ACTA plus Pentti Meklin, Marianne Pekola-Sjöblom (red.) Forskarperspektiv på kommunoch servicestrukturreformen i Finland Undersökning nr 23 inom forskningsprogrammet för utvärdering av strukturreformen (ARTTU)
Pentti Meklin och Marianne Pekola-Sjöblom (red.) Forskarperspektiv på kommunoch servicestrukturreformen i Finland Sammanfattande resultat från utvärderingsprogrammet ARTTU 2008 2012 FINLANDS KOMMUNFÖRBUND HELSINGFORS 2013
REDAKTÖRER Pentti Meklin, professor emeritus, Tammerfors universitet, vetenskaplig ledare för Programmet för utvärdering av strukturprojektet ARTTU Marianne Pekola-Sjöblom, forskningschef, Finlands Kommunförbund, projektchef för programmet ARTTU ARBETSGRUPP De forskningsansvariga och forskarna i ARTTU-forskningsmodulerna: Demokrati och ledning (Åbo Akademi och Finlands Kommunförbund): Siv Sandberg, Sari Pikkala och Marianne Pekola-Sjöblom Fungerande samhällsstruktur (Aalto-universitetet): Raine Mäntysalo, Jonne Hytönen, Vesa Kanninen, Ilona Akkila och Petteri Niemi Personal (Tammerfors universitet): Tuula Heiskanen, Esa Jokinen och Risto Nakari Ekonomi (Tammerfors universitet): Jarmo Vakkuri, Pentti Meklin, Olavi Kallio och Jari Tammi Social- och hälsovårdstjänster (Östra Finlands universitet): Vuokko Niiranen, Juha Kinnunen, Alisa Puustinen och Joakim Zitting Utbildningstjänster (Jyväskylä universitet): Jouni Välijärvi, Jouko Mehtäläinen och Hannu Jokinen Språkliga konsekvenser (SpråKon) (Helsingfors universitet och Åbo Akademi): Stefan Sjöblom och Siv Sandberg Konsekvenser för jämställdheten (Terttu) (Åbo Akademi): Sari Pikkala 1. upplagan ISBN 978-952-293-044-6 (häftad) ISBN 978-952-293-045-3 (pdf) ISSN 1237-8569 Originalets titel: Parasta Artun mitalla II Finlands Kommunförbund Helsingfors 2013 Tryck: Finlands Kommunförbund Andra linjen 14 PB 200 00101 Helsingfors Tfn (09) 7711 Fax (09) 771 2291 www.kommunerna.net
3 Förord Även om ARTTU-resan officiellt startade i början av 2008, inleddes planeringen av resan redan långt tidigare. Våren 2005 inledde statsrådet beredningen av kommun- och servicestrukturreformen. I slutet av samma år avslutades det tioåriga forskningsprogrammet KommunFinland 2004, inom vilket systematisk information om olika typer av kommuner över en lång period samlades in. Efter programmet KommunFinland, vid beredningen av ramlagen för strukturreformen, utvecklades vid Kommunförbundet tanken om att man vid sidan om ramlagen behövde en utvärderingsundersökning i stil med KommunFinland, men mer omfattande och systematisk. I ett utdrag ur den första idéprocesspromemorian om utvärderingsundersökningen av strukturreformen från juni 2006 konstateras följande: Kommun- och servicestrukturreformen är det största och mest omfattande reformprojektet inom kommunalförvaltningen i Finland sedan det år 1989 startade frikommunsförsöket. Även om det exakta utfallet ännu inte är känt i skrivande stund är det klart att reformen kommer att påverka tillhandahållandet av kommunal service, det kommunala samarbetet och kommunstrukturerna. På grund av att projektet är så betydande och brett är det mycket motiverat och nödvändigt att få till stånd ett forskningsprogram som utvärderar strukturreformens framskridande och konsekvenser. Åtta år efter idéprocessen lever vi i en situation där kommun- och servicestrukturreformen formellt avslutas 31.12.2012, likaså programmet för utvärdering av strukturreformen ARTTU. Kommunreformen och reformarbetet fortsätter ändå också efter det. I statsminister Jyrki Katainens regeringsprogram, som utarbetades sommaren 2011 (22.6.2011, kap. 10), står att regeringen kommer att genomföra en riksomfattande kommunreform som syftar till en livskraftig kommunstruktur som bygger på starka primärkommuner. I den föreliggande sammanfattande rapporten av avslutningsskedet av programmet ARTTU strävar vi efter att komprimerat besvara alla de undersökningsfrågor som vi har ställt inom forskningsprogrammet och dess delundersökningar. Med andra ord: 1) Hurdana beslut har kommunerna fattat och hurdana åtgärder har kommunerna vidtagit under strukturprojektet, dvs. vad har hänt i kommunerna? 2) Hurdana konsekvenser har kommunernas åtgärder och agerande haft ur de olika modulernas synvinkel? 3) Vilka faktorer har inverkat på att strukturreformen avancerat i olika takt i olika kommuner? och 4) På vilket sätt har den statliga styrningen stött eller överhuvudtaget påverkat genomförandet av strukturreformen i kommunerna? Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland
4 Under strukturreformens gång har de berörda lärt sig ett och annat om en kontinuerlig kommunreform. En del av lärdomen och de viktigaste iakttagelserna har sammanställts i rapportens sista kapitel. Den här sammanfattande rapporten har utarbetats i samarbete med modulerna och forskarna inom forskningsprogrammet. Texten har bearbetats och redigerats av redaktörerna. Denna rapport är en översättning av det finska originalet "Parasta Artun mitalla II". Ett hjärtligt tack för gott samarbete till alla de organisationer och personer som på olika sätt deltagit i programmet ARTTU: de medverkande kommunerna, de ministerier som finansierat forskningsprogrammet, Keva, Kommunförbundet och våra forskarkolleger. Vi hoppas att forskningsprogrammet ARTTU och dess omfattande forskningshelhet tack vare de iakttagelser som gjorts om strukturreformen ska kunna stödja en faktabaserad omläggning av kommun- och servicestrukturen. Helsingfors och Kuru, december 2012 Pentti Meklin och Marianne Pekola-Sjöblom ACTA
5 Innehåll Förord 3 Kapitel 1. Introduktion 7 Kapitel 2. Kommunernas beslut och åtgärder under strukturreformen vad har hänt i kommunerna? 12 2.1 Ett stort antal kommunsammanslagningar genomfördes en del av de planerade genomfördes inte 13 2.2 Samarbetsområden inom social- och hälsovården och utbildningen på andra stadiet 18 2.3 Kommunernas ledningssystem och verksamhetsmodeller revideras aktivt _22 2.4 Servicestrukturerna inom social- och hälsovården har lagts om inga stora reformer inom utbildningen 23 2.4.1 Formerna för tillhandahållandet av social- och hälsovårdstjänsterna och ledningssystemen sågs över 23 2.4.2 Utbildningstjänsterna bestäms av befolkningsutvecklingen, den ekonomiska situationen och valen av värderingar i kommunerna 27 2.5 Samarbetet mellan stadsregionerna framskrider steg för steg 28 Kapitel 3. Vilka konsekvenser har kommunernas reformpolitik? 31 3.1 Konsekvenser för kommuninvånarnas åsikter 31 3.2 Konsekvenser för valbeteendet och valresultatet 35 3.3 Konsekvenser för ekonomin 40 3.4 Konsekvenser för personalen 43 3.5 Konsekvenser för den språkliga jämlikheten 45 3.6 Konsekvenser för jämställdheten 48 Kapitel 4. Faktorer som gjorde att strukturreformen framskred olika i olika kommuner 51 1. Statens stöd för kommunsammanslagningar morotspengar 51 2. Kommunernas ekonomiska situation och förväntade fördelar 52 3. Tidigare erfarenheter av mellankommunalt samarbete 52 4. Förtroende för grannkommunernas beslutsfattare 53 5. Kommunernas olika intressen 53 6. Eget inflytande minskar randområdena får inte sin röst hörd 53 7. Kommuninvånares, tjänsteinnehavares, lokala mediers och näringslivets åsikter 54 8. Allmänna utvecklingstendenser i kommunerna hur går man vidare efter beslutet? 54 Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland
6 9. Ledningens attityder och ledarskap avgörande när reformen genomförs 54 10. Utvecklingskontext och verksamhetskultur 55 11. Reformtrötthet 55 Kapitel 5. På vilket sätt har den statliga styrningen påverkat genomförandet av strukturreformen i kommunerna? 56 1. Ny kommunreform 2011 56 2. Understöd har sporrat till kommunsammanslagningar 56 3. Statens beslut om statsandelar och beskattning 56 4. Brister i strukturreformen från början? 57 5. Styrning utan samordning mellan ministerierna 57 Kapitel 6. Summa summarum: Tjugo iakttagelser om vad vi har lärt oss om en kontinuerlig kommunreform 60 Bilaga 1. Presentation av forskarna inom forskningsprogrammet ARTTU och arbetsgruppen för denna rapport 65 Bilaga 2. Slutrapporten bygger på följande ARTTU-rapporter 68 ACTA
7 Kapitel 1. Introduktion Lagen om en kommun- och servicestrukturreform, som styr strukturreformen, stadfästes 9.2.2007 och trädde i kraft 23.2.2007. Syftet med ramlagen (1 ) är att...skapa förutsättningar för kommun- och servicestrukturreformen. Syftet med reformen är att utgående från den kommunala demokratin stärka kommun- och servicestrukturen, utveckla sätten att producera och organisera servicen, revidera kommunernas finansierings- och statsandelssystem samt se över uppgiftsfördelningen mellan kommunerna och staten så att det finns en stark strukturell och ekonomisk grund för ordnandet och produktionen av den service som kommunerna ansvarar för samt för kommunernas utveckling. Syftet är att förbättra produktiviteten och dämpa utgiftsökningen i kommunerna samt att skapa förutsättningar för att utveckla styrningen av den service som kommunerna ordnar. Metoder för genomförandet av kommun- och servicestrukturreformen är enligt ramlagen stärkande av kommunstrukturen och servicestrukturerna samt verksamhetsproduktiviteten. Dessa kan enligt fjärde paragrafen i ramlagen uppnås a) genom att kommuner sammanslås och delar av kommuner ansluts till andra kommuner. b) genom att den service som förutsätter ett större befolkningsunderlag än en kommun sammanförs och genom att samarbetet mellan kommunerna utökas. c) genom att kommunernas verksamhet effektiviseras vid ordnandet och produktionen av service samt genomstärkande av verksamhetsförutsättningarna för huvudstadsregionen och andra stadsregioner med problematisk samhällsstruktur. I ramlagens femte paragraf konstateras bland annat följande om att bilda kommuner och samarbetsområden: En kommun ska bestå av en pendlingsregion eller någon annan sådan funktionell helhet som har ekonomiska förutsättningar och på personella resurser grundade förutsättningar att ansvara för ordnandet och finansieringen av servicen. Ramlagens femte paragraf innehåller två bestämmelser som baserar sig på invånarantal, varav den ena gäller primärvård och den andra yrkesutbildning. Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland
8 I en kommun eller inom ett samarbetsområde som sköter primärvården och sådana uppgifter inom socialväsendet som har nära anknytning till primärvården ska det finnas åtminstone ungefär 20 000 invånare. En kommun eller ett samarbetsområde som har tillstånd att ordna grundläggande yrkesutbildning enligt lagen om yrkesutbildning ska åtminstone ha ungefär 50 000 invånare. Ramlagen upphör formellt att gälla i slutet av år 2012. Tidsplanen för kommun- och servicestrukturreformen framgår av figur 1. Reformens planeringsoch lagstiftningsfas V/2005 II/2007 Utarbetande av genomförandeplanerna och stadsregionsplanerna II/2007 VI/2007 och beredning av genomförandet IX/2007 XII/2008 Reformens genomförandefas I/2009 XII/2012 (1.1.2013) Planering Beredning Genomförande Beslutsfasen i statsrådet XI/2005 II/2007 Lagar i anknytning till reformen stiftas och godkänns i riksdagen Ramlagen utarbetas och godkänns i riksdagen Reformen styrs och utvärderas (1) (2) (3) (4) (5) (1) Kommunernas utredningar och genomförandeplaner lämnades till statsrådet senast 31.8.2007 Stadsregionsplanerna lämnades till statsrådet senast 31.8.2007 (3) Sommaren 2008 utvärderade statsrådet strukturreformens framskridande utifrån kommunernas tilläggsutredningar (4) År 2009 överlämnade statsrådet en redogörelse till riksdagen om kommun- och strukturreformen (5) Enkät till kommunerna om beslutsfattandet kring uppfyllandet av förpliktelserna i lagen om en kommun- och servicestrukturreform (169/2007). Figur 1. Tidsplanen för kommun- och servicestrukturreformen (strukturreformen) (Källa: Kommunförbundet) I den inledande fasen av strukturreformen var det klart att det behövs en uppföljning och utvärdering av reformen och dess framskridande. På Kommunförbundets initiativ startades år 2007 ett omfattande femårigt forskningsprogram för utvärdering av strukturreformen (ARTTU). Den egentliga forsknings- och finansieringsperioden för programmet omfattade åren 2008 2012. Kommunförbundet beredde och startade forskningsprogrammet i samarbete med sju ministerier (kommunikations-, jord- och skogsbruks-, undervisnings- och kultur-, social- och hälsovårds-, arbets- och närings-, finans- och miljöministeriet), Keva, sju universitet (Aalto-universitetet, Helsingfors, Östra Finlands, Jyväskylä, Lapplands och Tammerfors universitet och Åbo Akademi) och de 40 kommuner som valts att delta i programmet (figur 2). Forskningsprogrammet är finansierat tillsammans med ovan nämnda samarbetspartner. Kommunförbundet ACTA
har medverkat i programmet i egenskap av samordnare och delfinansiär och har också deltagit i forskningsarbetet. Utöver att förmedla forskningsrön har syftet med forskningsprogrammet också varit att upprätthålla och stärka dialogen mellan forskarna och aktörerna på det praktiska planet, i synnerhet de politiska beslutsfattarna och den professionella ledningen, både i kommunerna och på mer allmän nivå. Målet för programmet är också att producera praktisk nytta för kommunerna, särskilt de medverkande kommunerna. Kommunerna valdes och indelades i början av programmet enligt reformmetoderna i ramlagen i fyra grupper: 1) Sammanslagna kommuner 2) Kommuner med fördjupat samarbete (samarbetsområden inom socialoch hälsovården) 3) Övriga kommuner 4) Kommuner i stadsregioner Strukturreformens metoder enligt ramlagens fjärde paragraf är kommunsammanslagningar, samarbetsområden och samarbete mellan stadsregioner. Gruppen övriga kommuner är med i undersökningen som jämförelsegrupp. Vid inledningen av strukturreformen hade gruppen inte beslutat om att införa ramlagens metoder. Grupperingen har inte varit inbördes uteslutande eftersom en del kommuner har redan från början kunnat höra till flera grupper. Kommungrupperingen har inte hållits oförändrad under reformens gång eftersom många kommuner har gått Sodankylä med i nybildade samarbetsområden. I den statistiska behandlingen av materialen har kommunerna inom stads- Pello regionerna placerats i andra grupper. Kuusamo Pudasjärvi Haukipudas Uleåborg 9 Figur 2. ARTTU-kommunerna 2008 2012. (N = 40) Kajana Vörå Halsua Korsholm Vimpeli Juuka Vasa Lappo Äänekoski Siilinjärvi Seinäjoki Kuopio Uurainen Mänttä-Vilppula Varkaus Jyväskylä Kitee Björneborg Hirvensalmi Lempäälä Harjavalta Tavastehus Lundo Hollola Villmanstrand Högfors Åbo Salo Fredrikshamn Sibbo Kotka Kimitoön Raseborg kommungränser: Statistikcentralen. Kyrkslätt Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland
10 I forskningsprogrammet ARTTU har man studerat de olika faserna i strukturreformen före och efter kommunsammanslagningen eller bildandet av samarbetsområdet. Av de kommunsammanslagningar som genomfördes i de medverkande kommunerna skedde största delen i början av 2009. Samma år bildades också en stor del av de nuvarande samarbetsområdena inom social- och hälsovården. Det har således inte ännu när forskningsprogrammet utgår gått en tillräckligt lång tid sedan åtgärderna för att man ska kunna dra några långtgående slutsatser av reformens mer omfattande konsekvenser. Forskningsprogrammet har genomförts under ledning av en gemensam styrgrupp för de olika forskarna. Varje forskare eller forskargrupp har ansvarat för sin egen modulhelhet. Delprojekt som genomförts med finansiering från programmet ARTTU: Social- och hälsovårdstjänster: Östra Finlands universitet, institutionen för ledarskap inom social- och hälsovården Utbildningstjänster: Jyväskylä universitet, pedagogiska forskningsinstitutet Demokrati och ledning: Statsvetenskapliga institutionen vid Åbo Akademi och Kommunförbundets forsknings- och utvecklingsenhet Ekonomi: Ledningshögskolan vid Tammerfors universitet och Helsingfors faktacentral (2008 2009) Personal: Tammerfors universitet, centralen för arbetslivsforskning Fungerande samhällsstruktur: Aalto-universitetet, institutionen för markanvändning Delprojekt som fått särskild finansiering: Språkliga konsekvenser av reformen: Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet och Åbo Akademi Strukturreformens konsekvenser för jämställdheten: Åbo Akademi Utvärdering av genomförandet av reformen: Lapplands universitet (2007 2009) Inom forskningsprogrammet ARTTU har det under forskningsperioden producerats totalt drygt 30 forskningsrapporter som alla publiceras som nätpublikationer, och omkring hälften har också utkommit i Finlands Kommunförbunds publikationsserie Acta. I början av forskningsprogrammet gjorde forskningsmodulerna en inledande kartläggning. Under loppet av forskningsprogrammet har det producerats mellanrapporter och vid avslutningen av programmet utarbetade modulerna varsin slutrapport. Strukturreformen är bred och det är även forskningsprogrammet ARTTU. Under forskningsprojektets gång kom det flera gånger i diskussionerna fram ett behov att sammanställa de viktigaste iakttagelserna under forskningsprogrammet i en rapport. Den ursprungliga tanken var att utreda strukturreformens konsekvenser för utvecklingen av kommun- och servicestrukturen. Snart upptäcktes det ändå att det inom programmet inte är möjligt att strikt hålla sig till de förändringar som skett genom strukturreformen, eftersom det samtidigt sker många slags saker som har ett samband med omläggningen av kommun- och servicestrukturerna. Således sammanfattades de ACTA
11 allmänna frågeställningarna i programmet ARTTU i följande fyra frågor: 1) Hurdana beslut har kommunerna fattat och hurdana åtgärder har kommunerna vidtagit under strukturprojektet, dvs. vad har hänt i kommunerna? 2) Hurdana konsekvenser har kommunernas åtgärder och agerande ur de olika forskningsmodulernas synvinkel? 3) Vilka faktorer har inverkat på att strukturreformen avancerat i olika takt i olika kommuner? 4) På vilket sätt har den statliga styrningen stött eller överhuvudtaget påverkat genomförandet av strukturreformen i kommunerna? Svaren på frågorna ovan har sammanställts i denna sammanfattande rapport Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland som har utarbetats i samarbete med modulerna och forskarna inom forskningsprogrammet. Texten har bearbetats och redigerats av redaktörerna. *** Kommunreformen fortsätter också efter att strukturreformen avslutats. Enligt sitt regeringsprogram genomför statsminister Jyrki Katainens regering, som inledde sitt arbete sommaren 2011, en riksomfattande kommunreform som syftar till en livskraftig kommunstruktur som bygger på starka primärkommuner (22.6.2011, kap. 10). Denna riktlinje betonar statsstyrningen i genomförandet av kommunreformen. Under strukturreformens gång har de berörda lärt sig en hel del. Forskarna hoppas att forskningsprogrammet ARTTU tack vare de iakttagelser som gjorts om denna reform ska kunna stödja en faktabaserad omläggning av kommun- och servicestrukturen. Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland
12 Kapitel 2. Kommunernas beslut och åtgärder under strukturreformen vad har hänt i kommunerna? Kommunerna har förnyat sina verksamheter på många sätt. Som alternativa lösningar tar ramlagen för kommun- och strukturreformen upp dels kommunsammanslagningar, dels samarbete inom social- och hälsovårdstjänsterna, yrkesutbildningen och utvecklingen av stadsregioner. Kommunerna kan förnya sin verksamhet också inom de egna gränserna, utan sammanslagning eller samarbete med andra kommuner. Att genomföra en kommunsammanslagning eller bilda ett samarbetsområde är en process med många faser, se figur 3. Mål och verktyg för strukturreformen Målet är en livskraftig kommunstruktur "högklassiga tjänster som producerats på ett ekonomiskt sätt" Verktyg i II fasen Ledningssystemet ledarskapet Verktyg i I fasen (4 ) - Sammanslagningar - Utökat samarbete - samarbetsområden Erbjuder utvecklingspotential Kommunens verksamhet: 1. Tillhandahållande av tjänster 2. Utveckling av lokalsamhället Figur 3. Strukturreformens faser Den första fasen innefattar genomförande av kommunsammanslagningar, bildande av samarbetsområden och samarbetsinsatser inom stadsregionerna. Dessa lösningar erbjuder emellertid endast utvecklingspotential, dvs. möjligheter att utveckla den kommunala verksamheten. Nyttan av dem beror i avgörande grad på hur de nya kommunerna och samarbetsområdena lyckas dra nytta av utvecklingspotentialen i reformens andra fas. Också reformens andra fas kan indelas i två huvuddelar. Först förnyar kommunerna i regel sina ledningssystem, dvs. organisationsstrukturerna, inför nya verksamhetsfor- ACTA
mer, exempelvis livscykelmodeller, processorganisationer eller beställar-utförarmodeller. De förnyade ledningssystemen är dock endast medel för de omläggningar som sker inom serviceproduktionen och utvecklingen av det lokala samhället, med andra ord där kommuninvånaren och kommunorganisationen möts. Flera kommuner gick samman och samarbetsområden bildades i den inledande fasen av strukturreformen. En del kommuner har både deltagit i kommunsammanslagningar och bildat samarbetsområden. 2.1 Ett stort antal kommunsammanslagningar genomfördes en del av de planerade genomfördes inte Under efterkrigstiden har det genomförts totalt 167 kommunsammanslagningar i Finland. Sammanslagningarna fördelar sig inte jämnt över perioden, flertalet skedde under två tydliga sammanslagningsvågor. Antalet sammanslagningar var 63 under 1967 1977 och hela 78 under 2005 2013. Tio kommunsammanslagningar genomfördes i början av 2005 och en i början av 2006. Besluten om dessa sammanslagningar fattades dock redan innan strukturreformen inleddes. Under strukturreformen, 2007 2013, uppgick det totala antalet kommunsammanslagningar till 67. Det innebär att antalet kommuner i Finland nu är 111 mindre än år 2006. I merparten av sammanslagningarna under 2007 2013 var det två kommuner som gick samman [Längelmäki (2009) medräknas i denna grupp]. En tredjedel (22) var sammanslagningar av flera kommuner. Jyväskylä-Korpilahti och Jyväskylä-Jyväskylä landskommun (2009), Lojo-Karislojo och Lojo-Nummi-Pusula (2013), som ingick separata avtal om sammanslagning, räknas här till flerkommunssammanslagningarna. Om man räknar med antalet kommuner som gick samman, var Salo med tio kommuner och Kouvola och Tavastehus med sex kommuner de största flerkommunssammanslagningarna år 2009. 13 Tabell 1. Kommunsammanslagningar i Finland 2005 2013 Sammanslagningsår 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Två kommuner, antal 8 1 13 1 16 3 6 0 6 Flera kommuner, antal 2 0 1 0 16 1 0 0 4 Sammanslagningar totalt, antal 10 1 14 1 32 4 6 0 10 Antal kommuner totalt 432 431 416 415 348 342 336 336 320 Morotspengar gav fart åt sammanslagningarna Under strukturreformen försökte man påskynda sammanslagningar med ekonomiska incitament sammanslagningsunderstöd. Storleken på sammanslagningsunderstödet bestämdes 2008 2013 enligt invånarantal och antal kommuner som gick samman; Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland
14 ju större folkmängd i den nya kommunen, ju större sammantagen folkmängd i de sammangående kommunerna (exklusive den största) och ju flera kommuner som gick samman, desto större var sammanslagningsunderstödet. Sammanslagningsunderstödet som betalades med stöd av kommunindelningslagen, som trädde i kraft vid ingången av år 2007, var som högst 2008 2009, varefter det sjönk gradvis 2010 2011 och 2012 2013. Investerings- och utvecklingsstöden i anknytning till sammanslagningar slopades genom lagstiftning 2007. Eventuella förlorade statsandelar ersattes med stöd av kommunindelningslagen till fullt belopp för fem år. Sammanslagningsstöd betalas också för de kommunsammanslagningar som genomförs med stöd av den kommunreform som statsminister Katainens regering initierade sommaren 2011. Närmare riktlinjer om stödformerna ingår i den kommunstrukturlag som stiftas 2013. Förslaget till kommunstrukturlag skickades på remiss i november 2012. Den största kommunens andel av den nya kommunens invånarantal Merparten av kommunsammanslagningarna 2007 2013 skedde kring en centralkommun med stort invånarantal. I 20 av 67 sammanslagningar var centralkommunens invånarantal över 90 procent av den nya kommunens invånarantal. Vid sammanslagningarna i Siikalatva, Kouvola, Kauhava, Kimitoön, Salo och Lovisa bodde under hälften av den nya kommunens hela befolkning på den största kommunens område och i Raseborg var den största kommunens andel endast lite över 50 procent. I alla dess fall var det fråga om flerkommunssammanslagningar. I några sammanslagna kommuner var skillnaderna mellan de kommuner som gick samman så små att det inte fanns någon självskriven centralkommun. De två största kommunerna i Kimitoöns tre kommuners sammanslagning, Dragsfjärd och Kimito, var av samma storleksklass. I Siikalatvas fyra kommuners sammanslagning bodde under en tredjedel av den nya kommunens befolkning i den största kommunen, Rantsila. Såväl Pulkkila som Kestilä stod för en fjärdedel av kommunens invånarantal. I sammanslagningen av de två kommunerna Mänttä och Vilppula, var storleksskillnaden inte särskilt betydande Mänttäs andel av den nya kommunens invånarantal var 54 procent. Tabell 2. Fördelning enligt invånarantalet i den största kommunen (procentuell andel av de sammangående kommunernas invånarantal) i de 67 kommuner som slogs samman 2007 2013. Granskningen gäller hela landet. Den största kommunens procentuella andel Under 50,0-60,0-70,0-80,0-90,0- av invånarantalet: 50 % 59,9 % 69,9 % 79,9 % 89,9 % 100 % Antalet sammanslagna kommuner (N = 67) 6 3 9 20 9 20 I många fall var den minsta kommunernas andel av invånarantalet i den nya kommunen mycket liten. I Kodisjoki (Rauma 2007), Finby (Salo 2009), Velkua (Nådendal 2009), ACTA
Iniö (Väståboland 2009) och Suomenniemi (S:t Michel 2013) var invånarantalet under två procent av den nya kommunens invånarantal vid tiden för sammanslagningen. Invånarantalet i Ullava (Karleby 2009), Jaala (Kouvola 2009), Tuulos (Tavastehus 2009) och Yli-Ii (Uleåborg 2013) var 2-3 procent av den nya kommunens invånarantal. 15 Sammanlänkade kommunsammanslagningar Av de kommuner som gick samman under strukturreformen har en stor del varit med om flera kommunsammanslagningar. Efter 2000 har det genomförts två eller flera sammanslagningar efter varandra, så kallade sammanlänkade sammanslagningar, i totalt 17 kommuner. Till dessa kommuner hör Akaa (tidigare Toijala) (2007, 2009), Joensuu (2005, 2009), Jämsä (2001, 2007, 2009), Kangasala (2005, 2011), Kuopio (2005, 2011, 2013), Loimaa (2005, 2009), Lojo (2009, 2013), Nyslott (2009, 2013), Pieksämäki (2004, 2007), Pöytyä (2005, 2009), S:t Michel (2001, 2007, 2013), Sastamala (tidigare Vammala) (2009, 2013), Seinäjoki (2005, 2009), Uleåborg (2009, 2013), Villmanstrand (2009, 2010), Vörå (2007, 2011) och Ylöjärvi (2007, 2009). Beslut om kommunsammanslagningar Sammanlagt 18 kommunala folkomröstningar om kommunsammanslagning organiserades under fullmäktigeperioderna 2005 2008 och 2009 2012. I tio av dem understödde majoriteten av dem som röstat en kommunsammanslagning, och sammanslagningen genomfördes. I fem kommuner motsatte sig majoriteten av dem som röstat en sammanslagning, men fullmäktige beslutade det oaktat att genomföra en sammanslagning. I folkomröstningen i Sjundeå 2011 vann nej-sägarna, men fullmäktige beslutade ändå att gå samman med Lojo. Beslutet verkställdes dock inte på grund av förvaltningsdomstolens beslut. De övriga kommunsammanslagningarna skedde med stöd av fullmäktiges beslut utan folkomröstning. Tabell 3. Kommunala folkomröstningar om kommunsammanslagning i Finland 2005 2012 (antal) År 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Antalet kommunala folkomröstningar (N = 18) 0 2 9 0 1 3 3 - Sammanslagningar under fullmäktigeperioder och i skiftet av fullmäktigeperioder När strukturreformen inleddes 2005 väcktes misstankar om att sammanslagningsunderstödet till små kommuner skulle försämras. Som en följd påskyndade flera små eller mindre kommuner beslutet om sammanslagning, och 14 sammanslagningar genomfördes i början av 2007. Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland
16 De flesta sammanslagningarna sker dock i skiftet av fullmäktigeperioder. Om revideringen av kommunindelningen träder i kraft den 1 januari, vid ingången av den nya kommunala valperioden, förrättas kommunalvalet enligt det nya indelningssystemet i normal tid, dvs. året innan i oktober. Under strukturreformen genomfördes endast en dryg tredjedel av sammanslagningarna mitt under en fullmäktigeperiod. Bland dessa förrättades nya kommunalval under fullmäktigeperioden endast i två fall. I Rovaniemi förrättades kommunalval 2005 i samband med sammanslagningen av Rovaniemi stad och Rovaniemi landskommun. I Lovisa förrättades nyval 2009. I de kommuner som gick samman 2007 2008 (15) slogs fullmäktige samman och ett superfullmäktige fortsatte fullmäktigeperioden ut. Val enligt de nya kommungränserna förrättades först i oktober 2008, i normal tid. Ändringen av kommunindelningslagen 2010 gjorde det möjligt att fullmäktige i de kommuner som gick samman mitt under valperioden slogs samman endast delvis. Av de kommuner som gick samman 2010 2011 sammanslogs fullmäktige delvis i fyra kommuner och helt i fem kommuner. Som tidigare nämnts förrättade Lovisa nyval 2009. En hel del kommunsammanslagningar har alltså ägt rum. Under strukturreformen minskade antalet kommuner med 111, vilket utgör ungefär en fjärdedel av kommunernas antal före reformen. I och med kommunsammanslagningarna har kommunstorleken vuxit under de senaste åren. År 2000 var invånarantalet i kommunerna i snitt 11 500 och år 2012 hade det redan ökat till 16 000. På motsvarande sätt har kommunernas medianstorlek ökat med cirka tusen, 2012 var den cirka 6 000 invånare. Alla utredningar om kommunsammanslagning ledde inte till att kommunerna gick samman. Av de 144 utredningarna 2004 2011 var andelen resultatlösa utredningar (77) något större än den andel som ledde till sammanslagning (67). Under de senaste åren tycks risken för resultatlösa sammanslagningsutredningar ha ökat: 2009 2011 var antalet resultatlösa utredningar 21 och antalet som ledde till sammanslagning 13. Allmänt taget kan man konstatera, att knappt hälften (47 %) av utredningarna under perioden 2004 2011 ledde till sammanslagning. Åren 2009 2011 var andelen cirka 38 %, dvs. något över en tredjedel av sammanslagningsutredningarna. Ändringar i kommunstrukturen i de medverkande kommunerna I slutet av 2007 valdes en grupp forskningskommuner till programmet för utvärdering av strukturreformen (ARTTU). Forskningskommunerna bildade en 40 kommuners helhet efter de sammanslagningar som genomfördes och trädde i kraft i början av 2009. I nio av de valda kommunerna trädde sammanslagningen i kraft 2009: Jyväskylä, Kimitoön, Mänttä-Vilppula, Raseborg, Seinäjoki, Tavastehus, Uleåborg och Villmanstrand. De största sammanslagningarna skedde i Saloregionen och Tavastehusregionen. Endast i Villmanstrand, Mänttä-Vilppula och Uleåborg var det fråga om en sammanslagning av två kommuner. Vid inledningen av forskningsprogrammet 2007 2008 var antalet forskningskommuner således ännu 65. Denna kommungrupp utgjorde forskningsobjekt för bland annat den invånarenkät som genomfördes hösten 2008. Tre forskningskommuner genomförde en kommunsammanslagning i början av 2007: Kajana-Vuolijoki, Vörå- ACTA
Maxmo och Äänekoski-Suolahti-Sumiainen. Av dessa avvek Kajana från de andra forskningskommunerna genom sin medverkan i förvaltningsförsöket i Kajanaland (2006 2012), och på Kajana tillämpas därför lagen om en kommun- och strukturreform till vissa delar (se 2 i ramlagen). 17 2000 2002: 73 kommuner 2003 2004: 72 kommuner Sammanslagna 2003: Fredrikshamn+Veckelax 2005 2006: 69 kommuner Sammanslagningar 2005: Kuopio+Vehmersalmi, Seinäjoki+Peräseinäjoki, Varkaus+Kangaslampi 2007 2008: 65 kommuner Sammanslagningar 2007: Kajana+Vuolijoki, Vörå+Maxmo, Äänekoski+Suolahti+Sumiainen 2009: 40 kommuner Sammanslagningar 2009 (9 st): Tavastehus (+5), Jyväskylä (+2), Kimitoön (3), Villmanstrand (+1), Mänttä-Vilppula (2), Uleåborg (+1), Raseborg (3), Salo (+9), Seinäjoki (+2) 2010 2012 sammanslagningar: 2010: Villmanstrand + Ylämaa, Björneborg + Norrmark 2011: Kuopio + Karttula, Vörå-Maxmo + Oravais 2013: Uleåborg + Haukipudas +Kiiminki +Oulunsalo+ Yli-Ii Kitee Kesälahti Kuopio Nilsiä Vasa Lillkyro Figur 4. Kommunsammanslagningarna i ARTTU-kommunerna 2000 2013 Före den egentliga strukturreformen, 2000 2006, var ARTTU-kommunerna delaktiga i fyra sammanslagningar: Fredrikshamn-Vehkalahti 2003, Kuopio-Vehmersalmi, Seinäjoki-Peräseinäjoki och Varkaus-Kangaslampi 2005. De nu 40 medverkande kommunerna utgjorde alltså 73 kommuner ännu i början av 2000-talet. Strukturreformerna fortsätter också efter ramlagens giltighetstid, och i början av 2013 genomförs fyra sammanslagningar bland ARTTU-kommunerna. Uleåborg och Haukipudas bildar tillsammans med Kiiminki, Oulunsalo och Yli-Ii det nya Uleåborg 1.1.2013. Därtill träder följande tre sammanslagningar i kraft: Kitee-Kesälahti, Kuopio-Nilsiä och Vasa-Lillkyro. Fem av ARTTU-kommunerna är med i så kallade sammanlänkade kommunsammanslagningar (se tabell 4). Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland
18 Tabell 4. Genomförda och kommande kommunsammanslagningar i ARTTU-kommunerna 2000 2013. Kommunerna anges i kronologisk ordning enligt tidpunkten för sammanslagningen. Samman- Kommun (2012) slagningsår Sammanslagna kommuner Fredrikshamn 2003 Fredrikshamn Veckelax Kuopio 2005, Kuopio Vehmersalmi; 2011, Kuopio Karttula; 2013 Kuopio Nilsiä Seinäjoki 2005, Seinäjoki Peräseinäjoki; 2009 Seinäjoki Nurmo Ylistaro Varkaus 2006 Varkaus Kangaslampi Vörå* 2007, Vörå Maxmo; 2011 Vörå-Maxmo Oravais Kajana 2007 Kajana Vuolijoki Äänekoski 2007 Äänekoski Sumiainen Suolahti Tavastehus 2009 Tavastehus Hauho Kalvola Lammi Renko Tuulos Jyväskylä 2009 Jyväskylä Jyväskylä landskommun Korpilahti Kimitoön* 2009 Kimito Dragsfjärd Västanfjärd Villmanstrand 2009, Villmanstrand Joutseno; 2010 Villmanstrand Ylämaa Mänttä-Vilppula* 2009 Mänttä Vilppula Uleåborg 2009, Uleåborg - Ylikiiminki; 2013 Uleåborg Haukipudas Kiiminki Oulunsalo Yli-Ii Raseborg* 2009 Karjaa Pojo Ekenäs Salo 2009 Salo Halikko Kiikala Kisko Kuusjoki Muurla Bjärnå Pertteli Suomusjärvi Finby Björneborg 2010 Björneborg Norrmark Haukipudas 2013 se Uleåborg Kitee 2013 Kitee Kesälahti Vasa 2013 Vasa Lillkyro I fyra av de ARTTU-kommuner som deltagit i sammanslagningar togs i bruk ett nytt namn i samband med bildandet av den nya kommunen. Kimitoön blev namnet för den nya kommunen efter Kimitos, Dragsfjärds och Västanfjärds sammanslagning 2009. Samma år genomfördes Karis, Pojos och Ekenäs sammanslagning till Raseborgs stad och Mänttäs och Vilppulas sammanslagning till staden Mänttä-Vilppula. Vid sammanslagningen av Vörå och Maxmo år 2007 grundades kommunen Vörå-Maxmo. Efter att Oravais senare anslöt sig till kommunen 2011, blev den nya kommunens namn Vörå. 2.2 Samarbetsområden inom social- och hälsovården och utbildningen på andra stadiet Enligt andra momentet i fjärde paragrafen i ramlagen för strukturreformen stärks servicestrukturerna genom att den service som förutsätter ett större befolkningsunderlag än en kommun sammanförs och genom att samarbetet mellan kommunerna utökas. Femte ACTA
paragrafen i ramlagen kräver att kommunen ska vara tillräckligt stor för att klara av att tillhandahålla tjänster. För att stärka det kommunala samarbetet kan kommunerna bilda ett samarbetsområde. I en kommun eller inom ett samarbetsområde som sköter primärvården och sådana uppgifter inom socialväsendet som har nära anknytning till primärvården ska det finnas åtminstone ungefär 20 000 invånare. En kommun eller ett samarbetsområde som har tillstånd att ordna grundläggande yrkesutbildning enligt lagen om yrkesutbildning (630/1998) ska i sin tur ha åtminstone ungefär 50 000 invånare. I ramlagen konstateras också att kommunerna kan komma överens om att samarbetsområdets uppgifter ska skötas av en kommun, dvs. enligt modellen med en värdkommun, eller att uppgifterna sköts av en samkommun. 19 Samarbetsområden inom social- och hälsovården När ramlagen för strukturreformen hade trätt i kraft gick kommunerna aktivt in för att bilda samarbetsområden med ansvar för hälso- och sjukvården och därtill anslutna uppgifter inom socialväsendet. De kommuner som valt samarbetslösningar inom social- och hälsovården är mycket olika till sitt geografiska läge, sin storlek och sin befolknings- och näringsstruktur. Samarbetsområden har bildats både av enbart små kommuner och små och folkrika kommuner tillsammans. Samarbetsområden har också bildats kring stadsregionernas centralorter. I dessa fall fungerar de i regel enligt värdkommunsprincipen med centralkommunen som värdkommun. Samarbetsområden inom social- och hälsovården har å andra sidan bildats också av kommuner kring en centralkommun utan att centralkommunen deltar. Enligt kommunernas första planer är antalet nya samarbetsområden i landet ungefär 60, och de berör omkring 270 kommuner (enligt kommunstrukturerna 2007). Som mest planerades 66 samarbetsområden med ungefär 260 kommuner (enligt kommunstrukturerna 2009). Dessa antal är också inskrivna i den redogörelse för strukturreformen som publicerades i november 2009. I november 2012 var antalet aktiva samarbetsområden 54, och till dem hör totalt 210 kommuner. Av de nuvarande samarbetsområdena inledde 35, dvs. nästan två tredjedelar, sin verksamhet före utgången av år 2009. Sju av samarbetsområdena bildades utgående från ett samarbete som hade inletts redan före år 2007, fem av områdena startade sin verksamhet åren 2007 2008 och 23 områden startade år 2009. Utöver de ovan nämnda kan man också räkna med de nio samkommuner för folkhälsoarbete som varit verksamma redan före strukturreformen och till vilka det ännu inte har överförts några uppgifter inom socialväsendet (eller där beslut om frågan ännu inte fattats). Dessa samkommuner räknas inte alltid med i samarbetsorådena enligt strukturreformen. I figur 5 finns 54 + 9 samarbetsområden. Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland
20 Kommunen tillhandahåller Samkommunen tillhandahåller Värdkommunen tillhandahåller Kartunderlag: Statistikcentralen 2011 2012 9.10.2012 Figur 5. Samarbetsområden inom social- och hälsovården 1.1.2012. Källa: Finlands Kommunförbund. Bland de samarbetsområden som var verksamma i slutet av år 2012 bedriver 33 sin verksamhet enligt värdkommunsmodellen och 21 är samkommuner. Samarbetsområdenas befolkningsunderlag varierar från cirka 12 500 till 150 000 och antalet medlemskommuner från två till åtta. Såvitt för närvarande är känt är antalet aktiva samarbetsområden 55 år 2013 och till dem hör 199 kommuner. Samarbetsområden har både bildats och lagts ner under strukturreformen. Av de samarbetsområden som är verksamma i dag kommer fyra sannolikt att läggas ner och lika många inleder sin verksamhet i början av år 2013. Orsaken till att samarbetsområden läggs ner har ofta varit att någon av medlemskommunerna inleder sammanslagningsförhandlingar. En annan orsak har varit missnöje med samarbetets resultat, vilket har lett till att social- och hälsovårdstjänster har överförts tillbaka i kommunens regi, eller också har ett nytt samarbetsområde bildats med nya partner. De delvis mycket korta livscyklarna hos samarbetslösningarna inom social- och hälsovården kan vara ett exempel på omorganiseringarnas oförutsägbara utfall eller de överstora förväntningar som riktas mot reformernas konsekvenser för ekonomin och verksamheten. Också den statliga styrningen, som har förändrats sedan kommunreformen inleddes, har bidragit till nedläggningen av en del samarbetsområden. ACTA
21 Samarbetsområden inom social- och hälsovården i undersökningskommunerna I likhet med resten av landet har det i ARTTU-kommunerna i samband med strukturreformen utöver kommunsammanslagningar också bildats samarbetsområden inom social- och hälsovården. År 2008 producerade 14 av de medverkande kommunerna hälso- och sjukvårdstjänster eller både socialvårdstjänster och hälso- och sjukvårdstjänster via ett samarbetsområde och 26 kommuner som egen produktion. År 2012 hade antalet kommuner som producerar social- och hälsovårdstjänster genom samarbete ökat till 18, medan antalet kommuner som producerar tjänsterna som egen produktion hade sjunkit till 22. Bland de kommuner som producerar sina social- och hälsovårdstjänster själva deltar Kuopio och Seinäjoki också i samarbete inom socialoch hälsovården. Det kan konstateras att i ARTTU-kommunernas samarbetsområden deltar också kommuner som inte är med i forskningsprogrammet. Tabell 5. Produktionsformerna för social- och hälsovårdstjänster i ARTTU-kommunerna 2008 och 2012. (antal kommuner enligt kommunindelningen år 2009, N = 40) Social- och hälsovårdstjänster Egen produktion Genom samarbete 2008 26 14 2012 22 18 Av de samarbetsområden som har bildats av ARTTU-kommuner lades Helli (Kitee), Karviainen (Högfors) och Siiliset (Siilinjärvi) ner vid årsskiftet 2012 2013. Också Mänttä-Vilppula har efter många skeden beslutat att frigöra sig från samarbetsområdet och producera social- och hälsovårdstjänsterna inom den egna verksamheten. Samarbetsområden inom yrkesutbildningen Vid sidan av ramlagens krav på ett befolkningsunderlag på minst 50 000 för yrkesutbildning har undervisnings- och kulturministeriets projekt för främjande av yrkesutbildning pågått sedan 2006. Det är ministeriets och utbildningsanordnarnas gemensamma projekt med syfte att skapa en tillräckligt stark strukturell och ekonomisk grund för anordnande av yrkesutbildning. I den inledande fasen av strukturreformen år 2007 uppfyllde 15 kommuner av de 23 kommunala anordnarna och 15 samkommuner av de 53 anordnarsamkommunerna inte det krav på befolkningsunderlag som ramlagen ställer. Utgående från de planer som varit kända hösten 2009 och redan genomförda fusioner var det endast några kommunala anordnare och samkommuner som ännu inte uppfyllde kravet på befolkningsunderlag 2010. I fråga om yrkesutbildningen ser uppbyggandet av anordnarnätet ut att ha framskridit enligt målen. Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland
22 Tabell 6. Anordnare av grundläggande yrkesutbildning 2009 och 2012 (antal). Anordnare av grundläggande yrkesutbildning (antal) 2009 2012 - kommuner 18 11 - samkommuner 46 38 - privata 89 87 - staten 1 1 Totalt 154 137 2.3 Kommunernas ledningssystem och verksamhetsmodeller revideras aktivt Med ledningssystem avses organiseringen och förvaltningen av kommunens serviceverksamhet och av utvecklingen av det lokala samhället. Till ledningssystemet i vid bemärkelse hör de funktioner med vilka kommunernas primära uppgifter ska genomföras: tillhandahållandet av tjänster, utvecklingen av det lokala samhället och regionen och säkerställandet av förutsättningarna för demokrati. Ibland talas det i detta sammanhang om verksamhetsmodeller eller verksamhetsformer. Konkreta element i ledningssystemet är organisationsstrukturen och organisationsenheterna, makt- och ansvarsfördelningen mellan de förtroendevalda och tjänsteinnehavarna, aktörernas roller och ledningsprocesserna. Genom dessa skapas de ramar inom vilka de primära uppgifterna styrs. Utöver kommunsammanslagningarna tvingar också bildandet av samarbetsområden fram ändringar i ledningssystemet åtminstone i någon mån. Även om det inte finns exakta uppgifter att tillgå kan man anta att en stor del av kommunerna har sett över sina ledningssystem på något sätt. Enligt en enkät som genomfördes i kommunerna år 2011 har omkring två tredjedelar av ARTTU-kommunerna sett över sina ledningssystem åtminstone delvis under undersökningsperioden. Ändringarna i ledningssystemen har gjorts antingen på grund av en kommunsammanslagning (11 kommuner), ett arrangemang med samarbetsområde (10 kommuner) eller verksamhetsutveckling (10 kommuner) eller av någon annan orsak (2 kommuner). I revideringen av ledningssystemen kan skönjas några allmänna drag. I ledningen av kommunens verksamhet accentueras kommunkoncernens roll. Kommunens verksamhet har strukturerats genom en bild av en intern koncern, en extern juridisk koncern och de sammanslutningar som inte hör till kommunkoncernen men som producerar tjänster för kommunen. Vad är det då som har hänt med strukturerna? Under strukturreformen har kommunkoncernerna decentraliserat sin verksamhet genom att bilda affärsverk och bolag. Verksamhet har också centraliserats genom att servicenheter inom koncernen har slagits samman. Detta har berott på att ledningssystemen har finslipats. En del av kommunerna uppger sig ha övergått till verksamhet enligt livscykelmodellen. Också tillämpningar för processledning har införts. Särskilt införandet av beställar-utförarmodellen har orsakat stora förändringar i den interna verksamheten. Denna lösning tillämpas i någon form i nästan hälften av de medverkande kommunerna. Ledningen för beställnings- ACTA
verksamheten har i större kommuner skapat en ny yrkesgrupp: beställningscheferna. I små kommuner är ledningen för en serviceenhet skyldig att fungera som beställningsansvarig, vilket har ändrat ledningsarbetet betydligt. Den interna verksamheten har delats upp i bitar och den har ändrat karaktär: kostnadsmedvetenhet, anskaffning av kalkyleringsdata, prissättningskompetens, förtrogenhet med lagstiftningen och hantering av övervakningsmekanismerna har blivit viktiga beståndsdelar i ledarskapet. För koncernförvaltningen har kommunerna också bildat egna budgetenheter som ansvarar för förvaltningens stödtjänster. En del av kommunerna har övergått till centraliserade tjänster på ett annat sätt. De köper tjänsterna helt av externa enheter som bildats för detta ändamål och som ofta ägs av kommunerna. Centrala tjänster är just stödtjänster, informationsförvaltning, löneberäkning samt lokal- och måltidsservice. I detta hänseende har kommunernas samarbete ökat. Det politisk-administrativa ledningssystemet har lagts om mer återhållsamt än koncernstrukturen. Vissa förändringar i arrangemangen inom serviceproduktionen återspeglas även på nämndsorganisationen, till exempel övergången till en organisation enligt livscykelmodellen (den traditionella sektorindelningen inom politiken upphävs), införandet av beställar-utförarmodellen (den förtroendevalda ledningens beställarroll betonas) och bildandet av ett samarbetsområde. Med tanke på hanteringen av helheten accentueras ledningsgruppens roll. De betydande förändringarna i den politisk-administrativa organisationen koncentreras dock till några stora kommuner. I flera kommuner har kommunsammanslagningen eller samarbetsområdet inte medfört några betydande förändringar till exempel i nämndstrukturen eller arbetsfördelningen mellan politiken och förvaltningen. Åren 2008 2012 kan i synnerhet i sammanslagna kommuner karakteriseras som en övergångsperiod, då den nya kommunorganisationen återhållsamt har byggts upp utgående från avtalet om sammanslagning. I de förvaltningsstadgor som trädde i kraft i början av år 2013 är resursfördelningen inom den politiska ledningen ett viktigt tema. 2.4 Servicestrukturerna inom social- och hälsovården har lagts om inga stora reformer inom utbildningen Sektorernas ledningssystem har reviderats som en del av en mer övergripande reform av de kommunala ledningssystemen. Reformerna bör ändå påverka särskilt den verksamhet och de serviceenheter där kommuninvånaren och kommunorganisationen möts och där tjänsterna för kommuninvånarna produceras. Serviceorganisationernas nivå har en avgörande betydelse för verksamhetens resultat; hurdana effekter har servicen, uppfyller den det ändamål för vilket den produceras och produceras den på ett ekonomiskt (kostnadseffektivt) sätt? 2.4.1 Formerna för tillhandahållandet av social- och hälsovårdstjänsterna och ledningssystemen sågs över Till följd av en kommunsammanslagning eller bildandet av ett samarbetsområde har de flesta kommunerna blivit tvungna att grundligt se över sina former för tillhanda- 23 Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland
24 hållande av service och sina ledningssystem. I tabell 7 sammanfattas förändringarna i tillhandahållandet av social- och hälsovårdstjänster i ARTTU-kommunerna mellan år 2008 och 2012. Enligt situationen i slutet av år 2012 kan kommunerna indelas i tre huvudgrupper. Till den första gruppen hör de 22 medverkande kommuner som har behållit social- och hälsovårdstjänsterna som kommunens egen produktion. Kommunerna i denna grupp har deltagit i kommunsammanslagningar antingen precis före eller under strukturreformen. Av dessa kommuner deltar tre också i samarbete inom social- och hälsovården. Den andra gruppen består av de 16 medverkande kommuner där social- och hälsovårdstjänsterna fortfarande i början av år 2008 producerades av kommunen eller där den sociala servicen producerades av kommunen och hälso- och sjukvården genom en samkommun, men som under strukturreformen har övergått till mellankommunalt samarbete. Inom denna grupp varierar reformerna mest. Den tredje gruppen består av två ARTTU-kommuner vilkas verksamhetsformer skiljer sig från varandra. Hollola har under hela undersökningsperioden producerat socialoch hälsovårdstjänsterna genom ett samarbetsområde. Kajana har hört till samkommunen för landskapet Kajanaland vars verksamhet upphörde vid utgången av år 2012. Den gamla samkommunen ersattes med Kajanalands samkommun för social- och hälsovård. Iögonenfallande i reformen av ledningssystemen för social- och hälsovården är mångfalden av alternativ. I och med bildandet av samarbetsområden har primärkommunernas egna nämnder för social- och hälsovård eller omsorg till största delen lagts ner. Beroende på servicesystemets organiseringsmodell har det politiska beslutsfattandet överförts antingen till nämnden i värdkommunen eller till fullmäktige eller en nämnd i samkommunen. Detta har för sin del både gjort beslutsstrukturerna mer komplicerade och fjärmat beslutsfattandet i primärkommunen och samarbetsområdet från varandra. Integrationen av socialvården och hälsovården har framskridit mycket tydligt och har samtidigt förenhetligat tjänsterna inom sektorn. Som en följd av denna utveckling kan vissa nya lösningar inom social- och hälsovården också skilja social- och hälsovårdstjänster från andra kommunala tjänster. Å andra sidan har en del kommuner övergått till en serviceorganisation enligt livsfasmodellen och dessa reformer har medfört förändringar även i beslutssystemen. Trots sin diversitet har strukturreformen förenhetligat service- och produktionsstrukturerna inom social- och hälsovården. Integrationen av social- och hälsovården i samma organisatoriska strukturer i de medverkande kommunerna är näst intill perfekt. Undantagen är tre, Tavastehus, Kuopio och Kuusamo. Under strukturreformen har dessa kommuner infört nya modeller för serviceområdena där social- och hälsovårdstjänsterna också har integrerats som en del av andra kommunala sektorer. Detta både förenhetligar hela fältet för kommunal service och decentraliserar den interna integrationen av social- och hälsovården. Inga stora förändringar på verksamhetsnivå tills vidare I modulen för social- och hälsovårdstjänster inom programmet ARTTU granskades tre grupper på verksamhetsnivå, tjänster för äldre, tjänster för barn och familjer och läkartjänster inom primärvården var för sig. Det är på denna nivå som kommuninvånaren möter kommunens tjänster. ACTA