat som ska stödja omplaceringsarbetet, i synnerhet arbetet med att sprida information. 4. Stödkontoret har skickat ytterligare nio experter som bistår de italienska myndigheterna vid registreringen av omplaceringsansökningar på flera platser och vid den italienska Dublinenheten i Rom. Personalen vid det italienska inrikesministeriet som arbetar med omplacering har nyligen förstärkts. 5. Italien befinner sig just nu i en situation med brist på potentiella fall för omplacering på grund av ett begränsat antal nyanlända där de flesta nationaliteter inte kan komma ifråga för omplacering. 5
6. Kommissionen står i begrepp att genom respektive nationellt program inom Europeiska asyl- migrations- och integrationsfonden (Amif) tillhandahålla det avtalade finansieringsstödet (500 euro per omplacerad person) för att ge stöd åt förflyttningar från Italien inom omplaceringsmekanismen. Italien har avtalat med Internationella organisationen för migration (IOM) att denna ska täcka kostnaderna för förflyttningarna inom ramen för omplaceringsmekanismen. IOM har samtyckt till att förfinansiera förflyttningar, i väntan på att ett formellt stödavtal undertecknas i januari 2016. I början av december 2015 lade IOM fram en ansökan om nödfinansiering från Europeiska asylmigrations- och integrationsfonden för kompletterande åtgärder för att stödja omplaceringsmekanismen, särskilt information före avresan och hälsokontroller för att säkerställa resor under säkra och värdiga former. 7. En arbetsgrupp samordnad av de italienska myndigheterna och med deltagare från Europeiska kommissionen, EU:s organ, IOM och FN:s flyktingkommissariat träffas regelbundet för att optimera omplaceringsarbetet. 8. Europeiska kommissionen stöder omplaceringsarbetet genom riktat rättsligt stöd till Italien via sina tre tjänstemän som är placerade i Rom. Rättsliga klargöranden har redan lämnats i flera ärenden och framför allt underlättar man utbytet av information om fingeravtryck medlemsstaterna emellan. Ett särskilt forum för omplacering för att diskutera sådana frågor kommer att anordnas den 16 december 2015 i Bryssel. Detta återstår att göra 1. För att informationen till migranter om rättigheter och skyldigheter ska bli klar och entydig håller man på att ta fram gemensamt utformat informationsmaterial till alla aktörer som arbetar med mottagning och omplacering. 2. De italienska myndigheterna bör i början av 2016 utveckla särskilda rutiner för att möjliggöra förflyttning av ensamkommande barn inom ramen för omplaceringsmekanismen. 3. Europeiska stödkontoret för asylfrågor bör snabbt placera ut kulturtolkar i sina team för att öka effektiviteten i sitt arbete, och inte förlita sig på nationella myndigheter. 4. Medlemsstaterna bör avsevärt korta ner tiden för att svara på de italienska myndigheternas begäran om omplacering. 5. Medlemsstaterna bör ytterligare öka sina åtaganden inom omplaceringsmekanismen och förlänga giltigheten av de åtaganden som redan gjorts, mot bakgrund av den nuvarande låga nivån av nyanlända till Italien. 6. Omplaceringsprocessen bör förbättras ytterligare på grundval av rekommendationerna från arbetsgruppen och resultaten från forumet för omplacering den 16 december 2015. 6
III. ÅTERSÄNDANDE LÄGESRAPPORT 1. Enligt de italienska myndigheterna har 14 113 personer återsänts från landet under 2015. Italien deltog under 2015 i elva gemensamma återsändandeflygningar som samordnades av Frontex. Flera fall av återsändande skedde redan före mottagningscentrum började byggas ut. 2. De italienska myndigheterna har tidigare ingått bilaterala operativa avtal med Egypten och Tunisien där man har fastställt förfaranden för återsändande inom 48 timmar. Italien försöker nu att få till stånd liknande avtal fram till slutet av 2015 med vissa viktiga länder söder om Sahara (Senegal, Nigeria och Elfenbenskusten). Europeiska kommissionen är närvarande som observatör och bistår i arbetet. 3. Det har inte funnits några fall av självmant återvändande sedan juli 2015 då det senaste bidragsavtalet med Internationella organisationen för migration löpte ut. Ett nytt program för självmant återvändande väntas vara i kraft först till våren nästa år på grund av förseningar i upphandlingsförfaranden på nationell nivå. 4. Konsulära kontaktpersoner från flera afrikanska länder kommer att placeras vid italienska mottagningscentrum för att hjälpa till med screening och utfärdande av nya handlingar så att återsändandet påskyndas. Detta återstår att göra 1. De italienska myndigheterna måste förbättra dialogen med de viktigaste ursprungsländerna för irreguljära migranter och rationalisera de administrativa rutinerna för att garantera snabba påtvingade återvändanden. 2. Bland de personer som anländer till Italien ökar andelen migranter som inte är i behov av internationellt skydd stadigt, och uppgår just nu till mer än 50 % enligt de italienska myndigheterna. Man kan därför redan betrakta Italiens nuvarande kapacitet för förvar (sammanlagt cirka 604 platser) som otillräcklig. Man bör överväga att fullt ut använda befintlig kapacitet för förvar, där finansiering redan är avsatt genom det nationella programmet inom Europeiska asyl- migrations- och integrationsfonden, och att (brådskande) planera för (temporär) utvidgning av kapaciteten. 3. Italien har redan inlett ett anbudsförfarande och bör snarast möjligt återuppta programmet för självmant återvändande för att minska det stora antalet ärenden med personer som väntar på att återvända. Man kan eventuellt överväga att ansöka om nödfinansiering från asyl- migrations- och integrationsfonden för att överbrygga perioden fram till dess att det nya programmet för självmant återvändande kan inledas. 4. Europeiska kommissionen bör, med stöd av medlemsstaterna, ytterligare intensifiera sitt samarbete med tredjeländer för att underlätta återtagande av migranter som inte har rätt till internationellt skydd, bland annat genom riktad användning av förvaltningsfonden för nödåtgärder i Afrika. 7
IV. FÖRBÄTTRAD GRÄNSFÖRVALTNING LÄGESRAPPORT 1. Frontex insats Triton arbetar i centrala medelhavsområdet med fyra havspatrullfartyg (OPV), två flyplan (FWA), två helikoptrar (HELO), fem kustpatrullfartyg (CPV), en kustpatrullbåt (CPB) och två mobila kontor. Sedan början av insatsen har Triton bidragit till att rädda 56 163 liv till sjöss. Flera förbättringar håller på att provas fram inom ramen för insatsen, i syfte att underlätta landsättning vid mottagningscentrumen. De italienska myndigheterna diskuterar just nu med Frontex om en möjlig utvidgning av Tritons insatsområde för att täcka eventuella spridningseffekter från den västra Balkanrutten. 2. Insatsen Eunavfor MED gick in i sin andra fas den 7 oktober och omfattar sju ytfartyg och sex luftresurser. Detta återstår att göra 1. Med tanke på den eventuella risken för ökande ankomster vid den slovensk-italienska gränsen, bör de italienska myndigheterna utveckla beredskapsplaner, inklusive möjligheten att begära ytterligare bistånd från Frontex och Europeiska stödkontoret för asylfrågor. 2. Medlemsstaterna bör även fortsättningsvis bidra med resurser till både Tritons och Eunavfor MED:s operationer i Medelhavsområdet. V. MOTTAGNINGSKAPACITET 1. Enligt de italienska myndigheterna har Italien en mottagningskapacitet för asylsökande på 101 933 platser inklusive mottagningscentrumen. Denna kapacitet består av 19 715 platser inom systemet för skydd för asylsökande och flyktingar (SPRAR) som sköts av kommunerna, 7 663 platser på förläggningar för asylsökande (CARA) och 74 555 platser i centrum för särskild mottagning (CAS). Detta motsvarar det italienska asylsystemets behov. 2. Särskilda mottagningsanläggningar för omplacering finns i Villa Sikania, Crotone, Bari och Castelnuovo di Porto (Rom). 3. Italiens möjligheter att behandla asylansökningar har förbättrats och det finns nu totalt 41 fungerande territoriella kommissioner. Eftersläpningen i behandlingen av asylansökningar har därför minskat under de senaste månaderna. 4. De italienska myndigheterna överväger att se över asyl- och mottagningssystemet för att göra det effektivare och för att förenkla förfarandena, särskilt avseende överklaganden. Detta återstår att göra 1. Man bör fortsätta det pågående arbetet med att reformera asyl- och mottagningssystemet för att uppnå ett effektivare asylförfarande, särskilt avseende överklaganden, och för att uppnå en jämnare kvalitet på beslutsfattandet i hela landet. 8
2. Övervakningssystemen bör förbättras med sikte på att erbjuda mottagningsvillkor av samma kvalitet i hela landet och att undvika risk för korruption i mottagningsarbetet. 3. En gemensam databas bör inrättas som kopplar samman asyl- och mottagningsförfaranden, för att göra det lättare att hantera strömmen av anländande. 4. De italienska myndigheterna bör snarast slutföra upphandlingen avseende ett system för att transportera migranter med flyg. Europeiska kommissionen skulle kunna överväga att ge stöd åt systemet som en tillfällig åtgärd och under en begränsad tidsperiod tills upphandlingen är klar. 9