e Växjö Kommun Intern kontroll 2008 Projektredovisning Tekniska nämnden Revisionsrapport 2008 Genomförd på uppdrag av revisionen i Växjö Kommun Kristina Lindstedt Åke Andersson
Innehållsförteckning 1 INLEDNING...5 1.1 REVISIONENS OMFATTNING OCH INRIKTNING...5 1.2 METOD...5 1.3 PROJEKTREDOVISNINGENS UPPBYGGNAD...6 1.4 SAMMANFATTANDE KOMMENTARER...7 2 PROJEKTREDOVISNING...8 2.1 RUTINBESKRIVNING INVESTERINGSPROJEKT...8 2.1.1 Större projekt...8 2.1.2 Mindre projekt...9 2.1.3 Uppföljning...9 2.1.4 Rapportering...9 2.2 SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER...10 3 GRANSKNING AV ENSKILDA PROJEKT...11 3.1 GRANSKNINGENS OMFATTNING...11 3.1.1 Beslutsunderlag...11 3.1.2 Projektplan...11 3.1.3 Förkalkyl...12 3.1.4 Efterkalkyl/uppföljning...12 3.1.5 Slutredovisning...12 3.1.6 Hantering av under/överskott...12 3.2 SAMMANFATTANDE KOMMENTARER...12 Projektredovisning 2
Sammanfattning Föreliggande granskning har planerats i samråd med kommunens förtroendevalda revisorer. Årets granskning av den interna kontrollen omfattar projektredovisningen inom Tekniska nämnden. Projektredovisning inom Tekniska nämnden har varit föremål för granskning såväl år 2002 som år 2004. Granskningarna har resulterat i ett flertal rekommendationer för att förbättra den interna kontrollen och styrningen av resurser inom nämnden. Utgångspunkten i årets granskning är att följa upp de brister som noterats och de rekommendationer som lämnats. Syftet med revisionen är att bedöma och verifiera den interna kontrollen i de rutiner som hanterar projekt, från initiering och upplägg till slutlig resultatavräkning. Granskningen kommer att fästa särskild vikt vid den löpande kontrollen och kostnadsuppföljningen av projekten samt till rutiner för bokföring av tid och förbrukade resurser. Enhetlig redovisning är ett sätt att få en god intern kontroll över projektredovisningen och en tillförlitlig och rättvisande redovisning är grunden för all styrning och beslutsfattande. Granskningen har resulterat i följande slutsatser och rekommendationer. För en djupare analys hänvisas till rapportens avsnitt nedan. Tekniska nämnden måste tillse att användande av projektkoder starkt begränsas till att avse det som per definition är ett projekt. Risken för att hantering av projekt inte sker i enlighet med riktlinjer ökar med en alltför vidlyftig användning av projektkoder. Vår granskning har visat att det i praktiken är svårt att få en fullständig kontroll över vilka projekt som ska hanteras i enlighet med beslutade riktlinjer. Sedan vår tidigare granskning har tekniska nämnden arbetat fram projektpärmarna med rutinbeskrivningar och mallar som ger goda förutsättningar för en bra kontroll och uppföljning av pågående och genomförda projekt. Projektpärmarna ska användas för större projekt. Det är av vikt att tydligare definiera vad som är ett större och vad som är ett mindre projekt. Nämnden beslutar årligen vilka projekt som skall genomföras samt projektens budget. Vi har efter våra intervjuer kunnat konstatera att förvaltningen under vissa omständigheter till följd av fördröjning och försening måste senarelägga projekt. Detta kan få till följd att nämndens intentioner och prioriteringar inte efterlevs och vi anser därför att förändringar i beslutade projekt skall behandlas av nämnden. Vid våra intervjuer och vid granskning av enskilda projekt har vi fått uppfattningen att kvittning av över- och underskott mellan projekt sker av ansvariga tjänstemän/projektledare. Detta för att inte överskrida nämndens eller enhetens totala budget. Denna ordning är inte optimal då nämnden på detta sätt inte får en fullständig kontroll över projektredovisningen och därmed inte får möjlighet att påverka och prioritera i verksamheten. Projektredovisning 3
För mindre projekt sker ingen analys av de olika kostnadsslagen utan endast en uppföljning på ett övergripande plan avseende det totala utfallet görs. Precisa kalkyler är av största vikt för att planera och styra verksamheten. Mer detaljerade uppföljningar innebär att vi drar lärdom inför kommande projekt och skapar därmed förutsättningar för en bättre styrning. Projektredovisning 4
1 INLEDNING 1.1 Revisionens omfattning och inriktning Revisionen av Växjö kommuns verksamhet skall utföras i enlighet med Kommunallag, Rådet för kommunal redovisning och kommunens regler och anvisningar samt god revisionssed. Revisionen har som mål att verka för korrekt redovisning, god ordning, tillfredsställande säkerhet och hög effektivitet i kommunens verksamhet. Enligt kommunallagen skall styrelse och nämnder tillse att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktig har bestämt, att verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att medel förvaltas på ett betryggande sätt. I styrelsens och nämndernas ansvar ingår således inte endast att utforma organisationen så att den är rationell och effektiv den ska också vara trygg. En förutsättning för en god styrning av nämndens resurser krävs bra system och rutiner som säkerställer att ändamålsenliga beslut fattas. Väl utarbetade rutiner som efterlevs måste tillse att nämnden får fullständig och adekvat information. Syftet med årets revision är att bedöma och verifiera den interna kontrollen i de rutiner som hanterar projekt, från initiering och upplägg till slutlig resultatavräkning. Projektredovisning inom Tekniska nämnden har varit föremål för granskning såväl år 2002 som år 2004. Granskningarna har resulterat i ett flertal rekommendationer för att förbättra den interna kontrollen och styrningen av resurser inom nämnden. Följande rekommendationer har lämnats vid tidigare granskning: det fanns ett tydligt behov av centrala riktlinjer för projektredovisningen en alltför vidlyftig användning av projektkoder det fanns ingen central kontroll av eventuella avtal eller projektplaner det organisatoriska ansvaret var otydligt någon löpande uppföljning sker inte centralt på förvaltningarna avsaknad av regler och riktlinjer för hur över- eller underskott redovisas. 1.2 Metod Granskningen har genomförts dels som en intervjugranskning, dels som en granskning av utvalda projekt. Urvalet av projekt har skett från kommunens affärsredovisningssystem Agresso. Granskningen omfattar endast investeringsprojekt av mindre omfattning. För de stickprovsvis utvalda projekten har vi begärt att få in följande dokument; - Beslutsunderlag - Projektplan - Förkalkyl/budget - Uppföljning/efterkalkyl - Slutredovisning - Hantering av under/överskott vid slutredovisning Projektredovisning 5
1.3 Projektredovisningens uppbyggnad Användning av projektkoder i affärsredovisningssystemet ses som ett hjälpmedel i redovisningen och användningen av projekt och projektkoder är flera. Ett projekt definieras som en tidsmässigt avgränsad aktivitet. Projektkoder som används är följande; 1 4: Tidsmässigt avgränsade arbeten eller kampanjer samt arbete åt utomstående (inkl övriga avdelningar, enheter och förvaltningar). Används i driftsbudgeten 5: Avser kommunövergripande projekt och används i driftsbudgeten. 7-8: Används i investeringsbudgeten och avser alla investeringar. Aktiviteter som genomförs inom driftsbudgeten (konteras enligt ovan med 3, 4, eller 5) har oftast ingen egen tilldelad budget. Budget ligger på verksamhetsnivå och är således inte kopplat till projektnivå. För externa projekt har sedan föregående års granskning tillkommit så kallade A- driftprojekt. Dessa avser arbete som utförs åt uppdragsgivare utanför kommunen, det vill säga med en extern finansiering. Det finns endast något enstaka externt finansierat projekt inom tekniska nämnden. Fastighets och markförsäljning redovisas som ett projekt. Tidigare var ansvaret organisatoriskt under kommunstyrelsen och har återgått till dem från juli 2008. I redovisningen sker denna förändring först 1 januari 2009. I huvudboken per juli 2008 fanns 552 projekt inom Tekniska nämnden med en total omslutning på 470 397 tkr fördelat enligt följande: Driftsprojekt (1-5) 34 226 Investeringsprojekt (7-8) 436 071 Interna projekt (9) 100 Omslutning projektredovisning juli 2008 470 397 Investeringsprojekt (7-8) 436 071 Exploatering och försäljning/omföring 32 984 "Växjö framtida vattenförsörjning" -387 377 81 678 (100%) Omslutning utvalda projekt 43 665 Varav exploatering och försäljning/omföring 25 337 69 002 (84%) Antal projekt juli 2008 552 Projekt 1-5 samt 9 430 122 (100%) Antal granskade projekt (7-8) 26 (21%) 6% Projektredovisning 6
Årets granskning har uteslutande varit inriktad på investeringsprojekt som har en tilldelad budget. Detta omfattar projekt ovan med kontering 7 eller 8. Projektet 85208 som avser Växjös framtida vattenförsörjning har undantagits från urval i granskningen då detta har varit föremål för en tidigare granskning. 1.4 Sammanfattande kommentarer Nämnden har sedan föregående granskning infört särskilda projektkoder för externt finansierade projekt. Vid tidigare års granskningar har påtalats att nämnden måste tillse att användande av projektkoder starkt begränsas till att avse det som per definition är ett projekt. Nämnden har över 500 projekt, driftprojekt samt investeringsprojekt omfattande såväl försäljning av mark och anskaffning av bilar, vilket gör att per definition riktiga projekt riskerar att drunkna i mängden och kontrollen försvåras därmed avsevärt. Vår granskning har visat att det i praktiken är svårt att få en fullständig kontroll över vilka projekt som ska hanteras i enlighet med beslutade riktlinjer. Mark och fastighetsförsäljning har fram till juli 2008 redovisats som ett projekt inom tekniska nämnden. Därefter har ansvaret övergått till kommunstyrelsen. Mot bakgrund av det som nämnts tidigare avseende ett mer stringent sätt att använda projektkoder anser vi att denna typ av försäljningar per definition inte ska redovisas som ett projekt. Projektredovisning 7
2 PROJEKTREDOVISNING 2.1 Rutinbeskrivning investeringsprojekt Denna rutinbeskrivning omfattar endast investeringsprojekt. Investeringsprojekt är de projekt som efter sitt slutförande enligt god redovisningssed skall bokföras som en anläggningstillgång i balansräkningen. Övriga projekt omfattas av en annan hantering. Fullmäktige beslutar årligen om en total projektbudget för Tekniska nämnden vilken utgörs av drift- och kapitalkostnader för investeringar. Projekt som överstiger en investeringsbudget på 10 mkr skall i särskild ordning beslutas i fullmäktige. Utifrån projekt- och investeringsbudget upprättar förvaltningen en övergripande intern projektplan som omfattar en intern budget och en tidsplan för investeringar som gäller för kommande budgetår. För varje enskilt investeringsprojekt specificeras då en grovplanerad budget och tidsplan. Den interna projektplanen beslutas av nämnden vilket innebär att dessa projekt skall utföras under året. Vidare upprättas årligen ett investeringsprogram som specificerar mer detaljerad information kring varje enskilt projekt som projekttidplan och vilka personer som skall vara delaktiga i projektet. 2.1.1 Större projekt Tekniska förvaltningen har utvecklat en projektpärm som används för de större projekten. Det finns dock inte tydligt dokumenterat vad som definierar ett större projekt. Enligt förvaltningschefen finns ett gammalt beslut från förvaltningsledningen att ett större projekt omfattar kostnader överstigande 500 000 kronor. Årligen bedöms när projektpärm skall användas, även i vissa fall avseende projekt som inte uppgår till angiven beloppsgräns. Gränsen är således flytande. I investeringsprogrammet markeras projekt som skall ha projektpärm med en stjärna. Projektpärmen skall innefatta alla väsentliga moment under ett pågående projekt, såsom planering och budget. Med hjälp av pärmen struktureras arbetet upp och alla projekt arbetas således igenom och dokumenteras på ett relativt enhetligt sätt. Pärmens innehållsförteckning är uppbyggd efter kronologisk ordning och de punkter som är tillämpliga på respektive projekt upprättas och dokumenteras här. Enligt de första momenten i pärmen så arbetas en bra planering fram där hänsyn tas till beslut, budget, organisation, inmätning och eventuell upphandling. Därefter följer diverse projekteringsmoment knutna till entreprenörens arbetsmoment, såsom fotografering och ritningar. Projektet och dess underlag fördjupas ytterligare och en mer detaljerad förkalkyl upprättas. Denna kalkyl skall hålla sig inom budgetramen som tidigare är fastställd av Tekniska nämnden. Ofta tillkommer ändrings- och tilläggsarbeten under projektets gång, dessa är enligt projektansvariga svåra att kalkylera och ligger därför helt utanför avtalet. Projektredovisning 8
Stora projekt eller projekt med stort politiskt intresse redovisas löpande till nämnden som följer utvecklingen. Vilka projekt som avses är inte tydligt definierat. Efter slutfört projekt upprättar projektansvarig, vilken utgörs av avdelningschef, en efterkalkyl och en slutredovisning. Det finns inga tydliga kriterier för vad som skall innefattas i uppföljningen. 2.1.2 Mindre projekt Ingen direkt gemensam struktur finns för mindre projekt utan projektet löper efter projektansvariges tycke. Som nämnts ovan finns ingen dokumenterad definition av mindre projekt. Dessa projekt omfattas liksom övriga av den interna projektplanen. I många fall dokumenteras ingen efterkalkyl eller slutredovisning för dessa projekt. 2.1.3 Uppföljning Förvaltningsekonomen sammanställer en budgetuppföljning fyra gånger om året där samtliga investeringsprojekt specificeras. Rapporten specificerar faktiska intäkter och kostnader samt budgeterade värden och avvikelser. Uppgifter i uppföljningen hämtas från bokföringen i affärsredovisningssystemet Agresso. För mindre projekt sker ingen analys av de olika kostnadsslagen utan endast en uppföljning på ett övergripande plan avseende det totala utfallet görs. För uppföljning av enskilda projekt, se avsnitt 3 Granskning av enskilda projekt nedan. 2.1.4 Rapportering Förvaltningsekonom rapporterar till nämnden fyra gånger per år en sammanställning av ovan nämnda budgetuppföljning tillsammans med prognos samt kommentarer. Kommentarernas omfattning är styrt av projekts storlek. Efter varje årsbokslut upprättar förvaltningsekonomen en sammanställning som kallas Överföring av investeringsmedel från 20xx till 20xx inkl omdisponering för 20xx. Detta dokument specificerar varje enskilt projekt och visar budget mot utfall samt återstående medel. Respektive avdelningschef tar ställning till hur mycket medel varje pågående projekt behöver till nästkommande år. Således är det möjligt att flytta beslutade medel från ett år till ett annat. Detta händer oftast när projekt blir försenade exempelvis på grund av ej tillräckliga resurser eller senarelagda av olika orsaker. Projektens resultat kan bli både positiva och negativa. Om ett projekt är negativt kan det kvittas mot överskott i ett annat projekt så länge totalbudgeten för hela Tekniska nämnden hålls. Helst skall även respektive resultatenhet, som till exempel renhållning, hålla sig inom sin totala budget. På arbetsmöten inom förvaltningen går ansvariga igenom statusen på igångvarande projekt. Omfördelning sker mellan projekten, vilket enligt ledningen även tas upp hos tekniska nämnden. Detta sker dock endast vid större avvikelser. Nämnden erhåller vanligtvis under januari uppföljningen för samtliga projekt. Projektredovisning 9
2.2 Slutsatser och rekommendationer Sedan vår tidigare granskning har tekniska nämnden arbetat fram projektpärmarna med rutinbeskrivningar och mallar som ger goda förutsättningar för en bra kontroll och uppföljning av pågående och genomförda projekt. Projektpärmarna ska användas för större projekt. Vi anser att samma struktur ska gälla för samtliga investeringsprojekt oavsett storlek. Är det inte applicerbart bör en tydlig riktlinje arbetas fram för när rutinerna skall följas, kanske i förenklad form. Det är också av vikt att tydligare definiera vad som är ett större och vad som är ett mindre projekt. Nämnden beslutar årligen vilka projekt som skall genomföras samt projektens budget. Vi har efter våra intervjuer kunnat konstatera att förvaltningen under vissa omständigheter till följd av fördröjning och försening måste senarelägga projekt. Detta kan få till följd att nämndens intentioner och prioriteringar inte efterlevs och vi anser därför att förändringar i beslutade projekt skall behandlas av nämnden. Vid våra intervjuer och vid granskning av enskilda projekt har vi fått uppfattningen att kvittning av över- och underskott mellan projekt sker av ansvariga tjänstemän/projektledare. Detta för att inte överskrida nämndens eller enhetens totala budget. Denna ordning är inte optimal då nämnden på detta sätt inte får en fullständig kontroll över projektredovisningen och därmed inte får möjlighet att påverka och prioritera i verksamheten. För mindre projekt sker ingen analys av de olika kostnadsslagen utan endast en uppföljning på ett övergripande plan avseende det totala utfallet görs. Precisa kalkyler är av största vikt för att planera och styra verksamheten. Mer detaljerade uppföljningar innebär att vi drar lärdom inför kommande projekt och skapar därmed förutsättningar för en bättre styrning. Årligen är det många projekt som löper samtidigt. För att säkerställa att nämnden har överblick av samtliga pågående projekt används excel-dokument som specificerar samtliga projekt. Förvaltningsekonomen ansvarar för dessa rapporter och de ligger till grund för rapportering till nämnden, både löpande och vid bokslut. Projektredovisning 10
3 GRANSKNING AV ENSKILDA PROJEKT 3.1 Granskningens omfattning Urvalet av projekt har skett via kommunens affärsredovisningssystem Agresso. Vi har valt att granska 26 projekt, vilket motsvarar 82 % av projektredovisningens nettokostnader (då projekt avseende vattenförsörjningen undantagits, se ovan). De valda projekten är både större, mer omfattande, projekt som kan sträcka sig över flera år till mycket små projekt som enbart tar några månader att genomföra. Vikten har legat på att utvärdera dokumentationen av varje enskilt projekt. För de stickprovsvis utvalda projekten har vi begärt att få in följande dokument; Beslutsunderlag Projektplan Förkalkyl/budget Uppföljning/efterkalkyl Slutredovisning Hantering av under/överskott vid slutredovisning Nedan anges sammanfattande kommentarer kring ovanstående områden. I bilaga till rapporten återges kortfattade kommentarer kring varje enskilt projekt. Några av projekten avser försäljning av mark eller fastigheter. Dessa har kommenterats ovan och behandlas därmed inte i detta avsnitt. Projektredovisningen används även vid anskaffning av fordon, såsom lastbilar och sopmaskiner. I linje med ovanstående slutsatser kring en alltför vidlyftig användning av projektkoder anser vi inte att dessa typer av projekt skall hanteras inom ramen för projektredovisningen. 3.1.1 Beslutsunderlag Som ovan nämnts beslutar kommunfullmäktige årligen om en budget som utgörs av drift- och kapitalkostnader för investeringar. Därefter utformar och beslutar tekniska nämnden vilka projekt som ska genomföras under året. Samtliga granskade projekt är således godkända genom antagande av internbudgeten eller en exploateringsbudget. Vissa projekt har annan underliggande dokumentation som exempelvis krav på renovering och upprustning från miljöverket eller annan myndighet. I enstaka fall finns dokumentation som styrker behovet av genomförandet av ett visst projekt. 3.1.2 Projektplan Granskningen har visat att det i flertalet fall saknas dokumenterad projektplan som beskriver projektet. Den projektplanen som finns dokumenterad är för de flesta av projekten en så kallad tidsplan som visar när projektet är igång under året. För vissa av de större projekten finns även dokumenterade upphandlingar samt arbetsfördelningen inom teamet. Projektredovisning 11
3.1.3 Förkalkyl I flera fall av de granskade projekten har en förkalkyl tagits fram och för de större projekt baseras denna många gånger på den entreprenörs offert som var mest fördelaktig i upphandlingen. Det finns vissa projekt där någon kalkyl inte upprättats och projekt där beloppet som presenteras inför budgeten kan vara en uppskattning av projektets totala kostnad. Omfattningen av kalkylernas innehåll varierar och i några fall upplevs den som tunn. Begrepp som erfarenhetskalkyl har förekommit vid intervjuer. 3.1.4 Efterkalkyl/uppföljning Vi kan konstatera att det är stora brister avseende efterkalkyler eller uppföljning. Endast ett fåtal projekt har en dokumenterad kalkyl över faktiskt utfall med en beskrivning av eventuella avvikelser. I vissa enstaka fall fanns utskrift från affärsredovisningssystemet som visar projektets kostnader, dock utan kommentarer. Granskningen har i ett av projekten visat att ändringar av förkalkylen har gjorts i efterhand, det vill säga att belopp i förkalkylen har strukits och ersatts med de faktiskt utfall. 3.1.5 Slutredovisning Vid granskningens genomförande var endast fyra av tjugotvå projekt avslutade, varav två har en slutredovisning i form av slutbesiktningsprotokoll. Vi kan därför inte dra några slutsatser kring huruvida slutredovisning sker på ett korrekt sätt. 3.1.6 Hantering av under/överskott Av de fyra avslutade projekten redovisade tre ett underskott och utfallet av det fjärde blev i enlighet med kalkyl/budget. Efter samtal med respektive ansvarig har det framkommit att då ett projekt avslutas med underskott tas medel från projekt som har ett utfall bättre än budget. Anledningen härtill är som ovan nämnts att alla projekt under året är omfattas av den totala budgeten och att förvaltningen därmed kan flytta medel mellan olika projekt så länge den totala summan inte bli negativ. Det finns ingen dokumentation över anledningar till eventuella under/överskott, vi har dock muntligt tagit del av informationen. 3.2 Sammanfattande kommentarer Vi kan konstatera att granskning av enskilda projekt stödjer våra slutsatser i avsnitt 1 och 2 ovan. Ju mer omfattande och större projekten är desto bättre dokumentation finns. Mindre projekt, där i många fall även benämningen projekt kan ifrågasättas, har ofta bristfällig dokumentation avseende något av momenten. Projektredovisningen måste bli mer stringent och tydligare kring vad som är ett större projekt och vad som är ett mindre projekt, samt vilka regler som gäller för respektive projekt. När det gäller uppföljning och slutredovisning finns det stora förbättringsmöjligheter, främst gällande en dokumenterad information kring konstaterade avvikelser. Även hanteringen av över/underskott måste förtydligas så att nämnden får den information som krävs för att styra verksamheten. Projektredovisning 12