Medborgardialog strategi eller verktyg?

Medborgardialog strategi eller verktyg? Praktikantprojekt hösten 2013 Farhad Mazi Esfahani Ida Strandell Januari 2014

Innehållsförteckning Sammanfattning... 2 1 Inledning... 3 1.1 Syfte och mål... 3 1.2 Analysmodell... 3 1.3 Disposition... 4 2 Uppdragets genomförande... 4 2.1 Enkätstudie... 5 2.2 Bortfallsanalys... 5 3 Resultat och analys... 6 3.1 Principer för medborgardialog... 6 3.2 Organisation... 8 3.3 Styrningsprocess... 10 3.4 Dialogprocess... 12 3.5 Kommunikationsprocess... 14 3.6 Utmaningar och möjligheter... 17 4 Avslutande reflektioner... 18 5 Referenser... 20

Sammanfattning Medborgardialog strategi eller verktyg? Den här rapporten är resultatet av ett uppdrag från Governo AB till företagets två praktikanter under höstterminen 2013. Uppdragets syftade till att genom en enkätundersökning bland landets kommunchefer skapa en bild av hur Sveriges kommuner arbetar med medborgardialog hur arbetar kommunerna med medborgardialog, hur långt har de kommit och vad tror kommuncheferna om framtiden? Ett särskilt fokus ligger på att analysera huruvida medborgardialogen är en naturlig del i kommunernas styrprocesser. Enkätfrågorna, analysmodellen och rapportens disposition är baserad på SKL:s styrkarta över viktiga byggstenar för en meningsfull medborgardialog. Av landets 290 kommuner svarade 34 %, det vill säga 94 kommunchefer, på enkäten. Resultatet visar att 93.5 % av de kommuner som deltagit i studien arbetar med medborgardialog i någon form och att 60 % har ett formulerat syfte och mål för arbetet. Dock kvarstår framtagandet av övergripande styrprinciper för arbetet med medborgardialog i cirka hälften av kommunerna. Majoriteten av kommunerna har inte tagit fram ett särskilt styr- eller policydokument för sitt arbete med medborgardialog. Majoriteten av kommunerna har en person som är särskilt ansvarig för medborgardialogen, men vilken befattning den personen har varierar mellan kommunerna. Detta tyder på att det finns olika synsätt på medborgardialog mellan kommunerna. I några kommuner ses arbetet som en kommunikationsfråga, i andra kommuner ses det som en fråga om verksamhetsutveckling och i vissa kommuner ses det mer som en ledningsfråga. Gemensamt för alla är att det är tjänstemännen och inte politiken som är ansvarig för både planering och genomförande av medborgardialogerna. Det är också främst tjänstemännen som använder sig av resultatet från medborgardialogerna i sitt utredningsarbete i olika ärenden. Ett antal utmaningar identifieras av kommunerna. Att engagera medborgarna och att få politikerna med på tåget är två stora utmaningar. Samtidigt ser 74.3 % av kommunerna att de i stor eller mycket stor utsträckning kommer att arbeta med medborgardialog i framtiden. Medborgardialog är således här för att stanna nu gäller det att samordna detta nya sätt att styra med mer traditionella styrmetoder för nya sätt att påverka samhällsutvecklingen. 2

1 Inledning Medborgardialog har kommit att bli en allt viktigare del av styrningen för svenska kommuner och landsting. 1 I ett samhälle med ett minskat politiskt engagemang bland medborgarna och stora skillnader i valdeltagande mellan valkretsar har det blivit allt viktigare för offentlig sektor att hitta nya vägar för att ta reda på vad medborgarna tycker och vill. Arbetet med medborgardialog har pågått under en längre period i olika delar av offentlig sektor. Sedan 2006 arbetar SKL med projektet Medborgardialog som syftar till att stödja kommuner och landsting i arbetet med en förbättrad dialog med medborgarna. Medborgardialog definieras av SKL som ett samlingsnamn för olika sätt att engagera medborgare i offentligt beslutsfattande. 2 Det finns flera olika forum eller verktyg som kan användas för att engagera medborgarna. Dessa kan t.ex. vara hemsidor, sociala medier, fokusgrupper, medborgarstämmor och olika typer av möten. De flesta kommuner arbetar idag med medborgardialog på ett eller annat sätt, men har, enligt SKL, haft svårt att implementera användandet av medborgardialog in i styrprocessen. 3 SKL menar att det saknas en systematik där dialogen är återkommande och kopplad till de beslut som fattas av de förtroendevalda. 4 I denna undersökning vill vi skapa en bild av hur kommunerna arbetar med medborgardialog med ett särskilt fokus på om dialogen utgör en naturlig del i kommunernas styrprocesser. 1.1 Syfte och mål Syftet med undersökningen är att skapa en bild av kommunernas arbete med medborgardialog. Undersökningen ska beskriva på vilka sätt dialogerna används som en del i kommunernas styrning, vilka metoder som används, hur kommuner kommunicerar i samband med dialoger och vilka resultat som uppnås. Målet är därmed också att identifiera framgångsfaktorer och utmaningar i kommunernas arbete med medborgardialog ur tjänstemännens perspektiv. 2.1.1 Avgränsning De tillfrågade i undersökningen är landets kommunchefer. Detta innebär att politikens syn inte är inkluderad i undersökningen. Analysen är av deskriptiv karaktär, vilket innebär att inga orsakssamband mellan enkätsvaren har genomförts. Det primära syftet i undersökningen är att ge en övergripande bild av hur arbetet med medborgardialog ser ut i kommunerna och att genom detta skapa ett underlag för diskussioner kring medborgardialog som en del i styrprocessen. 1.2 Analysmodell Principer för Medborgardialog Organisation Styrningsprocess Dialogprocess Kommunikationsproces s Resultat: Utmaningar och möjligheter 1 SKL, 2011 2 SKL, 2011 3 SKL, 2013 4 Intervju med Kjell-Åke Eriksson (handläggare, SKL), 18 november 2013 3

Bild 1. SKL:s styrkarta för viktiga byggstenar för medborgardialog Resultatet från studien har sammanställts och analyserats utifrån en deskriptiv analysmetod. Analysmodellen har baserats på SKL:s styrkarta över viktiga byggstenar för att skapa en meningsfull medborgardialog. Byggstenarna i styrkartan beskriver vad som krävs för att skapa ett systematiskt arbete med medborgardialog. Byggstenarna innebär att kommunerna: identifierar tydliga principer för varför de vill arbeta med medborgardialog skapar en tydligt uttalad organisation för arbetet skapar en tydlighet kring hur och när medborgardialog ska användas (styrprocess) identifierar lämpliga metoder och verktyg som ska användas i arbetet hittar en tydlig kommunikationsstrategi med medborgarna om medborgardialogen utvärderar medborgardialogen Först när alla dessa bitar är på plats menar SKL att medborgardialogen blir systematisk och meningsfull. 5 I denna studie har vi av utrymmesskäl valt att inte inkludera utvärdering. Styrkartan har också kunnat ligga till grund för rapportens disposition och de enkätfrågor som har används i datainsamlingen. I uppdraget har en kvalitativ innehållsanalys baserat på Graneheim och Lundman 6 genomförts av de enkätfrågor som innehållit fritextsvar. Meningarna har kondenserats, kodats och kategoriserats. 1.3 Disposition Rapporten inleds med en beskrivning av uppdragets genomförande. Här beskrivs den förstudie och den enkätstudie som legat till grund för undersökningens analys. Därefter presenteras undersökningens resultat, baserat på SKL:s styrkarta som använts som analysmodell. Här presenteras också de utmaningar och möjligheter som de svarande kommuncheferna identifierat i arbetet med medborgardialog. Rapporten sista del består av ett kapitel med avslutande reflektioner. 2 Uppdragets genomförande Uppdraget har genomförts i två delar; en förstudie och enkätstudie. Nedan redogörs för respektive del. För att utveckla en förståelse för medborgardialog inleddes uppdraget med en förstudie i form av en litteraturgenomgång av SKL:s material som tagits fram för att stötta kommunerna i arbetet med medborgardialog. Som en del i förstudien genomfördes också en intervju med Kjell-Åke Eriksson, handläggare på SKL med ett särskilt fokus på medborgardialogsfrågor. Syftet med litteraturgenomgången och intervjun var att få en översiktlig bild av kommunernas arbete med medborgardialog och de metoder och verktyg som används i arbetet. Denna del i uppdraget var en förutsättning för att identifiera rätt frågeställningar samt för att kunna formulera enkätfrågor. SKL genom Kjell-Åke Eriksson och Kenneth Åhlvik, handläggare på avdelningen för styrning och ekonomi, medverkade som ett viktigt stöd i framtagandet av enkäten vad gäller innehåll och formuleringar. 5 SKL, 2013 6 Graneheim & Lundman, 2004, s. 105-112 4

2.1 Enkätstudie Medborgardialog strategi eller verktyg? En webbenkät innehållande 15 enkätfrågor utformades. Enkätfrågorna kopplades till studiens syfte, mål och frågeställningar via analysmodellen. Eftersom det är svårt att på förhand veta vem som ansvarar för arbetet med medborgardialog i de olika kommunerna skickades enkäten till den högsta tjänstemannen i kommunen vilken bedöms ha kunskap om dessa frågor och därmed är bäst lämpad att besvara enkäten. Enkäten skickades därför elektroniskt till landets samtliga kommunchefer. Svarsportalen för respondenterna var aktiv under perioden 2-16 december 2013. När undersökningen avslutades hade 94 tjänstemän från olika kommuner svarat. Detta innebär att cirka 32 % av de tillfrågade svarade och att bortfallet således var 68 %. För att säkra undersökningens statistiska säkerhet räknades en urvalsstorlek ut utifrån målpopulation på 290 med 95 % säkerhet och en felmarginal på 10 % valdes. Detta innebär att en svarsfrekvens på minst 25 %, dvs. 72 svarande, krävdes för att ge ett statistiskt relevant resultat, vilket uppnåddes. Av de 94 var det 68 (72.3 %) som slutförde hela enkäten. Detta anses vara framgångsrikt i relation till den totala målpopulationens storlek. Svaren kan därmed, med viss försiktighet och reservation för felkällor, generaliseras till det övergripande arbetet med medborgardialog i Sveriges kommuner. Det ska förtydligas att de som svarat på enkäten är landets kommunchefer. Detta innebär att politikens syn på arbetet med medborgardialog saknas i undersökningen. Bilden nedan illustrerar geografisk svarsfrekvens och fördelning av respondenterna. Fyra av Sveriges 20 största kommuner och sex av de 20 minsta kommunerna finns representerade. Det finns också en god geografisk spridning vilket är önskvärt för att öka generaliserbarheten. Detta tyder även på att det finns ett generellt intresse i de svenska kommunerna för medborgardialog såväl i mindre orter som i storstadsregionerna. Bild 2. Geografisk svarsfrekvens och fördelning 2.2 Bortfallsanalys Drygt 68 % av de tillfrågade valde att inte svara på enkäten. Även om undersökningens statistiska relevans är säkerställd, är 68 % ändå ett visst bortfall. En mindre andel av bortfallet, ca 2 procentenheter (n=6), är kommuner som saknade kommundirektör, med vakant position eller pga. resmål, sjukdom eller annat under undersökningsperioden. En generell förklaring till bortfallet kan vara att kommuncheferna har en position som för med sig att de dagligen får frågor om att delta i enkäter och inte har möjlighet att delta i alla dessa. En annan möjlig förklaring kan vara att de som svarat på enkäten är de kommuner som arbetar med medborgardialog och ser ett värde av att delta i den. 5

En representativ spridning i kommunstorlek och geografisk placering är uppnådd bland de deltagande kommunerna, vilket ökar generaliserbarheten och bidrar till att uppnå syftet med att skapa en bild av hur svenska kommuner arbetar med medborgardialog. Syftet är inte att kartlägga vilka kommuner som arbetar med medborgardialog, utan på vilket sätt de som arbetar med medborgardialog gör det, och för detta syfte anses datainsamlingen vara tillräckligt tillförlitlig. 3 Resultat och analys I det här kapitlet presenteras de resultat enkätstudien visar och den analys som genomförts med hjälp av SKL:s styrkarta som presenterades i kapitel 2.2. Resultatet och analysen är disponerad efter de olika byggstenarna och inleds med en kort beskrivning av varje byggsten. 3.1 Principer för medborgardialog Principer för Medborgardialog Organisation Styrningsprocess Dialogprocess Kommunikationsproces s Resultat: Utmaningar och möjligheter Den första byggstenen i att integrera medborgardialogen som en del i styrningen handlar om att utveckla principer för medborgardialog. Principerna ska belysa varför kommunen arbetar med medborgardialog och vilka nyttor de vill uppnå. För att svara på huruvida kommunerna har tagit fram principer för medborgardialog har fyra frågor använts. En fråga som berör huruvida kommunerna arbetar med medborgardialog överhuvudtaget, en som berör varför de arbetar med medborgardialog, en som berör om kommunerna har något särskilt styr- eller policydokument för arbetet med medborgardialog samt en fråga som berör huruvida kommunen formulerat något konkret syfte eller mål för arbetet. Merparten av kommunerna arbetar med medborgardialog 93,5% 6,5% JA Nej Bild 3. Arbetar ni med medborgardialog i er kommun? Av de totalt 94 respondenterna, svarade 87 kommuner (93,5 %) att de arbetar med medborgardialog. I stor utsträckning syftar dialogen till att hålla medborgarna informerade om aktuella frågor, att skapa ett ökat kunskapsunderlag hos beslutsfattarna kring aktuella frågor och till att skapa en ökad förståelse/acceptans bland medborgarna för de beslut som fattas. I stor 6

utsträckning syftar också medborgardialogen till att ge medborgarna ett ökat inflytande i kommunens utveckling. Denna form av informationsutbyte är basen för alla kommuners arbete för att kunna fortsätta utveckla kommunikationen till en dialog. SKL har tagit fram en trappa som med fem steg illustrerar medborgares delaktighet och inflytande. Bild 4. Delaktighetstrappa 7 Enligt SKL:s delaktighetstrappa utgör information till medborgarna och vidare konsultation de två första trappstegen, vidare följer dialog och sedan inflytande och högst upp på trappan är medbeslutande. Trappan är en inte en statisk modell utan visar ett dynamiskt kontinuum. Kommuner rör sig upp och ner för trappan beroende på tillfälle, om medborgardialog genomförs eller om medborgare ges möjlighet till direktinflytande via omröstningar och val. Samtidigt är information och vidare konsultation, att ge medborgarna möjlighet att framföra sina åsikter viktiga förutsättningar för att kunna bygga en dialog som leder till inflytande och medbeslutande. Resultatet visar att kommunerna rör sig över hela spektra av trappsteg, men att medborgardialogerna oftast syftar till uppnå de första två stegen, dvs information och konsultation. Det översta trappsteget, medbeslutande, kvarstår som en utmaning för kommunerna att nå. En viktig fråga att diskutera är också huruvida det är dit kommunerna vill nå. Resultatet i den här studien visar att kommunerna i huvudsak ser på medborgardialog som ett verktyg eller en metod i en beslutsprocess. Med den synen på medborgardialog blir det också svårt för kommuner att uppnå det översta steget på trappan. För att uppnå de höga trappstegen med inflytande och medbeslutande kan det krävas att man också börjar se på medborgardialogen som en övergripande strategifråga. Arbetet med medborgardialog ingår i styrdokument Enkätsvaren visar att 29 % av de responderade kommunerna har ett styr-/policydokument för arbetet med medborgardialog. I 15 % av de responderade kommunerna ingår styr- /policydokument för arbetet med medborgardialog i ett annat styr-/policydokument. 55 % svarade att kommunen inte har något styr-/policydokument. Detta innebär att nästan hälften av kommunerna har någon form av fastställd målsättning att arbeta med medborgardialog, vilket är en hög siffra som tyder på att många kommuner kommit långt i arbetet att skapa systematiska och meningsfulla medborgardialoger. 7 SKL, 2013 7

Ja kommunen har ett styr-/policydokument för medborgardialog 55 % 29 % 15 % Ja kommunen har ett styr-/policydokument för medborgardialog som ingår i annat styr- /policydokument Nej kommunen har inget styr-/policydokument för medborgardialog Bild 5. Finns det styr-/policydokument för arbetet med medborgardialog i er kommun? Av de tillfrågade svarade 60 % av kommunerna att de har ett formulerat syfte eller mål för arbetet. En tänkbar tolkning av resultatet kan vara att det är vanligt att kommunerna formulerar syfte och mål inför varje gång de använder sig av medborgardialog (exempelvis i ett stadsbyggnadsärende), men att det sällan finns något övergripande mål och syfte som genomsyrar medborgardialog genom kommunens hela styrprocess. Slutsatser 93,5 % av kommunerna arbetar med medborgardialog I nästan hälften av kommunerna, 45 %, finns medborgardialog med i ett styr-/policydokument 60 % av kommunerna har ett formulerat ett syfte eller mål för arbetet med medborgardialog Det kan krävas en diskussion kring vilken form av delaktighet man vill uppnå genom medborgardialogerna. För att komma upp i de höga formerna av delaktighet, inflytande och medbeslutande, kan krävas att man börjar se på medborgardialog som en övergripande strategifråga 3.2 Organisation Principer för Medborgardialog Organisation Styrningsprocess Dialogprocess Kommunikationsproces s Resultat: Utmaningar och möjligheter När kommunen beslutat att föra in medborgardialog som en del i styrprocessen och formulerat tydliga principer som genomsyrar detta är nästa viktiga byggsten att forma en organisation som hanterar arbetet. Ett framgångsrikt arbete med medborgardialog kräver att det avsätts resurser, både personella och ekonomiska. För att arbetet ska vara systematiskt krävs det också att 8

arbetet med medborgardialog ingår som en del i tjänsten och inte något som en person eller enhet gör som ett sidouppdrag. 8 För att svara på frågan om och hur kommunerna har format en organisation för arbetet med medborgardialog har vi ställt frågan om det finns någon person som är särskilt ansvarig för arbetet med medborgardialog och vilken befattning den personen i så fall har. Ansvar för medborgardialog finns men befattningen varierar Enkätsvaren visar att 65.5 % av de responderande kommunerna har en person som är särskilt ansvarig för medborgardialog i deras kommun. Resultatet tyder på att det avsätts resurser i majoriteten av de responderade kommunerna som därmed bidrar till systematik i utövandet. Resultatet visar också att den som är ansvarig för dialogerna i kommunen har olika befattningar i olika kommuner, det vill säga att det inte finns någon entydig befattning i alla kommuner som är ansvarig för medborgardialog. De vanligaste befattningar som nämnts är informatör/ informationschef, kanslichef, kommunikationschef/-direktör, kommunikationssekreterare, utvecklingsstrategi, projektledare, kommunsekreterare. 34 % 66 % Ja Nej Bild 6. Finns det någon person som är särskilt ansvarig för medborgardialog i er kommun? Medborgardialog verksamhetsutveckling eller kommunikationsfråga? Den stora variationen mellan vilken befattning som i olika kommuner ansvarar för arbetet med medborgardialog i kommunerna tyder på att det saknas en nationell entydig bild av var det är mest lämpligt att lägga ansvaret för medborgardialogen. Spridningen visar att vissa kommuner uppfattar medborgardialogen som en kommunikationsfråga, medan andra uppfattar arbetet som en fråga som rör verksamhetsutveckling. Vissa kommuner har angett kanslichef eller liknande som ansvarig för arbetet med medborgardialog, vilket tyder på att vissa kommuner kan uppfatta dialogerna som en ledningsfråga. En annan tolkning av resultatet kan också vara att det i vissa kommuner handlar mer om att en person är särskilt intresserad av att driva arbetet med medborgardialog och att det snarare handlar om den enskilda personens engagemang än om en systematik som genomsyrar hela kommunens arbete. Kommundirektörernas svar ger en bild av att ansvaret för medborgardialog i kommunerna ligger på tjänstemannanivå och inte hos politiken. Ingen av de svarande har uppgett att den politiska ledningen har någon form av ansvar för arbetet med medborgardialog. Resultatet kan tolkas som att medborgardialogen handlar om hur:et, som en metod eller verktyg, snarare än om övergripande principer som genomsyrar styrprocessen, och att det därför ligger på tjänstemännens bord snarare än politikens. 8 SKL, 2013 9

Slutsatser Medborgardialog strategi eller verktyg? 65,5 % av kommunerna har någon som är särskilt ansvarig för arbetet med medborgardialog Det finns en stor variation mellan vilken befattning den ansvariga har Ansvaret för medborgardialog ligger hos tjänstemännen och inte politiken Medborgardialog betraktas i huvudsak som ett verktyg och inte som en övergripande strategifråga 3.3 Styrningsprocess Principer för Medborgardialog Organisation Styrningsprocess Dialogprocess Kommunikationsproces s Resultat: Utmaningar och möjligheter För att medborgardialogen på ett systematiskt sätt ska integreras som en naturlig del i styrprocessen krävs att kommunen redan i starten av en beslutsprocess tar ställning till om och i vilken utsträckning processen bör kompletteras med en medborgardialog. För att undersöka detta har två frågor använts. Den första frågan berör när i en beslutsprocess det är vanligast att kommunen beslutar att använda sig av medborgardialog. Den andra frågan berör när i beslutsprocessen resultaten från en medborgardialog används. Medborgardialog en tjänstemannafråga? Resultatet från enkäten visar att det framförallt är vanligt att kommunen beslutar om att använda sig av medborgardialog i ett ärende i tjänstemännens utredningsarbete, i nämnders beredning av ärendet, i kommunstyrelsens beredning av ärendet och i samband med remisser i olika instanser. Det är nästan lika vanligt att ta ställning till att använda medborgardialog i nämnders beredning av ärendet som i kommunstyrelsens beredning av ärendet. Vidare visar resultatet att det är i framförallt i tjänstemännens utredningsarbete, i nämnders beredning av ärendet, i kommunstyrelsens beredning av ärendet och i samband med remisser i olika instanser som det är vanligast att de synpunkter och den kunskap som framkommit i medborgardialoger används. Resultatet här bekräftar därmed bilden av att medborgardialog betraktas som en tjänstemannafråga och ett verktyg. 10

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Bild 7. När i en beslutsprocess är det vanligt att er kommun tar ställning till att använda av er medborgardialog? (Flera svarsalternativ kan ha markerats) Resultaten används främst av tjänstemännen Resultaten visar att det är främst i den tidiga delen av beslutsprocessen som kommunerna tar ställning till om de ska använda sig av medborgardialog i ett ärende. En tolkning kan vara att medborgardialogen ofta fastnar i den tidiga delen av beslutsprocessen och att det inte är lika vanligt att resultaten tas tillvara i nämndernas eller i kommunstyrelsens beredning av ärendet. Alla frågor når inte kommunstyrelsen och kommunfullmäktige på grund av att de inte har tillräcklig strategisk, politisk eller ekonomisk vikt. Att medborgardialogen kan betraktas som ett tjänstemannaverktyg av politikerna kan vara en tänkbar anledning till att medborgardialogen fastnar i tjänstemännens utredningsarbete. Detta kan tyda på att medborgardialog inte betraktas som en fråga med tillräckligt strategiskt eller ekonomiskt värde. Resultaten här bekräftar därmed bilden av att medborgardialog ofta hamnar på tjänstemännens bord; det är i tjänstemännens utredningsarbete som det beslutas att medborgardialog ska användas i en beslutsprocess och det är också i tjänstemännens utredningsarbete det är vanligast att resultatet från medborgardialogerna tas tillvara. Detta bekräftar också bilden av att medborgardialog inte betraktas som en strategi utan som ett verktyg 11

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Bild 8. När i beslutsprocessen är det vanligt att de synpunkter och den kunskap som framkommit i medborgardialoger används? (Flera svarsalternativ kan ha markerats) Slutsatser Det är vanligast att kommunerna tar ställning till att använda sig av medborgardialog tidigt i en beslutsprocess, i tjänstemännens utredningsarbete Det är också vanligast att resultaten från genomförda dialoger tas tillvara i tjänstemännens utredningar Att medborgardialoger i huvudsak planeras, genomförs och används av tjänstemännen bekräftar än en gång medborgardialog är en fråga för tjänstemännen 3.4 Dialogprocess Principer för Medborgardialog Organisation Styrningsprocess Dialogprocess Kommunikationsproces s Resultat: Utmaningar och möjligheter Oftast börjar kommuner med den här byggstenen, att välja metoder och verktyg för hur de ska föra dialog med medborgarna och sen försöka hitta frågor som matchar den valda metoden. 9 På kort sikt kan det vara framgångsrikt att göra på detta sätt, men för att på längre sikt integrera medborgardialogen som en naturlig del i styrprocessen krävs att dialogen utgår från behoven av 9 Intervju med Kjell-Åke Eriksson (handläggare, SKL) 18 november 2013 12

att öka kunskapen om medborgarnas åsikter, behoven av att informera medborgarna eller behoven av att öka medborgarnas delaktighet. Ett antal olika metoder används För att undersöka vilka metoder kommunerna använder sig av har vi ställt frågan i vilken utsträckning kommunerna använder sig av olika metoder i arbetet med medborgardialog. Resultatet visar att de responderade kommunerna i stor utsträckning använder sig av öppna möten/cafédialoger, möten utifrån specifik målgrupp, sociala medier och kommunens egen hemsida. I mycket liten utsträckning används medborgarstämmor och e-petitioner. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 94% 85% 80% 57% 55% 14% 12% Stor utsträckning Bild 9. I vilken utsträckning använder ni er av följande metoder/verktyg i arbetet med medborgardialog? Digitala verktyg vanliga Resultaten visar att digitala verktyg (med undantag från e-petititoner) är ett viktigt inslag i arbetet med medborgardialog. Resultaten visar också att det är stora skillnader mellan användandet av sociala medier som ett forum för medborgardialog. Lika många som använder sig av sociala medier i mycket liten och liten utsträckning som mycket stor och stor utsträckning. En tolkning av dessa tydliga skillnader kan vara att sociala medier fortfarande känns som ett nytt och ganska svårt område. Den snabba kommunikation som sociala medier innebär är både en framgångsfaktor för en effektiv och enkel medborgardialog, men innebär också att kommunerna behöver avsätta mycket resurser för att kontrollera detta. En reflektion kring användandet av digitala verktyg i arbetet med medborgardialog är att dessa verktyg kan tendera att bli en envägskommunikation, som en anslagstavla i digital form. En utmaning för kommunerna är därmed att använda de digitala verktygen på ett mer levande sätt och använda den egna hemsidan och sociala medier till att föra dialog med medborgarna, och inte enbart till att informera. Slutsatser Möten utifrån specifik målgrupp, cafédialoger/öppna möten och den egna hemsidan är de vanligaste metoderna för att genomföra medborgardialoger Digitala verktyg är ett viktigt inslag i arbetet med medborgardialog 13

Användandet av sociala medier skiljer sig mycket åt mellan kommunerna, vilket tyder på att många kommuner ser användandet av sociala medier som en utmaning Det finns en risk att digitala verktyg tenderar att bli en envägskommunikation, som en anslagstavla i digital form. 3.5 Kommunikationsprocess Principer för Medborgardialog Organisation Styrningsprocess Dialogprocess Kommunikationsproces s Resultat: Utmaningar och möjligheter En viktig del i arbetet med medborgardialog är på vilket sätt kommunen väljer att kommunicera med medborgarna, både före, under och efter medborgardialogstillfället. Hur användes de åsikter som samlades in? Det är inte möjligt att nå alla invånare i en medborgardialog men alla invånare ska ha möjlighet att ta till sig information om den fråga som det ska fattas beslut om. Eftersom människor kommunicerar på olika sätt är det därför viktigt att kommunen använder sig av flera olika kommunikationskanaler. Lika viktigt som att kommunicera ut information om medborgardialogen inför medborgardialogstillfället är att återkoppla resultatet från medborgardialogen, både till de som deltagit och till övriga medborgare. För att undersöka hur kommunerna kommunicerar med medborgarna har vi använt oss av tre enkätfrågor. Den första frågan berör vilka kommunikationskanaler som används för att informera om och bjuda in till medborgardialogstillfällen. Nästa fråga handlar om i vilken utsträckning kommunerna återkopplar resultatet till de som deltagit. Den sista frågan handlar om i vilken utsträckning kommunerna återkopplar resultatet till alla invånare. Riktade inbjudningar vanligt förekommande Resultatet visar att det är framförallt är den egna hemsidan, lokalpress och riktade inbjudningar till specifik målgrupp som kommunerna använder sig av för att informera om och bjuda in till medborgardialogstillfällena. De kommunikationsmetoder som är mindre vanligt förekommande är utskick per post, affischering och radio och tv. En reflektion är att en specifik målgrupp används för att kunna få relevanta åsikter. Däri finns en felkälla att de som ibland anses vara en relevant målgrupp inte alltid är det. En annan reflektion är att det kan vara bättre att fråga vad allmänheten tycker än att gissa vad de tycker. Kommunala beslut leder sällan till att en isolerad grupp medborgare påverkas. Beslut får oftast ringar på vattnet och påverkar fler än de som påverkas direkt. Digitala verktyg och sociala medier kan ha en större taktiskt positionering med större upptagningsområde som dessutom kan anses vara mindre resurskrävande än dagspress. En reflektion är att digitala media ofta kan förbli en kanal för envägskommunikation för att det saknas möjligheter för medborgarna att lämna sina synpunkter och resurser för kommunerna att ta tillvara på dessa. Digitala medier kan även riskera att bli en kanal som förutsätter tillgång till internet och teknisk utrustning, vilket kan innebära att allas möjligheter och resurser bortses. 14

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 92% Egna hemsidan 83% 79% Lokalpress Riktad inbjudan till specifik målgrupp 73% Sociala medier 50% 39% 31% Dagspress Utskick per Affischering post 20% Radio/tv Stor utsträckning Bild 10. I vilken utsträckning använder ni följande kommunikationskanaler för att informera om och bjuda in till medborgardialogstillfällen? 10 Återkoppling av resultatet vanligt Vidare visar resultatet att kommunerna i relativt stor utsträckning arbetar med att återkoppla resultatet från medborgardialogen till de som deltagit. 37.5 % av de responderade kommunerna svarade att de i varken stor eller liten utsträckning återkopplar resultatet, lika stor andel, 37.5 % svarade att de i stor utsträckning återkopplar resultatet och 10.9 % av de responderade kommunerna svarade att de i mycket stor utsträckning återkopplar resultatet. 9.4 % av de svarade att detta görs i liten utsträckning. 10,9% 4,7% 0 9,4% 37,5% 37,5% Mycket liten utsträckning Varken stor eller liten utsträckning Mycket stor utsträckning Liten utsträckning Stor utsträckning Vet ej Bild 11. I vilken utsträckning återkopplar er kommun resultatet från medborgardialogen till de som deltagit? Resultatet visar även att kommunerna i relativt stor utsträckning återkopplar resultatet till alla invånare i kommunen. 41 % av de responderande kommunerna svarade att de i varken stor eller liten utsträckning informerar alla invånare om vad som kommit fram i genomförda 10 Diagrammet visar en sammansättning av variablerna varken liten eller stor, stor och mycket stor för att tydligare illustrerar skillnader i föredragna metoder 15

medborgardialoger. 27.9 % svarade att de informerar i stor utsträckning, 9.8 % svarade att de informerar i mycket stor utsträckning, lika stor andel svarade att de informerar i liten utsträckning, 3.3 % svarade att de informerar i mycket liten utsträckning och 8.2 % svarade att de inte vet i vilken utsträckning detta görs. 9,4% 7,8% 4,7% 9,4% 29,7% 39,1% Mycket liten utsträckning Varken stor eller liten utsträckning Mycket stor utsträckning Liten utsträckning Stor utsträckning Vet ej Bild 12. I vilken utsträckning informerar er kommun alla invånare om vad som kommit fram i genomförda medborgardialoger? Resultatet visar därmed också att kommunerna är bättre på att återkoppla resultatet från medborgardialogen till de som deltagit än till alla invånare i kommunen. Att resultaten från medborgardialogerna i stor utsträckning används tidigt i en beslutsprocess, i tjänstemännens utredningsarbete, kan innebära att det blir mindre intressant att återkoppla resultatet till alla invånare. Om resultaten använts närmare faktiska beslut i kommunstyrelsen är det möjligt att kommunerna uppfattat det som mer relevant att återkoppla resultatet till alla invånare i kommunen. Detta behöver inte innebära att medborgardialogen genomförs senare i en beslutsprocess, att genomföra en medborgardialog tidigt är viktigt för att undvika att politiker redan tagit ställning i frågor innan dialogen förs. Det viktiga är att koppla resultaten från en förd medborgardialog till det faktiska beslutet på ett tydligt sätt för att undvika att medborgardialogen blir en tjänstemannaprodukt som görs för att det ska göras. Med ett politiskt ägande av medborgardialogen och en tydlig koppling till besluten blir medborgardialogerna av större intresse för alla invånare i kommunen, vilket också gör det mer relevant att återkoppla resultatet till alla invånare. Slutsatser Kommunerna använder sig framförallt av den egna hemsidan, lokalpress och riktade inbjudningar till specifik målgrupp för att informera om och bjuda in till medborgardialogstillfällena Kommunerna arbetar också i relativt stor utsträckning med att återkoppla resultatet från medborgardialogen till de som deltagit. Resultatet visar även att kommunerna i relativt stor utsträckning återkopplar resultatet till alla invånare i kommunen, men att de är bättre på att återkoppla resultatet från medborgardialogen till de som deltagit än till alla invånare i kommunen. Ett tydligare politiskt ägande av medborgardialogerna och med en tydligare koppling till faktiska beslut kan göra det mer relevant att återkoppla resultaten till alla invånare 16

3.6 Utmaningar och möjligheter Principer för Medborgardialog Organisation Styrningsprocess Dialogprocess Resultat: Utmaningar och möjligheter Kommunikationsprocess Enligt de responderande kommunerna kan ett flertal effekter eller nyttor uppnås genom att använda sig av medborgardialog i styrprocessen. Dessutom ses ett antal utmaningar i att få arbetat att fungera optimalt. Medborgardialog för nya infallsvinklar och kunskap Klart är att medborgardialog innebär ett antal nyttor och fördelar för kommunerna. Svaren från enkätstudien säger att medborgardialoger bidrar till att ge möjlighet till fler infallsvinklar i en fråga, till att beslutsfattarna får ett ökat kunskapsunderlag, till ökade möjligheter att informera medborgarna i aktuella frågor och till att ge medborgarna ett ökat demokratiskt inflytande i kommunen. En utmaning i att skapa engagemang Arbetet med medborgardialog skiljer sig mellan olika kommuner och vissa kommuner upplever utmaningar med arbetet med medborgardialog. Kommunerna har i enkätstudien haft möjlighet att besvara frågan om eventuella utmaningar med ett fritextsvar. 43 av de svarande har här valt att ge ett sådant svar. Utifrån en förenklad innehållsanalys när meningarna kondenserades och sedan kodades identifierades fem kategorier: systematik, allmänhetens engagemang, politik, kommunikation och utförande. Resultatet visar att kommunerna ser utmaningar framförallt när det gäller samhällets engagemang och politiken. Bland fritextsvaren går det att läsa att kommunerna ser utmaningar i att få invånarna att engagera sig, att få deltagare till medborgardialogstillfällena och att få en bredd på de som deltar, så att inte bara vissa grupper representeras i dialogen. De responderade kommunerna ser också utmaningar i att få politikerna att förstå vikten av att använda sig av medborgardialog i en beslutsprocess, att det är svårt att få politikerna att engagera sig i fler aktiviteter än de redan gör och att det är svårt att få politikerna att släppa in medborgarna som en tydlig del i beslutsprocessen. Kommunerna identifierar också utmaningar med att hitta en bra balans mellan den representativa demokratin och medborgarnas direkta inflytande. Andra stora utmaningar som lyfts är att hitta en systematik i arbetet med medborgardialog. Här handlar svaren om att det är svårt att få medborgardialog som ett naturligt inslag i beredningsarbetet av fler processer, att vara konsekventa och skapa en kultur som stödjer medborgardialogen. En annan utmaning är att det är svårt att identifiera frågor som bör vara föremål för dialog i rätt tid. Vidare ser kommunerna utmaningar i att hitta medborgardialogerna ofta är tids- och resurskrävande och att det är svårt att hitta rätt kommunikationskanaler för att nå ut till en så bred målgrupp som möjligt. Stark framtidssyn på medborgardialogen Trots de utmaningar som de responderade kommunerna lyfter bedömer 60 % att de tror att de i stor utsträckning kommer att arbeta med medborgardialog i framtiden. 21.4 % svarade att de bedömer att de kommer arbeta med det i varken stor eller lite utsträckning. 14.3 % svarade att 17

de kommer arbeta med det i mycket stor utsträckning och enbart 1.4 % bedömer att de kommer arbeta med det i liten utsträckning. 2,9 % 1,4 % 14,3 % 21,4% 60,0% Mycket liten utsträckning Varken stor eller liten utsträckning Mycket stor utsträckning Liten utsträckning Stor utsträckning Vet ej Bild 13. I hur stor utsträckning bedömer du att ni i framtiden kommer att arbeta med medborgardialog Slutsatser Kommunerna använder sig av medborgardialog för att få ett ökat kunskapsunderlag, ökade möjligheter att informera medborgarna i aktuella frågor och för att ge medborgarna ökat inflytande Kommunerna ser utmaningar i arbetet med medborgardialog framförallt när det gäller samhällets engagemang och att få med politiken Kommunerna identifierar också utmaningar med att hitta en bra balans mellan den representativa demokratin och medborgarnas direkta inflytande 75 % av kommunerna bedömer att de i stor eller mycket stor utsträckning kommer att arbeta med medborgardialog i framtiden 4 Avslutande reflektioner Syftet med denna rapport och undersökningen den bygger på har varit att skapa en bild av hur Sveriges kommuner arbetar med medborgardialog med ett särskilt fokus på om medborgardialogen används som en naturlig del i styrprocessen. Vår undersökning visar att många kommuner arbetar med medborgardialog och att många kommuner har kommit långt i arbetet med att skapa systematiska och meningsfulla dialoger, men att det ofta saknas en tydlig övergripande systematik för arbetet på strategisk nivå. Undersökningen har visat att ansvaret för planeringen, genomförandet och användandet av medborgardialogerna ofta ligger på tjänstemännens bord och inte på politikens. Detta kan vara nyckeln till att det saknas en systematik. För att arbetet med medborgardialog ska få en naturlig del i styrprocessen krävs att medborgardialogen betraktas som en övergripande princip som 18

genomsyrar arbetet även på den politiska nivån och inte enbart som en metod eller ett verktyg. I de utmaningar som kommunerna uppgav bekräftas denna bild. Många av de svårigheter de svarande tjänstemännen uttrycker handlar om att få med politiken på tåget och att få politikerna att inse vikten av medborgardialog, men också att hitta en tydlig balans mellan den representativa demokratin och medborgardialogen. Det ska poängteras att tolkningen ovan baseras på de resultat som samlats in via enkäten och att inga anspråk görs på att skapa en heltäckande och fullständig bild av hur kommunernas arbete med medborgardialog går till. Resultatet och tolkningarna utgör ett sätt att se på kommunernas arbete med medborgardialog, och lämnar förstås frågor obesvarade. Dessa tolkningar och den undersökning de baseras på bör istället ses som ett underlag för diskussion. En diskussion som kan handla om att lyfta blicken från vilka metoder och verktyg som är bäst lämpade att använda sig av i arbetet med medborgardialog och istället reflektera kring medborgardialog som princip och hur medborgardialogen flyttas från tjänstemännens diskussioner om hur, till politikens diskussioner om varför. Varför inte släppa problematiken med att hitta en balans mellan den representativa demokratin och medborgarnas direkta inflytande och sluta se dessa som två motpoler. Ett sätt kan vara att låta medborgardialogen fungera som ett komplement till den representativa demokratin, som ett sätt för de folkvalda politikerna att på ett systematiskt sätt öka sina kunskaper om vad de medborgare de representerar har för åsikter och värderingar kring olika frågor. Det är viktigt att komma ihåg att tanken med medborgardialog är att dialogerna ska fungera som en strategi för politikerna, till skillnad från brukardialogerna som ska fungera som ett verktyg för verksamheterna. I ett Sverige där det partipolitiska engagemanget minskar och valdeltagandet sviktar bör det ses som högt relevant att använda sig av medborgardialoger och att göra det på ett systematiskt och strategiskt sätt. 19