Införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar i statliga företag

2004:14 Införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar i statliga företag En konsekvensanalys

MISSIV DATUM DIARIENR 2004-05-07 2004/163-5 ERT DATUM 2004-03-15 ER BETECKNING Offentlighets- och sekretesskommittén Box 187 201 21 Malmö Införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar i statliga företag. En konsekvensanalys Offentlighets- och sekretesskommittén har uppdragit åt Statskontoret att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av kommitténs överväganden när det gäller införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar hos statliga företag. I föreliggande rapport Införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar i statliga företag. En konsekvensanalys (2004:14) redovisar Statskontoret sina slutsatser. Statskontoret har funnit att för många statliga företag blir kostnaderna små. För många andra statliga företag bedöms kostnaderna bli mycket höga i förhållande till den ringa ekonomiska nytta som väntas erhållas. Nyttokostnadskvoten bedöms bli extra liten i statliga företag med utländska dotterbolag och i företag som spelar mot tunga marknadskrafter. Om en ny skyldighet införs för vissa statliga företag, så måste först noga övervägas vilka statliga företag som bör omfattas av den. Sannolikt bör därvid i första hand ingå: de flesta statliga stiftelserna, de flesta statliga bolag som av regeringen klassats som företag med särskilda samhällsintressen, samt de flesta statliga företag med annan associationsrättlig form (än aktiebolag eller stiftelse). Samtidigt bör dock först prövas om inte dessa företag med fördel kan göras om till statliga myndigheter istället. Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Christina von Greyerz, chef för Verkledningsstaben, och chefsjurist Hans Sundström, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Hans Sundström POSTADRESS: Box 2280, 103 17 Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: 08-454 46 00. FAX: 08-791 89 72. statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehåll Sammanfattning 7 1 Uppdraget och dess genomförande 11 1.1 OSEK:s uppdrag till Statskontoret 11 1.2 Statskontorets genomförande av uppdraget 11 2 Utgångspunkt: Nuvarande regelverk 15 2.1 Principen om att offentlighetsprincipen skall gälla hos vissa kommunal företag 15 2.2 Införandet av offentlighetsprincipen i statliga företag 15 2.3 Tidsperiod för konsekvenserna 16 3 Strukturering och avgränsning av problemet 19 3.1 Uppdelning i diskuterbara problem 19 3.2 Indelning i huvudproblem och sidoproblem 23 3.3 Typer av ekonomiska konsekvenser 27 4 Uppskattad kostnad för offentlighetsprincipen i dag 35 4.1 Statliga myndigheter 35 4.2 Kommunala bolag 37 4.3 Sammanställning av kostnaden för offentlighetsprincipen i dag 40 4.4 Likheter och skillnader mellan statliga och kommunala företagskostnader 40 5 Synpunkter från de intervjuade företagen 43 5.1 Generella synpunkter 43 5.2. Bolag som arbetar på en marknad under konkurrens 46 5.3 Bolag med visst samhällsintresse och visst inslag av monopol 47 5.4 Bolag med visst samhällsintresse som verkar inom kulturområdet och som får medel från det allmänna 48 5.5 Stiftelser med ett rättsligt statligt bestämmande inflyttande 49 6 Uppskattad kostnad att införa offentlighetsprincipen för statliga företag 51 6.1 Hur stora är investeringskostnaderna? 51 6.2 Hur många behöver nyanställas? 53 6.3 Utbildningskostnad? 55 6.4 Hur stora blir de årliga driftkostnaderna? 56 Bilagor 1 Uppdraget 59 2 Statskontorets enkät 61 5

6

Sammanfattning OSEK har uppdragit åt Statskontoret att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av om rätten att ta del av allmänna handlingar samt sekretesslagen och arkivlagen kommer att tillämpas i företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Statskontorets bedömningar Det är viktigt att noga välja vilka statliga företag som bör omfattas av en ny skyldighet. Statskontoret bedömer att den i rapporten identifierade målgruppen om 76 företag sannolikt behöver ses över. Dels kan det finnas några fler företag som bör ingå i diskussionen. Framför allt synes det inte lika effektivt för alla företag att omfattas av en ny skyldighet. Statskontoret har därför delat in målgruppens företag i följande fyra grupper för fortsatta diskussioner om införande av en ny skyldighet. Företagen i tre av de fyra grupperna bedöms ha olika prioritet för att genom en ny skyldighet nå rimliga insynsmål utan att dessa kostar för mycket. * Högst prioritet: Den grupp av företag med sannolikt lägst kostnad består av 44 företag med cirka 30 tusen anställda. Investeringarna bedöms bli 30 Mkr och de årliga driftkostnaderna 8 Mkr/år. Företagen i denna grupp är: 17 aktiebolag med av regeringen markerade särskilda samhällsintressen Alla (25) statliga stiftelser Alla (2) statliga företag med andra associationsformer. * Lägre prioritet: En grupp som bedöms ha högre kostnad består av 17 statliga aktiebolag, vilka alla av regeringen är markerade att ha marknadsmässiga resultatkrav. De har cirka 9 tusen anställda. Investeringarna bedöms bli 15 Mkr och de årliga driftkostnaderna 4 Mkr/år. * Oklar prioritet: En tredje grupp innehåller fyra företag med oklara förutsättningar: För tre av dem är det oklart hur man bör se på vissa konkurrensskäl mot en ny skyldighet. Och för det fjärde företaget är det oklart hur man bör se på hälsopolitiska skäl mot en ny skyldighet kontra olika argument för en sådan skyldighet. * Lägst prioritet: Den fjärde gruppen omfattar elva företag som bedöms ha de tydligast starka skälen för att vara tveksam till en ny skyldighet. Tre av dessa företag är under avveckling och det synes därför tveksamt att införa en ny skyldighet för dem. Ett företag är utlandsregistrerat och det synes bland annat därför opraktiskt att försöka införa regler för det. Och sju företag har till synes tunga marknadsskäl som leder till höga kostnader vid en ny skyldighet. 7

Prioritet Antal företag Typer av statliga företag Antal anställda Invest. Mkr Årskostn Mkr/år Högst 44 Stiftelser mm + Samhällsintresse- 31 000 30 8 AB Lägre 17 De flesta marknadsmässiga AB 9 000 15 4 Oklar 4 Vissa AB med oklara skäl för och 18 000 25 19 mot Lägst 11 AB med tyngst kostnads-skäl mot 83 000 30 63 Sum 76 Alla majoritetsägda statliga företag 141 000 90 94 Statskontoret bedömer att ovanstående kostnader är grovt uppskattade och att verklighetens konsekvenser för företagen kan ligga inom cirka plus 75 eller minus 50 procent av de ovan angivna uppskattningarna. Sysselsättningseffekten Statskontoret har bedömt att en nyskyldighet för statliga företag skulle medföra följande ökning i sysselsättningen: Prioritet Antal företag Antal anställda nu Bedömt tillkommande personalbehov Högst 44 31 000 33 årsarbetskrafter Lägre 17 9 000 18 årsarbetskrafter Oklar 4 18 000 75 årsarbetskrafter Lägst 11 83 000 157 årsarbetskrafter Summa 76 141 000 283 årsarbetskrafter Dessa sysselsättningseffekter för företagen ingår i ovan redovisade årliga driftkostnader. Osäkerheten är lika stor här som där. Företagen negativa Ett samfällt intryck från kontaktade statliga företag är att de anser att insynen är tillräcklig med nuvarande regelverk, att offentlighetsprincipen inte är lämplig för dem, samt att det för de flesta statliga företag inte är lämpligt att jämföra förhållandena med kommunala företag. Statskontoret bedömer att många av argumenten är tunga när det gäller betydelsefulla skillnader mellan kommunala företag i allmänhet och flera av de statliga företagen. En ny skyldighets kostnad relativt dagens Statskontoret finner att införande av offentlighetsprincipen för alla statliga företag där staten har ett dominerande rättsligt inflytande blir dyrt jämfört med de cirka 550 Mkr per år som offentlighetsprincipen bedöms kosta idag enligt följande översikt: Statliga myndigheter Kommunala myndigheter Kommuners och landstings företag Summa 460 Mkr/år 60 Mkr/år 30 Mkr/år 550 Mkr/år 8

För många av de statliga företagen bedöms det dock bli fråga om mycket små investeringar och årliga driftkostnader. Det rör då främst de små företagen i gruppen Högst prioritet. För många av dessa kan det dock ifrågasättas om det inte är mer effektivt att göra om dem till statliga myndigheter istället. Sekundära kostnader till följd av en ny skyldighet För många företag, inte minst i gruppen Lägst prioritet, bedöms en betydligt dyrare konsekvens bli en minskning i företagens marknadsvärden genom att deras affärsmöjligheter minskar. Det har inte ingått i uppdraget att kvantifiera den minskningen. För samma grupp bedöms också statens kostnader för domstolväsendet öka som följd av att många frågor väntas ställas till marknadsutsatta statliga företag. När efterfrågade handlingar inte lämnas ut med hänsyn till affärssekretess, så väntas under flera år domstolsprövningar behöva ske. Ytterligare en statlig kostnad som tillkommer är administrationen av regelverkets tillämpning. Denna kostnad bedöms kunna bli störst för det hundratals dotterbolag som finns under flera av de identifierade direkt ägda statliga aktiebolagen. Det rättsliga inflytandet över många av dessa dotterbolag kan ändras med tiden. Marknadskrafterna kräver även att ändringar sker i de listor över företagsspecifika typer av handlingar som för vissa företag måste sannolikt undantas från handlingsoffentlighet. Dessa typer av ändringar torde kräva administrativa beslut av ett nytt regelverk. Volymökning till följd av en ny skyldighet För företag i gruppen Högst prioritet bedöms den efterfrågade volymen handlingar bli mycket liten. Det torde för dessa företag främst bli fråga om frågor från massmedia rörande etik: förväntade typexempel är VD:s representation och resor samt kostnader och omständigheter kring företagets konferensresor. Den typen av frågor kan tänkas (i liten omfattning) ställas även till de andra grupperna av statliga företag, men där bedöms det i betydligt högre grad bli frågor från konkurrenter och andra marknadsintressenter. De frågorna kommer då att bli många i syfte att försöka komma åt den intressanta information som av domstolarna inte anses skyddad av sekretesslagen. Företagen kommer därför att få ägna tid att tillämpa sekretesslagen och att lämna ut delar av allmänna handlingar som bedömts vara offentliga. Definition av självkostnader Om en ny skyldighet ska införas kommer en central fråga att bli hur de berörda företagen ska få ta betalt för utlämnade kopior av handlingar. Stat och kommun har olika självkostnadsbegrepp och bägge dessa typer av självkostnader kommer att täcka företagens kostnader dåligt. 9

Ändring av sekretesslagen Sekretesslagen kan komma att behöva ändras. Stiftelsen Ájtte, Svensk fjälloch samemuseum kan behöva sekretess för vissa handlingar som anger begravningsplatser och offerplatser. Dessa platser kan också behöva ett rättsligt skydd eftersom de inte är lämpliga som allmänna besöksmål. Statskontorets slutsatser För många statliga företag blir kostnaderna små. För många andra statliga företag bedöms kostnaderna bli mycket höga i förhållande till den ringa ekonomiska nytta som väntas erhållas. Nyttokostnadskvoten bedöms bli extra liten i statliga företag med utländska dotterbolag och i företag som spelar mot tunga marknadskrafter. Statskontorets slutsats är att utländska företag svårligen kan omfattas av en ny skyldighet. Om en ny skyldighet införs för vissa statliga företag, så måste först noga övervägas vilka statliga företag som bör omfattas av den. Sannolikt bör därvid i första hand ingå: de flesta statliga stiftelserna, de flesta statliga bolag som av regeringen klassats som företag med särskilda samhällsintressen, samt de flesta statliga företag med annan associationsrättlig form (än aktiebolag eller stiftelse). Samtidigt bör dock först prövas om inte dessa företag med fördel kan göras om till statliga myndigheter istället. Statskontorets uppfattning är att det kan vara mest effektivt och minst kostsamt att ombilda dessa företag och stiftelser till myndigheter. 10

1 Uppdraget och dess genomförande 1.1 OSEK:s uppdrag till Statskontoret Den parlamentariska Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK, dir 1998:32) har bl.a. i uppdrag att kartlägga vilka faktorer som har varit avgörande för i vilken utsträckning insyn råder i kommunala respektive statliga företag. Kommittén skall vidare överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på offentlighetsprincipens tillämplighet när det gäller dessa företag. OSEK har uppdragit åt Statskontoret att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av om rätten att ta del av allmänna handlingar samt sekretesslagen och arkivlagen kommer att tillämpas i företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Konsekvensanalysen bör enligt uppdraget utgå från att begreppet rättsligt bestämmande inflyttande har samma innebörd som för kommunala företag. En annan utgångspunkt skall vara att endast bolagens huvudkontor är aktuella. Vidare skall i tillämpliga delar tidigare konsekvensanalys av en skyldighet för myndighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form (dnr 2000/318-5) och det ekonomiska utfallet av att en liknande reform genomfördes 1995 för aktiebolag, stiftelser, ekonomiska föreningar och handelsbolag där kommuner och/eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande i tillämpliga delar beaktas. Föreliggande rapport utgör Statskontorets redovisning och slutsatser av uppdraget. Rapporten innehåller en analys av uppskattade konsekvenser med hänsyn till OSEK:s överväganden i uppdraget till Statskontoret. Uppdraget återfinns i sin helhet i bilaga 1. 1.2 Statskontorets genomförande av uppdraget Uppdraget har genomförts av chefsjurist Hans Sundström och konsult Harald Berg. Projektledarskapet har växlat mellan dessa båda under olika perioder av uppdragets genomförande. Informationsinhämtande har skett i huvudsak genom följande aktiviteter: Enkätundersökning gentemot statliga myndigheter Enkätundersökning gentemot kommunala bolag 11

Intervjuer och kontakter med statliga bolag och stiftelser med ett rättsligt statligt bestämmande inflyttande Deltagande i möte med företrädare för kommunala bolag Konsekvensanalys av skyldighet för myndighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form (OSEK 2000) Den statliga enkäten skickades år 2000 till 61 statliga myndigheter varav 58 myndigheter då inkom med svar. Enkäten till bolag i kommuner och landsting skickades i mars 2004 till 11 bolag, varav alla bolag inkom med svar. Bolag från Stockholm, Göteborg och Malmö har besvarat enkäten. Enkäten till bolagen återfinns i bilaga 2. Statskontoret har vidare genomfört ett antal separata djupintervjuer med statliga bolag och stiftelser. Djupintervjuer har gått till på ett liknande sätt och samma underlagsfrågor har används. De statliga företagen har givits möjlighet att redovisa vilka typer av kostnader och arbetsinsatser som kan tillkomma om offentlighetsprincipen införs och tillämpas av företaget. Urvalet av bolag och stiftelser har gjort efter samråd med departementsföreträdare i OSEK enligt följande: Bolag som arbetar på en marknad under konkurrens. Posten AB, SJ AB och Vattenfall AB har utgjort intervjuobjekt i denna kategori. Bolag med visst samhällsintresse och visst inslag av monopol. I denna del har Apoteket AB intervjuats. Bolag med visst samhällsintresse som verkar inom kulturområdet och som får medel från det allmänna. Här har Kungliga Dramatiska Teatern AB utgjort intervjuobjekt. Stiftelser med ett rättsligt statligt bestämmande inflyttande. Här har stiftelsen Ájtte, Svensk fjäll- och samemuseum samt stiftelsen Skansen intervjuats. Statskontoret har också tillsammans med OSEK:s sekretariat, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet även deltagit i ett möte med kommunala bolag. Rapportens kalkyler och bedömningar är utförda enligt den stegvisa metod som sammanfattas i Tablå A. 12

Tablå A: Använd utredningsmetod Steg Inflöde Aktivitet Utflöde 1 Sammanställ historiska erfarenheter Statliga och kommunala myndigheters kostnader år 2000 Komplettera med enkät till kommunala företag Sysselsättningseffekt, årskostnader och investeringar historiskt (kap 4) 2 Definiera målgruppen Identifierade statliga företag Gruppera m.h.t prioritet och intervjua ett urval företag Problemlista (kap 3), företagens synpunkter (kap 5+6.5) och kostnadsuppskattningar (kap 6.1) 3 Uppskatta antal arbetsställen Verksamhetsbeskrivningar och antal anställda per företag Uppskatta antal arbetsställen per företag och dela in m.h.t dyrhetsgrad Initiala investeringar per prioritetsgrupp av företag (kap 6.1) 4 Uppskatta sysselsättningseffekter De flesta företagens antal anställda Uppskatta antal registratorer och promilletal för utlämnande Personalbehov per prioritetsgrupp av företag (kap 6.2) 5 Bedöm årskostnader Uppskattat personalbehov Uppskatta årskostnad per handläggande person Årskostnader per prioritetsgrupp av företag (kap 6.3) 6 Presentera Ovanstående delresultat Bedöm osäkerheter och formulera slutsatser Sammanfattningen 13

14

2 Utgångspunkt: Nuvarande regelverk Nuvarande regelverk beskrivs här kortfattat som en utgångspunkt för konsekvensanalysen. 2.1 Principen om att offentlighetsprincipen skall gälla hos vissa kommunal företag Sedan år 1995 skall företag där en kommun eller ett landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande jämställas med myndigheter när det gäller rätten att ta del av allmänna handlingar samt vid tillämpningen av sekretesslagen och arkivlagen. En kommun eller ett landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans med andra kommuner eller landsting 1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, 2. har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller 3. utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. Vid bedömningen av om ett rättsligt bestämmande inflytande föreligger skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken en kommun eller ett landsting bestämmer på sätt som anges ovan anses utövat av kommunen eller landstinget. 2.2 Införandet av offentlighetsprincipen i statliga företag Införandet av offentlighetsprincipen i statliga företag innebär att reglerna i 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen (TF) om handlingsoffentlighet skall tillämpas i de statliga bolag och i stiftelser (företagen) som har ett rättsligt statligt bestämmande inflyttande. Därtill tillkommer att företagen och stiftelserna också med det tillkommande nya regelverket har att tillämpa sekretesslagen och arkivlagen. Beslut att inte lämna ut handlingar kan överklagas hos förvaltningsdomstol och bli föremål för granskning av JO eller JK. Handlingar som inkommer eller upprättas hos företagen skall diarieföras. De regler som företagen dagligen har att hantera kan grovt beskrivas på följande sätt: 15

Omfattning Varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Av TF framgår det också att utlänningar har rätt att ta del av allmänna handlingar, men denna rättighet kan inskränkas genom bestämmelser i vanlig lag. Handling I TF förklaras vad som avses med begreppet handling. Förutom framställningar i skrift eller bild av traditionellt slag räknas också tekniska upptagningar dit. Dessa upptagningar kännetecknas av att det behövs ett tekniskt hjälpmedel för att kunna läsa, avlyssna eller på annat sätt uppfatta dem. En handling kan alltså inte bara vara ett papper med skrift eller bilder utan också t.ex. en upptagning för automatiserad behandling. Handlingsoffentligheten (offentlighetsprincipen) omfattar således både traditionella handlingar, såsom pappersdokument av olika slag, som datorbaserade uppgifter i myndigheternas informationssystem. Allmän handling En handling är allmän, om den förvaras hos myndigheten och enligt 2 kapitlet 6 eller 7 TF är att anse som inkommen eller upprättad hos myndigheten. Diarieföring Regler om diarieföring finns i 15 kapitlet sekretesslagen. Myndigheterna är skyldiga att registrera handlingar som kommer in till eller upprättas vid myndigheten. Denna registrering kallas vanligen diarieföring. Sekretess Även när en handling är att anse som allmän handling kan sekretesslagen lägga hinder i vägen för utlämnandet. Sekretesslagen omfattar uppgifter i såväl traditionella handlingar som upptagningar för automatiserad behandling. Två grundläggande förutsättningar för utlämnande enligt TF är att handlingen dels är att anse som allmän handling, dels inte är föremål för sekretess. Anonymitetsskyddet En myndighet får enligt TF inte på grund av att någon begär att få ta del av allmän handling efterforska vem sökanden är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. 2.3 Tidsperiod för konsekvenserna Som en förutsättning för att bedöma ekonomiska konsekvenser diskuteras här när dessa kan falla ut på en tidsaxel. Slutsatsen är att kostnaderna hante- 16

ras som om reformen genomförs nu (våren 2004), trots att det rör konsekvenser många år framåt i tiden och att många osäkra faktorer tillkommer fram till ett genomförande. Scenario för reformens implementering: Under antagande av att OSEK under hösten 2004 föreslår att statliga företag ska kunna omfattas av offentlighetsprincipen, kan följande grova scenario skisseras: Processmoment före ett ikraftträdande Månader 1 Regeringen bereder ärendet och sänder på remiss 2-3 2 Remisstid 2-3 3 Remissammanställning och politisk beredning 6 4 Kompletterande utredningar om vilka företag som ska omfattas 10-14 5 Propositionsskrivning 4 6 Lagrådsremiss 2-4 7 Riksdagsbehandling 3 Summa 29-37 Det skulle således kunna betyda att en reform skulle kunna börja tillämpas från tidigast säg den 1 januari 2008. Om de juridiska och marknadsekonomiska problemen är mindre än vad som förutses här, kanske ett ikraftträdande skulle kunna ske den 1 januari 2007 istället. Kort-scenario: Om staten istället skulle välja att besluta om att införa offentlighetsprincipen i bara de typer av statliga företag, där reformen bedöms bli mindre kontroversiell och mindre tekniskt-juridiskt komplicerad 1, kan följande tidsaxel skisseras: Processmoment före ett ikraftträdande Månader 1 Regeringen bereder ärendet och sänder på remiss 2-3 2 Remisstid 2-3 3 Remissammanställning och politisk beredning 3 4 Propositionsskrivning 4 5 Lagrådsremiss 1 6 Riksdagsbehandling 2 Summa 14-16 Det skulle således kunna betyda att en reform skulle kunna börja tillämpas från tidigast säg den 1 januari 2006. 1 Det vill säga de flesta företagen i gruppen med högst prioritet. 17

18

3 Strukturering och avgränsning av problemet Det är många problem som måste hanteras om man ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av att införa en skyldighet för statliga företag att lämna ut allmänna handlingar och tillämpa sekretesslagen samt arkivlagen. När det står mycket kort tid till förfogande för att göra dessa bedömningar är det extra viktigt att strukturera problemen i hanterliga delar och att tillämpa effektiva metoder för att komma fram till trovärdiga svar. 3.1 Uppdelning i diskuterbara problem Här diskuteras ett antal metodmässiga och principiella problem som underlag för Statskontorets hantering av uppdraget och bedömningar. 3.1.1 Målgruppen: Vilka statliga företag ska omfattas? Utgångspunkten är OSEK:s PM7 Statliga företag och regeringens skrivelse 2002/03:120 Företag med statligt ägande 2003. Sannolikt finns det ytterligare ett litet antal statligt ägda företag som inte är med i dessa förteckningar, speciellt beträffande företag med andra associationsformer än aktiebolag och stiftelser. Statskontoret bedömer dock att för syftet med föreliggande rapport, så saknar det betydelse. Ett mer betydelsefullt problem är att bestämma vilka företagen är, över vilka staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Ett första problem är således: Vilka företag ingår i målgruppen med den definitionen? Ska målgruppen till exempel innehålla de bolag, som skapats just för att komma bort från offentlighetsprincipen och för att därigenom kunna verka på lika villkor som sina konkurrenter? Hur stor del av företagen ska ingå? För en del av de statligt ägda aktiebolagen finns det många dotterbolag. Dotterbolag? Antalet dotterbolag är inte inventerat men sannolikt finns det hundratals. Om dessa (eller de svenskregistrerade av dem) skulle omfattas av offentlighetsprincipen, så uppstår ett omfattande problem att identifiera vilka de är. Det är också sannolikt en mycket dynamisk mängd bolag, vars ägarandelar dessutom ofta kan ändras. * Korsäganden? Det kan mycket lätt uppkomma invecklade koncernförhållanden med sådana korsäganden att det blir otydligt när staten har ett rättsligt dominerande inflytande över vissa dotterbolag. Således omfattar till 19

exempel Vattenfallskoncernen ett mycket stort antal företag, varav de flesta i utlandet (främst i Tyskland, Polen och Finland). Koncernen är i snabb dynamisk omvandling och verksamheten är i mycket hög grad integrerad över nationsgränser och företagsgränser. Genom många samarbetsavtal och andra avtal (som ofta är hemliga och måste förbli hemliga enligt avtalen) kan det (för korta eller långa tidsperioder) bli otydligt om den svenska staten har ett rättsligt dominerande inflytande över ett delägt företag. * Koncernincitament? Det är inte heller lätt, om man försöker koncentrera intresset till bara moderbolagen. Posten AB har således mindre än fem anställda och har valt att lägga huvuddelen av (den politiskt och massmedialt) intressanta verksamheten i ett av sina dotterbolag (Posten Sverige AB). Men skulle offentlighetsprincipen bara gälla delar av en statlig företagskoncern kan man tänka sig att det inte dröjer länge innan statligt ägda koncerner omstruktureras för att minska befarade eller upplevda problem med offentlighetsprincipens tillämpning. * Utlandsföretag? Ska svenska företag som är registrerade utomlands enligt utländsk lagstiftning ingå i målgruppen? Således har exempelvis Posten AB cirka 72 dotterbolag, varav 25 är utländska och registrerade i 15 olika länder (i fyra världsdelar). Och Vattenfall AB har ett 60-tal koncernbolag (varav 21 utländska) plus minst 25 delägda intressebolag i många länder. Många av dessa utlandsföretag är helägda, men det finns också delägda dotterbolag. Här förutsätts att utlandsföretagen inte ingår i målgruppen. (En sådan förutsättning innebär risk för att ett syfte med offentlighetsprincipen kan missas: Det kan lätt inbjuda till att förlägga potentiellt massmedialt intressant verksamhet i utlandsdelarna av koncernen). * Utlandsägda svenska företag? Om man definierar målgruppen till att omfatta svenska företag (typfall: aktiebolag med säte i Sverige) så kan det likväl bli definitionsproblem. Som exempel kan nämnas att Posten AB har ett helägt dotterbolag med säte i Bröndby i Danmark. Det bolaget har flera dotterbolag, varav ett svenskt aktiebolag med säte i Stockholm. Det är således till 100 % ägt av ett utländskt företag (som visserligen till 100 procent är ägt av Posten AB). Gissningsvis skulle det kunna ingå i målgruppen, trots att företaget formellt sett är utlandsägt. 3.1.2 Initiala effekter som kostar Det finns flera problem som har med initiala kostnaderna av en reform att göra: Retroaktivitet? En fråga som kommit från statliga företag som tidigare varit affärsverk är: Är det tänkt att offentlighetsprincipen ska tillämpas retroaktivt, eller ska den tillämpas från och med den dag den införs kanske 20

med någon övergångs- eller införandeperiod? Här förutsätts att offentlighetsprincipen inte skall tillämpas retroaktivt för statliga företag. Uppdelad retroaktivitet? Statliga företag som tidigare varit affärsverk kan ha arkiv som tidigare haft handlingsoffentlighet. Om Posten skulle omfattas av offentlighetsprincipen, så uppstår frågan: Ska arkivhandlingar från tiden före år 1994 (då Posten bolagiserades) omfattas, men inte handlingar från mellan år 1994 och ikraftträdandet av en ny offentlighetsprincip? Här förutsätts för kostnadskalkyleringen att offentlighetsprincipen inte skall tillämpas retroaktivt ens för handlingar som eventuellt varit offentliga före bolagisering. Nuvarande informationssystem? Vilka system för informationshantering har de statliga företagen idag? Om ett statligt företag har ett fungerande diariesystem av samma typ som ett statligt ämbetsverk, så skulle offentlighetsprincipen bara ge en liten kostnadseffekt. Det blir då mest fråga om utbildning i offentlighetsprincipen och sekretesslagens tillämpning och möjligen att skapa lokaler för allmänhetens tillträde. Men om ett statligt företag inte har något personal eller några rutiner för diarieföring och arkivering så blir det dyrare konsekvenser: anställning av registrators- och arkivpersonal samt personalutbildning plus troligen att skapa lokaler för allmänhetens tillträde. Diariekostnad? Vad kostar system för diarieföring och arkivhantering att köpa och installera? Förväntas teknikutvecklingen medföra lägre priser inom några få år, när en reform kan bli aktuell att implementera? Här förutsätts att dagens priser kan användas för kostnadskalkyleringen (Statskontoret har i mars 2004 frågat efter och erhållit offerter från några leverantörer av diariesystem). 3.1.3 Utvecklingen av efterfrågan på handlingar Hur kan efterfrågan på uppgifter tänkas bli i framtiden från statliga företag, om offentlighetsprincipen skulle gälla för dem? Utgångspunkten är vad som är känt om efterfrågan idag från statliga och kommunala myndigheter samt från kommunala företag. Efterfrågan via e-post och utlämnande i digitalform kan visserligen tänkas öka volymen med tiden, men samtidigt minskas volymen kraftigt genom att företagen precis som myndigheterna lär sig att på sina hemsidor snabbt lägga ut det som erfarenhetsmässigt är mest efterfrågade handlingar. Någon erfarenhet finns inte nu av hur efterfrågan kan utvecklas, om massuttag i digital form måste tillgodoses. Här förutses, att om regeringen inför 21