Arbetsgivaravgiftsväxling PM om möjligheten att ersätta selektiva sänkningar av arbetsgivaravgiften med ett Arbetsgivaravdrag Henrik Sjöholm och Lars Jagrén november 2013
november 2013 Innehållsförteckning 1 Inledning... 2 2 Sammanfattning arbetsgivaravgiftsväxling för fler jobb... 2 3 Dagens riktade nedsättningar av arbetsgivaravgiften ett oöverskådligt system... 2 4 Företagarnas förslag ett Arbetsgivaravdrag... 3 4.1 Kostnaden för ett Arbetsgivaravdrag... 4 5 Argumenten för en arbetsgivaravgiftsväxling... 5 5.1 Principiella argument... 5 5.2 Företagarnas panel i september 2013... 6 5.2.1 Kort om panelen... 6 5.2.2 Stödet för en arbetsgivaravgiftsväxling är överväldigande... 6 5.2.3 Från företagsperspektiv är generella åtgärder mest effektiva... 7 5.2.4 Många småföretag skulle vinna och få förlora på en arbetsgivaravgiftsväxling...8 6 Långsiktiga dynamiska effekter...8 Företagarna är Sveriges största företagarorganisation. Vår uppgift är att skapa bättre förutsättningar för företagande i Sverige. Vi företräder närmare 70 000 företagare, vilket ger oss en stor möjlighet att påverka och driva opinion för ett bättre företagarklimat. Dessutom erbjuder vi våra medlemmar unika medlemstjänster och förmåner. Företagarna är en medlemsägd, medlemsstyrd och partipolitiskt obunden intresseorganisation. Vi finns över hela landet med 19 regionkontor och 260 lokala nätverk och mötesplatser. www.foretagarna.se info@foretagarna.se 08-406 17 00 1
november 2013 Denna PM beskriver förutsättningarna för och konsekvenserna av en reform som innebär att riktade nedsättningar av arbetsgivaravgiften slopas och ersätts av en allmän nedsättning av arbetsgivaravgiften för alla företag i enlighet med Företagarnas förslag till arbetsgivaravdrag. De senaste 20 åren har småföretag stått för fyra av fem nya jobb. De kan skapa många fler, men det kräver ett tydligare politiskt fokus på att underlätta tillväxtmöjligheterna. Sänkta kostnader för att anställa är en central uppgift för att åstadkomma fler jobb i landets småföretag. Enligt Företagarnas och Swedbanks Småföretagarbarometer vill drygt åtta av tio företag växa. Ser man till hindren, vid sidan av konjunkturläget, så är kostnaden för arbetskraft det i särklass viktigaste hindret och uppges av 20 % av företagen som den viktigaste tillväxthämmande faktorn. Därefter kommer brist på lämplig arbetskraft (13 % av företagen) och brist på extern finansiering (7 %). Ser man till företag som ser tillväxtmöjligheter är siffran något högre. Företagarna vill se ett Arbetsgivaravdrag en reform där dagens oöverskådliga flora av riktade nedsättningar av arbetsgivaravgiften till unga och äldre ersätts med ett arbetsgivaravdrag i enlighet med Företagarnas förslag. Det innebär en generell nedsättning av arbetsgivaravgiften med 9,88 % (den allmänna löneavgiften) på lönesummor upp till 3,2 miljoner kronor, ungefär motsvarande tio anställda. En sådan reform är på kort sikt nästan statsfinansiellt neutral efter automatiska effekter. På lång sikt visar de undersökningar som Företagarna och andra har gjort att reformen kan få mycket kraftiga effekter på sysselsättning och därmed innebära en väsentlig förbättring av de offentliga finanserna genom lägre kostnader för arbetslöshet och högre skatteintäkter. Bland de företagare som besvarat Företagarnas panel i september 2013 är stödet för en sådan reform överväldigande. Två av tre företagare vill se en sådan förändring, medan mindre än var tionde motsätter sig det. Ett tänkbart motargument är att företag som idag tjänar på de selektiva sänkningarna av arbetsgivaravgiften skulle drabbas negativt av ett skifte till en generell nedsättning. Det finns dock inte i undersökningen något stöd för en sådan hypotes. Endast var 25:e svarande säger att det egna företaget skulle drabbas negativt. Det förstärker intrycket av att de selektiva sänkningarna av arbetsgivaravgifterna inte främst uppmuntrat sysselsättningen i småföretag, trots att dessa under 20 års tid stått för fyra av fem nya jobb. Det finns för närvarande en rad olika nedsättningar av arbetsgivaravgifterna vilket medför att arbetsgivaravgiften kan ha fem olika nivåer, beroende på den 2
anställdes ålder eller arbetsguppgifter samt företagets lokalisering. De kostnadsmässigt viktigaste av dessa är nedsättningen av arbetsgivaravgiften för unga med en beräknad kostnad på drygt 17 miljarder 2013. Här föreslår regeringen i budgeten en ytterligare sänkning för ungdomar under 23 år, samtidigt som nuvarande nedsättning för dem mellan 25-26 år tas bort. Vidare finns nedsättningar för äldre arbetskraft (över 65 år), liksom vissa regionala nedsättningar inom stödområdet. Regeringen föreslår en viss nedsättning för FoU-personal och det finns därutöver nedsättningar för egenföretagares avgifter. november 2013 Målgrupp för nedsatt arbetsgivaravgift Arbetsgivaravgift Unga 15-23 år 10,21 % Unga 23-25 år (sänkt från 26 år i budget för 2014) 15,49 % Äldre 65-74 år 10,21 % Äldre 75+ 0 % Forskning och utveckling 21,42 % dock max 230 000 per månad och koncern Regional nedsättning i stödområden 21,42 % - För ungdomar 15-25 10,21 % Nystartzoner Utredningen förslag nedsättning till 10,21 1 Ordinarie arbetsgivaravgift 31,42 % Tabell 1 Sammanställning av nuvarande och föreslagna selektiva nedsättningar av arbetsgivaravgiften Sammantaget har detta lett till ett svåröverskådligt system, med betydande offentliga kostnader. Miljarder kronor Nedsättning av arbetsgivaravgiften för unga 17,3 Ytterligare nedsättning enligt BP 2014 0,14 0,27 Nedsättning för äldre 2,0 3,0 Nedsättning egenavgifter 1,3 Nedsättning för FoU 0,82 Regional nedsättning Ca 0,43 Sammantagen kostnad 22-23 Tabell 2 Kostnaderna för selektiva nedsättningar av arbetsgivaravgiften Utgångspunkten för Företagarnas förslag är återkommande undersökningar där företagare själva uppger att sänkt arbetsgivaravgift är den i särklass viktigaste åtgärden för att förbättra företagarklimatet i Sverige. Lägre arbetsgivaravgifter innebär 1) Sänkta lönekostnader, som är den helt dominerande kostnadsposten, särskilt bland tjänsteföretagen, och minskar kostnaden för att anställa. 1 Utredningens huvudförslag är att alla företag i en nystartszon ska slippa alla arbetsgivaravgifter utom pensionsavgiften, d.v.s. ca 21 av 31 %-enheter. Avdraget motsvarar en sänkning av avgifterna till 10,21 procent. Det maximala avdraget skulle uppgå till cirka 70 000 kronor per anställd och år, vilket skulle kunna innebära upp till cirka 3,4 miljoner kronor per företag och år. Stödet ska gälla i max fem år, med 2 ytterligare år med halv lätt6nad. 3
2) Ökad lönsamhet för företagaren själv, vilket gör det lättare att starta och driva företag. En ytterligare utgångspunkt är att undvika marginaleffekter, som blir följden med selektiva sänkningar riktade till de minsta företagen, då en nyanställning eller ökad omsättning kan innebära att man går miste om tidigare nedsättningar. Vidare ingår i arbetsgivaravgiften idag inte endast sociala avgifter, utan arbetsgivaravgiften belastas också med en allmän löneavgift, på idag 9,88 % av lönesumman. Löneavgiften, motsvarande nästan en tredjedel av den samlade arbetsgivaravgiften, är en ren skatt utan koppling till de förmånssystem som arbetsgivaravgiften är tänkt att finansiera. Även om det skulle vara önskvärt att slopa den allmänna löneavgiften generellt, så innebär det en stor kostnad. Företagarna har därför tagit fram ett förslag på ett Arbetsgivaravdrag. Detta är utformat så att den allmänna löneavgiften slopas för alla lönesummor upp till 3,2 miljoner kronor, vilket motsvarar ungefär kostnaden för tio anställda. Den maximala nedsättningen per företag blir därmed drygt 316 000 kronor. Konstruktionen har flera fördelar. Det direkta budgetbortfallet begränsas. De små företagen, där flest jobb skapas, gynnas relativt större och offentlig sektor. Den s.k. dödviktskostnaden, kostnaden för reformen i den del som ligger utanför målgruppen småföretag och nyanställningar, blir därmed låg. Självfallet innebär utformningen att även större företag får del av sänkningen, men att marginaleffekten där blir avtagande för företag som har lönesummor större än 3,2 miljoner kronor. Även om stora företag har många anställda utgör de en mindre andel än en procent av företagsstocken (företag större än 50 anställda), vilket innebär att andelen av den totala nedsättningen som går till dessa är låg. I och med begränsningen minimeras risken för s.k. övervältring, där sänkningen förs över på högre löner. Att så är fallet också i praktiken visas tydligt av den undersökning som Fores och Företagarna genomförde sommaren 2012, då en överväldigande majoritet av tillfrågade fackliga företrädare uppgav att det inte skulle leda till betydande löneglidning på respektive avtalsområde 2. november 2013 Den beräknade kostnaden för Arbetsgivaravdraget kan, efter automatiska effekter via främst skatteåterflöden, beräknas till 25-30 miljarder kronor. I Företagarnas rapport Lägre Arbetsgivaravgifter skapar jobb och nya Företag på basis av 2010 års statistik uppskattades bruttokostnaden till 41 miljarder och nettokostnaden efter de automatiska inkomsteffekterna till ca 26 miljarder 3. 2 Edqvist H, Jagrén L, Ådahl M, Innebär sänkta arbetsgivaravgifter högre löneanspråk?, Fores Policy Paper 2012:5, http://fores.se/ekonomiska-reformer/innebar-sankta-arbetsgivaravgifter-hogre-loneansprak-forespolicy-paper-2012-5/ 3 Företagarna 2012, Lägre arbetsgivaravgifter skapar jobb och nya företag, http://www.foretagarna.se/pagefiles/12676/arbetsgivarrapporten_org_low.pdf 4
november 2013 Bruttokostnad arbetsgivaravdrag (borttagen allmän löneavgift för lönesummor upp till 3,2 mkr) Automatiska effekter Ökad lön och företagarinkomster i existerande företag (antagande 25 % löneövervältring) Miljarder kronor Lägre offentliga utgifter (tack vare lägre 5,6 priser) Kostnad efter automatiska effekter 26 Tabell 3 Kostnad för ett Arbetsgivaravdrag, inklusive automatiska, men exklusive dynamiska effekter Den budgetmässiga effekten av ett arbetsgivaravdrag och ett borttagande av de selektiva nedsättningarna kan därmed på något års sikt beräknas till 4-6 miljarder. Beräkningen är dock givetvis osäker beroende på både hur företagen väljer att agera vad gäller den personal som idag är sysselsatt via olika typer av nedsättningar. Det finns dessutom givetvis en betydande osäkerhet vad avser hur konjunkturutvecklingen kan komma att påverka beslutet att anställa eller inte. Denna osäkerhet finns dock både vad gäller dagens system och ett system med arbetsgivaravdrag. 41 9.6 De viktigaste argumenten för en arbetsgivaravgiftsväxling är principiella. Det viktigaste argumentet för selektiva framför generella sänkningar av arbetsgivaravgiften har varit att generella nedsättningar är för kostsamma. Som vi kan konstatera i denna PM är nu kostnaden för de selektiva åtgärderna och ett Arbetsgivaravdrag nästan likvärdiga. Generella sänkningar får inga snedvridande effekter mellan branscher eller företag med olika personalsammansättning, vilket alltid är risken med selektiva sänkningar. Många småföretag eftersöker kvalificerad yrkesutbildad arbetskraft, som inte nödvändigtvis omfattas av en selektiv sänkning för unga (eller som bara skulle gälla under kort tid). Dessa företag får med generella åtgärder lättare att anställa 4. De utvärderingar av de selektiva sänkningar som gjorts pekar på en begränsad effekt, även om någon mer vetenskapligt stabil utvärdering inte har gjorts. Finanspolitiska rådet skrivet i sin rapport för 2011 att Lägre arbetsgivaravgifter för alla ungdomar är en dyr och ineffektiv åtgärd för att sänka ungdomsarbetslösheten. Man kan också konstatera att IFAUs utvärderingar av de regionala nedsättningar som gjordes 2002 med 10 procentenheter i Norrlands inland och nordvästra Svealand, visade att det 4 Småföretagsbarometern våren 2013 (Swedbank och Företagarna) 5
november 2013 inte gav inte fler anställda i redan etablerade företag. Däremot hade det en viss positiv effekt på antalet nya företag. Ett mer generellt regelverk minskar de administrativa kostnaderna och får därmed större effekt. Generella regler är betydligt lättare att informera om vilket ytterligare ökar effekten. I september 2013 genomförde Företagarna en panelundersökning med såväl medlemmar som icke-medlemmar. Panelundersökningar med självurval har förvisso vissa metodproblem, men resultatet av undersökningen är så pass entydigt och anmärkningsvärt att det ger en god indikation på vad svenska småföretag i stort skulle önska. Panelen genomfördes under perioden 13-19 september 2013, med totalt 1004 respondenter. Fördelningen av svarande är i mångt och mycket representativ för Företagarnas medlemmar och något skev i förhållande till alla företag i Sverige. Vid en analys förefaller dock inte denna skevhet påverka resultaten på ett sådant sätt att slutsatserna påverkas. Om man viktar resultaten för alla dimensioner på den svenska företagsstrukturen kan stödet för en arbetsgivaravgiftsväxling förefalla vara något lägre, men om man istället exkluderar företag utan anställda, vilket det finns goda skäl att göra, så förefaller panelen snarare under- än överskatta stödet för en arbetsgivaravgiftsväxling. En närmare analys av panelen och dess olika delmoment samt påverkan av olika viktningar har presenterats i en särskild metod-pm. 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Bra idé Dålig idé Vet ej Diagram 1 Anser du principiellt att det vore en bra idé att ersätta dagens nedsättningar av arbetsgivaravgiften (ungdomar, äldre etc.) med en generell nedsättning av arbetsgivaravgiften? (Bas 964 svarande) Mer än tre av fyra svarande (77 %) uppger att det är en bra idé att ersätta dagens selektiva nedsättningar med en generell nedsättning av arbetsgivaravgiften. Var tionde säger att det är en dålig idé. I frågeformuleringen förklarades innebörden 6
av Företagarnas förslag. Vi undvek också begreppet selektiva som skulle kunna signalera en värdering av dagens nedsättningar. Stödet är brett i alla åldersgrupper, där gruppen upp till 39 år utgör ett markant undantag, då mer än nio av tio svarar att det är en bra idé. Resultatet måste dock tolkas med försiktighet, då det är få svarande i kategorin. Det finns dock inget stöd för en hypotes om att yngre företagare skulle vara för selektiva åtgärder för unga. november 2013 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% Generell sänkning Riktad sänkning Annat Vet ej Diagram 2 Ur ditt företags perspektiv, vilken åtgärd uppfattar du som mest effektiv för att öka sysselsättningen? (Bas 957 svarande) Även då de svarande uppger vad som skulle vara mest effektivt utifrån det egna företagets perspektiv dominerar uppfattningen att en generell sänkning är att föredra. Totalt uppger sex av tio att det skulle vara mest effektivt sett ur det egna företagets perspektiv. Marginellt fler än i föregående fråga (14 %) uppger att en riktad sänkning är mer effektiv. Svaret antyder att respondenterna skiljer på ett företagscentrerat och principiellt perspektiv. En av sex (17 %) uppger annat som svar på vad som är mest effektivt. En genomgång av fritextsvaren på frågan antyder att de som svarat annat menar att andra åtgärder, som sänkt moms, förändrad arbetsrätt och satsningar på kompetensförsörjning är viktigare. Stödet för generella åtgärder är brett över alla företagsstorlekar, undantaget dem som saknar anställda, vilket förefaller naturligt. Om man i resultatet bortser från företag utan anställda ökar andelen företag som menar att generella åtgärder är mest effektiva till 62 %. Även i denna fråga upprepas samma mönster bland åldersgrupper. Bland dem upp till 39 år svarar tre fjärdedelar att en generell sänkning är mer effektiv. Givetvis ska samma försiktighet iakttas ifråga om tolkningen pga. få svarande, men återigen saknas stöd för en alternativ hypotes om att unga företagare skulle vara mer positiva till selektiva åtgärder. 7
november 2013 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Många skulle vinna och få förlora på en arbetsgivaravgiftsväxling Positivt Negativt Ingen betydelse Diagram 3 Hur skulle ditt företag påverkas om samtliga sänkningar av arbetsgivaravgiften för vissa grupper (ungdomar, äldre etc.) togs bort och istället ersattes av en lägre generell arbetsgivaravgift? (Bas 813 svarande som uppgivit att de har anställda) En möjlig invändning mot en arbetsgivaravgiftsväxling skulle kunna vara att företag har organiserat sig utifrån givna förutsättningar och att många skulle bli förlorare på en förändring. Resultaten av Företagarnas panel ger tydligt besked om att den farhågan åtminstone för småföretagens del är starkt överskattad. Sju av tio (71 %) av de respondenter som har anställda uppger att en växling till generella nedsättningar skulle vara positivt för det egna företaget. Endast 4 % uppger att det vore negativt. Vid en kontroll mot svarande branscher som ska tolkas med mycket stor försiktighet sticker ingen bransch ut genom en särskilt hög andel respondenter som uppger att det skulle vara negativt för det egna företaget. På lång sikt torde de dynamiska effekterna av en växling vara betydande, främst genom att: Ett arbetsgivaravdrag på ett helt annat sätt uppmuntrar till nyföretagande och till tillväxt i alla typer av företag. Lägre administrativa bördor och mindre risk för konkurrenssnedvridning ökar tillväxtpotentialen i ekonomin De sammantagna dynamiska effekterna kan på några års sikt beräknas till 75 80 000 nya jobb 5, varav ungefär hälften i nystartade företag. Jobbeffekten förklaras dels av att det blir mer lönsamt att starta och driva företag; dels att företagens kostnadsläge förbättras och att man därmed kan expandera sysselsättningsmässigt. (Antagandet bygger givetvis på att arbetsmarknaden och de existerande kompetenserna är hyggligt flexibla och anpassningsbara). Om 5 Företagarna 2012, Lägre arbetsgivaravgifter skapar jobb och nya företag, http://www.foretagarna.se/pagefiles/12676/arbetsgivarrapporten_org_low.pdf 8
detta förverkligas beräknades i Förtagarnas rapport det återstående finansieringsbehovet till endast ca 5 miljarder kronor. Denna beräkning inkluderade dock inte att en betydande del av finansieringen vid den typ av växling som diskuterats här kommer från dagens selektiva nedsättningar. Tar man hänsyn till detta är det mycket som talar för att den statsfinansiella effekten på lång sikt av en växling skulle bli kraftigt positiv. november 2013 9