Lectio praecursoria LEENA WARSELL Historien om hur En majoritet av befolkningen i Finland röstade i en rådgivande folkomröstning år 1931 för att förbudslagen skulle upphävas. I ett land som hade tyngts av nödår började man efter det i snabb takt bygga upp ett lagligt alkoholsystem, ett finländskt alkoholmonopolbolag, som hade ensamrätt inom försäljning, import, export och tillverkning av alkohol. Medborgarna i Finland har varit i Alkos speciella hägn och övervakning, även om de inte alltid klart har förstått orsaken därtill. Medborgarna har rätt att få veta hur den egna institutionen slutligen avvecklades och vilka orsakerna till avvecklingen var. Nästa gång ordnades en folkomröstning i Finland i mitten av 1990-talet. Då gällde det befolkningens inställning till medlemskap i EU. Finländarna, som kämpade med en recession jämförbar med nödåren, sade i likhet med svenskarna ja till medlemskap. Norrmännen valde då att inte ansluta sig till EU. I alla tre länder fanns vid den här tiden ett alkoholmonopolbolag, men de skiljde sig från varandra i många avseenden. EU:s syfte är främst att främja fri rörlighet av varor, människor och tjänster. Monopolverksamhet rimmar illa med principerna för fri rörlighet. Vilken effekt hade omvälvningen på alkoholpolitikens hörnstenar? Hur anpassades det finländska alkoholmonopolet Oy Alko Ab till de krav som inträdet i EU ställde, och hur lyckades bolaget självt Texten är en förkortning av Leena Warsells lectio praecursoria. Hennes doktorsavhandling i socialpolitik Perikato vai uuden alku? (Undergång eller början på något nytt?) granskades vid Helsingfors universitet den 24 september 2005. 463
anpassa sig till medlemskap? Vilka var i verkligheten EU:s krav och vilka krav kan i stället härledas till inhemska intressen? Trots att man på ett flertal håll har forskat i ämnet har Alko och det detaljerade händelseförloppet kring dess avveckling inte märkbart belysts. Inte ens de parter som hade det mest centrala politiska ansvaret kände till hela den process som ledde fram till avvecklingen och anpassningen. Utöver detta var jag förbryllad över de tolkningar som vid millennieskiftet har lagts fram inom forskningen. Enligt de här tolkningarna fanns det inte längre någon alkoholpolitik: alkoholpolitikens tid var enligt de här sagesmännen ohjälpligt förbi. Hur kan något sådant vara förbi när alkoholen är en större folkhälsorisk än någonsin tidigare under de senaste hundra åren? Om någonting var förbi så vad handlade detta någonting om? Enligt min bedömning har en tillräckligt lång tid förflutit sedan de aktuella åren på 1990-talet då förändringarna inträffade. Nu är det möjligt att ha perspektiv på de här händelserna, att bedöma det som skedde och att mot den bakgrunden försöka se in i framtiden. De flesta som tillhörde den alkoholpolitiska eliten och som deltog i Alkos förändringsprocess är ännu i stånd att minnas och att erinra sig händelserna. De år som mest präglades av utspel i taktiksyfte är också förbi. Jag ville att de kommande generationerna skall få inblick i hur och varför den finländska alkohol politiken fick sin nuvarande form. Forskningens syften och metoder Mitt syfte har varit att genom avvecklingen av Alko analysera det alkoholpolitiska beslutsfattandet. Undersökningen skärskådar speciellt den alkoholpolitiska elitens åtgärder, tankar, beslut och det beredningsarbete som utfördes i sammanhanget. Jag studerar processen i detalj för att nå de maktkabinett som vi vanliga medborgare ofta inte har tillträde till. I undersökningen anlägger jag ett socialpolitiskt synsätt. Boken är en rekonstruktion av hur detaljhandelsmonopolet överlever och inte av hur man försöker avveckla det. Många parter som påverkade processen på ett betydelsefullt sätt saknas, bland dem massmedia (med undantag för ledarskribenternas inlägg i Helsingin Sanomat), medborgarrörelsen och restaurangnäringen samt dess administration och tillsyn. Alkos affärspersonal skulle säkerligen ha haft egna erfarenheter av förändringen och anpassningen till den. Detta har jag tvingats lämna utanför. Mitt material är heterogent och består av digert arkivmaterial. Därtill har jag intervjuat elva centrala aktörer inom Alko och Social- och hälsovårdsministeriet i deras egenskap av personer som påverkade avvecklingen av Alko. Vidare har jag utnyttjat tryckta källor: forskningslitteratur, årsberättelser och -böcker, facktidskrifter, biografier. Avvecklingen av Alko undergång eller början på något nytt? Undersökningar visar att av de ensamrätter som ett alkoholmonopolbolag har är det bara detaljhandelsmonopolet som har en social- och hälsopolitisk betydelse. Därför valde jag att betrakta bevarandet av detaljhandelsmonopolet och viljan att hålla det kvar som en indikator på Alkos samhälleliga ansvar, som dess kärnkompetens. Jag fokuserade på hur man försökte hålla fast vid 464
ensamrätterna, hur man försvarade dem eller hur man ivrade för att avveckla dem. I ett tidigt skede av min forskning visade det sig att uppfattningen om existensen av ett alkoholsystem i syfte att jämka motstridiga intressen inte stämde: de olika aktörerna vaknade var för sig och vid olika tidpunkter upp till de eventuella förändringar i alkoholsystemet som medlemskapet i EES och EU skulle föra med sig. I alkoholkommitténs utlåtande (Kommittébetänkande 1989:1) granskade man inte alls den ökande konkurrensen på marknaderna ur alkoholpolitikens perspektiv. I stället nöjde sig alkoholkommittén med att dra upp riktlinjer för framtiden med utgångspunkt i det som hade varit. Nykterhetsrörelsen (Kommittébetänkande 1989:63) redogjorde däremot i sitt utlåtande för sådana exempel ur EG-domstolspraxisen som förutspådde en anpassning av de nordiska alkoholbolagen. Totalöversynen av alkohollagen är en av knutpunkterna där aktörernas tolkningar och skillnaderna i synsätt komprimerades och synliggjordes. Under EES-överenskommelsens tid stod de olika aktörerna ännu eniga: alkoholfrågan togs inte alls upp till behandling. Man levde i tron att en ensidig deklaration gemensam för alla nordiska länder skulle bevara monopolrättigheterna. När EG/EU-förhandlingarna inleddes togs alkoholfrågorna i likhet med regionalpolitiken och jordbruket upp till behandling. Sommaren 1992 drog Alko upp sin egen strategi: Alko förberedde sig på att avstå från sina monopol med undantag av monopolet inom detaljhandeln. Redan år 1989 hade Antti Satuli antytt möjligheterna att hålla kvar Alkos ensamrätter inom detaljhandeln. År 1993 fick han stöd av Elena Savias forskning. Heikki Koski var huvudsakligen ansvarig för Alkos strategi. I en promemoria som gjordes upp som beslutsunderlag nämner han fyra alternativ. Hösten 1992 valde Alkos ledning alternativ 2, vilket innebar att detaljhandelsmonopolet bevarades. Dittills hade Alko i princip hållit fast vid alla de ensamrätter som monopolbolaget hade. Ännu i den här knutpunkten valde Alko att försvara det sociala, sitt viktigaste monopol. Det mest avslöjande i promemorian var emellertid att Alko var berett att skrida till fullt utbyggd privatisering men att bolaget under inga omständigheter var berett att avstå från sin koncern. Det var helt enkelt inte ett alternativ som man ville vidkännas. Alkos strävanden att bevara koncernen var således det primära och det som överskuggade detaljhandelsmonopolet. Minister Toimi Kankaanniemi, som motsatte sig EU-medlemskap, ville för sin del inte avstå ens från Alkos monopol inom partihandeln, för att inte tala om monopolet inom detaljhandeln. Jag började forska i hur avvecklingsprocessen styrdes av Alkos strävanden att bevara koncernen. Flera sakkunniga, också inom EU, hade betonat att monopolet bör genomgå en anpassning så att det är så icke-diskriminerande som möjligt. Vidare bör det inte ha institutionella förbindelser till andra funktioner inom koncernen som Alko inte har monopol på (bland annat tillverkningen). Att hålla fast vid den sociala kärnkompetensen skulle enligt ett av de framlagda alternativen ha förutsatt en nedmontering av koncernen. Heikki Koski och Alkos övriga ledning höll dock starkt fast vid koncernmodellen. Ilkka Suominen, som utsågs till generaldirektör år 1994, följde det förslag Koski tidigare utarbetat och bolagiserade Alko så långt det 465
var möjligt utan att för den skull upplösa koncernen. Alko förberedde sig på att avveckla sitt detaljhandelsmonopol hellre än sin koncernstruktur. Den sociala sidan hade förlorat sin ställning i semifinalmatcherna. Skulle den förlora finalen också? Det rätta lösenordet verkade nu vara Alko-koncernen. Varför höll både Heikki Koski och Ilkka Suominen så hårt fast vid den? Av socialpolitikern Heikki Koski hade man väntat sig en prioritering av det sociala, alkoholpolitikens gemensamma bästa, framför allt annat. Ilkka Suominens referensram var helt och hållet en annan: den f.d. handels- och industriministern tog över rodret i syfte att internationalisera och privatisera Alko-koncernen. Heikki Koskis avskedsansökan den 11 november 1993 innebar en vändpunkt: det blev nu möjligt för Alko att börja tillämpa en marknadsorienterad strategi av ett helt nytt slag. Monopolet behövdes fortfarande, men inte för sociala utan för ekonomiska syften, för att göra Alko internationellt. I Alko-koncernen drog man genast upp nya linjer: de innovativa branscher som hade grundlagts under Heikki Koskis tid betraktades nu som improduktiva kvarlevor, som lades ner eller såldes ut. Mångbranschföretaget återvände till sina rötter: spritproduktionen ansågs vara Alkos viktigaste stöttepelare. När Nokia en gång i tiden hade bytt ut sina gummistövlar mot den nya teknologin valde Alko gummistövlarna, det vill säga spritproduktionen, som utgångspunkt för att erövra världen. Koncernen strömlinjeformades på en mycket kort tid till och med ordet monopol infördes på listan över förbjudna ord. Social- och hälsovårdsministeriet var tillsynsmyndighet för Alko. Hur förhöll sig ministeriet i egenskap av social övervakare till koncernens planerade nya erövringar? Valet av Ilkka Suominen var ett budskap som väckte tillsynsmyndigheten. Midsommaren 1997 kulminerade utvecklingen: representanter för ministeriet valde att ensidigt meddela ledningen för Alko-Bolagen att Alko Ab och dess monopol inom detaljhandeln nu lösgörs från koncernen för att bli ett självständigt bolag. Ministeriet avgjorde finalmatchen: genom att upplösa koncernen tvingade ministeriet Alko att välja det sociala. Detta val avgjordes definitivt av EU:s positiva monopolbeslut den 23 oktober 1997. Dokumenten talar sitt tydliga språk om varför ingendera av de två generaldirektörerna för Alko ville att koncernen skulle upplösas. Trots expertutlåtanden trodde man inom Alko att detaljhandelsmonopolet inte skulle gå att hålla kvar. Finansieringsstrukturen inom Alko-koncernen och internationaliseringen behövde monopolets penningströmmar och Alkos miljardegendom. Inom Alko förstod man visserligen att koncernen i det långa loppet knappast skulle kunna satsa på verksamhet som var knuten både till bolagets monopolställning och till de fria marknaderna, och därför förberedde man koncernen för verksamhet på de kommande fria marknaderna. Detta hade varit ett trumfkort när näringen snart skulle utsättas för ökande konkurrens. EG-domstolen blandade bort korten. Var det alltså fråga om en undergång eller början på något nytt? Mina slutsatser stödjer starkt det senare. Det som var bra för Alko sammanföll inte längre med det som var bra inom alkoholpolitiken. EU gjorde oss en tjänst. Jag började betrakta 466
EU snarare som en reformator som befriade tanken. Alkoholfrågan är aldrig fri från motstridiga intressen. Det är dags att erkänna dem och fatta transparenta val mellan sociala, statsekonomiska, kommersiella, näringspolitiska eller arbetskraftspolitiska synpunkter. I sista hand handlar demokrati om att man är på det klara med vad man har att välja emellan, vad man väljer och vilka konsekvenserna blir av ett visst val. Leena Warsell, PhD, Stiftelsen för alkoholforskning, Forsknings- och utvecklingscentralen för social- och hälsovården, Stakes, PB 220, FIN-00531 Helsingfors E-post: leena.warsell@stakes.fi REFERENS Yhteiskunnan muutos ja alkoholipolitiikka (1989). Vuoden 1987 alkoholikomitean mietintö (Samhällets förändring och alkoholpolitiken. Alkoholkommitténs betänkande år 1987). Komiteamietintö 1989:1. Helsingfors: Social- och hälsovårdsministeriet. 467