Yttrande Diarienr 2010-09-30 944-2010 Ert diarienr Ju2010/3874/L6 Regeringskansliet Justitiedepartementet 103 33 Stockholm Betänkandet En ny förvaltningslag (2010:29) Sammanfattning Utredningen har som utgångspunkt haft att göra förvaltningslagens regler så utförliga som möjligt och att kodifiera viktiga moment i förvaltningsförfarandet som för närvarande lämnats åt rättspraxis. Datainspektionen tillstyrker denna målsättning och anser att förslaget i många delar uppfyller detta. I vissa centrala delar innehåller dock förslaget bestämmelser vars konsekvenser inte fullt ut kan överblickas. Det gäller särskilt utmönstringen av begreppet myndighetsutövning samt utvidgningen av rätten för enskilda att lämna muntliga uppgifter och kommunikationsskyldigheten vid tjänstetillsättningsärenden. I dessa delar kan Datainspektionen därför inte tillstyrka förslaget. I några andra avseenden pekar Datainspektionen på behov av förtydliganden. Allmänna synpunkter begreppet myndighetsutövning Datainspektionen anser inledningsvis att utredningen gjort ett gediget kartläggningsarbete och på ett mycket värdefullt sätt gått igenom gällande regler och de behov av förändringar som finns. Datainspektionen anser också att förslaget innebär en viktig markering av flera grundläggande offentligrättsliga principer genom att de nu lagfästs. Postadress: Box 8114, 104 20 Stockholm E-post: datainspektionen@datainspektionen.se Besöksadress: Drottninggatan 29, plan 5 Telefon: 08-657 61 00 Webbplats: www.datainspektionen.se Telefax: 08-652 86 52
Förslagen ger dock i flera avseenden upphov till frågetecken och svårigheter för den praktiska tillämpningen vilket kan komma att leda till en mer komplicerad och fördröjd handläggning. I vissa fall är dessa oklarheter så stora att det inte går att ta ställning till vilka konsekvenser förslaget får. Enligt Datainspektionens mening har begreppet myndighetsutövning, även om det inte finns någon legaldefinition, inneburit en viktig avgränsning för när särskilda rättssäkerhetsskäl föranlett behov av starkare garantier i förvaltningsförfarandet. Begreppet förekommer också i lagstiftning på många andra områden. Genom att begreppet utmönstras kommer tillämpningsområdet att utvidgas för en mängd bestämmelser i förvaltningslagen. I förslaget finns dock ingen redovisning av vilka effekter detta får. En effekt kan t.ex. vara att många av de bestämmelser som är motiverade av rättssäkerhetsskäl blir tillämpliga på handläggning av alla slags ärenden hos en förvaltningsmyndighet, dvs. även sådana administrativa ärenden som avser interna planerings- och arbetsledningsfrågor. Något resonemang kring detta finns inte i betänkandet. Konsekvenserna av att begreppet myndighetsutövning utmönstras är enligt Datainspektionens mening så svåra att överblicka att det inte går att ta ställning till förslaget. Datainspektionen avstyrker därför förslaget i denna del. Tillgänglighet 6 Skyldigheten att skicka en bekräftelse på att e-post mottagits, samt underrättelse om att meddelandet eller bilagor inte kunnat läsas, synes enligt Datainspektionens mening alltför vidsträckt. Syftet med en sådan bekräftelse bör vara att ge den enskilde möjlighet att se om meddelandet tagits emot i sådana fall där det är motiverat av rättssäkerhetsskäl, t.ex. vid ingivande av en ansökan om tillstånd eller förmån, komplettering av ett ärende inom viss tidsfrist, överklagande etc. I en mängd andra situationer, såsom e- postmeddelanden som innefattar reklam, prenumerationsaviserade meddelanden, twittermeddelanden m.m., kan det knappast anses befogat eller ens lämpligt att myndigheten per automatik skickar en mottagningsbekräftelse. Bekräftelsen skulle till och med i sig kunna upplevas som en slags myndighetsspam. Datainspektionen anser att bekräftelseskyldigheten bör knytas till behovet för den enskilde att av rättssäkerhetsskäl få veta om ett meddelande inkommit och inte utformas som en skyldighet att per automatik skicka ut meddelanden även i sådana fall där det inte fyller någon egentlig funktion. Samverkan 7 I betänkandet föreslås en ny bestämmelse om skyldighet att inhämta upplysningar från andra myndigheter. Samtidigt anges att avsikten inte är att befria myndigheterna från att iaktta de begränsningar i informationsutbyte Sida 2 av 6
som kan finnas i sekretesslagstiftningen och personuppgiftslagen. Enligt utredningen har dock någon kartläggning av sådana begränsningar inte rymts inom uppdraget. I avsaknad av en sådan kartläggning kan Datainspektionen inte ta ställning till bestämmelsen och dess praktiska konsekvenser. Personuppgiftslagen är subsidiär i förhållande till annan lagstiftning och det bör klargöras vad detta innebär för den föreslagna skyldigheten i förvaltningslagen. En skyldighet att inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter kan också sägas rymmas i bestämmelsen om utredningsansvar i ärendehandläggningen (19 ). Bestämmelsen i 7 andra stycket avser dock myndigheternas förvaltningsverksamhet i stort. Datainspektionen ställer sig frågande till om det är rimligt att ålägga myndigheter en sådan generell samverkansskyldighet i all verksamhet, t.ex. allmän upplysningstjänst via telefon. En annan fråga är om bestämmelsen snarare är att anse som en föreskrift om myndigheternas serviceskyldighet och därför borde tas in i anslutning till 5. Åtgärder vid dröjsmål 10-11 Förslaget innehåller också en ny bestämmelse som ger enskild part rätt att begära ett avgörande om viss tid förflutit från det denne väckte ärendet. Datainspektionen uppmärksammas ofta på frågor om huruvida personuppgiftsbehandling skett på ett tillåtet sätt eller inte genom klagomål från enskilda. Om inspektionen inleder tillsyn mot en personuppgiftsansvarig är det dock denne som anses som part i ärendet. Den klagande har ingen partsställning i tillsynsärendet. Enligt Datainspektionens mening är det inte heller rimligt att en klagande i det fallet skulle kunna begära avgörande av tillsynsärendet. Datainspektionen utgår ifrån att förslaget inte innebär någon förändring i detta avseende då detta skulle få alltför långtgående konsekvenser. Framställning från enskild 16 I en särskild bestämmelse ges regler om vad en framställning från enskilda ska innehålla. I nuvarande förvaltningslag finns inte någon bestämmelse som reglerar detta. Däremot finns ofta särskilda regler om vad en ansökan, anmälan etc. ska innehålla i många myndighetsföreskrifter. Mot bakgrund av att den nya förvaltningslagen föreslås vara subsidiär endast i förhållande till annan lag, kan det finnas skäl att uppmärksamma detta i det fortsatta arbetet. Det bör observeras att övergångsbestämmelsen endast anger att avvikande bestämmelser som beslutats av regeringen ska fortsätta att gälla. Sida 3 av 6
För det fall en framställning avser utlämnande av allmän handling finns en grundlagsskyddad rätt för den enskilde att vara anonym. Detta kan vara värt att göra tydligt. Muntliga uppgifter 20 I denna del innebär förslaget en utökad rätt för enskild part att lämna uppgifter muntligt. Såsom bestämmelsen är utformad får den anses innebära en stark presumtion för att muntligt uppgiftslämnande ska få ske, utan möjlighet att - som tidigare - ta hänsyn till arbetets behöriga gång. Enligt Datainspektionens mening kan detta i många fall, särskilt i kombination med de föreslagna reglerna om dokumentation och kommunikation, leda till en mer komplicerad och långsammare handläggning. Enligt utredningen finns inget påvisat missbruk av den nuvarande bestämmelsen om muntliga uppgifter. Med hänsyn till det och då det råder viss oklarhet ifråga om bestämmelsens konsekvenser avstyrker Datainspektionen en sådan utvidgning. Med hänsyn till de exempel som anges i betänkandet vill Datainspektionen också påpeka att den enskilde i många fall kan uppleva det som olustigt att hans/hennes telefonsamtal med en myndighet spelas in. Denna metod att lämna (och dokumentera) muntliga uppgifter bör därför användas endast om den enskilde är medveten om inspelningen och har lämnat sitt medgivande. Det bör också uppmärksammas att personuppgiftslagens regler om personuppgiftsbehandling måste iakttas ifråga om sådana upptagningar. Kommunikation 21 Genom att begreppet myndighetsutövning tas bort utvidgas området för när kommunikationsskyldighet ska gälla. En utvidgning uppstår också i och med att kommunikationsskyldigheten gäller alla beslut under förfarandet, inte bara slutliga sådana, samt genom att undantagen för gynnande beslut och beslut i tjänstetillsättningsärenden m.m. tas bort. Denna utvidgning, i kombination med den starkt restriktiva tolkning som ska göras av möjligheterna till undantag, kan enligt Datainspektionens mening komma att leda till en såväl osäker tillämpning som en i många fall onödigt fördröjd handläggning. När det gäller det slopade undantaget för tjänstetillsättningsärenden hänvisas till att de behov av undantag som ändå kan finnas får tillgodoses genom specialreglering. Datainspektionen anser att det är omöjligt att ta ställning till förslaget i denna del eftersom det inte finns någon sådan reglering ännu. Mot bakgrund av det resonemang som förs i betänkandet vill inspektionen också betona att svårigheterna kring kommunikation av handlingar i Sida 4 av 6
tjänstetillsättningsärenden inte enbart beror på att det kan finnas praktiska problem i ärenden med ett stort antal parter. Mycket av den information som ges in i ett sådant ärende är av personlig karaktär (betyg, referenser och andra personuppgifter) och kan av den anledningen från integritetssynpunkt vara direkt olämplig att sprida. Mot bakgrund av de integritetshänsyn som måste gälla avstyrker Datainspektionen bestämt förslaget i denna del. Det kan också noteras att förslaget inte stämmer överens med det synsätt som motiverat de regler som numera gäller beträffande sekretess vid tillsättning av myndighetschefer. Datainspektionen befarar att förslaget i denna del allvarligt kan försvåra myndigheters kompetensförsörjning. Även i fråga om kommunikation uppstår det problem som tagits upp under Åtgärder vid dröjsmål för myndigheter som bedriver tillsynsverksamhet såsom Datainspektionen. Många av de tillsynsärenden som hanteras har uppkommit på myndighetens eget initiativ men som en följd av ett klagomål från enskilda. Den enskilde kan i sådana fall uppleva sig vara part även om det inte är myndighetens uppfattning. Såsom angetts ovan utgår Datainspektionen från att avsikten inte är att ändra innebörden av partsbegreppet. Motivering av beslut 27 På samma sätt som beskrivits ovan under Kommunikation innebär denna bestämmelse en utökad skyldighet för myndigheter att motivera beslut. Samma synpunkter som Datainspektionen där redovisat i fråga om tjänstetillsättningsärenden och integritetsrisker gör sig gällande i denna del. Ytterligare en utvidgning sker ifråga om skyldigheten att lämna motivering i efterhand. Denna skyldighet har tidigare endast gällt gentemot en part men ska nu kunna krävas av enskild om det behövs för att han/hon ska kunna ta till vara sin rätt. Skyldigheten har tidigare också varit begränsad till de fall där det varit möjligt att upplysa om skälen i efterhand. I den nya bestämmelsen finns ingen sådan begränsning. Utredningen påpekar visserligen att man av sekretesshänsyn måste iaktta stor återhållsamhet när det gäller efterhandsmotivering men att den enskilde ändå har rätt att få så pass mycket information att han eller hon kan ta till vara sin rätt. Enligt Datainspektionens mening innebär bestämmelsen, såsom den nu är formulerad, en risk för att även uppgifter som avser enskildas personliga och ekonomiska förhållanden kan komma att omfattas av skyldigheten i fråga om efterhandsmotivering. Överklagbarhet 36 Den föreslagna bestämmelsen avser att visa att det är beslutets faktiska verkningar som egentligen bör vara avgörande för om det kan överklagas eller Sida 5 av 6
inte. Datainspektionen har inget att invända mot denna principiella utgångspunkt. Inspektionen utgår därvid ifrån att bestämmelsen inte är avsedd att innebära någon förändring av den praxis som bildats ifråga om överklagbarhet, t.ex. regeringsrättens uttalanden om att en myndighets faktiska handlande eller underlåtenhet att handla inte kan överklagas (se t.ex. RÅ 2010 ref 29). Rättelse 32 I förslaget sammanförs begreppen rättelse och omprövning. Datainspektionen anser att det ändå kan finnas skäl att skilja mellan dessa två åtgärder och anser att begreppet rättelse kan vara missvisande i de fall det faktiskt är fråga om en omprövning som sker till följd av att nya omständigheter framkommit. Klagorätt 39 Såvitt framgår av betänkandet har utredningen inte avsett att förändra statliga myndigheters klagorätt (s. 663). Datainspektionen ifrågasätter om detta avspeglas i författningsförslaget. I personuppgiftslagen finns en särskild bestämmelse om överklagbarhet. Bestämmelsen anger kort och gott att Datainspektionens beslut, med vissa undantag, kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. En statlig myndighet som Datainspektionen riktat ett tillsynsbeslut mot har naturligtvis en principiell klagorätt. Personuppgiftslagen innehåller dock ingen specialregel i fråga om klagorätt. Detta behöver beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet mot bakgrund av utredningens förslag om överklagandeförbud för statliga myndigheter och hänvisningen till specialförfattning för undantag från denna princip. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Göran Gräslund i närvaro av chefsjuristen Hans-Olof Lindblom, teamledarna Britt-Marie Wester, Douglas Boldt, Catharina Fernqvist, datarådet Agneta Runmarker och juristen Elisabeth Wallin, föredragande. Göran Gräslund Elisabeth Wallin Sida 6 av 6