Budgetprognos 2004:4 Tema Ökad långsiktighet med hjälp av nytt budgetmål
Ökad långsiktighet med hjälp av nytt budgetmål Statsbudgeten beräknas uppvisa stora underskott i år och de närmaste fyra åren. Det innebär att statsskulden kommer att öka i nominella termer i ett läge där konjunkturen bedöms vara god. Samtidigt är den demografiska situationen den mest gynnsamma sedan 1960-talet. Efter 2007 kommer andelen av befolkningen i arbetsför ålder att minska stadigt, se figuren nedan. Mot denna bakgrund borde förberedelser kunna ske för att möta de påfrestningar som ett vikande arbetsutbud och sämre konjunkturer kommer att innebära. Procent Figur 5. Andel av befolkningen i arbetsför ålder 1950-2050 Antal personer 20-64 år som andel av totalbefolkningen Procent Fler ålderspensionärer, lägre födelsetal och längre förväntad livslängd gör att andelen personer i arbetsför ålder minskar. Detta sätter press på de offentliga finanserna genom minskande skatteunderlag och stigande utgifter för äldreomsorg och sjukvård. Den demografiskt betingade försvagningen av arbetskraftsutbudet fortsätter ända fram till 2035 men redan 2015 har alla fyrtiotalister gått i pension. Detta innebär påfrestningar på de offentliga finanserna i form av vikande skatteunderlag och högre utgifter för vård och omsorg. Det är främst i kommunsektorn som den demografiskt betingade budgetförsvagningen blir påtaglig. Eftersom de totala offentliga resurserna som andel av BNP inte kan öka i någon större utsträckning måste en omfördelning från staten till kommunerna ske i en eller annan form. Den demografiska utvecklingen talar alltså för att statens finanser bör stärkas den närmaste tioårsperioden. I den mån politiska reformer i stället kan bidra till ett ökat arbetsutbud och därmed en ökad tillväxt kommer finansieringsproblemen för staten och kommunerna att minska. Nuvarande offentliga överskottsmål Ett av den ekonomiska politikens överordnade mål är att den offentliga sektorns (staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet) finansiella sparande skall uppgå till två procent i genomsnitt över en konjunkturcykel. När detta överskottsmål introducerades var syftet främst att stärka förtroendet för Sveriges och den svenska statens ekonomi efter de svåra åren i början av 1990-talet. Den ekonomiska krisen hade lett till stora budgetunderskott och en statskuld som närmade sig 80 procent av BNP. I dag sägs överskottsmålet syfta till att skapa en buffert inför de påfrestningar en åldrande befolkning väntas innebära. Dessutom skall målet bidra till att ge en marginal till den 2
underskottsgräns på högst tre procent av BNP som stadgas i stabilitets- och tillväxtpakten inom EU. Mot bakgrund av den demografiska utvecklingen kan dock följande nackdelar observeras: Nuvarande överskottsmål skapar inte någon buffert i statens finanser inför den demografiska utveckling som väntar. Målet innebär att staten måste strama åt kraftigt just när arbetsutbudet är som minst och skatteunderlaget därmed som svagast. Nuvarande mål för hela den offentliga sektorn medför en bristande transparens eftersom de temporära överskotten som för närvarande finns i pensionssystemet överskuggar underskotten och den långsiktiga obalansen i statens finanser. Enligt ett beslut av EU:s statistikorgan Eurostat skall premiepensionerna inte längre räknas till den offentliga sektorns sparande utan till hushållens. Detta innebär att nuvarande överskottsmål på ett eller annat sätt måste omarbetas. I ålderspensionssystemet beror inkomster och utgifter huvudsakligen på den demografiska utvecklingen. Systemet är autonomt och nuvarande överskott skall täcka kommande underskott i takt med att allt fler går i pension. Vidare är kommuner och landsting ålagda ett balanskrav, vilket i princip innebär att ett underskott ett år måste kompenseras av överskott under kommande år. Något särskilt krav finns däremot inte för statsbudgeten. Med ett balanskrav i kommunsektorn och ett beräknat sparande på två procent av BNP i ålderspensionssystemet de närmaste åren måste statens sparande för närvarande uppgå till noll, det vill säga ett balanskrav, om tvåprocentsmålet ska uppfyllas. Trots detta beräknas statens finansiella sparande i år uppgå till minus 1,3 procent av BNP, och nästa år till minus 1,8 procent. Figuren nedan visar dels vad det finansiella sparandet i procent av BNP väntas bli i staten och i pensionssystemet åren framöver, dels vad statens finansiella sparande borde vara i genomsnitt om tvåprocentsmålet skall uppnås. Figur 6. Krav på finansiellt sparande i staten för att uppnå tvåprocentsmålet 2002-2020 Procent av BNP Procent av BNP Med ett överskottsmål för hela den offentliga sektorn, ett balanskrav för kommunerna och ett autonomt pensionssystem blir sparkravet för staten residualt bestämt av utvecklingen i pensionssystemet. Statens finansiella sparande borde i år uppvisa överskott för att överskottsmålet skall nås som genomsnitt över en konjunkturcykel. Anm. I figuren bortses som en förenkling från konjunktursvängningar. Kommunsektorn antas uppfylla sitt balanskrav. 3
När antalet ålderspensionärer stiger mot slutet av detta årtionde, och sparandet i pensionssystemet minskar, ökar kravet på statens finanser om tvåprocentsmålet skall uppnås. Dagens överskottsmål innebär att målet för staten bestäms passivt som spegelbilden av utvecklingen i pensionssystemet. Från demografisk synpunkt innebär ett uppfyllande av nuvarande överskottsmål en kontracyklisk statsbudget där kraven på överskott växer i takt med att andelen förvärvsarbetande minskar och vice versa. Sett ur ett generationsperspektiv innebär detta en omfördelning från dem som kommer att förvärvsarbeta efter 2015 till dem som då gått i pension. En effekt av nuvarande mål är att statens underskott tenderar att överskuggas av temporära överskott i pensionssystemet. De överskott som byggs upp där kommer att minska i takt med de stora utbetalningarna 2015-2045. Dessa tillgångar reducerar inte statsskulden. Ett mål som i stället fokuserar på staten synliggör på ett bättre sätt Sveriges beredskap inför en åldrande befolkning. Det nuvarande saldomålet för offentlig sektor står också inför en nödvändig förändring av ytterligare ett skäl. EU:s statistikorgan Eurostat har beslutat att sparandet och tillgångarna i premiepensionssystemet inte skall betraktas som offentligt sparande utan som privat. Sverige måste senast i mars 2007 genomföra denna omklassificering i bland annat nationalräkenskaperna. De flesta andra länder har redan genomfört denna förändring. För svensk ekonomi som helhet betyder detta beslut i sig inte mer än att det tydliggörs att premiepensionerna är pensionsspararnas privata tillgångar. Men för offentlig sektor torde beslutet innebära att det nuvarande tvåprocentsmålet måste omdefinieras. Bland annat påverkas avståndet till den underskottsgräns på tre procent av BNP som gäller inom stabilitets- och tillväxtpakten (ett av de så kallade Maastrichtvillkoren). När man för Sveriges del räknar premiepensionssparandet till hushållssparandet blir det offentliga sparandet som andel av BNP årligen drygt en procentenhet lägre. Utgångspunkter för ett nytt mål för statens finanser Pensionssystemet är väl rustat för framtida demografiska förändringar och behöver därför inte ingå i ett nytt budgetmål. Med ett bevarat balanskrav för kommunerna öppnar det för ett aktivt och tydligt mål för staten. Ett nytt mål för statens finanser måste vara utformat så att det blir ett effektivt styrredskap. Därför bör det nya målet vara långsiktigt, tydligt och konstruerat så att det ger beslutsfattarna rätt incitament. För att ett mål skall vara effektivt bör det vara långsiktigt, väl preciserat och mätbart vid givna tidpunkter. Om målet skall bli verkningsfullt krävs också att det är tydligt formulerat. Erfarenheterna från utgiftstaken visar att ett tydligt och enkelt mål är effektivt. Det främjar ekonomistyrningen och måluppföljningen. Det är vidare en fördel att målet är direkt kopplat till det som riksdagen fattar beslut om, det vill säga statsbudgeten. Ett mål för statens finanser bör vara samhällsekonomiskt motiverat och får inte utformas så att det förstärker konjunktursvängningar eller försvårar Riksbankens möjligheter att upprätthålla inflationsmålet. Ett mål för statens finanser måste även ta hänsyn till Maastrichtfördragets krav om att underskottet i de offentliga finanserna inte får överstiga tre procent av BNP. En marginal för normala konjunktursvängningars påverkan på de offentliga finanserna måste därför finnas. Hur kan ett nytt mål formuleras? Ett sätt att utforma ett mål för de statliga finanserna är att sätta ett mål för statsskuldens utveckling som andel av BNP under en viss period. Fördelen med ett mål för statsskulden är att det är lätt att mäta och förstå. Till skillnad från finansiellt sparande är budgetsaldot direkt kopplat till statsskuldens förändring. Statistik över utfall finns snabbt tillgänglig, vilket underlättar snabba beslut för att på kort sikt nå mål och delmål. Målet går också att 4
påverka med engångseffekter som inte kräver finanspolitisk åtstramning, till exempel med försäljning av statliga tillgångar. Nackdelen är att samma engångseffekter i första hand stärker statsfinanserna på kort snarare än lång sikt, eftersom det underliggande budgetsaldot inte påverkas av en tillfällig försäljningsinkomst annat än genom ränteeffekten. En annan nackdel är att det är svårt att argumentera för ett visst kvantifierat mål för statsskulden, eftersom det är svårt att ens teoretiskt fastställa en optimal nivå för densamma. Ett annat alternativ är att sätta ett mål för statens finansiella sparande över en konjunkturcykel. Till skillnad från ett tidsbegränsat statsskuldsmål kan detta, tillsammans med utgiftstaken, gälla som ett varaktigt ramverk för statsfinanserna. En inriktning på det finansiella sparandet i staten snarare än hela den offentliga sektorn tydliggör statens ekonomiska situation det som riksdag och regering har möjlighet att påverka. Liksom med nuvarande överskottsmål är det dock svårt att avgöra var i konjunkturcykeln man befinner sig, och därför svårt i den politiska processen att verkligen budgetera för överskott under goda tider. En rimlig långsiktig nivå på det statliga finansiella sparandet är balans över konjunkturcykeln. Ett balansmål för statens finansiella sparande över en konjunkturcykel innebär i princip att statsskulden inte ökar i nominella termer. Goda förutsättningar skapas därmed för att den kan minska relativt snabbt som andel av BNP. Detta gäller särskilt om avbetalningar samtidigt kan göras genom exempelvis inkomster av försäljning av statligt aktieinnehav. På detta sätt skapas en buffert i form av en lägre statsskuld som gör att de demografiskt betingade påfrestningarna på statsbudgeten blir lättare att hantera. Ett annat alternativ är att under en viss period ha ett positivt sparkrav på staten över en konjunkturcykel. På riktigt lång sikt har förmögenhetsställningen i utgångsläget mindre betydelse och därför är de långsiktiga alternativen till balans principiellt sett bara två: att antingen ha permanenta överskott eller permanenta underskott. Ingetdera är önskvärt. Med ett balansmål för staten kommer det inte heller som med ett bibehållet tvåprocentsmål för offentlig sektor att bli nödvändigt med kraftiga åtstramningar när pensionssystemets finansiella sparande minskar och vice versa. Ett balansmål för staten över en konjunkturcykel innebär även att de så kallade automatiska stabilisatorerna kan verka i konjunktursvängningarna. Samtidigt tydliggör balanskravet att statens utgifter måste vara finansierade. Inte minst är detta centralt om en skuldbörda inte skall skjutas över på kommande generationer. Vad som är önskvärda nivåer för antingen statens skuld eller budgetsaldo är ytterst en politisk fråga. Det är i många avseenden ett val om hur kostnaden för statsskulden skall fördelas mellan dagens och morgondagens generationer. Klart är dock att om man vill undvika stora budgetproblem framöver är det viktigt att bestämma sig för en förändring i budgetförstärkande riktning, eftersom statsbudgeten för närvarande går med underskott när det demografiska läget är det mest gynnsamma sedan 1960-talet. Därför är det nu rätt tillfälle att införa ett nytt budgetmål som tar sikte på långsiktigt hållbara statsfinanser. 5