Det svenska lönebildningssystemet inom kommunoch landstingssektorn 60-70% av kommunernas och landstingens kostnader utgörs av lönekostnader. Att kunna använda dessa kostnader för att kunna påverka verksamhetens resultat och utveckling var en av utgångspunkterna för kommuner och landsting i Sveriges för att byta lönesystem. Skulle detta kunna uppnås måste mycket av löneförhandlandet flyttas från de centrala parterna till de som är närmare verkligheten. Ulf Perbeck, förhandlingschef i Landstingförbundet Det lönesystem som landstingen har gäller också för den kommunala sektorn. Staten har ett system som ungefär överensstämmer med det system som gäller för kommuner och landsting men i min artikel tar jag bara upp vad som gäller för kommuner och landsting. Kommuner och landsting har idag drygt 1 miljon anställda. De största verksamheterna är sjukvård, skola, barnomsorg och äldrevård, men även en mängd andra verksamheter finns såsom brandförsvar, socialtjänst och tandvård. Polis, försvar, domstolar, skatteuppbörd m m är statliga verksamheter. Det nya lönesystemet för kommuner och landsting Än idag talar vi i Sveriges om det nya lönesystemet. Faktum är att det nya lönesystemet började gälla 1986 för tjänstemän (sjuksköterskor, läkare, administratörer m fl). Då kom de centrala parterna överens om att man skulle lönesätta individen och inte befattningen. 1988 genomfördes sedan den tekniska «revolutio-nen«då man tog bort tariffsystemet och de anställdas löner uttrycktes i kronor i stället för i lönegrader och löneklasser. Under mitten av 90-talet har samma förändringar genomförts för LOmedlemmar och lärarna inom kommuner och landsting så att idag i princip samtliga anställda omfattas av ett lönesystem där lönen ska vara individuell och differentierad. Varför nytt lönesystem Under 1980-talet hade Sverige en period av höga löneökningar och stor löneglidning inom privat sektor. Samtidigt pågick en decentraliseringsvåg inom kommuner och landsting vilket medförde att arbetet organiserades på olika sätt Därmed kunde arbetsinnehåll variera mellan arbetstagare med samma titel. I och med detta ökades möjligheterna för den enskilde arbetstagaren att med sin arbetsinsats påverka arbetsresultatet, både kvalitativt och kvantitativt. Under 1980-talet rådde också brist på arbetskraft. Förenklat kan det förra lönebildningssystemet för kommuner och landsting beskrivas på följande sätt: En centralt överenskommen löneplan fanns som gällde för hela landet. Olika yrkeskategorier placerades in i olika lönegrader. Inom varje löne- 24
grad fanns löneklasser (normalt 10 st) och arbetstagarna fick uppflyttning i löneklasser en gång om året i 10 år sedan hade man nått sin slutlön. Möjligheterna för de enskilda kommunerna/landstingen att väga in lokala förutsättningar, såsom löneläget på orten, fanns endast i begränsad omfattning. Likaså möjligheten att ge högre lön till en arbetstagare som var väldigt duktig var starkt begränsad. Yrkestitel och antalet anställningsår styrde helt lönen. Det var befattningen och inte den enskilde arbetstagaren som lönesattes. Den centrala förhandlingen hanterade frågorna om hur mycket beloppen i löneplanen skulle höjas samt om några yrkeskategorier skulle erhålla högre lönegrad. Det lokala inflytandet var som ovan sagts mycket begränsat. När man diskuterade hur mycket beloppen i löneplanen skulle höjas med så försökte man ta hänsyn till löneglidningen inom privat sektor. Där var löneglidningen olika för olika grupper. Ett år kunde t ex ekonomer och jurister har en hög löneglidning medan t ex städerskor kanske inte hade någon löneglidning alls. Skillnader i löneglidning kunde också gälla mellan storstad och glesbygd. När denna löneglidning sedan översattes till kommun- och landstingssektorn tog man ett genomsnitt som gavs ut till alla anställda vilket medförde att ingen fick den lön som gällde på privat sektor. I exemplet ovan fick juristerna och ekonomerna för låga löneökningar och städerskorna för höga. Detta ledde till den «dubbla obalansen«som anses ha gällt för offentlig sektor i Sverige. För höga löner för de lågavlönade och för låga löner till de högavlönade, jämfört med arbetsmarknaden i övrigt. Sammanfattningsvis kan man säga att det gamla lönesystemets brist på möjlighet till att ta hänsyn till löneläget på arbetsmarknaden och bristen på möjlighet till att ta hänsyn till den enskilde arbetstagarens prestation utgjorde grogrunden för det nya lönesystemet. Lönen var inte ett instrument för att påverka resultat och verksamhetsutveckling. Det nya lönesystemets utformning Idag omfattas så gott som samtliga kommun- och landstingsanställda av ett individuellt och differentierat lönesystem. Detta medför en helt annan roll för de centrala parterna. Förut disponerade man ett antal detaljfrågor när det gällde förhandlingar om löneökningar. Nu förhandlar man i stort sett enbart om en lägsta ram för löneökningar att fördelas lokalt. Den lägsta ramen är ur ett arbetsgivarperspektiv den löneökning man måste garantera kollektivet (inte de enskilda individerna) i genomsnitt för att de fackliga organisationerna ska acceptera fredsplikten. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har som sin främsta uppgift att säkra fredsplikten i de centrala förhandlingarna. De enskilda kommunerna och landstingen vill inte föra de lokala förhandlingarna under hot om stridsåtgärder. De centrala parterna förhandlar givetvis om andra frågor såsom pensioner, arbetstider, semesterns längd, lön vid sjukdom, höjning av tillägg för arbete på obekväm arbetstid m m men det tänker jag inte beröra mer i denna artikel. Ett centralt avtal idag beträffande lönehöjningar kan ha ungefär följande innehåll: Till lokal fördelning finns ett utrymme på lägst x% att fördela mellan den fackliga organisationens medlemmar. Fördelningen sker sedan i en lokal förhandling mellan de enskilda kommunerna/landstingen och den lokala fackliga organisationen. Därutöver finns vissa kriterier vad som ska ha betydelse för den enskilde arbetstagarens lön alltifrån befattningens svårighetsgrad till individens bidrag till verksamhetsutveckling. Lokalt kan man, om man önskar, utveckla de centrala kriterierna så att kriterierna blir tydliga på den enskilda arbetsplatsen. Annars ska de centrala kriterierna, som är ganska allmänt hållna, utgör grunden för individens lön. Några garantier för en lägsta lön för befattningen finns inte och inte heller att den enskilde arbetstagaren ska få en minsta löneökning. Däremot en skyldighet för den enskilde chefen att ha ett samtal med den person som inte får någon löneökning. Just den här grovt förenklade bilden av hur ett centralt avtal om löneökningen ser ut gäller för många anställda. Kommunal (LO-förbundet) inom kommun och landstingssektorn har lyckats förhandla sig fram till vissa generella tillägg. För kommunals del har ca hälften av löneökningsutrymmet fördelats i lokala förhandlingar till olika individer. Den andra hälften har varit generella påslag som utgetts till alla. För akademikernas del har allt fördelats i lokala förhandlingar. Så rent teoretiskt kan en enskild arbetstagare vara anställd i flera år utan att få någon löneökning. Förhåller det sig på det sättet är det antagligen en arbetstagare som fungerar mycket dåligt i arbetet. Någon sänkning av lönen är det 25
dock inte fråga om. Det kan endast ske om man träffar överenskommelse därom med individen. Fördelar ur ett arbetsgivarperspektiv Den största fördelen enligt min bedömning är att lönen numera kan användas som aktivt medel för att förbättra verksamheten. Det nya systemet gör att man kan rekrytera de arbetstagare man behöver och, framför allt, belöna de arbetstagare som gör ett mycket bra arbete. Det nya lönesystemet möjliggör att man kan synliggöra arbetstagarna på ett annat sätt än tidigare då t ex en sjuksköterska ansågs vara en likadan befattning över hela Sverige och med samma lön oavsett vad arbetstagaren faktiskt utförde för arbetsuppgifter. En annan fördel är att gamla stelbenta lönestrukturer sakta håller på att brytas upp. Detta har medfört att skillnaden i lön för t ex en sjuksköterska som gör sin första dag på arbetet jämfört med en duktig sjuksköterska som arbetat i många år, har ökat betydligt. Just möjligheten till löneutveckling är en viktig signal då det gäller att kunna rekrytera och behålla personal. Självklart är det också en fördel att den enskilda kommunen/landstinget kan anpassa lönen till löneläget på orten. Lönesystemet kräver en helt annan insats av chefer när det gäller att fastställa den enskilde medarbetarens lön genom att den enskilde arbetstagarens prestationer måste bedömas i förhållande till verksamhetens mål och resultat. Just detta medför enligt min uppfattning en stor möjlighet till verksamhetsförbättringar. Både chefen och den enskilde arbetstagaren måste fundera på hur arbetet fungerar. Nackdelar ur arbetsgivarsynpunkt Rent principiellt finns väl inga nackdelar med lönesystemet jämfört med det vi hade tidigare. Rent praktiskt finns dock ett par problemområden som jag vill lyfta fram Förväntningarna på det lönesystemet var stort hos många anställda och hittills har inte systemet fungerat helt bra, vilket skapat en viss frustration hos en del arbetstagare och arbetstagarorganisationer. Jag återkommer till detta när jag redovisar erfarenheterna. Det största problemet hittills har dock varit, enligt min uppfattning, att de centrala och lokala parterna inte till fullo accepterat grunderna i lönesystemet. Inom kommuner och landsting finns drygt 25 st fackliga organisationer. Var och en med uppgift att företräda sina medlemmar, vilket ju är självklart. Detta medför att man i både centrala och lokala förhandlingar försöker få ut så höga löneökningar som möjligt. Med de ekonomiska begränsningar som gäller för kommuner och landsting har det medfört att det varit ekonomiskt svårt att utöver de till kollektiven garanterade utrymmena tillskjuta pengar så att de som gjort ett särskilt bra arbete kunnat få ut högre löneökningar. De centrala avtalen uttrycker ju ett lägstutrymmet och i lönesystemets konstruktion ligger att vissa fackliga organisationer lokalt ska kunna få ut mer om deras medlemmar gjort ett särskilt bra arbete. Om de centrala parterna då har överenskommit om löneökningar på en lägsta nivå som överstiger vad kommuner och landsting egentligen har råd med försvinner den realistiska möjligheten att lokalt skjuta till mer pengar för att belöna den som verkligen förtjänar extra lönepåslag. I det senaste avtalet från 1995 införde de centrala parterna ett s k verksamhetsutrymme på 0,5%. Detta utrymme var inte knutet till de enskilda fackliga organisationerna utan innebar en skyldighet för den enskilda kommunen/landstinget att höja lönerna för sina anställda med 0,5% utöver det som varje facklig organisation var garanterad. Utfallet kunde bli olika för både individer och fackliga organisationer. Därutöver kunde olika prioriteringar göras i olika kommuner/landsting. Fördelningen sköttes helt lokalt och för landstingens del kan man konstatera att sjuksköterskor, sjukgymnaster och arbetsterapeuter tillhör vinnarna. Alla yrkeskategorier som haft hoptryckta lönestrukturer som brutits upp en aning. Verksamhetsutrymmet är en viktig förklaring till att systemet börjat fungera bättre. Det var också det första förhandlingstillfället då man kunde se en viss omfördelning mellan olika grupper. Ovan uttryckta nackdelar är som märks mer av praktisk än ideologisk art så i grunden är arbetsgivarinställningen väldigt positiv till lönesystemet. Erfarenheter av lönesystemet Lönesystemet infördes med början 1986 så vi har nu drygt 10 års erfarenhet av att hantera ett individuellt och differentierat lönesystem. Det finns naturligtvis både positiva och negativa erfarenheter. En positiv erfarenhet är ett de centrala parterna på den fackliga sidan, i synnerhet akademikerna, inte har ifrågasatt grunderna för systemet. Har det varit motsättningar mellan de centrala parterna har de 26
mera handlat om hanteringen av systemet än att ifrågasätta dess fortlevnad. Som jag skrev ovan fanns det stora förväntningar när systemet infördes. I slutet på 80-talet blomstrade svensk ekonomi i löneökningar på över 10% per år var vanliga. I början på 90-talet föll dock allt och näst intill statligt ingripande i lönebildningen medförde både betydligt lägre löneökningar och också under en period restriktioner i de lokala möjligheterna att hantera lönebildningsfrågor. Nu har vi vant oss vid att löneökningarna måste vara låga och att löneökningar på över 10% inte är aktuella längre. Nu har vi också börjat tro på att inflationen förblir låg så att dagens löneökningar innebär realt högre löneökningar än gårdagens 10% som försvann i inflationens tecken. Mot bakgrund av detta är det först under de senaste åren systemet börjat fungera mer som det var tänkt. Det har också funnits, och kanske fortfarande finns om än i minskande grad, en skillnad mellan de centrala parternas syn och de lokala parternas syn. De centrala parterna har, förutom att de kommit överens om alldeles för höga löneökningar, varit mer radikala i sitt tänkesätt än vad de lokala parterna varit i sin konkreta hantering av lönebildningsfrågorna. Alltför ofta har lokalt argument som reallöneskydd, måste ha samma lön som andra, alla som har viss utbildning ska ha en viss lön etc varit vanliga och styrande för lönebildning. Man kan nog konstatera att de lokala parterna inte velat/varit mogna för att differentiera lönerna på det sätt de centrala parterna velat. Detta är i och för sig inget konstigt då det är svårt att ändra på gamla attityder. Även när det gäller detta har en påtaglig förändring skett under de senaste åren. Ytterligare en faktor som gjort att det kanske tagit längre tid att rent konkret hantera det nya lönesystemet är den ekonomiska kris som Sverige och framför allt kommuner och landsting hamnade i, i början av 90-talet. Ingen kunde i slutet på 80-talet ens i sina mörkaste stunder tro att Sveriges skulle hamna i en så allvarlig ekonomisk kris. Den har med fört stora nedskärningar för både kommuner och landsting. Mycket utav kraften har gått åt till att «överleva«och inte till att diskutera en offensiv lönepolitik. Den största personalpolitiska frågan var avveckling av personal. Även här kan man nu skönja ljuset i slutet av tunneln och snart kommer problemet att vara att kunna rekrytera. Man kan konstatera att det varit möjligt att rekrytera de personer som behövts och således kunna erbjuda anställningsvillkor som de sökande accepterat. De svårigheter vi nu börjar se när det gäller vissa personalgrupper kan tyvärr inte lönen påverka. Det finns helt enkelt inte fler läkare och sjuksköterskor att tillgå och utbildningsplatserna fylls av kvalificerade sökanden. En aspekt som kan hota systemet är den svenska Jämställdhetsombudsmannens (JämO) agerande. JämO har stämt två landsting för lönediskriminering där hon jämför barnmorskor och intensivvårdssjuksköterskor med medicintekniker. Skulle JämO få en fullständig framgång kan det hota hela hanteringen av lönebildningsprocessen i kommunerna och landstingen. Trots dessa negativa omständigheter har ändå rätt mycket hänt. Rent statistiskt har lönespridningen ökat påtagligt för vissa grupper, framför allt för kvinnodominerade vårdyrken. Administratörer hade redan tidigare en någorlunda bra lönespridning så där har förändringen inte varit så stor. Lokalt finns idag också en helt annan acceptans för systemet på både arbetsgivar- och arbetstagarsidan. En bättre balans i löneläget jämfört med privat sektor har också uppnåtts. Den rädsla som fanns för att lönesystemet skulle gynna sådana arbetstagare som fjäskar för chefen har inte besannats. De lokala parterna kommer nästan alltid överens om hur löneökningsutrymmet ska fördelas. Råd till arbetsgivare Det är kanske litet förmätet att jag ska komma med råd till danska arbetsgivare inom den offentliga sektorn hur man ska hantera ett individuellt och differentierat lönesystem. Därutöver har jag ingen god kunskap om hur det faktiskt fungerar i Danmark. Men jag får väl bygga på de erfarenheter jag har från Sverige där jag var den som från landstingens sida skötte förhandlingarna om ett nytt lönesystem under slutet på 80-talet. Sedan arbetade jag ett par år i Stockholms läns landsting och sedan 6,5 år är jag förhandlingschef på Landstingsförbundet. Centralt tror jag att det viktigaste är att försöka få till stånd ett gemensamt synsätt med de centrala fackliga organisationerna. Försöka få gemensamma bilder av problemen och hur de bäst löses. Frågor om hur stora löneökningarna ska vara är det svårt att få någon gemensam syn om. Men frågor som vem som ska sätta lön, vilka kriterier som är viktiga är det kanske möjligt att få en samsyn kring. Det 27
viktiga tror jag är att se möjligheterna och inte att bara titta på trygghet. Lokalt är det viktigt att man som arbetsgivare formulerar en lönepolitik. Den bör ta upp frågor som vad som är viktigt för verksamheten och vilka individuella kriterier som ska belönas i löneförhandlingar. Även frågor som hur arbetsgivaren ser på intern konkurrens i t ex ett amt är viktiga att belysa. Ska man få locka arbetstagare inom det egna eller andra amt med högre lön? När man formulerat sin lönepolitik är det viktigt att få den känd och om möjligt accepterad av de anställda, så att de vet vad som belönas. Därmed minskas godtycket i lönebildningen. Den kanske viktigaste frågan är att utbilda de chefer som ska ha hand om lönebildningen på individnivå. De måste vara så nära sina medarbetare att de kan bedöma deras arbetsprestationer. De måste också ställa upp på den lönepolitik som gäller hos arbetsgivaren och därmed också våga vara arbetsgivarföreträdare. En erfarenhet från Sverige var att en del chefer som tidigare kunnat tycka tillsammans med sina arbetstagare att de hade för låga löner och veta att det var någon centralt som hade ansvaret, hade svårt att ta sitt ansvar och vara lojal med de verksamhetsmässiga, ekonomiska och lönepolitiska gränser som är uppsatta. Just förmågan att säga nej och att vara lojal mot t ex amtet kan vara både svårt och ovant. Dessutom måste chefen kunna föra utvecklingssamtal med sina medarbetare och då kanske särskild noga med de som inte fullgör ett fullgott arbete. Just fokuseringen på arbetstagarens insats för verksamhetens resultat och den ekonomiska restriktionen är viktiga ledstjärnor för lönesättningen. Cheferna måste se den lokala lönebildningen som ett instrument att påverka den verksamhet chefen ansvarar för och inte som ytterligare en administrativ pålaga. Avslutning Jag har blivit ombedd att ge min syn på det svenska lönesystemet inom kommun- och landstingssektorn i Sverige. Jag har tyvärr för dålig kunskap om det danska systemet för att kunna göra en jämförelse mellan de båda ländernas system. Min beskrivning av det svenska systemet bygger främst då det gäller för- och nackdelar på mina egna erfarenheter under många (för många?) år i landstingssektorn, främst som central förhandlare. Min slutsats är att, även om livet var lättare som central förhandlare tidigare; det fanns fler frågor att bolla med, och att man hade större makt som central förhandlare; man kunde tala om hur det skulle vara, så är det lönebildningssystem som vi nu har bättre än det förra. Det måste vara rätt att de som ansvarar för att verksamheten blir utförd också kan använda lönen som ett medel att utveckla verksamheten. Ytterst är det verksamhetens kvalitet som avgör skattebetalarnas vilja att betala skatt för den offentliga verksamheten. Lönekostnader i Sverige är 60-70% av kommunernas och landstingens totala kostnader. En så stor del måste kunna hanteras bättre av de som har ett verksamhetsansvar än av centrala arbetsmarknadsparter. I Sverige är de centrala parterna överens om detta synsätt, vilket underlättat och fortfarande underlättar hanteringen av lönesystemet. 28