1(5) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY Ek, Hanna Tel: 010-698 10 96 Hanna.Ek@naturvardsverket.se KOMPLETTERING 2015-03-04 Ärendenr: NV-09515-13 NV-00326-14 Kammarrätten i Stockholm Box 2302 103 17 Stockholm Komplettering i mål nr 140-141-15 angående överklagande av Förvaltningsrättens i Stockholm beslut den 23 december 2014 om licensjakt efter varg 2014 Saken Naturvårdsverket har den 13 januari 2015 inkommit med ett överklagande av ovan nämnda beslut och givits anstånd att senast den 5 mars 2015 komplettera detta överklagande. Naturvårdsverket vidhåller de grunder som framfördes i överklagandet men vill justera yrkandet något. Naturvårdsverket yrkar i första hand att kammarrätten beviljar prövningstillstånd i målen, prövar målen i sak och fastställer Naturvårdsverkets beslut om licensjakt. I andra hand yrkar Naturvårdsverket att kammarrätten upphäver förvaltningsrättens beslut och fastställer att minska koncentrationen av varg där den är som tätast kan vara ett självständigt syfte för licensjakt samt återförvisar målen till förvaltningsrätten för vidare prövning av övriga förutsättningar för licensjakten. Naturvårdsverket vill därutöver tillägga följande. Utveckling av Naturvårdsverkets talan Prövning i sak Förvaltningsrättens prövning I nu överklagat avgörande konstaterar förvaltningsrätten inledningsvis i skälen för sitt avgörande att giltighetstiden för Naturvårdsverkets beslut har löpt ut och att ändamålet med de klagandes talan därmed har förfallit. Förvaltningsrätten uttalar även att det föreligger särskilda skäl att pröva frågan i målen, med hänvisning till att det i stor utsträckning saknas vägledande avgöranden angående under vilka förutsättningar licensjakt kan tillåtas på skyddade arter. Förvaltningsrätten bedömer därefter ett flertal frågor i målen och påpekar brister BESÖK: STOCKHOLM VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND FORSKARENS VÄG 5, HUS UB POST: 106 48 STOCKHOLM TEL: 010-698 10 00 FAX: 010-698 10 99 E-POST: REGISTRATOR@ NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE
NATURVÅRDSVERKET 2(5) i Naturvårdsverkets beslut, men avskriver sedan målen från vidare handläggning. Förvaltningsrätten har således, trots flera uttalanden i sak, inte avgjort målen i sak. I detta sammanhang kan nämnas att samma förvaltningsrätt i andra mål har hanterat saken annorlunda. I t.ex. mål nr 2428-13 om selektiv och riktad jakt efter varg 2013 avgjorde förvaltningsrätten i dom den 2 maj 2013 målet i sak och upphävde Naturvårdsverkets beslut, trots att jakttiden passerats med flera månader. Skäl för avskrivning Enligt Naturvårdsverket är det en rimlig utgångspunkt att mål där t.ex. den aktuella tiden har passerats ska avskrivas. Detta främst av processekonomiska skäl. I mål där frågan är av principiellt intresse kan det dock finnas ett behov av ett avgörande i sak, trots att tiden passerats. I doktrin har det uttryckts som att när överklagande inte kan anses onyttigt bör det tas upp till prövning i sak (se Wennergren B., Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, 4 uppl., Stockholm 2001, s.283). Även i praxis har konstaterats att det kan finnas skäl att sakpröva mål där saken förfallit. I ett mål om förvar (se RÅ 1999 ref. 26) där ett förvarsbeslut ersattas av ett senare beslut om förvar uttalade Regeringsrätten att den klagande måste anses ha haft ett beaktansvärt intresse av att få förutsättningarna för det första förvarsbeslutet prövade även av högre domstolsinstans, särskilt som en sådan prövning skulle kunna få betydelse för kommande ställningstaganden i fråga om det fortsatta förvaret. Kammarrätten hade därför bort pröva hans talan i sak istället för att avskriva målet. Högsta förvaltningsdomstolen har vidare i december 2014 meddelat prövningstillstånd i ett mål om arkeologisk utredning (se mål nr 1975-14) där en fråga just är om kammarrätten efter en prövning i sak ägt avskriva målet, med hänvisning till att giltighetstiden för länsstyrelsens beslut gått ut. Målet är ännu inte avgjort. Följder av förvaltningsrättens prövning Enligt 33 förvaltningsprocesslagen (1971:291) överklagas förvaltningsrättens beslut till kammarrätten. Talan mot ett beslut kan föras endast vad avser själva slutet (jfr t.ex. RÅ 1990 not. 45), i detta fall beslutet att avskriva målen. Förvaltningsrättens uttalanden avseende bristerna i Naturvårdsverkets beslut i nu aktuella mål återfinns, som framgår ovan, endast under rubriken Skälen för avgörandet och inte under själva avgörandet. Uttalanden i skälen för ett avgörande anses sakna självständig rättsverkan. Det innebär att de inte är möjliga att överklaga. I detta fall medför därmed förvaltningsrättens hantering att Naturvårdsverket endast har möjlighet att överklaga själva avskrivningen av målen då något avgörande i sak inte har meddelats. Naturvårdsverket går därmed miste om en överprövning av sakfrågan i målen genom att förvaltningsrättens uttalanden under skälen för avgörandet inte är möjliga att angripa. Detta är beklagligt då det är riktigt som förvaltningsrätten framhåller; att det i stor utsträckning saknas vägledande avgöranden angående under vilka förutsättningar licensjakt kan tillåtas på skyddade arter. Det finns därmed ett principiellt intresse av ett avgörande i sak. Naturvårdsverket anser mot bakgrund av rättsläget enligt praxis, vilket beskrivits ovan, att förvaltningsrätten felaktigt avskrivit målen från vidare handläggning. Kammarrätten bör med anledning härav bevilja prövningstillstånd och upphäva förvaltningsrättens beslut. Det finns med
NATURVÅRDSVERKET 3(5) anledning av ovan nämnda prövningstillstånd i Högsta förvaltningsdomstolen även ett prejudikatsintresse av att kammarrätten prövar målen om licensjakt i sak. Förutsättningar för licensjakt Betydelsen av en nationell förvaltningsplan Naturvårdsverket har på uppdrag av regeringen tagit fram en nationell förvaltningsplan för varg. Enligt uppdraget ska en nationell förvaltningsplan för varg bl.a. innehålla en agenda för hur framtida licens- och skyddsjaktsfrågor ska hanteras och genomföras 1. Den nationella förvaltningsplanen för varg har därefter reviderats vid flera tillfällen. I den senaste rovdjurspropositionen har bl.a. följande uttalats om vikten av att ha en nationell förvaltningsplan. Naturvårdsverket ansvarar för att upprätta och fastställa nationella förvaltningsplaner för de stora rovdjuren i Sverige. Förvaltningsplaner bör vara de centrala och regionala verktygen för den praktiska förvaltningen av rovdjuren och därmed också de adaptiva verktygen för att nå det övergripande och långsiktiga målet att varg, björn, järv, lodjur och kungsörn i Sverige ska uppnå och bibehålla gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet, samtidigt som tamdjurshållning inte påtagligt försvåras och socioekonomisk hänsyn tas. Efter riksdagens behandling av denna proposition bör Naturvårdsverket komplettera förvaltningsplanerna i enlighet med riksdagens beslut om referensvärden för gynnsam bevarandestatus. Regeringen avser att med hänsyn till detta ge Naturvårdsverket i uppdrag att omarbeta den nuvarande förvaltningsplanen för varg. 2 Syftet med licensjakten Förvaltningsrätten har endast uttalat sig om det angivna syftet med licensjakten och inte om övriga förutsättningar för licensjakt efter varg. I tillämplig lydelse av Naturvårdsverkets nationella förvaltningsplan för varg uttalas att för att minska koncentrationen inom en population är en begränsad och strängt kontrollerad licensjakt den lämpligaste åtgärden. Syftet med licensjakten efter varg är på längre sikt att minska koncentrationen av varg i kärnområdet, det vill säga där stammen är som tätast. En minskning av koncentrationen i särskilt täta områden bidrar även till att minska de samlade socioekonomiska konsekvenserna som upplevs av boende i områden där även de andra stora rovdjursarterna - lodjur, björn, järv och kungsörn - är etablerade. 3 Av förarbetena framgår också att risken för olägenheter och socioekonomiska konsekvenser ökar i områden där förekomsten av varg är tät 4. En minskad förekomst av varg i dessa områden kan enligt Naturvårdsverket bidra till att konflikten mellan människa och varg minskar och att toleransen för varg därmed ökar. Licensjakt ska enligt Naturvårdsverket ses som ett verktyg för att reglera vargpopulationen som är en del av förvaltningen av stammen, vilket kommer till uttryck i den nationella förvaltningsplanen. Förvaltningens primära mål är att 1 Regeringsbeslut den 21 juli 2011, M2011/2633/Nm 2 Se prop. 2012/13:191, s. 61-63. 3 Nationell förvaltningsplan för varg 2012-2017, reviderad utgåva december 2013, s. 37-38, bifogas. 4 Jfr prop. 2012/13:191, s. 38.
NATURVÅRDSVERKET 4(5) bibehålla vargens gynnsamma bevarandestatus. Stöd för detta synsätt, att jakt på detta sätt kan vara en del av förvaltningen av ett strikt skyddat djur när det finns en väl genomarbetad förvaltningsplan, finns i EU-kommissionens vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemenskapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer (s. 56, bifogas) och i riktlinjer för förvaltning av stora rovdjur på populationsnivå från Large Carnivore Initiative for Europe (s. 28-30, bifogas). Naturvårdsverket anser därför, till skillnad från förvaltningsrätten, att minska koncentrationen av varg där den är som tätast kan vara ett självständigt syfte för licensjakt. Naturvårdsverket anser också att detta syfte är acceptabelt och i linje med tillämplig lydelse av den nationella förvaltningsplanen och EUkommissionens vägledning. Detta synsätt återkommer i senare ärenden om licensjakt efter varg och har även förtydligats i den nationella förvaltningsplanen under hösten 2014. I november 2014 fattade bl.a. Länsstyrelsen i Värmlands län beslut om licensjakt efter varg. Syftet med den licensjakten var att minska vargstammens koncentration i de områden där den är som tätast. Beslutet överklagades till Naturvårdsverket som den 5 januari 2015 avslog överklagandena och bl.a. uttalade att minska tätheten eller koncentrationen av varg i ett område kan vara ett självständigt syfte för licensjakt. Naturvårdsverkets beslut bifogas för kännedom. Övriga förutsättningar för licensjakt Naturvårdsverket har utöver beslutet om licensjakt i yttrande till förvaltningsrätten i januari 2014 utförligt beskrivit varför förutsättningarna för licensjakt efter varg var uppfyllda i detta fall. Förvaltningsrätten har dock inte bedömt övriga förutsättningar för den i målen aktuella licensjakten. Naturvårdsverket vidhåller att samtliga förutsättningar för licensjakten efter varg 2014 var uppfyllda. Kammarrätten bör i första hand bevilja prövningstillstånd i målen, pröva målen i sak och fastställa Naturvårdsverkets beslut om licensjakt efter varg. I andra hand bör kammarrätten upphäva förvaltningsrättens beslut och fastställa att minska koncentrationen av varg där den är som tätast kan vara ett självständigt syfte för licensjakt samt återförvisa målen till förvaltningsrätten för vidare prövning av övriga förutsättningar för licensjakten. Beslut om komplettering i dessa ärenden har fattats av biträdande avdelningschefen Rikard Janson. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit sektionschefen Gunilla Ewing Skotnicka och juristen Hanna Ek, den sistnämnda föredragande. För Naturvårdsverket Rikard Janson Hanna Ek
NATURVÅRDSVERKET 5(5) Bifogas: - Nationell förvaltningsplan för varg i för målen aktuell version. - EU-kommissionens vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemenskapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer. - Linell J., Salvatori V. & Boitani L. (2008), Guidelines for Population Level Management Plans for Large Carnivores in Europe. A Large Carnivore Initiative for Europe report prepared for the European Commission (contract 070501/2005/424162/MAR/B2). - Naturvårdsverkets beslut den 5 januari 2015 angående licensjakt efter varg i Värmlands län, ärende nr NV-08303-14 m.fl.