Anhörigstöd enligt 5 kap 10 socialtjänstlagen Jonas Reinholdsson KommunLex AB Copyright 2011 KommunLex AB materialet får inte spridas, användas eller kopieras utan KommunLex medgivande Frågor för dagen Hur tolkas och tillämpas bestämmelsen om anhörigstöd? Vad består anhörigstödet av i praktiken, exempel på hur stödet kan se ut. Hur formuleras besluten och finns möjlighet att överklaga? Handläggning av ärenden om anhörigstöd, är det ett eget behov eller en del av den närståendes behov? Dokumentation i anhörigstödsärenden enligt 11 kap 1 socialtjänstlagen vad gäller? När kan anhöriga åberopa biståndsrätten i 4 kap 1 socialtjänstlagen eller den kompletterande bestämmelsen i 4 kap 2 samma lag till stöd för sin begäran om stöd? Offentlighet och sekretess vad gäller i förhållande till anhöriga? Domstolsavgöranden, JO och Socialstyrelsen. Egna frågor, diskussion och svar. 2 1
Författningsregleringen 5 kap 10 socialtjänstlagen Personer som vårdar eller stödjer närstående Socialnämnden ska erbjuda stöd för att underlätta för de personer som vårdar en närstående som är långvarigt sjuk eller äldre eller som stödjer en närstående som har funktionshinder. 3 Förarbetena till införandet av bestämmelsen Regeringens proposition 2008/09:82, Stöd till personer som vårdar eller stödjer närstående. Socialstyrelsen gavs samtidigt i uppdrag att utarbeta vägledning till stöd för tillämpningen av lagstiftningen som rör socialtjänstens arbete med stöd till de personer som vårdar eller stödjer närstående. 4 2
Rättspolitiska utgångspunkter Vanligt att anhöriga ger vård och stöd, även om insatser ges från socialtjänsten. Viktigt att känna uppskattning, men det handlar även om anhörigas behov av vila, att få tid över för personliga angelägenheter samt om kunskaper och färdigheter för att kunna behärska situationen på bästa sätt. För samhället är det också angeläget att stödja anhöriga för att förebygga att dessa själva ska behöva söka vård eller stöd. Relationerna mellan anhöriga och den närstående skiljer sig åt. För många är det naturligt och positivt att hjälpa en närstående. I vissa situationer kan dock uppgiften bli övermäktig och det positiva övergår till att bli ett krav och en belastning. Om anhöriga uppmärksammas på ett positivt sätt och om deras situation underlättas genom individuellt inriktade stödinsatser av god kvalitet så kan både den enskilde och anhöriga känna ökad trygghet och få ökad livskvalitet. Det kan i sin tur leda till att offentlig resurser kan tas tillvara på ett mer effektivt sätt. 5 Vad menas med anhörig och anhörigstöd? Med anhörig avses här den person som inom familje- eller släktkretsen bistår en annan. Ibland förekommer också att grannar och vänner träder in i anhörigas ställe och antar "funktionen" som anhörig. Därför bör i lagtexten talas om närstående som är ett vidare begrepp. Med anhörigomsorg avses olika former av hjälpinsatser som ges av anhöriga till personer som på grund av sjukdom eller funktionshinder behöver sådana i sin dagliga livsföring. Med anhörigstöd (eller stöd till anhöriga) avses olika insatser som primärt syftar till att fysiskt, psykiskt och socialt underlätta den anhörigas situation. I denna proposition avses med närstående den person som tar emot omsorg, vård eller stöd. Den som ger insatser benämns anhörig eller annan person. Prop. 2008/09:82, s. 11 12. 6 3
Den juridiska definitionen av anhörigstöd Olika insatser som primärt syftar till att fysiskt, psykiskt och socialt underlätta den anhörigas situation. Juridiskt görs i sammanhanget även en skillnad mellan barn och unga respektive vuxna (jfr föräldrabalken och äktenskapsbalken). 7 Barn och unga Av 6 kap. 2 föräldrabalken framgår att den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov av bl.a. omvårdnad blir tillgodosett. Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter. Av föräldrabalken framgår föräldrarnas ansvar för att ge sina barn en god omvårdnad. Normalt föräldraansvar och barns rätt att ha en närvarande förälder som är närvarande och tillgodoser barnets behov barnperspektiv. 8 4
Makar och sambos När det gäller makar ska dessa, var och en efter sin förmåga, bidra till det underhåll som behövs för att deras gemensamma och personliga behov ska tillgodoses (6 kap. 1 äktenskapsbalken). Denna skyldighet kan ses som en komplettering till de allmänna förhållningsregler som ges i äktenskapsbalkens inledande kapitel om att makar ska samarbeta för vård av hem och barn och fördela utgifter och sysslor emellan sig. Lagen bygger på uppfattningen att makar ska leva på samma villkor och ha lika levnadsstandard. Detta innebär att makar har ett gemensamt ansvar för ekonomi och skötsel av hemmet, exempelvis tvätt, städning och inköp. Motsvarande torde i princip anses gälla för sambor vid tillämpning av socialtjänstlagen (jfr Högsta förvaltningsdomstolens praxis på andra socialtjänstområden). Någon omvårdnadsplikt finns däremot inte inskriven i äktenskapsbalken och varje make avgör själv i vilken omfattning hon eller han vill hjälpa till med personliga omvårdnadssysslor såsom personlig hygien, toalettbestyr och matning. Det finns i Sverige inte heller några lagliga skyldigheter för vuxna barn att tillgodose föräldrars behov av vård och omsorg. 9 Insatser för den som vårdar eller stödjer närstående anhörigstödets former Vissa anhöriga eller andra personer behöver främst hjälp med insatser till den närstående för att orka med eller få egen tid över för sig själv eller för andra familjemedlemmar. För andra kan behovet i stället handla om att få information och kunskaper för att både känna sig trygg i och utveckla sin roll som t.ex. anhörigvårdare eller anhörigstödjare. Insatser kan också handla om att den anhöriga m.fl. ensam eller tillsammans med den person han eller hon vårdar eller stödjer, kan få erbjudande att göra något som bryter vardagsmönstret, som ger vila, stimulans eller omväxling. Vilka former av stöd som erbjuds anhöriga eller andra personer kan variera mellan kommunerna. Prop. 2008/09:82, s 13. 10 5
Anhörigstödets form Av förarbetena följer att det kan ges antingen som 1. ett indirekt stöd (egentligen ett stöd eller bistånd till den närstående) eller 2. ett direkt stöd till den anhörige. Någon rätt att få stöd eller bistånd i viss form följer dock nödvändigtvis inte av socialtjänstlagens bestämmelser (jfr avgörande från kammarrätten). Vilken form som är fråga om påverkar handläggningen av ärendet m.fl. frågor. 11 Ingen rätt att kräva anhörigstöd i viss form Kammarrättens i Stockholm dom 2012-01-13, mål nr 4519-11. I målet har framkommit att det är N.N:s hustru som tar det huvudsakliga ansvaret för att tillgodose hans vård- och omsorgsbehov. Det finns inte skäl att ifrågasätta att N.N:s hustru till följd av detta har ett behov av avlastning. Syftet med korttidsboende är bl.a. att möjliggöra för anhöriga att få rekreation och vila (jfr prop. 2008/09:82 s. 17). Inget annat har framkommit i målet än att den sökta insatsen i sig skulle vara lämplig i avlastande syfte i den förevarande situationen. Vid bedömningen måste emellertid bl.a. kostnaderna för den önskade insatsen beaktas och jämföras med andra lämpliga insatser. Kammarrätten finneratt det inte finns skäl att ifrågasätta att nämnden erbjudit olika slags insatser för hjälp i hemmet. Enligt kammarrättens mening får det också anses framgå att dessa insatser kan tillgodose N.N:s hustrus behov av avlastning såväl som hans egna behov av hjälp i hemmet. Att dessa hjälpinsatser inte alltid fungerat tillfredsställande, som Gunnar N.N. uppgivit, är en fråga som får avhjälpas på annat sätt och har inte med bedömningen av hans hjälpbehov i sig att göra. 12 6
Exempel på stödjande insatser Hjälp med insatser till den närstående för att orka med eller få egen tid över. Information och kunskaper för att både känna sig trygg i och utveckla sin roll. Den anhörige (ensam eller tillsammans med den person han eller hon vårdar eller stödjer) kan göra något som bryter vardagsmönstret, som ger vila, stimulans eller omväxling. Väntjänst, föreläsningar för anhöriga, särskilda utbildningar, stödgrupper, träffpunkter eller dagcentraler, samtal och handledning samt fritidsverksamheter. Flera av de insatser som redovisas i förarbetena är indirekta (avlösning, korttidsvård eller korttidsboende för äldre, sysselsättning, dagvård och dagverksamhet, avlösning i hemmet samt insatser enligt LSS). 13 Ekonomiska ersättningar och bidrag Beslutas av kommunen ingen skyldighet utan en möjlighet. En form av frivilligt stöd till den enskilde enligt 4 kap 2 socialtjänstlagen. Ekonomiska bidrag kan diskuteras eftersom anhörigstöd i socialtjänstlagens mening ska syfta till att fysiskt, psykiskt och socialt underlätta den anhöriges situation. Vanligt är att kommuner i stället ger bidraget till den enskilde att användas för att t.ex. anlita anhörig eller annan för vård (hemvårdsbidrag). Ett alternativ kan i vissa fall vara s.k. anhöriganställning. Någon rätt till sådan anställning finns dock inte enligt socialtjänstlagen (se kammarrättsdom). 14 7
Kommun kan inte ersätta hemtjänst med hemvårdsbidrag Enligt kammarrätten kan inte stadsdelsnämnden avslå en ansökan om hemtjänst med hänvisning till att behovet kan tillgodoses genom hemvårdsbidrag och att det finns en anhörig som kan tillgodose behovet. För att hemvårdsbidrag ska kunna komma i fråga krävs dessutom att det finns anhöriga som på frivillig basis tillgodoser behovet. I förevarande fall anser kvinnans anhöriga att det inte fungerar tillfredställande med hemvårdsbidrag. Kommunens ansvar att tillhandahålla tjänsten hemtjänst kan därför inte ersättas med hemvårdsbidrag. Kammarrätten anser att kvinnan har rätt till 20 timmar hemtjänst per vecka. Dock avslår kammarrätten kvinnans yrkande om att kommunen ska anställa anhöriga som ska utföra hemtjänsten. Mål nr 568-11, Kammarrätten i Stockholm. 15 Kammarrättens domskäl Nämndens möjlighet att genom hemvårdsbidrag utge ekonomisk ersättning till personer vilkas anhöriga utför anhörigvård kan inte utan vidare ersätta kommunens primära ansvar att tillhandahålla hemtjänst enligt socialtjänstlagen. Anhörigvård är ett frivilligt åtagande för den anhörige. Nämnden kan därför inte avslå en ansökan om hemtjänst med hänvisning till att det finns en anhörig som kan tillgodose behovet (prop. 2005/06:115 s. 156). För att hemvårdsbidrag överhuvudtaget ska kunna komma i fråga måste det också finnas anhöriga som på frivillig basis tillgodoser behovet. Vad gäller frågan om hemtjänsten ska utföras genom att kommunen anställer anhöriga konstaterar kammarrätten att vare sig lagstiftning eller förarbeten ger stöd för att en sökande skulle ha rätt att kräva att kommunen anställer en viss person för att utföra hemtjänsten. Det finns även domar som menar att anhöriganställning är en verkställighetsfråga, men rättsläget är oklart (exempelvis Kammarrätten i Sundsvall den 31 maj 2002 mål nr 2847-2001, Kammarrätten i Göteborg den 12 september 2003 mål nr 4260-2003). Att rätt att kräva anhöriganställning enligt 4 kap 1 socialtjänstlagen saknas får dock ses som otvivelaktigt. 16 8
Hemvårdsbidrag Hemvårdsbidrag är ett bidrag som efter beslut av kommunen kan betalas ut till den enskilde som behöver stöd och omsorg. Hemvårdsbidrag är skattefritt enligt 8 kap. 18 inkomstskattelagen (1999:1229). Enligt en dom från Kammarrätten i Sundsvall (2006-03-29 mål nr 2578-05) är hemvårdsbidrag en form av bistånd som kan utgå till den enskilde med stöd av 4 kap. 2 socialtjänstlagen. Detta medför att beslut om avslag på ansökan om hemvårdsbidrag inte kan överklagas genom förvaltningsbesvär utan att prövningen ska göras i form av en laglighetsprövning enligt kommunallagen. Varje kommun bestämmer vilka riktlinjer som ska gälla för direkt ekonomiskt stöd till anhöriga, vilket innebär att villkoren för ersättning och ersättningsnivåerna varierar mellan kommunerna. Prop. 2008/09:82, s. 20. 17 Närmare om 5 kap 10 socialtjänstlagen Syftar enligt förarbetena till att tydliggöra att socialnämnden ska erbjuda stöd för att underlätta för de personer som vårdar eller stödjer närstående. Påverkar handläggning och dokumentation, jfr 11 kap 1 socialtjänstlagen samt SOSFS 2006:5. I socialtjänstlagen är det endast 4 kap. 1 som grundar rätt för enskilda personer att få bistånd. En anhörig eller annan person kan söka bistånd till en insats som han eller hon behöver för egen del med stöd av 4 kap. 1 socialtjänstlagen. Detta gäller dock inte s.k. indirekt anhörigstöd. Dessutom finns ingen rätt att få en viss sorts bistånd, även om fråga är om behov av direkt anhörigstöd. Egentligen är det fråga om självbestämmanderätten och integriteten för den närstående som är sjuk, funktionsnedsatt eller äldre. Enkelt uttryckt vem får ansöka och vem ska vi lyssna på? Särskilt när det är fråga om personer som kan ha begränsad förmåga till eget bestämmande eller autonomi på grund av någon form av funktionsnedsättning. 18 9
Självbestämmanderätt och integritet Socialtjänstlagen bygger på frivillighet, dvs. det är den enskilde som får ansöka och som vi skall föra dialog med när det gäller genomförandet. LSS är ännu tydligare (särskild lagreglering som anger vilken person som får ansöka och betonar den enskildes inflytande) viktigt att ge möjlighet till informerat val och att respektera valet. I princip samma på andra rätts- eller verksamhetsområden. Personer som kan företräda den enskilde: - Legala företrädare (god man och förvaltare samt vårdnadshavare och förmyndare). - Ombud (inom ramen för fullmakt och huvudmannens anvisningar). - Anhöriga har ingen legal bestämmanderätt och varken god man eller förvaltare kan påtvinga enskilda vård, omsorg eller annat mot hans eller hennes viljeyttring (jfr Socialstyrelsens meddelandeblad). - Se även de nationella riktlinjerna för demensvården och det som sägs där om att se personen och föra dialog etc. med den enskilde. 19 Begränsad förmåga till eget bestämmande Dement persons vilja kunde uttryckas genom god man Kammarrätten i Stockholm 2005-12-16, mål nr 5752-05 En socialnämnd hade inte haft rätt att avslå en ansökan om särskilt boende enligt 2 kap 3 SoL (nu 2 a kap 8 ) med hänvisning till att kvinnan var dement och inte kunde uttrycka någon egen vilja. Kvinnans gode mans ansökan skulle enligt kammarrätten anses uttrycka kvinnans vilja. Dement kvinna ansågs kunna uttrycka egen vilja Kammarrätten i Göteborg 2004-05-07, mål nr 796-04 En kvinna som led av Alzheimersdemens ansågs, i brist på läkarutlåtande som visade att hon saknade förmåga att uttrycka en egen vilja, ha uttryckt en önskan om att flytta till en annan kommun och hade därför rätt till särskilt boende i den kommunen. Demensboende mot vårdtagarens vilja var inte skälig levnadsnivå Kammarrätten i Göteborg 2004-04-20, mål nr 5921-03 En kvinna i början av en demenssjukdom kunde inte mot sin vilja flyttas till ett demensboende, eftersom det inte skulle ge henne en skälig levnadsnivå. Därför hade hon rätt till ett vanligt äldreboende. Att anhörig och kommunen tyckte att flytten var motiverad togs ingen hänsyn till. 20 10
Uppfattning eller samtycke från anhörig Anhöriga och andra närstående har inte några rättsliga befogenheter att agera som ställföreträdare för en vuxen person. Att ge vård eller omsorg mot en vuxen persons vilja eller att använda tvångsåtgärder kräver stöd av lag. Därmed följer att anhöriga eller annan närstående inte kan samtycka till vård eller omsorg mot den enskildes vilja eller till användning av tvångsåtgärder (2 kap. 12 RF och SOU 2004:112 s. 625 626 och 697). Som framgår i avsnittet ovan, Skyddet i svensk grundlag, gäller bestämmelserna i RF det allmänna. De gäller däremot inte om det är t.ex. en anhörig som vidtar åtgärder mot den enskildes vilja eller som omfattar tvång. En sådan åtgärd kan däremot falla under brottsbalkens bestämmelser om olaga tvång eller olaga frihetsberövande m.m. Av detta följer att det allmänna (t.ex. en kommun) inte kan sanktionera eller medverka till tvångsåtgärder, som vidtas av anhöriga. Anhöriga kan inte heller beordra personal eller ställa krav på att personal ska utföra vård eller omsorg mot en persons vilja eller att använda olika tvångsåtgärder (JO 1983-84 s.150, dnr 3131-1982). Samma gäller i fråga om gode män och förvaltare, se närmare i Socialstyrelsens Meddelandeblad, nr 2/2010. 21 Juridiska slutsatser Om det är fråga om indirekt anhörigstöd grundar kommunens skyldighet att erbjuda anhörigstöd i sig ingen rätt för den anhörige att få stöd och hjälp. Indirekt anhörigstöd förutsätter att den närstående ansöker om insatsen och att kommunen, efter en biståndsbedömning enligt 4 kap. 1 socialtjänstlagen, bifaller den närståendes ansökan om exempelvis dagverksamhet, växelvård eller hem-tjänst. Det motsatta gäller dock individuella insatser som riktar sig direkt till anhöriga som t.ex. stödjande kontakter med handläggare inom socialtjänsten och deltagande i anhöriggrupper. Detta är exempel på insatser som kan sökas av den som vårdar eller stödjer närstående och som kan beviljas enligt 4 kap. 1 socialtjänstlagen. Kan beviljas ska i detta sammanhang ses som en erinran om att rätt egentligen inte finns för någon att få hjälp i viss bestämd form (grundprincip i socialtjänstlagen), utan endast rätt att få hjälp som ger en skälig levnadsnivå. 22 11
Dokumentation, offentlighet och sekretess För dokumentation i anhörigstödsärenden gäller 14 kap socialtjänstlagen samt SOSFS 2006:5. Särskilt bör uppmärksammas 14 kap 1 socialtjänstlagen om utredningsskyldigheten, aktualisering av ärenden samt förhandsbedömning. Skyldigheten att erbjuda kan även i praktiken sägas innebära en form av uppsökande ansvar i den mening att enskilda ska informeras och erbjudas stöd i någon form, eventuellt efter utredning när det är fråga om direkt individualiserat stöd till den anhörige. Frågor om tystnadsplikt och sekretess regleras i offentlighets- och sekretesslagen. 23 Övrig information Socialstyrelsen, Kommunernas anhörigstöd, Slutrapport (juni 2009). Socialstyrelsen, Stöd till personer som vårdare eller stödjer närstående, Lägesbeskrivning 2010 (december 2010) www.socialstyrelsen.se 24 12
Fullmakt till anhöriga Som framhålls av Socialstyrelsen har anhöriga i sig ingen rätt att företräda den enskilde. Däremot har den enskilde enligt 9 förvaltningslagen rätt att anlita ombud i ett ärende. Observera att det varken enligt förvaltningslagen eller fullmaktsrättsliga principer finns några krav på att fullmakten ska vara skriftlig eller bevittnad. Alltså, inga formkrav. Vid muntliga fullmakter från den enskilde ska fullmakten och dess omfattning dokumenteras genom journalanteckning eller motsvarande. Observera även att det inte finns möjlighet till s.k. framtidsfullmakter (jfr SOU 2006:110, Regler för skydd och rättssäkerhet för personer med demenssjukdom). Detta innebär bl.a. att gamla fullmakter för anhöriga inte längre kan användas om den enskilde förlorar sin beslutskapacitet. I sådant fall ska i stället antagligt behov av god man eller förvaltare anmälas till överförmyndare/överförmyndarnämnd. 25 13