I SOLLENTUNA KOMMUN.^o.T.rriunstyreisen 2012-04- 1 9 SOLLENTUNA KOMMUN Revisorerna 2012-04-11 Kommunstyrelsen Granskning av Finansiell hantering På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Sollentuna kommun har PwC genomfört en granskning avseende intern kontroll i den finansiella hanteringen. Sammanfattningsvis är vår bedömning att den finansiella hanteringen och då främst kommunens medelsförvaltning hanteras på ett ändamålsenligt sätt och ligger inom ramen för den av fullmäktige fastställda policyn för långsiktig medelsförvaltning och riktlinjer för kortsiktig medelsförvaltning. Vid granskning har vi dock iakttagit brister i den interna kontrollen inom vissa områden som behöver åtgärdas. Med utgångspunkt i genomförd granskning lämnar vi följande rekommendationer i syfte att stärka den interna kontrollen. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att: Säkerställa att policyn och riktlinjerna för medelsförvaltningen är ändamålsenli- ga. Säkerställa att rapporteringen av den finansiella verksamheten sker i enlighet med policyn och riktlinjerna. Säkerställa att medelsförvaltningen i framtiden lever upp till RKR 20 när det gäller klassificering och värdering. Granskningsrapporten översänds till Kommunstyrelsen för kännedom och beaktande. Kommunstyrelsens synpunkter på rapporten önskar revisionen senast den 25 maj. För kommunens revisorer C Rolf Hagstedt Ordförande
Revisionsrapport Granskning av finansiell hantering Sollentuna kommun Anders Högg och Sofia Nylund Mars 2012 pwc
Anders Hägg Sofia Nylund Projektledare Projektmedarbetare Finansiell hantering
Finansiell hantering Innehållsförteckning 1 Sammanfattande revisioneli bedömning i 2 Inledning 2 2.1 Bakgrund 2 2.2 Revisionsfråga 2 2.3 Metod och avgränsning 2 3 Granskningsresultat 3 3.1 Kommunens finansiella situation 3 3.1.1 Resultat 3 3.1.2 Soliditet 3 3.1.3 Likviditet 3 3.1.4 Lånesituation 3 3.1.5 Medelsförvaltning 3 3.1.6 Utlåning till de kommunala bolagen 4 3.1.7 Investeringsbehov 4 3.1.8 Pensionsåtaganden 4 Kommentarer 4 3.2 Föreskrifter om medelsförvaltningen - finansiell policy 4 3.2.1 Policy för placeringsverksamheten för långsiktig medelsförvaltning 4 3.2.2 Riktlinjer för Sollentuna kommuns kortsiktiga medelsförvaltning 5 3.3 Mål och strategier 5 Bedömning 6 3.4 Organisation, ansvar och intern kontroll 7 Bedömning 7 3.5 Rapportering 8 Bedömning 8 3.6 Praktisk hantering 8 3.6.1 Placering och likviditetsförvaltning 8 3.6.2 Skuldhantering 9 3.6.3 Likviditetsplanering 9
i Sammanfattande bedömning revisioneli På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Sollentuna kommun har PwC genomfört en granskning avseende intern kontroll i den finansiella hanteringen. Sammanfattningsvis är vår bedömning att den finansiella hanteringen och då främst kommunens medelsförvaltning hanteras på ett ändamålsenligt sätt och ligger inom ramen för den av fullmäktige fastställda policyn för långsiktig medelsförvaltning och riktlinjer för kortsiktig medelsförvaltning. Vid granskning har vi dock iakttagit brister i den interna kontrollen inom vissa områden som behöver åtgärdas. Vår bedömning baseras på iakttagelser och bedömningar av nedanstående kontrollmål: Det finns tydliga och aktuella riktlinjer för den finansiella verksamheten fastställda som motsvarar kommunallagens krav Fastställda riktlinjer efterlevs Ansvar och befogenheter för den finansiella verksamheten är tydliggjorda Det finns rutiner för uppföljning, kontroll och rapportering av den finansiella verksamheten. Väsentliga rutiner finns dokumenterade. Med utgångspunkt i genomförd granskning lämnar vi följande rekommendationer i syfte att stärka den interna kontrollen. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att: Säkerställa att policyn och riktlinjerna för medelsförvaltningen är ändamålsenliga Säkerställa att rapporteringen av den finansiella verksamheten sker i enlighet med policyn och riktlinjerna Säkerställa att medelsförvaltningen i framtiden lever upp till RKR 20 när det gäller klassificering och värdering. 1 av 9
2 Inledning 2.1 Bakgrund I kommunallagen står att kommunerna skall ha en god ekonomisk hushållning. Kommunen skall även förvalta sina medel så att krav på god avkastning och betryggande säkerhet tillgodoses. Därtill sägs att fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen. Kommunfullmäktige skall även meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. I fullmäktiges föreskrifter skall det bland annat fastställas vilken risk vid placering av medlen som är tillåten och hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Kommunernas finansiella belastning förväntas öka de kommande åren till följd av ökade pensionsutbetalningar. Behovet av granskningen har framkommit i revisorernas analys av väsentlighet och risk. 2.2 Revisionsfråga Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är kommunstyrelsens interna kontroll avseende den finansiella hanteringen tillräcklig? Granskningen inriktas mot följande kontrollmål: Det finns tydliga och aktuella riktlinjer för den finansiella verksamheten fastställda som motsvarar kommunallagens krav. Fastställda riktlinjer efterlevs. Ansvar och befogenheter för den finansiella verksamheten är tydliggjorda. Det finns rutiner för uppföljning, kontroll och rapportering av den finansiella verksamheten. Väsentliga rutiner finns dokumenterade. 2.3 Metod och avgränsning Granskningen har genomförts genom intervjuer, dokumentstudier samt granskning av ett urval finansiella transaktioner. Intervju har genomförts med finans- och redovisningschef samt med ekonomiassisten på konsult- och serviceavdelningen. Dokumentgranskning har omfattat genomgång av styrande och stödjande dokument avseende den finansiella hanteringen, exempelvis kommunens policy och riktlinjer gällande medelsförvaltningen. Granskningen avgränsas till intern kontroll och redovisning av finansiella transaktioner samt finanspolicy och riskhantering. Granskningen omfattar kommunstyrelsens löpande hantering av finansiella transaktioner inklusive placering och upplåning. 2 av 9
3 Granskningsresultat 3.1 Kommunens finansiella situation 3.1.1 Resultat Sollentuna kommun har under de tre senaste åren redovisat resultat (exklusive realisationsvinster) på 86,9 mnkr (2009), 71 mnkr (2010) och 48 mnlo- (2011). Realisationsvinsterna har under de senaste åren varit 115,1 mnkr (2009), 20,6 mnkr (2010) och 122 mnkr (2011). 3.1.2 Soliditet Soliditeten har under de tre senaste åren legat i spännet 79 till 84 procent, vilket är högt i jämförelse med övriga kommuner i Stockholms län. Den genomsnittliga soliditeten för kommuner i Stockholms län uppgick 2010 till cirka 50 procent. Det finns flera faktorer som förklarar skillnaderna i soliditet mellan länets kommuner. Kommuner som vuxit kraftigt under senare år har som regel lägre soliditet samtidigt som soliditeten ökat hos de kommuner som realiserat dolda tillgångar exempelvis vid försäljning av energi- och bostadsbolag. Om kommunen räknar in alla pensionsåtaganden som skuld uppgår soliditeten till 56 procent för 2011. 3.1.3 Likviditet Kommunens likviditet ska inte understiga fyra procent av de externa utgifterna. Under 2011 har kommunens likvida medel minskat från 379 mnkr vid årets början till 141 mnkr vid årets slut. Likviditeten har under de två senaste åren varit nio procent (2010) och sex procent (2011). Kommunen förutspår att likviditeten kommer att försämras ytterligare under de kommande åren p.g.a. det stora investeringsbehovet. Enligt budgeten för 2012 kommer kommunens kortsiktiga betalningsberedskap att försämras till minus 128 mnkr vid slutet av 2012. Prognosen är att kommunens likviditet kommer att försämras ytterligare 2013. För att möta kommande likviditetsbehov har kommunen, tillsammans med dotterbolagen, en checkkredit på 400 mnkr. 3.1.4 Lånesituation Kommunen har inga lån och bedömer att det framöver inte heller finns ett behov att ta upp lån för att finansiera investeringar och framtida pensionsutbetalningar. I första hand kommer kommunen istället att minska kapitalet i kapitalförvaltningen. Om kommunen utöver detta skulle behöva låna bedöms risken som liten att inte få någon finansiär som täcker kapitalbehovet. 3.1.5 Medelsförvaltning Kommunens medelsförvaltning består av tre delar, bankmedel, penningmarknadsplaceringar och kapitalförvaltning. I slutet av 2011 bestod medelsförvaltningen av 141 mnkr bankmedel och 572 mnkr kapitalförvaltning (marknadsvärdet), totalt 713 mnkr. Hanteringen av bankmedel och 3 av 9
penningmarknadsplacering regleras av riktlinjer för kommunens kortsiktiga medelsplacering och kapitalförvaltningen av kommunens policy för långsiktig placeringsverksamhet. Räntan på bankmedlen har under året varierat mellan 1,4 och 2,2 procent och det innebär en genomsnittlig ränta på 1,9 procent. Kapitalförvaltningen värderas enligt lägsta värdets princip och upptas till anskaffningsvärdet (553,4 mnkr) i balansräkningen. Ökningen av marknadsvärdet har under året varit 8,5 procent, vilket motsvarar 45 mnkr. Denna ökning innehåller orealiserat resultat som inte tas upp i det bokföringsmässiga resultatet. Utan orealiserat resultat uppgår årets ökning till 4,9 procent, vilket motsvarar 25,8 mnkr. Kommunen hade vid årsskiftet inga aktuella penningmarknadsplaceringar. 3.1.6 Utlåning till de kommunala bolagen Kommunen har lånat ut 75 mnkr till Sollentuna Energi. Amortering av lånet sker kvartalsvis och vid årets slut uppgick lånet till 43 mnkr. Räntan uppgick till 3,1 procent. Utlåning till de kommunala bolagen regleras i riktlinjerna för den kortsiktiga medelsförvaltningen. 3.1.7 Investeringsbehov Enligt kommunen finns ett stort investeringsbehov 2012 och de budgeterade nettoutgifterna beräknas uppgå till 410 mnkr. Investeringsbehovet kommer att försämra kommunens kortsiktiga betalningsberedskap. 3.1.8 Pensionsåtaganden I balansräkningen redovisar kommunen 2011 pensionsåtaganden (inkl. löneskatt) intjänade efter 1998 uppgående till 158,3 mnkr. Kommunen har lagt till 5 mnkr (exkl. löneskatt) till pensionsskulden eftersom uppgifter för vissa anställda saknas i underlag från SPP. Kommunen har bytt pensionsförvaltare från KPA till SPP. Pensioner redovisade som ansvarsförbindelse (inld. löneskatt) uppgår till 1 352,8 mnkr. Kommentarer Kommunens finanser har under de senaste åren varit goda. Kommunens finansiella situation förväntas de närmaste åren främst komma att påverkas av ett stort investeringsbehov. 3.2 Föreskrifter om medelsförvaltningen - finansiell policy 3.2.1 Policy för placeringsverksamheten för långsiktig medelsförvaltning I Sollentuna författningssamling finns en policy för placeringsverksamheten för långsiktig medelsförvaltning. Policyn är antagen av kommunfullmäktige 2001 och har sedan dess reviderats vid fyra tillfallen, senast år 2009. Policyn innehåller följande avsnitt: 4 av 9
Introduktion inkl. bakgrund, mål, placeringshorisont, riskhantering, syfte och uppdatering Organisation och ansvarsfördelning inkl. intern kontroll Fakta om kommunens långsiktiga medelsförvaltning Placeringsregler Selektions- och awecklingskriterier för förvaltare Rapportering och uppföljning Definition av vanligt förekommande termer 3.2.2 Riktlinjer för Sollentuna kommuns kortsiktiga medelsförvaltning I Sollentuna författningssamling finns även riktlinjer för Sollentuna kommuns kortsiktiga medelsförvaltning och utlåning till Sollentunahem och Sollentuna Energi AB. Riktlinjerna är antagna av fullmäktige 2001 och har sedan dess reviderats vid tre tillfällen, senast gången 2009. Riktlinjerna innehåller följande avsnitt: Introduktion, inkl. målformulering, placeringshorisont, riskhantering, syfte, uppdatering Organisation och ansvarsfördelning Placeringsregler och upplåning Rapportering och uppföljning Definitioner av vanligt förekommande termer 3.3 Mål och strategier I detta avsnitt redovisar vi våra iakttagelser och bedömningar relaterat till ett urval områden i policyn för långsiktig placeringsverksamhet och i riktlinjerna för kortsiktig placeringsverksamhet. / syfte att trygga kommunens långsiktiga åtaganden har kommunfullmäktige beslutat att göra avsättningar på 450 miljoner kronor. En betydande del av medlen kan komma att utgöras av pensionsutbetalningar till kommunens anställda. På så vis skapas förbättrade förutsättningar att minska de långsiktiga likviditetsmässiga påfrestningar som kommer av åtaganden i framtiden. Enligt ovanstående motivering klassificerar kommunen sina långsiktiga placeringar som finansiella anläggningstillgångar. Enligt RKR:s rekommendation nr 9 är det underliggande syftet i sig inte tillräcklig grund för att klassificera finansiella 5 av 9
placeringar som anläggningstillgångar. Klassificeringen beror snarare på i vilken omfattning placeringen kortsiktigt kan anses vara tillgänglig för att täcka löpande förpliktelser. Enbart det faktum att kommunen bestämt att medlen skall användas för att finansiera pensionsutbetalningar är alltså inte grund för klassificering som anläggningstillgång. Kommunens placerade kapital uppgår, enligt årsredovisningen 2011, till 350 mnkr, vilket är 100 mnkr mindre än vad som framgår i policyn. I intervjun framgår att kommunen gjorde ett uttag om 100 mnkr år 2008. From 2000-01-01 omfattar placeringspolicyn även föreskrifter för förvaltning av medel avsatta för pensionsförpliktelser enligt Kommunallagen (1991:900) 8 kap. 3a Enligt kommunallagen skall särskilda riktlinjer för pensionsmedelsförvaltning upprättas. Kommunen anför att en betydande del av de placerade medlen kan komma att utgöra pensionsutbetalningar till kommunens anställda. Placeringspolicyn skall löpande hållas uppdaterad med hänsyn till aktuella förhållanden inom kommunen samt utvecklingen på den finansiella marknaden. Kommunens policy och riktlinjer för medelsförvaltningen har inte uppdaterats de senaste två åren. Nu sker dock en översyn av dessa. Dels finns ett behov av att lätta upp placeringsreglerna för att på sikt kunna förbättra avkastningen, dels för att dela upp placeringarna på medellång och lång sikt för att kapitalet lättare ska kunna placeras på ett lämpligt sätt. Kommunen skall undvika placeringar iföretag som har sin huvudsakliga verksamhet inom alkohol, tobak, vapentillverkning eller pornografi. Ovanstående gäller enbart den långsiktiga placeringsverksamheten. Detta följs inte upp av kommunen utan det förväntas att de externa förvaltarna sköter detta enligt avtal. Bedömning Kommunens vaga formulering att de placerade medlen kan komma att användas till pensionsutbetalning är inte tillräcklig för att klassificera de långsiktiga placeringarna som anläggningstillgångar. Att kommunen dessutom gjort uttag från kapitalförvaltningen visar att långsiktigheten inte är definitiv. Från och med 2012 kommer RKR:s rekommendation 20 att gälla för redovisning av finansiella tillgångar och skulder och då försvinner möjligheten att klassificera dylika placeringar som anläggningstillgångar. Enligt RKR 20 ska dessutom värdepapper som kontinuerligt är föremål för köp- och försäljning klassificeras som omsättningstillgångar eftersom innehaven under dessa omständigheter inte kan betraktas som stadigvarande. Kommunen är medveten om RKR 20 och ser över hur rekommendationen ska tas i beaktande. I RKR 20 finns även rekommendationer om att effektivräntemetoden kan användas vid värdering av finansiella omsättningstillgångar. 6 av 9
Kommunallagen 8 kap: 3 a Fullmäktige skall meddela särskilda föreskrifterför förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. I föreskrifterna skall det anges hur medlen skall förvaltas. Därvid skall tilläten risk vid placering av medlen fastställas. Vidare skall det anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Vi rekommenderar att kommunen i samband med översynen av policyn och riktlinjerna för medelsförvaltningen även tydliggör vad som gäller för pensionsmedelsförvaltningen. Vid granskningen har vi även noterat en osamstämmighet gällande datum: omfattningen av kommunallagen förväntas gälla för policyn innan den antogs av kommunfullmäktige. De motstridiga datumen beror på att föreskriften om pensionsförpliktelsen antogs när en tidigare placeringspolicy (antagen av kommunfullmäktige 1997-12-15 173) gällde. Enligt vad som framkommer i intervju med finans- och redovisningschef så har placeringspolicyn och riktlinjerna ändrats ett flertal gånger främst för att lätta på placeringsreglerna, som i många fall har gjort det omöjligt för kommunen att hitta potentiella placeringsalternativ. En uppdatering av policyn och riktlinjerna är nödvändig för att medelsförvaltningen ska kunna fungera på ett ändamålsenligt sätt. Enligt kommunallagen ska kommunen förvalta sina medel så att krav på god avkastning och betryggande säkerhet tillgodoses. Det kan dock anses missriktat att ha så stränga placeringsregler att placering blir näst intill omöjlig. 3.4 Organisation, ansvar och intern kontroll I kommunens policy och riktlinjer för medelsförvaltning finns beskrivning av hur ansvaret fördelas mellan kommunfullmäktige, kommunstyrelse och kommunledningskontoret. Förutom ansvarsfördelningen meddelas att kommunens reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner (attestinstruktion) gäller. I riktlinjerna finns även kommunledningens befattningshavares operativa ansvar beskrivet. Befattningshavare som omnämns är finans- och redovisningschef och ekonomichef. Två externa förvaltare, med exakt lika uppdrag, ger kommunen möjlighet att jämföra allokering, arbetssätt och rapportering för den långsiktiga kapitalförvaltningen. Avtalstiden är 3-1-2 år. Kapitalförvaltningen har sedan 2006 skötts av Nordea IM och DNB (f.d. Carlson). Ny upphandling borde ha gjorts men istället har avtalen förlängts i väntan på en ny policy för kapitalförvaltningen ska antas. I intervjun framgår att det inte finns några speciella rutiner för intern kontroll gällande den finansiella hanteringen. Det framgår också att den finansiella hanteringen inte upplevs som särskilt riskfylld. Bedömning De mest väsentliga rutinerna och processerna i den finansiella hanteringen bör dokumenteras. I dokumentationen bör tydliggöras vilka kontroller som ska ske samt vem som är ansvarig för kontrollen. Den interna kontrollen är viktig för att säkra medelsförvaltningen i kommunen och därför bör den årligen följas upp av någon utomstående. 7 av 9
3-5 Rapportering Enligt policyn för den långsiktiga medelsförvaltningen ska rapporteringen ske enligt följande: 1. Senast fem bankdagar efter månadens utgång ska de externa förvaltarna rapportera till kommunledningskontoret. Denna rapportering består av bokföringsunderlag och en rapport innehållandes marknadsutveckling. 2. Senast en månad efter tertialets utgång ska kommunledningskontoret rapportera till kommunstyrelsen. 3. Kommunledningskontoret ska sammanställa en årsrapport som ska tillställas kommunstyrelsen senast en månad efter räkenskapsårets utgång och till kommunfullmäktige senast två månader efter räkenskapsårets utgång. Årsrapporten ska utgöras av en rapport avseende tredje tertialet, en skriftlig sammanfattning av det gångna årets medelsförvaltning samt en bedömning av det kommande årets kommande utveckling. Enligt riktlinjerna ska den kortsiktiga medelsförvaltningen rapporteras tertialvis till kommunstyrelsen. Bokföringsunderlaget från de externa förvaltarna till kommunledningskontoret har, enligt intervju med ekonomiassistent, inte alltid varit i tid och inte alltid heller korrekt. Bokföringsunderlaget har ibland fått efterfrågas och vid något enstaka tillfälle även skickas tillbaka för korrigering. De externa förvaltarnas rapportering om marknadsutveckling har dock alltid varit korrekt. Enligt intervju med redovisnings- och finanschefen har den tertialvisa återrapportering till kommunstyrelsen inte gjorts under året. Bedömning Rapporteringen har under 2011 inte skett på ett tillfredställande sätt. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att säkerställa att rapporteringen av den finansiella verksamheten sker i enlighet med policyn och riktlinjerna för medelsförvaltningen. 3.6 Praktisk hantering 3.6.1 Placering och likviditetsförvaltning Kommunens medelsförvaltning består av tre delar, bankmedel, penningmarknadsplaceringar och kapitalförvaltning. De två första sköts av kommunledningskontoret och den tredje i samarbete med två externa förvaltare. De kortsiktiga placeringarna bestäms genom diskussion mellan placerare, främst Nordea, och finans- och redovisningschef. På grund av kommunens snäva placeringsregler finns det oftast få alternativ att välja mellan. När affären genomförs skickas underlag till kassafunktionen och sedan för attestering hos både finans- och redovisningschef och ekonomichef. Granskning av avräkningsnotor visar att placeringarna följer kommunens riktlinjer för kortsiktig placering. Granskningen 8 av 9
visar också att alla kortsiktiga placeringar har attesterats på rätt sätt. Under 2011 har fyra kortsiktiga placeringar gjorts. De långsiktiga placeringarna bokförs enligt den information som skickas månatligen från de externa förvaltarna. Bokföringsordern skapas på konsult- och serviceavdelningen och skickas sedan till finans- och redovisningschefen för attestering. Ett stickprov av bokföringsordrar visar att attestering skett på rätt sätt. 3.6.2 Skuldhantering Kommunen har inga lån. I riktlinjerna för den kortsiktiga medelsförvaltningen finns ett avsnitt som behandlar upplåning och där nämns bl.a. kommunens upplåning skall ske med beaktande av kommunens likviditetssituation, penningmarknadsläget och den egna investeringstakten. I delegationsordningen framgår att finans- och redovisningschef och ekonomichef kan genomföra fullmäktiges beslut att ta upp lån. 3.6.3 Likviditetsplanering Någon långsiktig likviditetsplanering förekommer enligt uppgift inte. För att möta kortsiktiga likviditetsbehov har kommunen, tillsammans med dotterbolagen, en checkkredit på 400 mnkr. 9 av 9