nr 26 december 2012 information till församlingar, samfälligheter och stift från svenska kyrkans arbetsgivarorganisation och från kyrkokansliet Offentlighet och sekretess Arbetsgivarorganisationen får då och då frågor om sekretess och vilka handlingar inom begravningsverksamheten som är allmänna och offentliga. Dessa frågor berör hela församlingen och samfälligheten (i fortsättningen bara församlingen) och det är viktigt att alla medarbetare har viss kunskap i ämnet. I detta Observera redogörs bland annat för vad som är en allmän handling, hur personalen ska hantera en begäran om att få ta del av en allmän handling och sekretessprövningen. Handläggare: Cecilia Forssell-Ericson, jurist, tel. 08-737 72 27 cecilia.forssell-ericson@svenskakyrkan.se Eva Grönwall, chef Begravnings- och kyrkogårdsenheten, tel. 08-737 72 22 eva.gronwall@svenskakyrkan.se Staffan Lundstedt, kyrkogårdskonsulent, tel. 08-737 72 15 staffan.lundstedt@svenskakyrkan.se Post: Box 4312, 102 67 Stockholm Telefon 08-737 70 00 arbetsgivare@svenskakyrkan.se www.svenskakyrkan.se/arbetsgivare
Begravningshuvudmännens ansvar Av tryckfrihetsförordningen (1949:105), TF, 2 kap. 1, som är en grundlag, framgår att varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar i syfte att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. I samband med relationsändringen år 2000 upphörde församlingarna att vara en del av det allmänna. Däremot fastslogs att ansvaret för begravningsverksamheten även fortsättningsvis skulle ligga på församlingarna. Genom att församlingarna upphörde att tillhöra det allmänna var den offentligrättsliga regleringen avseende handlingsoffentlighet inte längre tillämplig. Riksdagen ansåg dock att allmänheten även efter relationsändringen skulle ha tillgång till handlingar i samma utsträckning som innan relationsändringen. I 2 kap. 4 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, klargörs att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndighet i tillämpliga delar även gäller de organ och de verksamheter som anges i bilagan till OSL. I bilagan till OSL anges Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar. I bilagan begränsas tillämpningen till verksamhet som bedrivs enligt begravningslagen (1990:1144) och användningen av den statliga ersättningen som Svenska kyrkan erhåller enligt 4 kap. 16 lagen (1988:950) om kulturminnen med mera Svenska kyrkan ska alltså i dessa frågor jämställas med myndigheter vid tillämpning av OSL. Det är viktigt att komma ihåg att lagen särskiljer på handlingar som tillkommit i begravningsverksamheten och kyrkoantikvarisk ersättning samt övriga kyrkohandlingar. Begravningsverksamhet och kyrkoantikvarisk ersättning omfattas av handlingsoffentlighet och regleras i OSL. Handlingar som härrör från kyrkans övriga verksamhet omfattas som huvudregel istället av inomkyrklig handlings offentlighet och regleras i kyrkoordningen. Handlingar som rör gravskötselåtaganden mellan gravrättsinnehavare och församling, till exempel skötselavtal, är inte att betrakta som begravningsverksamhet och är således också undantaget den statliga handlingsoffentligheten. Den inomkyrkliga regleringen kommer inte behandlas i detta Observera utan här kommer enbart reglerna kring begravningsverksamhetens handlingar redogöras för. Definitionen av allmän handling För att en handling ska omfattas av offentlighetsprincipen måste den vara allmän. En handling enligt tryckfrihetsförordningen är ett vidare begrepp än vad som i dagligt tal beskriver en handling. En handling enligt lagen är en framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Som exempel kan nämnas skriven text på papper, bilder, ritningar, tekniska upptagningar det vill säga datalagrad information, e-post, ljudband samt telefonmeddelande på telefonsvarare. Allt detta är alltså en handling. En handling är allmän om den förvaras hos myndigheten och anses inkommen till eller upprättad hos myndigheten, alltså församlingen. Inkommen handling En handling anses inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda, 2 kap. 6 TF. Det är oftast inga bekymmer att avgöra när en handling har inkommit till församlingen. Normalt sker detta i samband med att handlingen har kommit till församlingens lokaler, sidan 2 (6) observera nr 26 2012
till exempel via postförsändelse eller att någon lämnar in handlingen i expeditionen. Det är inget krav på att handlingen ska ha hunnit registreras i exempelvis ett diariesystem. Utöver detta anges att en handling anses inkommen när den kommit behörig befattningshavare tillhanda. Med behörig befattningshavare avses dels en tjänsteman som enligt en arbetsordning har till särskild uppgift att ta emot handlingar, dels befattningshavare som annars har att göra med det ärende som handlingen hör till. Om en sådan befattningshavare till exempel tar emot en handling i sitt hem anses handlingen har inkommit till myndigheten. Befattningshavare som kan komma ifråga hos församlingen är till exempel ledamöter i kyrkoråd/kyrkonämnd/kyrkogårdsnämnd och kyrkogårdschef. Upprättad handling Av 2 kap. 7 TF framgår att en handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. Med expediering förstås att handlingen har färdigställts och skickats iväg från församlingen till extern mottagare. Vidare anges att handlingar som inte expedierats anses upprättade när det ärende till vilken den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Diarier, register och så vidare som förs fortlöpande anses upprättade så fort de är klara att använda. Ett e-postmeddelande anses som huvudregel upprättat när meddelandet har skickats iväg. Detta gäller även e-postmeddelanden som skickas inom församlingen. Minnesanteckningar, utkast och så vidare anses inte vara allmänna handlingar innan de expedierats eller arkiverats. Fram tills dess anses de vara arbetsmaterial. Undantag Vissa handlingar som inkommit till församlingen eller upprättats hos församlingen är som huvudregel inte allmänna. Till dessa handlingar räknas bland annat privata brev och privata e-postmeddelanden samt fackliga brev. I 2 kap. 9 11 TF finns uppräkningar av handlingar som inte anses allmänna. Begäran om att få ta del av allmän handling Det finns inga regler för hur en begäran om att få ta del av allmänna handlingar ska se ut. En begäran kan göras skriftligen men också muntligen och den enskilde behöver inte besöka församlingen utan en framställan kan ske via e-post eller telefon. Församlingen får inte i större utsträckning än vad som är nödvändigt för att kunna göra en sekretessprövning efterforska syftet till varför en handling begärs ut. Sökanden, alltså den som begär ut handlingen, har också rätt att vara anonym. Detta innebär också att församlingen inte kan säga nej till en begäran som grundar sig i kommersiella intressen. Handläggning av en begäran Tryckfrihetsförordningen 2 kap. 12 föreskriver att en allmän handling ska lämnas ut genast eller så snart som möjligt vilket innebär att det helst ska ske omgående samma dag eller nästkommande dag. Handläggningen av en begäran ska prioriteras! Tiden för utlämnandet ska ses bland annat mot bakgrund av hur komplicerad sekretessprövningen är. Är den som ansvarar för handlingen inte på plats får handläggningen av utlämnandet inte läggas åt sidan för att invänta att personen återkommer till arbete. Någon annan person på plats får istället träda in och pröva om observera nr 26 2012 sidan 3 (6)
handlingen kan lämnas ut. En allmän handling ska lämnas ut på stället vilket innebär att den ska tillhandahållas i församlingens lokaler. Något krav på att få låna hem handlingen finns inte. Den som begär att få ta del av den allmänna handlingen har inte heller rätt att få tillträde till församlingens arkiv för att leta efter handlingen. Detta är en fråga om säkerhet och ordning i arkiven liksom att uppgifterna i handlingen först måste sekretessprövas innan handlingen kan tillhandahållas. Vem som ska pröva om en handling får lämnas ut beslutas internt hos församlingen och med vägledning av 6 kap. 3 OSL. I OSL anges att det i första hand är den som har ansvar för vården av handlingen som ska pröva om handlingen kan lämnas ut. Man bör skilja på vem som prövar om sekretess föreligger och vem som slutligen beslutar att en allmän handling inte ska lämnas ut. Normalt sett är det den som har hand om handlingen, alltså handläggaren, som prövar om handlingen kan lämnas ut. Prövningen omfattar både huruvida handlingen är allmän och om det föreligger sekretess. Om handläggaren bedömer att handlingen inte bör lämnas ut ska detta meddelas sökanden. Detta kan ske muntligen och bör antecknas hos församlingen. Sökanden kan begära att frågan överlämnas till kyrkoråd, kyrkonämnd eller annan för beslut. Detta är nödvändigt för möjligheten att överklaga församlingens nekande. Beslutet som fattas ska innehålla skälen till varför handlingen inte lämnas ut. Sekretess Rätten att ta del av allmänna handlingar kan begränsas. I 2 kap 2 TF föreskrivs under vilka förutsättningar det är möjligt att begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar, till exempel intresset att förebygga och beivra brott samt skyddet för enskilds personliga och ekonomisk förhållande. Begränsningen måste anges i lag. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig detta sker muntligen, genom utlämnade av allmän handling eller på något annat sätt, 1 kap. 3 OSL. Sekretess gäller för församlingen, anställda, praktikanter, uppdragstagare och före detta anställda. Sekretessen råder mellan församling/anställd och privatperson, mellan församlingen och annan myndighet men ibland även mellan olika verksamhetsgrenar inom samma församling om de är att betraktas som självständiga i förhållande till varandra. Ett exempel kan vara mellan en kyrkogårdsförvaltning och församlingens övriga verksamhet. Innan en allmän handling lämnas ut ska en sekretessbedömning göras. I bedömningen finns tre olika kategorier av skada. Rakt skaderekvisit, omvänt skaderekvisit och absolut sekretess. Rakt skaderekvisit innebär att huvudregeln är offentlighet och uttrycks oftast i OSL som sekretess gäller om det kan antas att den enskilde utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Vid omvänt skaderekvisit är huvudregeln sekretess och uttrycks i OSL oftast som sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Vid absolut sekretess behöver myndigheten inte göra någon skadebedömning utan sekretess gäller alltid för uppgiften. Uttrycks med sekretess gäller. Den skada som sekretessbedömning tar sikte på kan vara av ekonomisk natur, avse integritet eller för samhället. Bedömningen ska ha sin utgångspunkt i skada som typiskt sett innebär en skada. sidan 4 (6) observera nr 26 2012
För det mesta minskar risken för att skada uppstår med tiden. Därför följer oftast en begränsning i tid för sekretessen. Sekretesstiden kan variera och den aktuella tiden anges efter varje bestämmelse i OSL. Vilka bestämmelser i OSL som är tillämpliga i församlingens verksamhet är svårt att räkna upp och är helt beroende av uppgifterna i de handlingar som har upprättats och inkommit till församlingen. I till exempel medlingsärendena kan det framkomma väldigt känsliga uppgifter som faller under 21 kap. 1 OSL som behandlar sekretess för uppgifter som rör den enskildes hälsa eller sexualliv. Om handlingen innehåller skyddade personuppgifter ska handläggaren vid sekretessprövningen vara särskilt noggrann. Sekretess gäller även till förmån för avlidna personer och församlingen måste tillse att ett utlämnande av handlingen inte leder till förtal av den avlidne. Uppgifterna om en avliden kan också skada den avlidnes anhöriga. I allmänhet är alla handlingar som tillkommit i begravningsverksamheten offentliga och ska lämnas ut vid begäran. Avgifter En allmän handling som får lämnas ut ska tillhandahållas utan avgift. Det kan också vara så att sökande vill ta med sig en kopia av handlingen hem. I 2 kap. 13 TF föreskrivs att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen. Även en sådan begäran ska behandlas skyndsamt. För myndigheter under regeringen är avgiftsförordningen (1992:191) tillämplig vid uttag av avgift. För Svenska kyrkan finns ingen motsvarighet till avgiftsförordningen. Istället är det kyrkofullmäktige som beslutar om avgiftens storlek och självkostnadsprincipen ska tillämpas. Däremot finns det möjlighet för församlingen att ta vägledning av avgiftsförordningen vid bestämmande av avgiftsnivå. Beslut och överklagande Att avslå en begäran om att få ta del av en handling är en del av församlingens myndighetsutövning. Enligt 6 kap. 7 OSL kan församlingens beslut att neka att lämna ut en handling överklagas. Det är därför viktigt att församlingen i beslutet anger skälen till avslag, att sökanden underrättas om hur beslutet överklagas (besvärshänvisning) och att beslutet skickas med någon slags kvittens så att församlingen kan se när sökanden tog emot beslutet (till exempel rekommenderat brev). Ett avslag kan överklagas till kammarrätten, inte till länsstyrelsen eller förvaltningsrätten, 6 kap. 8 OSL. Glöm därför inte bort att hänvisa till rätt instans i era besvärshänvisningar. När ett överklagande inkommer ska församlingen först pröva om överklagandet har inkommit i rätt tid. Har överklagandet inkommit i rätt tid ska överklagandet med övriga handlingar i ärendet överlämnas skyndsamt till kammarrätten. observera nr 26 2012 sidan 5 (6)
Förteckning över Observera utgivna 2012 Nr 1 Nr 2 Nr 3 Nr 4 Nr 5 Nr 6 Nr 7 Nr 8 Nr 9 Internränta 2011, januari Nu blir det enklare att anmäla arbetsskador, januari Anmäl sjukdom AGS-KL och arbetsskada TFA-KL på AFA Försäkrings kundwebb, januari Skattereduktion för gåvor till ideella organisationer, januari Förändringar vid anmälan till utbildningar inom Ekonomi, januari Avtal om bilersättning (BIA), januari Tillsyn över begravningsverksamheten begränsas till färre antal länsstyrelser, februari Ändringar i begravningslagen Några begravningsfrågor samt förslag om enhetlig begravningsavgift 2015, februari SPAR-registret hjälp i gravbokshanteringen, februari Nr 10 Deklarationsanvisningar för blankett Inkomstdeklaration 3, mars Nr 11 Budgetförutsättningar 2013, april Nr 12 Nytt ramavtal med Posten Logistik AB, april Nr 13 Standard för trädinventering, april Nr 14 Nationella nivåns utbud för kapitalförvaltning, maj Nr 15 Gravsättning av icke-folkbokförda, juni Nr 16 Kulturarvslyftet 2012 2014, juni Nr 17 Nya anvisningar för kontroll av gravstenar, juni Nr 18 Åtgärdsprogram för särskilt skyddsvärda träd i kulturlandskapet, juni Nr 19 Återbetalning av premier för AGS-KL och avgiftsbefrielse avseende 2007 och 2008 samt reviderade Personalomkostnader för 2013, juni Nr 20 Förbättrade villkor för TFA-KL, juni Nr 21 Kollektivavtalet för Svenska kyrkans 22 000 anställda är klart, juni Nr 22 Avgiften till Kollektivavtalsstiftelsen Kyrkans Trygghetsråd, november Nr 23 Ytterligare klargörande om konverteringsregeln i Kyrkans AB 4 mom. 5 Ytterligare klargörande om de 15 fridagarna för präster, diakoner och församlingspedagoger, november Nr 24 Inför bokslut och årsredovisning, december Nr 25 Villkor för kyrkoantikvarisk ersättning, december Nr 26 Offentlighet och sekretess, december sidan 6 (6) observera nr 26 2012