2012:3 ISSN 1654-1758 Stockholms Handelskammares rapport Effektivare transport infrastruktur med ny organisation och finansiering BJÖRN HASSELGREN, KUNGLIGA TEKNISKA HÖGSKOLAN
Förord Huvudstadsregionen tillhör för närvarande en av Europas snabbast växande storstäder. Den är också en av de mest innovativa och konkurrenskraftiga regionerna med de bästa förutsättningarna för kunskapsintensiva företag. Men regionens transportinfrastruktur är kraftigt eftersatt. I flera decennier har staten lagt betydligt mindre på nyinvesteringar, underhåll och reinvesteringar i regionen än vad som hade varit rimligt med tanke på befolkning och trafikarbete. Det har bidragit till att infrastrukturskulden nu är så stor att enbart anslag från statens infrastrukturbudget inte kommer räcka till för att möta behoven i Stockholm. Det är ett skäl till att det kommer att krävas nya finansieringsformer för vägar och järnvägar om huvudstadsregionens nuvarande positiva utveckling ska kunna fortsätta. Ett annat skäl är att det, inte bara i Sverige, utan i stora delar av Europa och USA pågår processer mot en ökad användning av andra finansieringsformer än statliga anslag. Det finns två starka skäl till det. Det ena är att drivmedelsskatter, som är en vanlig finansieringskälla, ger allt mindre intäkter i takt med bränslesnålare fordon. Det andra, och inte minst viktiga, är att alternativa former för finansiering, drift och ägande av transportinfrastruktur har visat sig ge lägre kostnader, snabbare byggtider, bättre kvalité och effektivare drift än vad statliga monopol klarar av. Denna rapport tecknar en bakgrund till vad som nu håller på att ske i västvärlden när det gäller ägande och finansiering av transportinfrastruktur. Rapporten pekar också ut en framtida inriktning för Sverige. För huvudstadsregionen kommer alternativa former för ägande, drift och finansiering av transportinfrastrukturen att vara en överlevnadsfråga. Detta är också skälet till att Stockholms Handelskammare publicerar denna rapport, den första av två om alternativa finansieringsformer. Författare är Björn Hasselgren, forskare på KTH. FREDRIK JOHANSSON Chef Analys & policy, Stockholms Handelskammare 2
Sammanfattning I den här rapporten redovisas utvecklingstendenser för väg- och järnvägsområdet när det gäller organisation och finansiering av dessa system. Statens roll för de nationella systemen står i fokus. Bakgrunden och orsakerna till statens starka roll för väg- och järnvägssystemen i Sverige presenteras. Rapporten ger också en överblick över aktuella utvecklingstendenser i USA, EU, Storbritannien, Danmark och Finland. I en kommande rapport diskuteras den regionala och kommunala nivåns ansvar för infrastruktur av olika slag. Staten fick sin nuvarande omfattande roll för de nationella väg- och järnvägssystemen i Sverige genom förstatligandena under 1930-och 40-talen. Det var en strävan att uppnå ekonomisk effektivitet och rationalitet som var ett av de starkaste argumenten för förstatligandet. Statens roll utmanas nu av den tekniska utvecklingen som gör det möjligt att ta betalt av brukare och operatörer för utnyttjande av väg- och järnvägskapacitet. Rollen utmanas också av både internationalisering och regionalisering. Det är mycket som talar för att en förändring av statens roll skulle öppna för en effektivisering av väg- och järnvägssystemen. Förslag lämnas i rapporten till en reformagenda. Staten fick sin nuvarande omfattande roll för de nationella väg- och järnvägssystemen i Sverige genom förstatligandena under 1930-och 40-talen. Nya finansieringsformer allt vanligare för vägar och järnvägar Brukaravgifter av olika slag får allt större betydelse för finansieringen av vägar och järnvägar i de flesta av de studerade länderna. Det sker genom att vägprojekt med tullfinansiering får större betydelse, kanske hittills främst i USA. I Norden märks detta främst genom avgifter på större projekt som broar och tunnlar. I både Sverige och Danmark kommer dock projekt som hanterar inhemska transportbehov på väg att finansieras med avgifter framöver att bli vanligare. I Finland drivs vägprojekt där privata företag bygger och driver vägar genom s.k. Public Private Partnerships (PPP). Olika former av trängselavgifter är ett annat inslag som innebär att brukarna betalar större del av trafikens samhällsekonomiska kostnader. Dessa används naturligen i de mer tättbefolkade områdena. Kilometer-relaterade avgifter, främst för lastbilstrafik, är en del av EU:s gemensamma politik. Även i USA finns en diskussion om att införa kilometerberoende avgifter. Det politiska motståndet mot dessa avgifter är stort. Det gör processen mot mer avgifter motsägelsefull, något som märkts i Danmark under senare tid med olika initiativ. I Finland har samtidigt en utredning inletts där kilometerskatter prövas. Även för järnvägstrafik finns en tendens till en mer blandad finansiering av nya projekt. En del i detta är ökade banavgifter som operatörerna får betala. En annan är en ökad samfinansiering mellan offentliga organ på olika nivåer och privat sektor. En metod som använts huvudsakligen i Storbritannien och USA är att finansiera sådana projekt med tillfälliga skatter t.ex. fastighetsskatt eller omsättningsskatt. Detta är en form av medfinansieringsmodell som sprider ansvaret för finansieringen även till andra grupper än brukare, som fastighetsägare. I USA och Storbritannien finns också privatfinansierade järnvägssystem, i vissa fall baserade på koncessioner. Brukaravgifter förbättrar styrning och effektivitet Modeller med ökad avgiftsfinansiering kan generellt förväntas öka effektiviteten i förvaltningen av infrastrukturtillgångar genom den direkta koppling mellan kundernas betalningsvilja, som kommer till uttryck genom avgifterna, och infrastrukturförvaltarens tjänsteleverans. Dessa styrsignaler behöver med denna modell inte ta omvägen genom det politiska systemet och förvaltningen för att nå den utförande organisationen. Detta 3
kan också sägas vara den grund modell som ett marknadsekonomiskt system med konkurrens fungerar utifrån. Samhällsekonomiska principer, som fått allt större betydelse både i planering av infrastrukturåtgärder och i prissättning av utnyttjandet av systemen har sin grund i ett synsätt där välfärdsteori och s.k. allokativ effektivitet istället prioriteras. Detta synsätt ligger närmre en mer politiserad styrfilosofi än det företagsekonomiska synsättet. När nu betalningsmöjligheter av olika slag får större betydelse i flera länders transportsystem finns det en tydlig tendens att återupprätta den direkta relationen mellan brukare och utförare. Prissystemets förmåga att överföra information till brukarna om resursåtgången i olika infrastruktursystem kommer då återigen att få större betydelse. Det finns självklart goda möjligheter att kombinera ett sådant system med avgiftsinslag och skatter av olika slag som skall påverka brukarna att göra riktiga val. Internalisering av olika negativa externa effekter kan vara en sådan väg. Effektivare byggande och drift Under byggfaser och vid planering av långsiktigt underhåll är det vidare en bra modell om den organisation som ansvarar för byggande och planering också har ett tydligt resultatansvar. Det ger generellt ett bra incitament för organisationen att genomföra byggprocesserna snabbt och kostnadseffektivt och att planera för underhåll med ett livscykelperspektiv. Det finns flera sätt som sådana stärkta incitament kan skapas. Den tydligaste modellen är givetvis den som nås om vägar och järnvägar drivs helt i privat regi. Önskemålet om att undvika negativa monopoleffekter som hög prissättning och en bristande samordning med övrig samhällsplanering gör dock att offentlig sektor ofta tar på sig en roll i sammanhanget. PPP-modellen är en modell för samverkan mellan offentlig och privat sektor där stärkta incitament kan uppnås inom ramen för ett bibehållet slutligt offentligt ansvar. Det är angeläget att fokusera större del av diskussionen om PPPformen just på incitamenten för effektivitet och mindre på finansieringssidan. Det finns ett antal utvärderingar, bl.a. av National Audit Office i Storbritannien och Congressional Budget Office 1 1 US Congressional Budget Office: Using Public-Private Partnerships to Carry Out Highway Projects January 2012 i USA som tyder på att det finns positiva effekter både under byggande och drift. Utvärderingarna tyder på snabbare genomförda projekt med lägre kostnader än motsvarande projekt i offentlig sektor. En tendens i Storbritannien är också att fokusera mer på incitamentsaspekterna hos PPP/ PFI framöver. PPP ger incitamentsfokus inte primärt en finansieringsform! Stärkta incitament för effektivitet i byggande och drift Större eller mindre än Finansieringskostnader ofta högre än vid offentlig finansiering I många senare tillkomna PPP-projekt har man valt att minska fokuseringen på finansieringen som motivation för att genomföra projekten. En väg kan vara att föra över mindre samlad risk till den privata parten, så att offentlig sektor som beställare har kvar större del av risken för projekten. Genom detta sänks risken i PPP-projektet och finansieringen för den privata sidan kan bli billigare. En reformagenda Reformer av staten roll bör sökas i två dimensioner; dels en territoriell, dels en funktionell. Därtill bör förändringar av finansieringsformerna kunna prövas. Det finns till att börja med anledning att ifrågasätta om det är rationellt att framöver låta staten ensam ha en så dominerande roll för vägar och järnvägar som idag. Dels finns flera förhållanden som talar för att stora organisationer utan konkurrens kan stelna i sin utveckling. Konkurrens ökar istället innovationstryck och utvecklingskraft. Dels leder det nuvarande breda mandatet som staten har lätt till målkonflikter och gränsdragningsproblem mellan statliga myndigheter och funktioner. Avregleringen av de finansiella marknaderna och telemarknaden är två exempel där en mer konkurrensutsatt miljö lett till en snabb tillväxt av tjänster och utbud. Båda marknaderna 4
visar också på betydelsen av statlig tillsyn och uppföljning när avregleringar görs. Avreglering och omreglering behöver därför kombineras med uppbyggnad av funktioner för tillsyn och kontroll. Tänkbar framtida organisation Staten som reglerare och finansiär Väl avgränsad roll Gränsöverskridande samarbete/ organisation Lokal/regional organisation Internationellt fokus Lokalt fokus Bred roll Statens nuvarande roll Vidare finns anledning att anta att stordriftsfördelar kan nås på överstatlig nivå inom EU i större utsträckning än tidigare, samtidigt som regioner och kommuner sannolikt kan ta på sig ett utökat ansvar för vägar och järnvägar som främst har regional eller lokal betydelse och som idag förvaltas av staten. En sådan dubbelriktad geografisk ombalansering av ansvaret för vägar och järnvägar skulle leda till en precisering av statens roll och kunna föra över väsentliga delar av väg- och järnvägssystemen till aktörer som kan förväntas kunna vidareutveckla befintliga och nya vägar och järnvägar. Ett nät av vägar och järnvägar med primärt nationellt och därmed statligt intresse bör därför inledningsvis skiljas ut. Som en del av detta nät finns sannolikt sektioner som skulle kunna utvecklas väl inom ramen för ett gränsöverskridande samarbete. I en mer långtgående modell skulle staten kunna välja att helt gå ur den aktiva förvaltande rollen och överlåta denna på aktörer i privat sektor. En intressant utveckling i detta perspek- tiv är det förslag till ökad privat medverkan i Storbritanniens vägsystem som aviserats under senare tid. Övriga delar av väg- och järnvägsnätet bör kunna överföras till regionala eller lokala aktörer. En modell vore att föra över statens nuvarande ansvar direkt till regioner och kommuner för dessa nät. En annan modell vore att staten bildar ett antal bolag som får ansvar för vägar och järnvägar i olika delar av landet. Ett av de mer verkningsfulla instrumenten för att stärka effektivitetstrycket i sektorn vore att införa ett tydligt samband mellan brukarnas avgiftsbetalningar och utföraren/förvaltaren. Modellerna ovan bör således kunna kombineras med att staten mer aktivt öppnar för avgiftsfinansiering av vägar och järnvägar. En ökad avgiftsfinansiering av järnvägssystemen kan leda till prishöjningar. Det vore i det perspektivet möjligt att pröva att rikta ev subventioner, som kan motiveras t.ex. av miljöpolitiska skäl, till konsumentledet istället för till producentledet. Sådana modeller leder ofta till att brukarnas intressen får starkare genomslag än när subventioner ges till producentledet. För att underlätta användningen av PPP-formen borde ett regelverk, kanske i lagstiftning, tas fram. Det har fungerat bra i USA i många delstater som stöd för en positiv användning av PPP. Ett stöd i standardavtal för PPP-kontrakt kan vara en annan väg att förenkla användningen av PPP, som prövats i Storbritannien med framgång. Sverige borde också kunna pröva att öppna för olika system för att mer aktivt hämta in medfinansiering på det lokala planet från de aktörer som får nytta av en infrastrukturinvestering, men som med dagens system inte alltid bidrar till finansieringen. De modeller som finns i USA och Storbritannien med lokala fastighetsskatter eller omsättningsskatter i samband med byggnation borde därför kunna prövas i Sverige. En väg vore att ta initiativ till en utredning som fick i uppgift att utreda hur en sådan finansieringsmodell skulle kunna utformas inom ramen för svensk rättstradition. 5
1 Väg- och järnvägsnätens historiska framväxt Transporter har en avgörande betydelse för utvecklingen av ett samhälle. Det gäller både persontransporter och godstransporter. Transporter kan ske med olika transportslag. Vanligen talar man om fyra transportslag; väg, järnväg, sjö och luft. Gemensamt för väg och järnväg är att dessa transportslag kräver en omfattande fysisk infrastruktur för att fungera, medan sjöfart och flyg fungerar med stöd av en mindre omfattande fysisk infrastruktur. Över tiden har det varit möjligt att finansiera sjöfartens och flygets infrastruktur väsentligen baserat på betalningsviljan hos de som utnyttjar transporterna i de båda systemen. Verksamheterna drivs i affärsverksform eller i aktiebolag och med endast begränsad statlig finansiering. Transporter har en avgörande betydelse för utvecklingen av ett samhälle. Det gäller både persontransporter och godstransporter. Vägar och järnvägar har varit svårare att finansiera med avgifter som betalas direkt av brukarna. Under lång tid har det fungerande alternativet till olika skattebaser som finansieringskälla varit vägtullar, som dock i Sverige och många andra västländer uppfattats som krångliga och onödigt inskränkande på vägtrafiken. Därför har skattefinansiering valts för finansiering av väginfrastrukturen sedan lång tid i Sverige. För järnvägar svarade ursprungligen brukarna genom avgifter för en stor del av finansieringen både av transporterna och av infrastrukturen. Under de senaste 50 åren har dock den del av verksamhetens kostnader som täcks av offentliga medel ökat och uppgår nu till betydande (miljard)belopp varje år. Den här rapporten är den första av två rapporter om användningen av alternativa finansieringsformer och effektiviseringsmöjligheter när det gäller tillhandahållande av infrastruktur. Denna första rapport fokuserar på vägar och järnvägar som tillhandahålla av staten på nationell nivå. Den kommande rapporten fokuserar på den kommunala sektorn och har ett bredare perspektiv på infrastrukturområdet. Denna första rapport riktar främst in sig på väg- och järnvägssystemen som produktionsenheter. Effektiviteten diskuteras primärt ur ett sådant organisationsinternt perspektiv. I transportpolitik har det blivit vanligt att mer se till systemen ur ett externt samhällsekonomiskt perspektiv. Det senare är givetvis relevant. Ett ensidigt eller för starkt fokus på samhällsekonomiska aspekter riskerar dock att undervärdera de effektivitetsaspekter som är knutna till förvaltning och produktion av infrastrukturen och dess organisationer. I detta ställningstagande ligger en hypotes att ett för starkt externt fokus lagts på transportinfrastrukturfrågorna i Sverige under de senaste 30 40 åren, på bekostnad av systemens interna effektivitet. En tänkbar hypotes kan vara att vi satsar de offentliga medel som går till transportinfrastruktur på projekt och åtgärder som har god samhällsekonomisk effektvitet, och kanske en bättre samhällsekonomiskeffektvitet än tidigare. Samtidigt finns anledning att befara att det har skett på bekostnad av den interna effektiviteten. En illustrativ bild skulle kunna vara att vi bygger bra vägar som möter relevanta behov av transporter, men att både byggfaser och underhåll skulle kunna göras mer effektiva än idag med en annan styrmodell. En annan indelningsgrund för transportinfrastrukturen är den geografiska nivån för de olika systemen. Transportinfrastruktur finns på en internationell nivå, där det gäller sammankopplingar av olika nationella system, t.ex. med förbindelser som Öresundsbron och Svinesunds- 6
bron. En starkare internationell integration, t.ex. inom EU gör nu att denna nivå stärks i relation till övriga nivåer. Under lång tid har dock den dominerande nivån i transportinfrastrukturen i Europa varit den nationella nivån, snarare än den internationella. Europa har varit strukturerat i relativt starkt internt fokuserade stater, var och en ofta med tydligare fokus på transporter till och från huvudstaden eller flera regionala centra än på omvärlden. På den nationella nivån har vägar och järnvägar som förbinder de olika befolkningstäta områdena och industriella kärnområdena med både konsumtionsmarknader och knutpunkter för export och import varit viktiga. Eftersom vägar och järnvägar ofta har ansetts ha en stark koppling till både regionalpolitik och tillväxtpolitik har dessutom den nationella transportinfrastruktur-politiken ofta haft ett fokus på att binda samman mindre utvecklade delar av länderna med mer utvecklade. Figur 1. Statens olika roller och transportinfrastrukturens organisatoriska nivåer Statens roller Finansierar Reglerar Driver Äger Internationell/EU Nationell Regional/lokal Transportsystemen har i grunden rollen att binda samman relationer som börjar och slutar i en bestämd geografisk plats. Särskilt gäller detta vägnätet, som i allmänhet sträcker sig från den plats där resan eller transporten utgår och fram till den plats där den slutar. Järnvägsnätet med sin glesare struktur har i allmänhet en mindre finmaskig utbredning medan flyg och sjötransporter ofta har fokuserats till knutpunkter på färre platser dit transportflöden samlas. Till och från dessa platser används sedan vägar och järnvägar för till- och fråntransporter. I takt med att regionerna stärkts som aktiv nivå i samhällsorganisationen har uppgifter överförts till denna från nationell nivå. Det gäller också transportinfrastrukturen där landsting och regioner (samt länsstyrelser) har roller som planerare och ansvariga för främst järnvägsnät och kollektivtrafik. Vägsystemet är dock huvudsakligen, utifrån ett ägarperspektiv, fördelat mellan staten och kommunerna. Sett över tiden har transportinfrastrukturen utveckling påverkats av ett antal faktorer som haft varierande styrka vid olika tidpunkter. Tre sådana faktorer, eller influensområden, är teknologi, ekonomi och politik. Exempel på teknologiska faktorer har varit introduktionen av järnvägsteknologin i Sverige från mitten av 1850-talet, som väsentligt förändrade kommunikationsmöjligheterna i landet, sänkte transportkostnaderna och gav upphov till nya organisationer och institutioner för att stötta uppbyggnaden av de nya systemen. Järnvägarnas introduktion innebar också att en ny konkurrenssituation för vägtransporterna uppstod. Under en period från slutet av 1800-talet och in i 1900-talets första decennier kan man se att vägtrafiken drabbades av en relativ konkurrensförsämring när järnväg introducerades. Vägtrafikens snabba tillväxt från 1920-talet och framåt är ytterligare ett exempel på hur den nya motorfordonsteknologin kom att förändra transportsystemet; dels genom att flexibla transportmöjligheter tillkom, dels genom att organisationen och finansieringen av vägsystemet kom att förändras när ökade regionala och nationella transportflöden växte fram. Nu kom också ett intensivt konkurrensförhållande att etableras mellan järnvägs- och vägtrafiken som till stora delar styrt och påverkat infrastruktursystemens fortsatta utveckling under de senaste 70 80 åren. Ibland framställs just denna konkurrenssituation som något som entydigt gynnar det ena eller andra trafikslaget under olika perioder över tiden. Det är dock rimligare att se utvecklingen, och betydelsen av konkurrensen mellan transportslagen, som en växelvis process där de två transportslagen snarare förstärker varandra än att de enbart utmanar varandra. Introduktionen av järnvägarna öppnade t.ex. för ökade behov av transporter till och från järnvägsstationerna av personer och gods. Det drev på utvecklingen av vägnätet och efterfrågan på vägfordon under järnvägssystemets inledande årtionden. Konkurrensen mellan trafikslagen har också spelat en väsentlig roll för att successivt öka kvalitet och kapacitet i båda transportslagen. Konkurrens är i allmänhet stimulerande i ekonomin, och det gäller även på detta område. 7
Ekonomiska och organisatoriska aspekter har också vid sidan av teknologiska faktorer varit väsentliga i utvecklingen av väg och järnvägssystemet. Strävan efter att dra nytta av stordriftsfördelar i de båda systemen genom att föra samman ägandet av systemen i statliga organisationer under 1930-40 talets förstatligande är ett exempel. Att dra nytta av de organisatoriska besparingar som kunde göras när de tidigare vägdistrikten/ kommunerna och privata och lokala järnvägsföretagen avvecklades var ett av de starka argumenten för förstatligandet. Figur 2. Utvecklingsmodell över tiden Utveckling av transportinfrastrukturen Teknologi Ekonomi och organisation Politik Offentlig sektor Privat sektor Det politiska systemet har självklart haft stor betydelse för utvecklingen av vägar och järnvägar över tiden. Dels har vägar och järnvägar varit föremål för omfattande politisk uppmärksamhet både när det gäller tidmässig och geografisk planering av investeringar och när det gäller rollen som ägare, förvaltare, reglerare och finansiär av systemet. Dels har det politiska systemet t.ex. haft olika syn på betydelsen av privata aktörers roll i systemet, som varierat från att öppna för dessa aktivt till att närmast helt utesluta andra än offentliga organisationer som ägare av systemen. Som framgår av bilden nedan kan (åtminstone) tre olika skeden skönjas i utvecklingen av väg- och järnvägspolitiken i Sverige. Under 1800-talet andra hälft, med den starka tillväxten av järnvägssystemet, öppnade t.ex. staten för privata aktörer som byggde en stor del av det svenska järnvägssystemet. På samma sätt hade lokala aktörer (vägdistrikten/kommunerna) ansvaret för att bygga ut och förvalta landsvägarna utanför städerna fram till 1944. Figur 3. Privat och offentligt ägande av vägar och järnvägar tre utvecklingsfaser Synen på hur finansieringsprinciperna för vägoch järnvägssystemen skall utformas för att nå en så effektiv organisation och drift av systemen som möjligt å ena sidan och å andra sidan en effektiv resursallokering i ekonomin som helhet, är ett ytterligare exempel på hur ekonomiska förhållanden starkt påverkat väg och järnvägssystemen. Fram till slutet av 1980-talet var en företagsekonomiskt färgad syn dominerande, med fokus på full kostnadstäckning för varje transportslag och strävan att optimera varje transportslag för sig, med olika grad av koordinering av infrastrukturstyrningen över tiden. Därefter har ett synsätt dominerat där samhällsekonomiska styrprinciper och marginalkostnadsprissättning varit viktiga kännetecken. De två modellerna kan sägas ge uttryck för en strävan efter samma mål; en samhällsekonomiskt effektiv transportsektor. I den ena modellen baserat på spontana marknadsmekanismer och i den andra på planeringsinsatser främst i offentlig sektor. De två modellerna ger väsentligt olika incitament för effektivitet i de organisationer som förvaltar infrastrukturen genom sin anknytning till marknadsfinansiering eller anslagsfinansiering. Det senare är en fråga som inte uppmärksammats i lika stor utsträckning. Privat/ lokalt/stat entreprenörsfas 1850 Stat konsolideringsfas 1930 40 Privat/ offentligt stärkta incitament 1980 När detta lokala och entreprenörsdrivna (för järnvägarna) system successivt blev alltför fragmenterat inträdde en fas när staten tog över systemen och därigenom uppnådde en strukturomvandling och effektivisering/konsolidering. Under de senaste 20 30 åren har vi så sett en fas där det blivit uppenbart att en fortsatt utveckling sannolikt kräver en öppenhet för flera aktörer och en mer blandad finansieringsmodell för transportinfrastruktur. Utvecklingen har inletts när det gäller organisering och finansieringsformer för transporterna, men som framgår nedan finns flera tecken på att även transportinfrastrukturen framöver kommer att möta motsvarande utmaning i ökade grad. 8
Ett avgörande beslut som staten (och andra offentliga aktörer) har att ta ställning till när det gäller väg- och järnvägssystemens organisation och finansiering är om de skall anses höra till, och organiseras som en del av, offentlig sektor eller om den privata sektorn skall anses ha huvudansvaret för att tillhandahålla dessa system. Det är också angeläget att definiera balansen mellan det statliga och det privata ansvaret för sektorn. De avgörande besluten när det gäller infrastrukturen för väg och järnväg, och som fortfarande styr sektorns organisering, kan i detta avseende sägas ha fattats av svenska staten i slutet av 1930-talet och början av 1940-talet. Genom två beslut under denna period beslutade nämligen Riksdagen att de privata järnvägsföretagen, som stod för ca 70 procent av järnvägsnätet vid slutet av 1930-talet, skulle förstatligas samt att staten skulle ta över ansvaret för landsvägnätet utanför städerna från de 170 lokala vägkommuner/distrikt som förvaltade dessa fram till 1944. Efter detta beslut har staten fortsatt att äga vägnätet (med undantag för kommunala gator och vägar och det enskilda vägnätet) samt den helt dominerande delen av järnvägsnätet. Många olika förändringar har inträffat sedan den tid då näten förstatligades, som kan hänföras till de tre olika faktorer som framgår av utvecklingsmodellen i figur 2 ovan. Transportpolitiken, förutom när det gäller infrastrukturen, har t.ex. successivt inriktats på avreglering och ökad konkurrens. Olika delar av stödverksamheter till de myndigheter som förvaltar vägar och järnvägar har omorganiserats och i vissa fall överförts i privat regi. Samtidigt har statens grundläggande ägande av vägar och järnvägar närmast varit oförändrat av dessa olika skeden. Det är intressant att notera att de principer och erfarenheter som styrt förändringarna när det gäller transporterna; bl.a. att avreglering, pluralism och konkurrens normalt leder till effektivitet och innovationer, inte har avspeglats i synen på transportinfrastrukturen på samma sätt. Det finns samtidigt många tecken på att vägoch järnvägsområdet nu står inför en period där flera av de grundläggande föreställningarna, som styrt statens agerande och motiverat ett fortsatt statligt ägande, utmanas. Utmaningar kommer från samtliga tre delsystem; teknologi, ekonomi och politik. I en situation där det statliga ägandet prövas på detta sätt finns det anledning att gå tillbaka till de traditionella argumenten för statligt engagemang som ägare av vägar och järnvägar. Det är ett antal argument som ofta återkommer och som förekommit under lång tid i debatten som det är angeläget att pröva relevansen i. Därefter ges en belysning av aktuella utvecklingstendenser när det gäller finansiering och ägande av vägar och järnvägar i några andra länder samt inom EU. Slutligen skisseras en reformagenda för Sveriges statliga väg- och järnvägsinfrastruktur; för ökad effektivitet och fortsatt utveckling. 9
2 Varför statligt engagemang och varför privat? Traditionella argument till stöd för statens engagemang Det finns ett antal argument som brukar föras fram till stöd för statligt ägande av transportinfrastrukturen. De hör, grovt räknat, till tre olika grupper av argument. För det första är det ett antal argument som har sin grund i ekonomisk teori, för det andra argument som har sin grund i politiska ställningstaganden om synen på infrastruktursystemen i ett vidare tillväxtsammanhang samt för det tredje argument som tar sin utgångspunkt i ett rent territoriellt perspektiv. Figur 4. Varför statligt engagemang? Territoriella aspekter Skaleffekter Tillväxtpolitik Regional utveckling Naturliga monopol Externaliteter Finansiering I ekonomisk teori fäster man stor vikt vid hur produktionsförhållandena i olika sektorer av ekonomin ser ut och därmed vilka organisationsformer som kan antas vara effektiva för olika verksamheter. För komplexa tekniska system som kännetecknas av långsiktiga och omfattande investeringsbehov är det vanligt att stordriftsfördelarna är påtagliga. Det innebär att stora fasta kostnader kan slås ut på många användare om systemen hålls samman i större enheter. Varje tillkommande användare ger i sådana organisationer ett bidrag till att finansiera de gemensamma fasta kostnaderna i systemet. Ju fler användare som ansluts till systemen, desto lägre blir då styckkostnaden för de fasta kostnaderna. Med andra ord är styckkostnaderna (i allmänhet) fallande i sådana system. Väg- och järnvägssystemen har dessa karaktäristiska. Det talar för att system som vägar och järnvägar hålls samman i ett litet antal produktionsenheter. Det som är speciellt med väginfrastruktur är därtill att exkluderbarheten traditionellt sett varit begränsad. Det har varit svårt att ta betalt av trafikanterna för utnyttjandet av vägen, vilket också gjort att det varit svårt att utesluta brukare. Detta hänger samman med bristen på smidig teknologi som lett till att man många länder valt att skattefinansiera transportinfrastruktur, i vart fall vägar. Så länge som det inte uppstår trängsel på vägar och järnvägar finns det heller inte någon egentlig undanträngningseffekt av att ytterligare fordon eller tåg utnyttjar vägar/räls. Det extra slitage som en ytterligare brukare ger upphov till på en väg eller järnväg är också i allmänhet mycket litet, varför marginalkostnaden är låg. Detta är ytterligare kännetecken på system som transportinfrastruktur enligt traditionell ekonomisk teori. De kännetecken som här redovisats brukar sammanfattas under begreppet naturliga monopol, som vägar och järnvägar ofta ansetts vara exempel på. Tendensen till oligopol eller monopolstrukturer i sektorer med fallande styckkostnader har traditionellt varit ett argument för statligt eller offentligt ägande. Risken har annars ansetts vara att en privat monopolist skulle sätta priserna högre än vad som motsvaras av kostnaderna. Därmed skulle monopolvinster kunna uppstå och en onödigt hög prisnivå på tjänsterna etableras. Staten kan (åtminstone i teorin) genom att äga verksamheten se till att hålla priserna på en nivå som motsvarar kostnaderna och säkerställa att den kostnadseffektivitet som kan förväntas ligga i en samordnad organisation kommer brukarna till del. Förekomsten av s.k. (negativa) externaliteter, dvs. att trafiken bullrar så att det stör omgivningen eller smutsar ner luften har också varit ett argument för statligt engagemang i sektorn. Genom att staten kontrollerar systemen kan man 10