PM Biogasen i framtida kvotpliktssystem

PM Biogasen i framtida kvotpliktssystem Mattias Bisaillon, Profu AB Göteborg, december 2014

Inledning Inom ramen för projektet Intensifierat nationellt biogasarbete har Profu haft i uppdrag att beskriva förutsättningarna för ett kvotpliktssystem för drivmedel. Detta PM kan sedan användas som underlag till den nationella biogasstrategi som tas fram inom projektet, samt som stöd till övriga aktörer på biogasmarknaden i arbetet med hur ett framtida kvotpliktssystem för transportsektorn bör utformas. Intensifierat nationellt biogasarbete Det tvååriga projektet Intensifierat nationellt biogasarbete är ett unikt samarbete mellan Energigas Sverige, Region Skåne och Swedegas. Projektets syfte är att bidra till att uppnå Sveriges högt satta klimat- och miljömål genom ökad produktion och användning av biogas inom transportsektorn och industrin. Tid för genomförande Detta uppdrag genomfördes under hösten 2014. Kontaktperson: Hanna von Bahr, projektledare Intensifierat nationellt biogasarbete hanna.vonbahr@energigas.se 0736-849344 1

Sammanfattning Kvotplikten bör helst relatera till den växthusgasreduktion som respektive biodrivmedel åstadkommer, förslagsvis i ton CO 2-ekvivalenter. Dels uppfyller det syftet med att använda biodrivmedel i transportsektorn men även för att biogasen har en god växthusgasreduktion i förhållande till dess volym. Det är dock viktigt att växthusgasreduktionen kan verifieras för alla biodrivmedel och alla råvaror så att denna enhet fungerar att använda över tid. De aktörer som bör tilldelas certifikaten är producenter och importörer medan distributörer är kvotpliktig aktör. Analysen visar att det leder till en bättre likviditet på marknaden genom att det är fler aktörer som är producenter och importörer än distributörer vilket leder till en ökad handel med certifikat. En internationell handel med certifikat skulle öka likviditeten ytterligare. Breda politiska uppgörelser är en förutsättning för att få till stånd långsiktighet i styrmedlet och det är också önskvärt att tidigt definiera en utveckling av kvoten över längre tid, t.ex. till år 2030. Detta ökar möjligheten för långsiktiga investeringar för producenter och användare. Det är även viktigt för att säkerställa att målet om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 uppnås. Samtidigt som långsiktighet och förutsägbarhet är viktigt i ett kvotpliktssystem finns det många osäkerhetsfaktorer att ta hänsyn till. Potential för olika biodrivmedel, produktionskostnader, kostnadsutveckling för fossila alternativ, kostnader för fordon och infrastruktur, övriga ekonomsiska styrmedel är några exempel. Ett annat är osäkerheten kring import av biodrivmedel då det avser både tillgång och de olika bränslenas växthusgasreduktion. Bakgrund I regeringens proposition En sammanhållen svensk klimat- och energipolitik - Klimat (prop. 2008/09:162) redogörs för den långsiktiga prioriteringen att Sverige 2030 bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen samt för visionen att Sverige 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. I utredningen Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) 1, nedan kallad FFFutredningen, föreslås bl.a. att regeringen snarast bör utreda den exakta utformningen av ett framtida kvotpliktssystem där alla biodrivmedel ingår såväl låginblandade som rena och höginblandade. För biogasbranschen är det viktigt att bevaka att kvotpliktssystemets framtida utformning fungerar för biogasen så att biogasmarknaden kan växa i enlighet med de potentialbedömningar som gjorts inom ramen för FFF-utredningen 2. I detta PM beskrivs olika aspekter av ett kvotpliktssystem för biodrivmedel, hur det bör utformas för att inte missgynna biogasmarknaden, vilka osäkerheter som finns samt en jämförelse med elcertifikatsystemet. Ett kvotpliktssystem för stöd till biodrivmedel Principen för ett kvotpliktssystem är att drivmedelsleverantörerna åläggs en skyldighet att minst nå upp till en viss andel biodrivmedel av den totala mängd som säljs till specificerade 1 http://www.regeringen.se/sb/d/17075/a/230739 2 Kapitel 10 och 13 i utredningen Fossilfrihet på väg SOU 2013:84 2

slutanvändare, t.ex. vägtransporter och arbetsmaskiner. För att driva på utvecklingen ökar kvoten över tid. För att möjliggöra ökad flexibilitet kan administrativ handel tillåtas, exempelvis i form av biodrivmedelscertifikat som handlas på en certifikatsmarknad. Styrning mot minskande växthusgasutsläpp Det finns ett antal olika alternativ för vilken storhet som kvotplikten ska vara uppbyggd kring, det vill säga vilken dimension är det som ska öka enligt en föreskriven kvot relativt den totala drivmedelsanvändningen. Exempel på olika storheter kan vara: Volym av biodrivmedel (m 3 ) Energiinnehåll (MWh) Växthusgasreduktion (ton CO 2-ekv.) De olika storheterna har olika fördelar och nackdelar. Vid valet är det dock lämpligt att utgå från syftet med att öka användningen av biodrivmedel. En reducering av växthusgasutsläppen från transportsektorn är sannolikt det viktigaste syftet med ett sådant system. Kvotplikten bör därför helst relatera till den växthusgasreduktion som respektive biodrivmedel åstadkommer, förslagsvis i ton CO 2-ekv. Om växthusgasreduktionen inte tillåts som bas för differentiering enligt EU-kommissionen så är ett energibaserat system det näst bästa. Ett sådant system skulle kunna förbättras genom att biodrivmedel från vissa råvaror får dubbel- eller fyrdubbelräknas, vilket är tillåtet enligt EU-kommissionen. Ett energibaserat system har fördelen att det kan vara lättare att fastställa volymer jämfört med växthusgasreduktion. För biogasen vore det mer fördelaktigt att utgå från ett system med växthusgasreduktion istället för energiinnehåll, eftersom biogasen i de flesta fall har en hög växthusgasreduktion per energienhet. Flexibilitet för drivmedelsleverantörer Flexibilitet behövs i ett kvotpliktssystem eftersom förutsättningarna är olika för olika kvotpliktiga drivmedelsleverantörer. En möjlighet till administrativ handel behövs, vilket skulle kunna vara ett system med biodrivmedelscertifikat. De företag som levererar drivmedel till slutanvändarmarknaden blir då skyldiga att anskaffa sådana certifikat i relation till den aktuella kvotplikten och den totala drivmedelsleveransen. De aktörer som tilldelas certifikaten kan antingen vara producenter och importörer av godkända biodrivmedel eller distributörer, dvs. samma aktör som är kvotpliktig. Denna handel sker på en certifikatsmarknad och priset på ett certifikat styrs av tillgång och efterfrågan på certifikat och den aktuella kvotnivån. 3

Analysen visar att producenter och importörer bör tilldelas certifikaten medan distributörerna är kvotpliktiga, vilket baseras på följande: Det blir ett större antal aktörer på marknaden Risken för att certifikaten hanteras internt (eftersom distributörer både tilldelas certifikat och är kvotpliktiga) inom varje distributörs organisation minskar Fler aktörer och en ökad handel leder till en bättre likviditet på certifikatmarknaden, dvs. mer certifikat kommer ut på marknaden och det finns fler aktörer som handlar med dem Det överskott som genereras för de billigaste biodrivmedlen tillfaller producenterna/importörerna Utöver detta visar analysen på fördelar i att detta koncept bygger på samma princip som elcertifikatmarknaden, en marknad som har fungerat för att driva in förnybar el på elmarknaden. Därmed kan erfarenheter om vad som fungerat bra och vad som fungerat mindre bra på elcertifikatmarknaden användas som ett viktigt underlag vid utformningen av kvotpliktsystemet. Alternativ där drivmedelsdistributörer är certifikatsberättigad aktör Ett system där drivmedelsdistributörerna tilldelas certifikat, i förhållande till de inköpta mängderna av olika biodrivmedel, skulle ge incitament till distributörerna att köpa in biodrivmedel till högre priser än kostnaden för de fossila alternativen. Detta skulle finansieras med intäkterna från de tilldelade certifikaten. Det överskott som genereras för de billigaste biodrivmedlen (eventuell merkostnad plus certifikatintäkten) tillfaller distributörerna. Ett motiv för att tilldela certifikaten till distributörerna är att dessa ligger närmare marknaden och därmed tydligare kan bedöma behov och efterfrågan av biogas och skapa ett utrymme för att ge producenterna mer betalt så att de expanderar sin produktion. Distributörerna har även makten att påverka valet mellan låg- och höginblandning. Golvpris för certifikaten Certifikatspriset kommer att variera över tid och för att skapa större trygghet för biodrivmedelsproducenterna inom kvotpliktssystemet kan man överväga att införa ett golvpris för certifikaten. Staten skulle kunna garantera ett sådant sedan kostnaderna minskar genom kvotpliktssystemet eftersom en önskad styrning kan uppnås utan dyra skatteundantag som på sikt urholkar skattebasen. Det går då att argumentera för att det inte skulle vara orimligt att staten ställer upp med att garantera det nämnda golvpriset. En utgångspunkt för nivån på ett sådant golvpris skulle kunna vara dagens skatteundantag. Bristande likviditet Ett problem med ett kvotpliktssystem kan vara dålig likviditet, eftersom det finns relativt få företag som levererar drivmedel. Ett internationellt kvotpliktssystem vore därför på sikt önskvärt eftersom det skulle kunna bidra till högre likviditet i handelssystemet. Dessutom skulle den politiska risken med systemet sannolikt minska, eftersom det då blir en trögare process att ändra på villkoren i systemet. 4

Kvotens omfattning En betydelsefull parameter för kvotpliktssystemet är hur omfattande kvoten ska vara. Utgångspunkten är ofta att man tar ställning till hur många TWh biodrivmedel som är rimliga att tvinga in vid olika tidpunkter, detta trots att systemet egentligen utgår från en kvotplikt baserad på växthusgasreduktion. Beroende på att olika biodrivmedel har olika reduktionspotential så ger en viss energimängd olika stor växthusgasreduktion. Det kan vara aktuellt med en separat kvot för rena och höginblandande biodrivmedel. Ett skäl är att låginblandning bara kan ge en viss mängd biodrivmedel och eftersom målsättningen är att komma längre kan det vara motiverat att redan nu ge förutsättningar för rena och höginblandade biodrivmedel, eftersom de kommer att behövas på sikt. Behov av ytterligare stöd för biodrivmedel från vissa råvaror Det kan finnas behov av ytterligare stöd, utöver det generella kvotpliktssystemet, till vissa biodrivmedel. Analysen visar att det finns åtminstone två rimliga skäl till ytterligare stöd: Stimulera produktion av biodrivmedel som inte konkurrerar med matproduktion (avfall, restprodukter, lignin och cellulosa) Stimulera ny teknik som inte är kommersiellt tillgänglig FFF-utredningen bedömer att det krävs ytterligare stöd för att få till investeringar i produktion baserad på avfall, biprodukter och cellulosa. De föreslår ett prispremiesystem som ger en säker intäkt för utvald biodrivmedelsproduktion under 12 års tid. Detta skulle ge trygghet för investerare samt stärka svensk försörjningstrygghet och svensk industri. Det föreslagna kvotpliktssystemet fokuserar på reduktion av växthusgasutsläpp. Det nuvarande skatteundantag för energiskatt som naturgas och biogas har kan delvis motiveras av de gasformiga drivmedlens övriga miljöfördelar, exempelvis mindre partikelutsläpp. Om skatteundantagen fasas ut och ersätts med kvotpliktssystemet försvinner värderingen av dessa övriga miljöfördelar. För att behålla ett sådant incitament krävs alltså kompletterande styrmedel. Kvotpliktsavgift Om en leverantör inte uppfyller kvotplikten bör en sanktionsavgift tas ut, en så kallad kvotpliktsavgift. Den bör vara tillräckligt hög för att driva på utvecklingen, det vill säga högre än bedömd kostnad för det dyraste biodrivmedlet inkluderat i kvotplikten. Om avgiften blir för låg finns en risk att utsläppsreduktionsmålet inte nås, eftersom det blir billigare att köpa sig fri genom kvotpliktsavgiften. Om avgiften blir för hög finns istället risken att certifikatspriset pressas upp nära den nivån. Om kvoten sätts för högt och det inte finns praktiska möjligheter att nå målet för utsläppsreduktion leder kvotpliktsavgiften också till onödigt stora kostnadshöjningar för drivmedelskonsumenterna utan resulterande utsläppsminskning. För att få vägledning om lämplig nivå på en sådan kvotpliktsavgift kan paralleller dras till det norsk/svenska elcertifikatsystemet. Där uppgår kvotpliktsavgiften till 150 procent av det volymvägda medelpriset på elcertifikat under beräkningsåret. 5

Verifiering av växthusgasreduktion Det är viktigt att växthusgasreduktionen kan verifieras för alla biodrivmedel och alla råvaror. Det gäller både inhemska och importerade biodrivmedel. Detta görs redan idag i samband med den årliga uppföljning som Energimyndigheten gör. Redovisningen och verifieringen av respektive biodrivmedels växthusgasreduktion behövs både för att de ska få räknas som förnybara enligt förnybarhetsdirektivet och för att drivmedlet ska få rätt utväxling inom kvotpliktssystemet. Långsiktighet grundläggande för investeringar Flera av de biodrivmedel som förväntas utgöra en del av den drivmedelsmix som uppfyller ett givet kvotpliktssystem är förknippade med stora investeringar. För att en investerare ska vara beredd att göra de investeringar som krävs så är långsiktighet och trovärdighet av största vikt. Om investerarna inte känner den tryggheten är risken stor att investeringarna uteblir och att dyrare biodrivmedelsalternativ istället tas i anspråk för att uppfylla kvotkravet. Breda politiska uppgörelser är alltså en förutsättning och det är också önskvärt att tidigt definiera en utveckling över lång tid, t.ex. till år 2030 (jämför med elcertifikatsystemet som pågår fram till 2035, se mer om elcertifikatet på sid 7). Till följd av svårigheterna med att bedöma den framtida totala drivmedelsanvändningen kan det vara svårt att initialt specificera kvotnivåer för hela stödperioden. Trots det kan en utvecklingslinje tas fram för den förutsedda stödperioden för att skapa en bild av den västhusgasreduktion, eller de biodrivmedelsmängder, som kommer att behövas. I takt med att utvecklingen av den totala drivmedelsanvändningen klarnar kan man sedan i samband med kontrollstationer översätta dessa nivåer till kvotnivåer. Osäkerhetsfaktorer i ett kvotpliktssystem När ett kvotpliktssystem ska utformas finns det ett flertal osäkerhetsfaktorer att ta hänsyn till eftersom systemet bör ha en lång tidshorisont. Exempel på sådana är potential för olika biodrivmedel, dess produktionskostnader, kostnader för fossila alternativ, distributionskostnader, eventuella merkostnader för fordon och infrastruktur, tillämpning av energi- och koldioxidskatt samt utsläppsreduktion för drivmedlen. En faktor som innebär en extra stor osäkerhet är importen av biodrivmedel inom ramen för kvotpliktsystemet. Det är mycket svårt att förutse vilka importvolymer som kan finnas tillgängliga för svensk användning framöver samt vilken CO 2-reduktion dessa produkter kan ge. Importen till Sverige påverkas även av hur efterfrågan och styrmedel utvecklas i Sverige och potentiella exportländer, hur efterfrågan och styrmedel utvecklas i andra EU-länder samt hur tullar utvecklas inom ramen för EU kontra resten av världen. Svårigheten med att bedöma Sveriges möjligheter att i framtiden importera biodrivmedel beskrivs även i FFFutredningen, men studien bedömer att den kommer att minska på sikt till följd av antagande om en successivt ökande efterfrågan på biodrivmedel inom EU och globalt vilket minskar importmöjligheterna till Sverige. En viktig förutsättning för att tillåta att importerade biodrivmedel ska få utnyttjas är dock att de importerade biodrivmedlens ursprung och egenskaper kan fastställas på ett tillförlitligt sätt. 6

Elcertifikatsystemet Elcertifikatsystemet är ett ekonomiskt stöd för producenter av förnybar el och har funnits i Sverige sedan år 2003. Det sträcker sig fram till år 2035 och sedan 2012 är Norge med i elcertifikatsystemet. En producent av förnybar el får för varje producerad MWh ett elcertifikat från staten. Producenten kan sedan sälja certifikatet på en certifikatsmarknad. Elleverantörer är kvotpliktig aktör och köper certifikaten av producenten för att uppfylla en viss andel förnybar el. Hur stor andelen förnybar el ska vara bestäms genom en kvot i lagen om elcertifikat. Kvotnivåerna är fastställda till och med år 2035. Jämförelse mellan drivmedelscertifikat och elcertifikat Erfarenheterna från elcertifikatmarknaden visar att priset på certifikaten påverkas av flertalet faktorer: den aktuella kvotnivån, förväntningar bland marknadens aktörer, osäkerheter kring tekniker och deras kostnadsutveckling och det ackumulerade överskottet av elcertifikat. I detta sammanhang är det också viktigt att notera några fundamentala skillnader mellan elcertifikat och biodrivmedelcertifikat som kan påverka marknadens funktion och potentiellt leda till större prissvängningar för biodrivmedelcertifikat: 1) El är tillgänglig på samma sätt i hela landet oberoende av produktionssätt medan biodrivmedlens tillgänglighet varierar med var och hur produktionen och distributionen är utbyggd. Därmed konkurrerar biodrivmedlen inte på samma villkor över hela landet, åtminstone inte i det korta perspektivet. 2) Det finns sannolikt betydligt fler producenter av förnybar el än det kommer att finnas av biodrivmedel. Flera av biodrivmedlen uppvisar lägre specifika kostnader ju större anläggningar som byggs. Det finns en generell risk att marknaden fungerar sämre ju färre producenter det finns. 3) El har samma egenskaper och kan användas för samma applikationer oavsett hur den är producerad, medan biodrivmedlen har olika tekniska egenskaper och kräver olika typer av fordon. Användarnas preferenser och fordonens egenskaper påverkar därmed marknaden. Sannolikt finns det även en extra tröghet att lämna de traditionella bränslena (bensin och diesel). Den förväntade tillförlitligheten i biodrivmedelsförsörjningen och den förväntade prisutvecklingen (egentligen relativprisutvecklingen jämfört med bensin/diesel) påverkar byteströgheten och därmed indirekt biodrivmedelcertifikatpriset. 7