EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 15.6.2016 COM(2016) 402 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om livsmedel avsedda för idrottande SV SV
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Innehållsförteckning Inledning... 3 Marknaden för livsmedel avsedda för idrottande... 4 2.1. Produkter på marknaden, marknadens omfattning, värde och priser... 4 2.2. Marknadsstruktur och distributionskanaler... 5 2.3. Marknadsföring av livsmedel avsedda för idrottande... 5 Konsumenternas uppfattning och konsumtionsmönster... 6 Lagstiftning som gäller livsmedel avsedda för idrottande fram till den 20 juli 2016... 7 4.1. Livsmedel avsedda för idrottande som klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål... 8 4.2. Livsmedel avsedda för idrottande som klassificeras som livsmedel för normal konsumtion och som regleras av relevanta övergripande bestämmelser i livsmedelslagstiftningen... 8 Förändringar som införs genom förordningen om livsmedel för särskilda grupper... 9 Sammanfattning av frågor som rör livsmedel avsedda för idrottande efter den 20 juli 2016.. 9 6.1. Livsmedelssäkerhet... 10 6.2. Konsumentinformation... 10 6.3. Livsmedlens sammansättning... 11 6.4. Anmälningar som ska göras av de nationella behöriga myndigheterna... 12 6.5. Ytterligare aspekter... 13 Sammanfattning av de nationella behöriga myndigheternas och de berörda parternas ståndpunkter... 13 Slutsatser... 14 2
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om livsmedel avsedda för idrottande 1. INLEDNING Den här rapporten är avsedd att uppfylla kommissionens skyldighet enligt artikel 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 609/2013 om livsmedel avsedda för spädbarn och småbarn, livsmedel för speciella medicinska ändamål och komplett kostersättning för viktkontroll (nedan kallad förordningen om livsmedel för särskilda grupper) 1. Enligt den artikeln ska kommissionen efter samråd med Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) lägga fram en rapport för Europaparlamentet och rådet om huruvida bestämmelser för livsmedel avsedda för idrottande behövs. Denna rapport har utarbetats på grund av att bestämmelserna om livsmedel för särskilda näringsändamål 2 upphävs från och med den 20 juli 2016 genom förordningen om livsmedel för särskilda grupper. Bestämmelserna fastställdes i ett rådsdirektiv 3 från 1989 och kompletterades genom det omarbetade direktivet 2009/39/EG. Livsmedel avsedda för idrottande kan klassificeras antingen som 1) livsmedel för särskilda näringsändamål enligt direktiv 2009/39/EG eller 2) livsmedel för normal konsumtion som regleras av relevanta övergripande bestämmelser i livsmedelslagstiftningen. Förordningen om livsmedel för särskilda grupper omfattar inte livsmedel avsedda för idrottande eftersom den är inriktad på livsmedel för vissa utsatta konsumentgrupper. Eftersom livsmedel avsedda för idrottande inte längre kommer att kunna klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål kommer denna livsmedelskategori endast att omfattas av de övergripande bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen från och med den 20 juli 2016. I den här rapporten beskrivs de möjliga konsekvenserna av att statusen för livsmedel avsedda för idrottande ändras. Rapporten baseras på en marknadsundersökning som genomfördes av Food Chain Evaluation Consortium (FCEC-undersökningen) 4 mellan januari 2015 och juni 2015. Undersökningen innehåller mer detaljerad information om de resultat som presenteras i den här rapporten. I samband med utarbetandet av denna rapport genomfördes ett samråd med nationella behöriga myndigheter och andra berörda parter. Kommissionen har genomfört samråd med Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa), som gett vetenskapligt och tekniskt stöd när det gäller 1 2 3 4 EUT L 181, 29.6.2013, s. 35. EUT L 124, 20.5.2009, s. 21. Rådets direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om livsmedel för särskilda näringsändamål (EGT L 186, 30.6.1989, s. 27). Study on food intended for Sportspeople Final Report Food Chain Evaluation Consortium (FCEC) http://ec.europa.eu/food/safety/labelling_nutrition/special_groups_food/sportspeople/index_en.htm. 3
livsmedel som är avsedda för idrottande 5. Efsa har sammanställt befintliga vetenskapliga utlåtanden om närings- och hälsopåståenden samt referensvärden för näringsintag för vuxna som är av betydelse för idrottande. Efsa har även informerat kommissionen om att dess senare utlåtanden inte skiljer sig från rekommendationerna i vetenskapliga livsmedelskommitténs rapport från 2001 om sammansättning av och specifikationer för livsmedel avsedda att intas i samband med mycket krävande muskelarbete, särskilt för idrottande 6. 2. MARKNADEN FÖR LIVSMEDEL AVSEDDA FÖR IDROTTANDE Livsmedel avsedda för idrottande definieras inte i EU-lagstiftningen. I rapporten har följande definitioner använts mot bakgrund av den analys som genomfördes i samband med FCEC-undersökningen: Livsmedel avsedda för idrottande: Samtliga livsmedel som riktar sig till idrottande personer, oavsett vilka EU-bestämmelser som gäller för utsläppandet av dem på marknaden. Idrottande: personer som idrottar en gång i veckan eller mer 7. Vardagsanvändare: personer som idrottar mindre än en gång i veckan eller inte alls 8. 2.1. Produkter på marknaden, marknadens omfattning, värde och priser Olika intressenter och vetenskapliga organ har under åren klassificerat livsmedel avsedda för idrottande på olika sätt 9. Med hänsyn till dessa klassificeringar och den aktuella marknaden fastställdes i FCEC-undersökningen 10 11 tre olika kategorier av livsmedel avsedda för idrottande: 1) sportdrycker, 2) (proteinbaserade) produkter för muskeluppbyggnad och för återhämtning efter träning och 3) energi- och prestationshöjande produkter samt kosttillskott för idrottande. Marknaden för näringsprodukter för idrottande och sportdrycker inom EU uppgick 2014 till ett värde av 3,07 miljarder euro (detaljhandelsvärde) 12 13. Marknaden för 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Scientific and technical assistance on food intended for sportspeople, EFSA Technical report, 29.9.2015, http://www.efsa.europa.eu/en/supporting/pub/871e. I rapporten från den vetenskapliga livsmedelskommittén anges att en välbalanserad kost är det grundläggande näringskravet för idrottande. I rapporten anges även att vid beaktande av mycket krävande muskelarbete (...) kan personer dra nytta av särskilda livsmedel och livsmedelsingredienser utöver de rekommenderade kostråden för allmänheten". Kommittén lämnade även flera utlåtanden om utformning och sammansättning av livsmedel avsedda för idrottande, 28.2.2001http://ec.europa.eu/food/fs/sc/scf/out64_en.pdf. I konsumentundersökningen omfattade definitionen av idrottande även ett krav på intag av livsmedel för idrottande minst en gång under föregående år. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.1. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.1. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.1.1.1. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.1.1.2, tabell 3.1. Det finns produkter som är gränsfall. De kan användas av idrottande och de kan ge intryck av att de är till nytta för idrottande. Sådana produkter betraktades inte som livsmedel avsedda för idrottande i den marknadsanalys som gjordes i samband med FCEC-undersökningen, eftersom de riktar sig till den allmänna befolkningen. FCEC-undersökningen avsnitt 3.1.1.3. Baserat på uppgifter från Euromonitor, FCEC-undersökningen avsnitt 3.2.1.1. De största marknaderna i medlemsstaterna var följande: 1) Förenade kungariket (732 miljoner euro), 2) Spanien (491 miljoner euro), 3) Tyskland (452 miljoner euro), 4) Italien (358 miljoner euro), 5) Sverige (185 miljoner euro), 6) Nederländerna (153 miljoner euro) och 7) Frankrike (128 miljoner euro). Uppgifterna är hämtade från FCEC-undersökningen, baserat på uppgifter från Euromonitor, avsnitt 3.2.1.1. 4
livsmedel avsedda för idrottande ökade med 11,2 procent på EU-nivå mellan 2009 och 2014, vilket motsvarar en årlig tillväxttakt på 2,2 procent. Tillväxten har främst bestått av proteinbaserade produkter som ökade med 68 procent under perioden. Energi- och prestationshöjande produkter ökade med 54 procent medan sportdrycker minskade med 8 procent 14. Antalet produkter på marknaden för livsmedel avsedda för idrottande kan, baserat på innovationstakten på EU-nivå 15, uppskattas till mellan 20 000 och 30 000. Största delen utgörs av proteinbaserade produkter för idrottande 16. När det gäller marknadsvärdet inom EU tillhör 61 procent av alla livsmedel avsedda för idrottande kategorin sportdrycker, medan 26 procent består av proteinbaserade produkter och 13 procent av energi- och prestationshöjande produkter 17. Konsumentpriset på livsmedel avsedda för idrottande är i stort sett detsamma inom de olika distributionskanalerna. Dock kan tillverkarens grossistpris vid försäljning till olika distributionskanaler variera avsevärt. Den dyraste kategorin inom livsmedel avsedda för idrottande är helt klart (proteinbaserade) produkter för muskeluppbyggnad och för återhämtning efter träning, följt av prestationshöjande produkter och produkter som är avsedda som kosttillskott för idrottande. Den billigaste kategorin inom livsmedel avsedda för idrottande är sportdrycker 18. 2.2. Marknadsstruktur och distributionskanaler Undersökningen visar att stora multinationella företag dominerar marknaden för sportdrycker, medan små och medelstora företag 19 helt eller delvis är inriktade på näringsprodukter för idrottande 20. Enligt 61,2 procent av vardagsanvändarna och 44,3 procent av de idrottande är stormarknader och varuhus de viktigaste distributionskanalerna för livsmedel avsedda för idrottande, följt av sportaffärer. Onlineförsäljning och handel via internet har ännu inte så stor andel när det gäller köp av livsmedel avsedda för idrottande men vardagsanvändarna använder dessa kanaler i större utsträckning än idrottande 21. Ytterligare distributionskanaler för livsmedel avsedda för idrottande omfattar specialbutiker, apotek och gym 22. 2.3. Marknadsföring av livsmedel avsedda för idrottande Informationen på etiketten angavs som en av de viktigaste marknadsföringsteknikerna inom branschen 23. Denna information kan bestå av 1) 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 FCEC-undersökningen, avsnitt 3.2.1.1. Den lämpligaste metoden för att uppskatta antalet livsmedel för idrottande på marknaden baseras på innovation. Baserat på intervjuer av personer i branschen är innovationstakten inom EU när det gäller nya produkter mellan 8 och 12 procent av produkterna på marknaden under ett visst år., FCECundersökningen, avsnitt 3.1.1.4. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.1.1.4. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.1.1.5, tabell 3.4. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.1.3. Kommissionens rekommendation av den 6 maj 2003 om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag (EUT L 124, 20.5.2003, s. 36). FCEC-undersökningen, avsnitt 3.2.1.4, tabell 3.13. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.2, bild 3-7. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.2. Andra marknadsföringsmetoder som används för livsmedel avsedda för idrottande är följande: sponsring av sportevenemang, reklam med kända idrottspersoner, annonser i specialtidningar, annonser 5
försäljningsbeskrivning: tydlig beskrivning av produktens funktion (t.ex. energikakor ), 2) varumärke och förpackning (t.ex. användning av bilder på idrottare), 3) tydlig bruksanvisning (t.ex. användning före eller efter fysisk aktivitet ), 4) sammansättning och ingredienser, 5) uppgifter som högt energiinnehåll, glukoskälla, 6) uppgifter som antyder att produkten har särskilda egenskaper som har positiva effekter på idrottares hälsa. Idrottare och vardagsanvändare ansåg att följande uppgifter var viktiga på etiketten: ingredienserna, följt av förväntat resultat/förväntad effekt samt bruksanvisning, biverkningar, varningar för överdosering och förekomst av naturliga ingredienser/processer i produkten 24. När det gäller rangordning av informationen ovan har de två konsumentgrupperna dock skilda intressen. Att få information om de förväntade resultaten eller effekterna av produkten är viktigt för idrottare, medan vardagsanvändarna är mer intresserade av biverkningar och förekomsten av naturliga ingredienser 25. 3. KONSUMENTERNAS UPPFATTNING OCH KONSUMTIONSMÖNSTER Idrottares och vardagsanvändares kunskaper om näringsbehov vid träning samt om produkter och deras egenskaper varierar stort 26. Ju mer allmänt den avsedda användningen för ett livsmedel avsett för idrottande är, desto mer används det av olika konsumentgrupper 27. Idrottare konsumerar mer livsmedel avsedda för idrottare i anslutning till träning än vid andra aktiviteter 28 och de kan tänka sig att betala mer för sådana produkter än vardagsanvändare 29. Tendensen är omvänd när det gäller konsumtion som inte rör idrott eller fysisk aktivitet 30. Färre idrottare än vardagsanvändare konsumerar livsmedel avsedda för idrottande vid fysisk ansträngning som inte är idrott 31. Mer energi och bättre återhämtning är de främsta skälen som båda konsumentgrupperna anger för att konsumera livsmedel avsedda för idrottare 32. Skälen till att dessa produkter konsumeras överensstämmer inte nödvändigtvis med den avsedda användningen av livsmedel avsedda för idrottande. Detta är särskilt tydligt bland vardagsanvändare 33. 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 i vanliga tidningar, marknadsföring mun till mun, webbannonser och internetkommunikation, FCECundersökningen, avsnitt 3.3.3. 28 procent innehållsförteckning, 19 procent förväntade resultat/effekter, 18 procent bruksanvisning, 14 procent biverkningar, 13 procent varningar om risk för överdosering och 9 procent för förekomst av naturliga ingredienser/processer vid tillverkningen, FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.3, bild 3-8. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.3, bild 3-9. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.1. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.1.1. 68 procent av idrottarna konsumerar livsmedel för idrottande vid träning, jämfört med bara 15,6 procent av vardagsanvändarna enligt FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.1.1, bild 3-3. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.1.2. 57,7 procent av vardagsanvändarna använder inte livsmedel avsedda för idrottande varken vid träning eller vid annan fysisk ansträngning. För idrottande är motsvarande siffror 16,1 procent enligt FCECundersökningen, avsnitt 3.3.1.1, bild 3-3. 15,9 procent av de idrottande angav att de använder livsmedel avsedda för idrottande vid fysisk ansträngning utöver idrott, jämfört med 26,7 procent av vardagsanvändarna, enligt FCECundersökningen, avsnitt 3.3.1.1, bild 3-3. Bilagorna till FCEC-undersökningen, konsumentundersökning, avsnitt 6.5, bild 6-9. 20 procent av prestationshöjande produkter och 14,6 procent av proteinbaserade produkter konsumeras av vardagsanvändare för att ge bättre välmående och hälsa. Smaken har angetts som den viktigaste 6
Information om de särskilda näringsmässiga egenskaperna hos livsmedel avsedda för idrottande och deras positiva hälsoeffekter för idrottande kan tillhandahållas antingen som ett obligatoriskt krav enligt artikel 9 i direktiv 2009/39/EG, om livsmedel avsedda för idrottande klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål, eller som ett godkänt påstående enligt förordning (EG) nr 1924/2006 34, om de klassificeras som livsmedel för normal konsumtion och regleras av de övergripande bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen. Därför har konsumenterna vanligtvis ingen möjlighet att ta reda på enligt vilken lagstiftning denna information tillhandahålls och vet inte heller om ett påstående har godkänts enligt förfarandet i förordning (EG) nr 1924/2006 35. Konsumentundersökningen visar att konsumenternas förtroende för icke godkända påståenden inte är lägre än förtroendet för godkända påståenden 36. Även om man av konsumentundersökningen kan dra slutsatsen att det är viktigt för idrottande med information om de förväntade resultaten eller effekterna av livsmedel avsedda för idrottande 37 kan man ifrågasätta hur stor inverkan ett påstående har på inköpen av livsmedel avsedda för idrottande 38. 4. LAGSTIFTNING SOM GÄLLER LIVSMEDEL AVSEDDA FÖR IDROTTANDE FRAM TILL DEN 20 JULI 2016 Livsmedel avsedda för idrottande ska överensstämma med bestämmelserna i förordning (EG) nr 178/2002 39 (den allmänna livsmedelslagstiftningen). Möjligheten att klassificera livsmedel avsedda för idrottande som antingen 1) livsmedel för särskilda näringsändamål enligt direktiv 2009/39/EG fram till den 20 juli 2016 när det direktivet kommer att upphävas, eller 2) som livsmedel för normal konsumtion som omfattas av relevanta övergripande bestämmelser inom livsmedelslagstiftningen innebär att livsmedel avsedda för idrottande behandlas på olika sätt i medlemsstaterna. Vissa medlemsstater kräver att livsmedel avsedda för idrottande som klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål enligt direktiv 2009/39/EG anmäls och har även fastställt särskilda bestämmelser (t.ex. om definition, sammansättning och märkning). För livsmedel avsedda för idrottande som inte klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål och som omfattas av övergripande bestämmelser kan medlemsstaterna kräva att de anmäls på nationell nivå enligt lagstiftningen för berikade livsmedel och kosttillskott 40. 34 35 36 37 38 39 40 anledningen till konsumtion av sportdrycker (24 procent av vardagsanvändarna och 9,4 procent av idrottarna). Dessa procentandelar bekräftar och förstärker vikten av tillverkarnas arbete med att skapa nya smaksättningar och aromer). Bland vardagsanvändarna uppger 11,5 % smaken som anledning till att de konsumerar energikakor, jämfört med 4,8 procent av idrottarna som huvudsakligen konsumerar dessa produkter för att tillfredsställa sitt ökade energibehov (27 procent) och sin återhämtning (24 procent) enligt bilagorna till FCEC-undersökningen, avsnitt 6.5, bild 6-9. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 december 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel, EUT L 404, 30.12.2006, s. 9. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.3. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.3, bilagorna från FCEC-undersökningen, konsumentundersökning, avsnitt 6.10, tabell 6.3. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.3, bild 3-9. FCEC-undersökningen, bilagorna, konsumentundersökningen, avsnitt 6.11, tabell 6.4. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EGT L 31, 1.2.2002, s. 1). FCEC-undersökningen, avsnitt 3.4.1.1. 7
4.1. Livsmedel avsedda för idrottande som klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål Livsmedel avsedda för idrottande kan klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål om de överensstämmer med den definition som fastställs i direktiv 2009/39/EG. Med sådana livsmedel avses livsmedel som 1) har en särskild sammansättning eller har framställts på ett särskilt sätt, 2) går lätt att skilja från livsmedel för normal konsumtion, 3) är lämpliga för de påstådda dietändamålen och 4) saluförs på ett sätt som framhåller denna lämplighet. I artikel 3 i direktiv 2009/39/EG fastställs det allmänna kravet att de angivna varornas art eller sammansättning ska vara sådan att varorna är lämpade för det avsedda särskilda näringsändamålet. I artikel 4 i direktiv 2009/39/EG anges att ytterligare särdirektiv för vissa grupper av livsmedel för särskilda näringsändamål ska antas. Detta gäller bland annat livsmedel avsedda att intas i samband med mycket krävande muskelarbete, särskilt för idrottande. Sedan 1989, då begreppet livsmedel för särskilda näringsändamål infördes, har emellertid inga sådana särskilda bestämmelser antagits för livsmedel avsedda för idrottande. Om en produkt klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål behöver måste den endast uppfylla de allmänna bestämmelserna i direktiv 2009/39/EG. I artikel 9 i direktiv 2009/39/EG anges som allmän regel att livsmedel för särskilda näringsändamål ska överensstämma med kraven på märkning i direktiv 2000/13/EG som handlar om märkning och presentation av samt reklam för livsmedel 41 (direktiv 2000/13/EG har ersatts av förordning (EU) nr 1169/2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna 42 ). Dessutom fastställdes vissa särskilda krav på märkning och sammansättning i direktiv 2009/39/EG för dessa produkter, och dessa kommer att analyseras i detalj i kapitel 6 i denna rapport. Nationella behöriga myndigheter ansvarar för kontrollen av att livsmedel för särskilda näringsändamål uppfyller kraven i direktiv 2009/39/EG. 4.2. Livsmedel avsedda för idrottande som klassificeras som livsmedel för normal konsumtion och som regleras av relevanta övergripande bestämmelser i livsmedelslagstiftningen Om livsmedel avsedda för idrottande inte klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål måste de kanske uppfylla relevanta krav i följande övergripande livsmedelslagstiftning: 1) förordning (EG) nr 1924/2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel, 2) förordning (EG) nr 1925/2006 om tillsättning av vitaminer och mineralämnen samt vissa andra ämnen i livsmedel 43 (s.k. berikade livsmedel); 3) förordning (EU) nr 1169/2011 om tillhandahållande av 41 42 43 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG av den 20 mars 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel (EGT L 109, 6.5.2000, s. 29). Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006, och om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG, kommissionens direktiv 1999/10/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG och kommissionens förordning (EG) nr 608/2004, EUT L 304, 22.11.2011, s. 18. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1925/2006 av den 20 december 2006 om tillsättning av vitaminer och mineralämnen samt vissa andra ämnen i livsmedel, EUT L 404, 30.12.2006, s. 26. 8
livsmedelsinformation till konsumenterna, 4) direktiv 2002/46/EG om kosttillskott 44 och 5) förordning (EG) nr 258/97 om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser 45 (förordningen upphävs från och med den 1 januari 2018 genom förordning (EU) 2015/2283 om nya livsmedel 46 ). Bestämmelserna om hur och vilken information som kan lämnas till konsumenten samt bestämmelserna om produktens sammansättning skiljer sig från dem i direktiv 2009/39/EG. Skillnaderna kommer att analyseras i detalj i kapitel 6 i rapporten. 5. FÖRÄNDRINGAR SOM INFÖRS GENOM FÖRORDNINGEN OM LIVSMEDEL FÖR SÄRSKILDA GRUPPER Kommissionen antog 2011 ett lagstiftningsförslag för att förenkla lagstiftningen om livsmedel för särskilda näringsändamål 47. Syftet med förslaget var att avskaffa begreppet livsmedel för särskilda näringsändamål genom att upphäva direktiv 2009/39/EG och de särdirektiv som antagits på grundval av det, och ersätta det med ny lagstiftning som endast omfattar livsmedel för vissa utsatta konsumenter, för vilka det är motiverat med särskilda regler för sammansättning och information. Förändringen hade stor betydelse för livsmedel avsedda för idrottande eftersom det ofta var svårt att veta om ett livsmedel skulle betraktas som livsmedel för särskilda näringsändamål för idrottande eller som ett livsmedel för normal konsumtion som berikats med vissa näringsämnen, med ett hälsopåstående som riktar sig till idrottande personer. Förändringen ledde också till en situation där de olika aktörerna allteftersom vad som passade dem bäst valde att följa antingen direktiv 2009/39/EG eller andra övergripande bestämmelser i livsmedelslagstiftningen (s.k. legislation shopping ), vilket beskrivs i kapitel 4, punkt 4.2. Till följd av den konsekvensanalys som kommissionen genomförde inför sitt förslag utelämnades livsmedel avsedda för idrottande från dess tillämpningsområde 48. Enligt förslaget bör livsmedel avsedda för idrottande som för närvarande släppts ut på marknaden enligt direktiv 2009/39/EG överensstämma med andra relevanta övergripande bestämmelser i EU:s livsmedelslagstiftning efter den 20 juli 2016, när förordningen om livsmedel för särskilda grupper träder i kraft. 6. SAMMANFATTNING AV FRÅGOR SOM RÖR LIVSMEDEL AVSEDDA FÖR IDROTTANDE EFTER DEN 20 JULI 2016 I detta kapitel ges en detaljerad analys av hur de livsmedel avsedda för idrottande som för närvarande klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål skulle påverkas av att de övergripande bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen ska tillämpas på dem efter den 20 juli 2016, då det inte längre finns någon särskild 44 45 46 47 48 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/46/EG av den 10 juni 2002 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosttillskott, EGT L 183, 12.7.2002, s. 51. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 258/97 av den 27 januari 1997 om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser, EGT L 43, 14.2.1997, s. 1. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2015/2283 av den 25 november 2015 om nya livsmedel, EUT L 327, 11.12.2015, s. 1. Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om livsmedel avsedda för spädbarn och småbarn och om livsmedel för speciella medicinska ändamål (KOM (2011) 353). Kommissionens arbetsdokument, konsekvensanalys till dokumentet Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om livsmedel avsedda för spädbarn och småbarn och om livsmedel för speciella medicinska ändamål, http://ec.europa.eu/food/safety/docs/labelling_nutrition-special_groups_foodimpact_assessment_en.pdf. 9
lagstiftning (eftersom direktiv 2009/39/EG upphävs) och av om det finns ett behov av särskild lagstiftning för de berörda produkterna. Det innebär ingen förändring för livsmedel avsedda för idrottande som för närvarande betraktas som livsmedel för normal konsumtion och som regleras av relevanta övergripande bestämmelser i livsmedelslagstiftningen. 6.1. Livsmedelssäkerhet I artikel 14 i den allmänna livsmedelslagstiftningen anges att livsmedel inte ska släppas ut på marknaden om de inte är säkra. I den artikeln anges även de krav som gäller när man ska fastställa om ett livsmedel är säkert eller inte. Enligt artikel 17 i den allmänna livsmedelslagstiftningen är livsmedelsföretagarna skyldiga att se till att dessa bestämmelser följs, medan medlemsstaterna ansvarar för tillsynen. Bestämmelserna tillämpas redan på livsmedel avsedda för idrottande eftersom de gäller för samtliga livsmedel. Mot bakgrund av detta kommer det inte att bli några förändringar för livsmedel avsedda för idrottande som för närvarande klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål gällande allmänna säkerhetskrav när de omfattas av övergripande bestämmelser i livsmedelslagstiftningen. 6.2. Konsumentinformation För närvarande måste de livsmedel avsedda för idrottande som klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål uppfylla kompletterande och specifika krav på information jämfört med livsmedel avsedda för idrottande som inte klassificeras som sådana. Efter den 20 juli 2016 kan utvecklingen för livsmedel avsedda för idrottande beskrivas enligt följande. Information om de särskilda näringsmässiga egenskaperna hos livsmedel avsedda för idrottande och deras lämplighet Enligt artikel 9 i direktiv 2009/39/EG är det obligatoriskt att ange de särskilda näringsmässiga egenskaper och särskilda beståndsdelar eller den särskilda framställningsprocess som ger produkterna deras särskilda näringsmässiga egenskaper. Enligt direktiv 2009/39/EG krävs dessutom att livsmedel för särskilda näringsändamål saluförs på ett sätt som anger produkternas lämplighet för de påstådda dietändamålen. De uppgifter som anges med stöd av direktiv 2009/39/EG kan omfatta påståenden om närings- och hälsomässiga fördelar, men det krävs inget särskilt godkännande för dem. Efter den 20 juli 2016 ska konsumentinformation om livsmedel avsedda för idrottande tillhandahållas enligt förordning (EU) nr 1169/2011. Information som omfattas av definitionen av närings- och hälsopåståenden för sådana produkter och som anges på frivillig grund måste överensstämma med förordning (EG) nr 1924/2006. Därför kommer endast närings- och hälsopåståenden som godkänts enligt den förordningen att få användas för livsmedel avsedda för idrottande. Det finns i dag sju godkända hälsopåståenden som riktar sig till idrottande samt ytterligare några som kan vara av betydelse 49 50. Hälsopåståenden som riktar sig till 49 50 FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.4.1. Diskussioner pågår för närvarande om påståenden som rör koffein och som har betydelse för idrottare. Efsas panel för dietprodukter, nutrition och allergier, 2011, Scientific Opinion on a list of health claims pursuant to Article 13(1) (EC) No 1924/2006, EFSA Journal, vol. 9(2011):4, artikelnr 2054; Efsas 10
idrottande ska styrkas av vetenskapliga bevis som gäller uttryckligen denna målgrupp och inte den allmänna befolkningen. Det finns ämnen utan några godkända påståenden 51, trots att Efsa 52 i vissa fall bedömt att den berörda produkten har positiva effekter för idrottare. Detta beror på att påståendet ur hälsopolitisk synvinkel ansågs vara ogynnsamt för den allmänna befolkningen (t.ex. hög natriumhalt ). Information om beteckningen på livsmedel avsedda för idrottande och deras avsedda användning Enligt direktiv 2009/39/EG måste information om livsmedlets särskilda näringsmässiga egenskaper anges. De livsmedel som omfattas av direktivet måste dessutom vara avsedda för särskilda näringsändamål och tydligt kunna skiljas från livsmedel för normal konsumtion. Mot bakgrund av detta har tillverkarna betecknat produkterna som livsmedel avsedda för idrottande eller produkt lämplig vid idrott och gett anvisningar om lämplig användning av produkten (t.ex. före, under eller efter träning). Enligt artikel 17 i förordning (EU) nr 1169/2011 är det obligatoriskt att ange livsmedlets beteckning. Beteckningen ska vara dess föreskrivna beteckning om en sådan har fastställts på EU-nivå eller nationell nivå. Om det inte finns någon sådan beteckning, ska dess vedertagna beteckning användas, eller, om det inte finns någon vedertagen beteckning eller denna inte används, ska en beskrivande beteckning av livsmedlet ges. Den här bestämmelsen gäller beteckningen av livsmedel avsedda för idrottande. När det gäller bruksanvisning anges i artikel 9.1 j i förordning (EU) nr 1169/2011 att en bruksanvisning ska ges om det utan en sådan skulle vara svårt för konsumenten att använda livsmedlet på rätt sätt. Bruksanvisningen ska enligt artikel 27.1 i förordning (EU) nr 1169/2011 vara utformad så att livsmedlet kan användas på ett ändamålsenligt sätt. Dessutom kan frivillig livsmedelsinformation lämnas till konsumenterna enligt kapitel V i förordning (EU) nr 1169/2011. 6.3. Livsmedlens sammansättning Såsom förklaras i kapitel 4 punkt 4.1 i denna rapport ska livsmedel för särskilda näringsändamål uppfylla det allmänna kravet att sammansättningen ska vara sådan att produkten är lämplig för avsett särskilt näringsändamål. Inom ramen för direktiv 2009/39/EG anges i bilagan till förordning (EG) nr 953/2009 53 vissa kategorier av ämnen som kan tillsättas för särskilda näringsändamål i vissa livsmedel för särskilda näringsändamål, inklusive livsmedel avsedda för idrottande. Det finns emellertid inga särskilda bestämmelser värdet av dessa ämnen när de tillsätts i livsmedlet. Med hänsyn till att inga särskilda krav har fastställts för sammansättningen av livsmedel avsedda för idrottande som klassificerats som livsmedel för särskilda näringsändamål gäller endast ovannämnda krav när det gäller deras sammansättning. Efter den 20 juli 2016 kommer ett livsmedel avsett för idrottande som klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål att omfattas av de övergripande bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen antingen som ett kosttillskott, om det 51 52 53 panel för dietprodukter, nutrition och allergier, 2015, Scientific Opinion on the safety of caffeine, EFSA Journal vol. 13(2015): 5 artikelnr 4102. FCEC-undersökningen, avsnitt 3.3.4.1. Scientific and technical assistance on food intended for sportspeople, EFSA Technical report 29.9.2015, http://www.efsa.europa.eu/en/supporting/pub/871e. Kommissionens förordning (EG) nr 953/2009 av den 13 oktober 2009 om ämnen som för särskilda näringsändamål får tillsättas i livsmedel för särskilda näringsändamål (EUT L 269, 14.10.2009, s. 9). 11
faller inom ramen för definitionen enligt direktiv 2002/46/EG, eller som berikat livsmedel enligt förordning (EG) nr 1925/2006. När det gäller berikade livsmedel anges i artikel 6.6 i förordning (EG) nr 1925/2006 att vitaminer och mineralämnen som tillsätts i livsmedel ska leda till att livsmedlet innehåller åtminstone en betydande mängd av det vitaminet eller mineralämnet enligt definitionen i förordning (EU) nr 1169/2011. I livsmedel avsedda för idrottande tillsätts ibland vitaminer och mineralämnen i en mindre mängd än en betydande mängd för att säkerställa att produktens sammansättning på bästa sätt ska uppfylla kroppens behov vid en viss typ av idrott. Därför bör det tas hänsyn till att förordning (EG) nr 1925/2006 ger möjlighet att bevilja undantag från kravet på en betydande mängd där så är lämpligt för vissa livsmedelskategorier. Förordning (EG) nr 1925/2006 utgör därför en lämplig rättslig grund enligt vilken livsmedel avsedda för idrottande som idag klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål även efter den 20 juli 2016 kan innehålla mindre än en betydande mängd av vitaminer och mineralämnen. När det gäller tillsatser av andra ämnen än vitaminer och mineralämnen har ingen harmonisering förekommit för berikade livsmedel enligt förordning (EG) nr 1925/2006 eller för kosttillskott enligt direktiv 2002/46/EG. Medlemsstaterna har därför möjlighet att anta nationella bestämmelser för dessa enligt artiklarna 34 36 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt 54 på samma sätt som för andra livsmedel som idag klassificeras som kosttillskott eller berikade livsmedel. Om medlemsstaterna har för avsikt att anta sådana bestämmelser gäller artiklarna 11 och 12 i förordning (EG) nr 1925/2006. Situationen är liknande för de högsta tillåtna nivåerna av vitaminer och mineralämnen, där det heller inte skett någon harmonisering. Efter den 20 juli 2016 kommer nationella bestämmelser att tillämpas på livsmedel avsedda för idrottande, eftersom livsmedel av den här typen som tidigare klassificerades som livsmedel för särskilda näringsändamål då kommer att omfattas av de övergripande bestämmelserna. 6.4. Anmälningar som ska göras av de nationella behöriga myndigheterna I artikel 11.1 i direktiv 2009/39/EG anges att livsmedel för särskilda näringsändamål som inte tillhör någon av de grupper som anges i bilaga I till direktivet ska anmälas. I bilaga I anges de särskilda grupper av livsmedel för särskilda näringsändamål för vilka särskilda bestämmelser måste antas. Även om livsmedel avsedda för idrottande anges i den här bilagan har inga särskilda bestämmelser fastställts. Därför har olika metoder använts i medlemsstaterna gällande anmälningskrav. I vissa medlemsstater krävs anmälan för livsmedel avsedda för idrottande som klassificerats som livsmedel för särskilda näringsändamål medan andra medlemsstater inte har sådana krav. Efter den 20 juli 2016 kommer livsmedel avsedda för idrottande som tidigare klassificerades som livsmedel för särskilda näringsändamål att behöva uppfylla de övergripande bestämmelserna för kosttillskott eller berikade livsmedel. Medlemsstaterna kan kräva anmälan för kosttillskott och berikade livsmedel i övervakningssyfte. Det är upp till medlemsstaterna att besluta om krav på ny anmälan för livsmedel avsedda för idrottande som tidigare klassificerats som livsmedel för särskilda näringsändamål. Skillnader i detta avseende kan förväntas, 54 EUT C 326, 26.10.2012, s. 47. 12
dock ska det noteras att anmälan enligt direktiv 2009/39/EG inte betraktas som en betydande administrativ börda för aktörerna 55. 6.5. Ytterligare aspekter Efter den 20 juli 2016 kommer samtliga livsmedel avsedda för idrottande att ha samma rättsliga status. Detta väntas främja konkurrensen mellan tillverkarna och samtidigt påverka konkurrenskraften inom branschen på ett positivt sätt, vilket i sin tur kan ha en positiv inverkan på priserna för livsmedel avsedda för idrottande. Det är dock möjligt att konkurrenskraften för de tillverkare av livsmedel avsedda för idrottande vars verksamhet för närvarande regleras av direktiv 2009/39/EG påverkas negativt, eftersom dessa skulle förlora sin särskilda ställning. Kostnaderna för ommärkning och ny anmälan (om krav på sådan anmälan införs) kommer inte att bli stora, men ytterligare kostnader kan tillkomma på grund av sammansättningen ändras för sådana livsmedel avsedda för idrottande som i dag klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål, för att kraven i förordning (EG) nr 925/2006 56 57 58 ska uppfyllas. Ytterligare kostnader för livsmedel avsedda för idrottande som släppts ut på marknaden enligt direktiv 2009/39/EG kan också uppstå på grund av ansökningar om godkännande av hälsopåståenden. Ändringar i de behöriga myndigheternas tillsynspraxis jämfört med rådande situation förväntas inte 59. 7. SAMMANFATTNING AV DE NATIONELLA BEHÖRIGA MYNDIGHETERNAS OCH DE BERÖRDA PARTERNAS STÅNDPUNKTER De flesta nationella behöriga myndigheter anser att de befintliga övergripande bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen antingen är lämpliga eller mycket lämpliga för att reglera livsmedel avsedda för idrottande 60. Sex nationella behöriga myndigheter anser att det finns ett behov av särskilda bestämmelser för livsmedel avsedda för idrottande 61. Det råder delade meningar bland aktörerna i frågan om det krävs särskild lagstiftning för livsmedel avsedda för idrottande eller om livsmedel avsedda för idrottande ska omfattas av de övergripande bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen 62. En branschgrupp är för särskilda bestämmelser och skulle vilja att det införs särskilda definitioner samt krav på sammansättning och information för livsmedel 55 56 57 58 59 60 61 62 FCEC-undersökningen, avsnitt 4.2.1.1. Aktörerna angav kostnader för ommärkning av livsmedel för idrottande som tidigare marknadsförts som dietlivsmedel. Det betonades även att aktörerna regelbundet märker om sina produkter, FCECundersökningen, avsnitt 4.2.1.1. Behovet av att omformulera produkter kan även uppstå på grund av nationella bestämmelser, till exempel för högsta tillåtna nivåer av vitaminer och mineralämnen i kosttillskott som endast berör livsmedel för idrottande när direktiv 2009/39/EG upphävs, FCEC-undersökningen, avsnitt 4.2.1.1. Sådana kostnader kan i större utsträckning påverka små och medelstora företag än de större företagen, FCEC-undersökningen, avsnitt 4.2.2. Mot bakgrund av undersökningen som genomfördes bland de nationella behöriga myndigheterna angav 41 procent att de inte förutsåg några ändringar i genomförandepraxis på grund av nya bestämmelser medan 18 procent angav att de skulle innebära mindre förändringar. Åtta behöriga myndigheter (36 procent av de tillfrågade) räknar med måttliga förändringar och en av myndigheterna räknar med större förändringar, FCEC-undersökningen, avsnitt 4.4.2.1. FCEC-undersökningen, avsnitt 4.4.1.1. FCEC-undersökningen, avsnitt 4.1.2.1. Skillnaderna förekommer i hela FCEC-undersökningen. 13
avsedda för idrottande, för att säkerställa att livsmedel avsedda för idrottande på ett tydligt sätt kan skiljas från vanliga livsmedel. Enligt den här gruppen innebär de gällande övergripande bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen att produktens kvalitet, inklusive dess säkerhet och lämplighet för målgruppen samt den information som ges om livsmedel avsedda för idrottande, inte kan säkerställas. Detta gäller särskilt närings- och hälsopåståenden enligt förordning (EG) nr 1924/2006. Branschgruppens ståndpunkt är att det är ett hinder för innovationer eftersom aktörerna inte kan påverka godkännande av nya hälsopåståenden 63. En annan branschgrupp anser däremot att de gällande övergripande bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen är tillräckliga för att reglera olika områden (t.ex. livsmedelssäkerhet, sammansättning och information) som rör livsmedel avsedda för idrottande och att avsaknaden av särskild lagstiftning motverkar s.k. legislation shopping. Den här gruppen anser att livsmedel avsedda för idrottande inte riktar sig till grupper av utsatta personer utan är avsedda för en stor del av befolkningen som idrottar i olika omfattningar (t.ex. professionella idrottare, vardagsanvändare och sällananvändare som använder dessa livsmedel av hälsoskäl). Branschgruppen anser också att om särskilda bestämmelser införs med en definition av livsmedel avsedda för idrottande kan detta leda till orimliga bestämmelser som bromsar innovationer 64. Dessa aktörer menar dock att vissa särskilda aspekter, i synnerhet de som gäller närings- och hälsopåståenden, inte behandlas tillräckligt i de övergripande bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen. Livsmedelsföretagen anser allmänt taget att lagstiftning, oavsett om den är av övergripande eller mer specifik karaktär, bör ge tillräcklig möjlighet att tillhandahålla relevant information om livsmedel avsedda för idrottande, särskilt när det gäller näringsmässiga egenskaper och den avsedda användningen. Det råder även enighet om att åtgärder på nationell nivå, exempelvis gällande kosttillskott och berikade livsmedel, kan leda till hinder på den inre marknaden vilket i sin tur påverkar den gränsöverskridande handeln i EU negativt 65. Slutligen bör det noteras att livsmedelsföretagen har tagit upp frågan om användning av dopningspreparat. Detta berör emellertid inte den europeiska livsmedelslagstiftningen och ska därför behandlas enligt internationella och frivilliga standarder 66. 8. SLUTSATSER Det har visat sig att träning har blivit en vanlig del av livet hos den allmänna befolkningen. Därför kan personer som utövar fysisk aktivitet inte betraktas som en särskilt utsatt konsumentgrupp utan som en målgrupp inom den allmänna befolkningen som skyddas på lämplig nivå av den övergripande lagstiftningen. De övergripande bestämmelserna inom livsmedelslagstiftningen som till allt större del har kompletterats under de senaste åren utgör en lämplig rättslig ram som säkerställer att livsmedel avsedda för idrottare som i dag klassificeras som livsmedel för särskilda näringsändamål även i fortsättningen kan finnas på marknaden och 63 64 65 66 FCEC-undersökningen, avsnitt 4.2.3. FCEC-undersökningen, avsnitt 4.2.3. FCEC-undersökningen, avsnitt 4.1.2.2. Study on doping prevention, Europeiska kommissionen, 12 december 2014, http://bookshop.europa.eu/en/study-on-doping-prevention-pbnc0514065/ 14
användas. De övergripande bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen ger det skydd som krävs för dessa produkter när det gäller livsmedelssäkerhet, sammansättning, konsumentinformation och rättssäkerhet. Detta innebär att alla livsmedel avsedda för idrottande kommer att omfattas av samma rättsliga krav och att bestämmelserna om dem är lika harmoniserade som för andra livsmedel som omfattas av de övergripande bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen. Genom förenkling och förtydligande av den rättsliga ramen som gäller för livsmedel avsedda för idrottande kommer rättssäkerheten att förbättras. Dessutom kommer den aktuella splittringen på grund av olika rättsliga ramar att minska. Av denna analys kan slutsatsen dras att det inte finns något behov av särskilda bestämmelser för livsmedel avsedda för idrottande. Dock kan livsmedel avsedda för idrottande omfatta vissa specifika aspekter och analysen i denna rapport visar att kommissionen kan behöva ta hänsyn till dessa specifika aspekter vid tillämpningen och genomförandet av de övergripande bestämmelserna, så att de kan hanteras på lämpligt sätt. Kommissionen kommer att se till att den övergripande lagstiftningen tillämpas på ett korrekt sätt och kommer även att övervaka utvecklingen efter den 20 juli 2016. 15