2008:06 Förslag till utvecklingsprogram för karriärutveckling i staten Redovisning av regeringens uppdrag till Verva. Mars 2008.
MISSIV 1 (2) DATUM DIARIENR 2008-03-14 2007/306 ERT DATUM ER BETECKNING 2007-12-06 Fi2007/8517, regeringsbeslut 22 Regeringen Finansdepartementet 103 33 STOCKHOLM Uppdrag att ta fram förslag till utvecklingsprogram för karriärutveckling i staten Regeringen har genom sitt beslut 6 december 2007 uppdragit åt Verva att i en förstudie redovisa förslag till hur ett karriärutvecklingsprogram för kvinnor i staten kan utformas. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 15 mars 2008. Syftet med programmet ska vara att andelen kvinnor på chefs- och expertfunktioner ska öka samtidigt som löneskillnaderna totalt sätt mellan män och kvinnor ska minska. Utvecklingsprogrammet ska utformas för en period av längst tre år och innehålla satsningar som både vänder sig till statliga myndigheter och statligt anställda. Utvecklingsarbetets inriktning ska vara strukturorienterade insatser för att utveckla såväl förutsättningar som beredskap på organisatorisk nivå för att rekrytera kvinnor till mer kvalificerade uppgifter och chefsbefattningar. Förstudien ska redovisa förslag på uppläggning, innehåll och organisation samt översiktlig tidplan för planerade aktiviteter. Frågor avseende myndigheternas medverkan liksom utvecklingsprogrammets finansiering ska övervägas. Verva ska även förslå hur programmet ska följas upp och utvärderas samt hur erfarenheter och resultat kan tas tillvara och spridas i hela statsförvaltningen. Erfarenheter från liknande arbeten ska tas tillvara i framtagande av förslag till utvecklingsprogram. I föreliggande rapport presenteras förslag till uppläggning av ett utvecklingsprogram för att säkerställa kvinnors utvecklingsmöjligheter till kvalificerade uppgifter och chefsbefattningar i statsförvaltningen. Postadress: Box 214, 101 24 Stockholm Besöksadress: Drottninggatan 29 Telefon växel: 08-55 05 57 00 www.verva.se E-post: verva@verva.se Fax: 08-23 02 10
MISSIV 2 (2) DATUM DIARIENR 2008-03-14 2007/306 ERT DATUM ER BETECKNING 2007-12-06 Fi2007/8517, regeringsbeslut 22 Verva har inom ramen för förstudien genomfört en övergripande kartläggning av aktuella satsningar för att säkerställa kvinnor och mäns lika möjligheter till karriärutveckling. Härmed överlämnar Verket för förvaltningsutveckling, Verva, förslaget till regeringen. Lena Jönsson Generaldirektör Margaretha Dahlin Blohm Enhetschef
I N N E H Å L L 1 SAMMANFATTNING OCH FÖRSLAG 7 2 UPPDRAGET 9 2.1 Bakgrund till uppdraget 9 2.2 Uppdragets innehåll 10 2.3 Förstudiens arbetssätt och förankring 11 3 LÄRDOMAR FRÅN TIDIGARE GENOMFÖRDA JÄMSTÄLLDHETSPROJEKT 13 3.1 Jämställdhetsprojekt och genusforskning 13 3.2 Jämställdhet - en verksamhetsfråga 14 3.3 Ledarskap och chefsförsörjning i staten 15 3.4 Ledningens engagemang en nyckel till framgångsrikt förändringsarbete 17 4 FÖRSLAG TILL ÖVERGRIPANDE UPPLÄGGNING 19 4.1 Förutsättningar 19 4.2 Programmets målformulering och ansats 20 4.2.1 Målformulering 20 4.2.2 Ansats 21 4.3 Programmets innehåll och genomförande 22 4.4 Programmets organisation 23 4.4.1 Programgrupp 23 4.4.2 Referensgrupp I och II 24 4.5 Myndigheternas medverkan 4.5.1 Utvecklingsarbete hos respektive myndighet 25 25 4.6 Individinriktande insatser 26 4.7 Kunskapsspridning och erfarenhetsutbyte 27 4.8 Översiktlig tidplan för planerade aktiviteter 28 5 UPPFÖLJNING OCH EFFEKTUTVÄRDERING 31 6 FINANSIERING 33 7 STRATEGISKA ÖVERVÄGANDEN 35 7.1 Framgångsfaktorer 35 7.2 Särskilda omständigheter och risker 35 5
6
1 Sammanfattning och förslag Jämställdhet mellan kvinnor och män är en viktig faktor för tillväxt. För att staten ska kunna uppfylla sitt uppdrag gentemot medborgarna är det av största vikt att, som arbetsgivare, ta tillvara arbetskraftens samlade kompetens oavsett kön, etniskt ursprung, ålder, funktionshinder och sexuell läggning. På så sätt skapas bättre arbetsgrupper, bättre beslutsunderlag och därmed bättre resultat. Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. I Sverige är jämställdhetsintegrering den huvudsakliga strategi som används för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Regeringens effektmål är att andelen kvinnor på ledande befattningar ska öka hos de statliga arbetsgivarna, från dagens 34 % till den eftersträvade nivån 50 % kvinnor och 50 % män, samt att löneskillnaderna inom staten mellan kvinnor och män ska minska. Eftersom jämställdhet mellan kvinnor och män skapas där ordinarie beslut fattas, resurser fördelas och normer skapas måste jämställdhetsperspektivet finnas med i det dagliga arbetet. Verva betonar mervärdet i kopplingen mellan verksamhetsutveckling och jämställdhet. Verva har i programmets utformning lagt en större tyngdpunkt på kvinnor till ledande befattning. Övervägandet är baserat på att begreppet ledande tolkas som att omfatta både chefer och experter. Ledande befattning är de befattningar med beslutsfattande och/eller makt att forma och påverka en myndighet eller samhälle. Ett gott ledarskap är en kritisk framgångsfaktor för att staten ska vara en attraktiv arbetsplats och därmed kunna attrahera kompetenta medarbetare. Ett systematiskt arbete med att identifiera, följa upp och bedöma chefer och andra nyckelpersoner ger även förutsättningar för att arbeta med planerade insatser som ger kvinnor och män lika möjligheter till karriärutveckling. Ett systematiskt arbetssätt där genusperspektivet integreras skapar vidare bättre förutsättningar att upptäcka de strukturella hinder som finns, sätta realistiska målsättningar för jämställdhetsarbetet och vidta åtgärder. För att uppnå detta föreslås Verva få uppdraget att leda och samordna ett treårigt program som syftar till att skapa förutsättningar och stödja myndigheterna i förändringsarbetet för att: Öka andelen kvinnor till ledande befattning i staten Öka andelen kvinnor till befattningar med högre svårighetsgrad 7
Minska löneskillnader mellan kvinnor och män Utveckla synsätt kring chefs- och expertförsörjning som bidrar till att utveckla den kompetens och kapacitet som är nödvändig för långsiktig verksamhetsutveckling. Programmet föreslås ha följande ansats: 1. Ett jämställdhetsintegreringsperspektiv med en tydlig koppling mellan verksamhetsutveckling och strategisk kompetensförsörjning. 2. Ett konkret genomförandeprogram med ca 20 myndigheter med fokus på att öka andelen kvinnor till ledande befattning. 3. Att tillsammans med deltagande myndigheter utveckla individinriktade insatser som främjar kvinnors karriärutveckling. 4. Att initiera ett utvecklingsarbete kring chefs- och expertförsörjning inom statsförvaltningen med målet att denna integreras i myndigheternas verksamhet. 5. Att identifiera och använda gemensamma indikatorer för uppföljning och utvärdering som möjliggör jämförelser både inom och mellan myndigheter. För att åstadkomma detta föreslås insatser på tre olika nivåer: 1. Insatser som bidrar till departementens och generaldirektörernas kunskap, förståelse och vilja till engagemang och ägarskap. 2. Insatser som bidrar till myndigheternas förändringsarbete som främjar jämställdhetsintegrering, kompetensförsörjning och utvecklar en samsyn kring chefskap inom statsförvaltningen. 3. Insatser som riktar sig till enskilda individer i syfte att stärka och utveckla de kompetenser som krävs för ledande befattningar och komplexa situationer. Programmets kärna utgörs av det arbete som bedrivs av ett antal myndigheter som bjuds in att delta. De deltagande myndigheterna kommer att genomföra ett konkret förändringsarbete vilket tar sin utgångspunkt i att ge kunskaper och förståelse för varför jämställdhet och genus är en strategiskt viktig fråga. Verva föreslår att programstart sker hösten 2008 med målsättning att arbetet ska vara införlivat i myndigheternas verksamheter år 2011. Verva föreslår att en annan stabsmyndighet ges i uppdrag att utvärdera effekterna två år efter programmets avslut. Den uppskattade budgeten uppgår totalt till 19,9 miljoner kronor för genomförandet av ett treårigt program med målet att öka antalet kvinnor till ledande befattningar och minska löneskillnaderna mellan män och kvinnor. 8
2 Uppdraget 2.1 Bakgrund till uppdraget En statsförvaltning som speglar samhällets befolkning har stor betydelse för legitimitet och allmänhetens förtroende. Det är viktigt att staten har den kompetens som behövs, dels för att vara konkurrenskraftiga genom innovation och utveckling, dels för att kunna tillhandahålla service till samhällets alla medborgare. Medborgarnas behov är centrala för utformningen av myndigheternas verksamhet. I budgetpropositionen för år 2008 anger regeringen att det statliga ledarskapet ska utmärkas av en god förmåga att genomföra verksamheten med hänsyn till krav på effektivitet och kvalitet. Regeringen kommer även fortsättningsvis att noga följa hur myndigheterna tar sitt arbetsgivarpolitiska ansvar och säkerställer sin kompetensförsörjning. Enligt regeringen är det av största vikt att som arbetsgivare ta tillvara arbetskraftens samlade kompetens oavsett kön, etnisk ursprung, ålder, funktionshinder och sexuell läggning. Staten ska vara en föredömlig och attraktiv arbetsgivare. Regeringen konstaterar att ett område där situationen inte är tillfredställande är den skeva fördelningen mellan kvinnor och män på ledande befattningar inom staten. År 2006 var hälften av de statsanställda kvinnor och hälften var män. Inom gruppen ledningskompetens var andelen kvinnor 34 %, männen 66 %. Dubbelt så hög andel av männen var klassade i de två högsta svårighetsgraderna enligt det s.k. BESTA-systemet, 18 % jämfört med 9 %. Att kvinnor och män befinner sig på olika befattningsnivåer inom myndigheterna bidrar bl. a till löneskillnader mellan könen på total nivå. År 2006 var de statsanställda kvinnornas genomsnittslön totalt sett 14,4 % lägre än de statsanställda männens genomsnittslön. Regeringens mål för de statliga arbetsgivarna är att andelen kvinnor på ledande befattningar ska öka och att löneskillnaderna i staten mellan kvinnor och män ska minska. Idag strävar regeringen efter 50 % kvinnor och 50 % män 1. I syfte att ytterligare driva på utvecklingen aviserade regeringen i budgetpropositionen för år 2008 (prop. 2007/08:1, utg.omr. 2, avsnitt 6) ett uppdrag till Verva att utforma och genomföra ett längre utvecklingsarbete för att säkerställa kvinnors lika möjlighet till karriärutveckling i staten. Utvecklingsarbetets inriktning ska vara strukturorienterade insatser för att utveckla 1 På tal om kvinnor och män, Statistiska centralbyrån, 2006 9
förutsättningar på organisatorisk nivå för att rekrytera kvinnor till mer kvalificerade uppgifter och chefsbefattningar. Den 6 december 2007 gav regeringen i uppdrag till Verva att i en förstudie redovisa hur ett karriärutvecklingsprogram för kvinnor i staten kan utformas. 2.2 Uppdragets innehåll Syftet med förstudien är att beskriva de nödvändiga förutsättningar som krävs för att nå målet med att öka andelen kvinnor på chefs- och expertfunktioner och därigenom minska löneskillnader totalt sett mellan kvinnor och män. Ett program av denna omfattning kräver en grundläggande kartläggning av pågående arbeten inom området, identifiering av kompetensstöd samt att organisera och säkerställa programmets finansiering. Förslaget ska utformas med utgångspunkt från erfarenheter av liknande arbeten. Som underlag genomförs en övergripande kartläggning av aktuella satsningar för att säkerställa kvinnors och mäns lika möjligheter till karriärutveckling. Kartläggningen ska i första hand omfatta statsförvaltningen men även insatser inom kommuner, landsting samt näringslivet. Verva ska även på lämpligt sätt fånga upp myndigheternas efterfrågan och behov av stöd i frågor relaterade till programmet. Vidare ska Verva inför framtagandet av förslaget samråda med JämO, Arbetsgivarverket, de statsanställdas huvudorganisationer och Regeringskansliet (Finansdepartementet). Förstudien ska ge förslag på ett program som löper över en period av högst tre år och innehålla satsningar som vänder sig till statliga myndigheter och till statligt anställda. De myndighetsinriktade satsningarna kan avse stöd till att analysera arbetsmiljö och arbetsförhållanden samt befordringsvägar och förutsättningar att rekrytera kvinnor till mer kvalificerade befattningar. De individinriktade satsningarna kan avse chefsutvecklingsprogram, mentorprogram och stöd till nätverksbyggande. Myndigheternas efterfrågan och behov av stöd i frågor relaterade till programmet ska på lämpligt sätt fångas upp. Målet är att utarbeta ett beslutsunderlag för ett program för karriärutveckling för kvinnor i staten. Förslaget ska innehålla följande delar: Programmets uppläggning, innehåll och organisation samt en översiktlig tidplan för planerade aktiviteter, myndigheternas medverkan, finansiering av programmet, uppföljning respektive utvärdering, erfarenheter och spridning av resultat under programmets genomförande, strategiska vägval eller särskilda omständigheter i övrigt som kan komma att påverka genomförandet ska också uppmärksammas. 10
2.3 Förstudiens arbetssätt och förankring Under senare år har flera projekt och utvecklingsprogram genomförts inom jämställdhetsområdet. Nyvunnen kunskap, erfarenheter och metodutveckling har uppnåtts genom dessa arbeten. Förstudiens ansats har varit att ta tillvara dessa lärdomar för att formulera förslag på angreppssätt och metoder samt projektets organisation. I bilaga 1 återfinns en övergripande kartläggning av kunskapsutveckling och aktuella satsningar inom området de senaste fem åren. Kartläggningen har genomförts med en kombination av olika typer av datainsamling; sökning i databaser och webbsidor, tidigare rapporter samt utredningar inom området. För att inhämta erfarenheter har Verva genomfört ett antal intervjuer med de projektledare som har drivit några av de större utvecklingsprojekten på jämställdhetsområdet de senaste åren. Erfarenheter från Vervas regionala mångfaldsprojekt ingår i förstudien. Verva har även intervjuat andra intressenter på området såsom JämO, Arbetsgivarverket och SKL. En fokusgrupp har genomförts med ett antal större myndigheter för att ta del av deras erfarenheter och behov av stöd. Under förstudiens gång har förslaget förankrats i en referensgrupp. En förteckning över de personer som medverkat i detta återfinns i bilaga 2. Avstämningar har även gjorts med Vervas råd och Vervas samrådsgrupp samt med Finansdepartementet under arbetets gång. 11
12
3 Lärdomar från tidigare genomförda jämställdhetsprojekt 3.1 Jämställdhetsprojekt och genusforskning Våra föreställningar om kön fungerar konstruerande för individ, organisation och samhälle. Med ett genusperspektiv synliggörs medvetna och omedvetna föreställningar om olika köns handlingsutrymme. Trots att Sverige är ett av världen mest jämställda länder kan vi konstatera att den svenska arbetsmarknaden fortfarande är könssegregerad, både horisontellt och vertikalt. Forskning med fokus på kön och ledarskap är omfattande. Varför ser könsfördelningen ut som den gör? Svaret på frågan har diskuterats länge. Ofta förklaras det antingen på strukturnivå eller på individnivå. Vanliga förklaringar eller myter till att det finns färre kvinnor på ledande befattning brukar vara: Kvinnor motsvarar inte de krav som ställs på befattningen. Det beror på en eftersläpning det finns helt enkelt inte tillräckligt med kompetenta kvinnor. För att tala i nationalekonomiska termer: utbudet av kvinnor är begränsat. Kvinnor vill inte ta de jobb som erbjuds. De tackar nej av olika skäl. De har därmed ett könsstyrt beteende som avhåller dem att satsa på karriären. Kvinnor värdesätter inte karriär. Föräldraskapet prioriteras på bekostnad av karriär, eller kvinnor har inte tillräckligt med ambitioner, brukar vara vanliga förklaringar. Även detta leder till en begränsning av utbudet. Kvinnor får inte samma chans som män. De uppmärksammas inte i samma utsträckning som män uppmärksammas. Därmed ses de inte lika ofta i olika rekryteringsprocesser. Det innebär att efterfrågan är svag. De senaste åren har det genomförts ett antal projekt inom olika sektorer och branscher till syfte att öka antalet kvinnor till ledande befattningar. I tabellen nedan redovisas exempel på insatser som genomförts av statliga aktörer. 13
Exempel på inomstatliga insatser för att öka antalet kvinnor till ledande befattning: JämStöd, Jämställd IT-utveckling för ökad tillväxt (Regeringskansliet) Chefsprogram för kvinnor på mellanchefsnivå (Verva) Women to the Top (JämO) Lika möjligheter för kvinnor och män, Jämställdhetsagenterna (Utvecklingsrådet) Womentor (Post- och Telestyrelsen) Kvinnliga ledare inom polisen (Polisen) VINNMER (Vinnova) IDAS (Högskolor och universitet) Fler kvinnor till IT (KTH) NTG Argus (Högskolan i Halmstad) Balans på toppen (Länsstyrelsen i Västernorrlands län) Genderforce (Försvarsmakten, Räddningsverket, Polisen m.fl.) Tabell 1, Exempel på genomförda insatser inom staten 3.2 Jämställdhet - en verksamhetsfråga Jämställdhet är ytterst en fråga om demokrati och mänskliga rättigheter. Men jämställdhet är också en fråga som kopplar till verksamhetens resultat. Under senare tid har statliga myndigheters arbete för jämställdhet beskrivits som jämställdhetsintegrering (eng. gender mainstreaming), vilket innebär tydligt fokus på verksamheten. Jämställdhetsintegrering innebär (om)organisation, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutsprocesser, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet 2. Flera av de projekt som har genomförts har haft ambitionen att förändra verksamheten och integrera jämställdhetsarbetet. Genom att ta tillvara den samlade kompetensen i arbetskraften skapas bättre arbetsgrupper, bättre beslutsunderlag och därmed bättre resultat. När fokus sätts på en jämställdhetsintegrerad verksamhet synliggörs kvinnor som kompetensbärare. Chefer, rekryteringsansvariga och arbetstagarnas representanter förväntas vara pålästa om lagstiftning och jämställdhetsfrågor. Grundläggande genuskunskap är viktigt för att utveckla jämställdhetsarbetet. Utbildning i sakfrågor är därför också centralt i flera av de in- 2 Definitionen är formulerad av Europarådet och används även inom Europeiska Unionen 14
satser som presenterats. Kunskap om den verkliga situationen framhävs också i flera rapporter. Vikten av att kartlägga och analysera de brister som förekommer i organisationen och sätta upp mål för att åtgärda brister, betonas. Flera av projekten har använt en palett av verktyg för att åstadkomma förändringar i de organisationer de riktat sig mot. Skälen är att det behövs ett antal olika insatser för hållbar och långsiktig utveckling. Organisationernas verksamhet och produktion är olika. Arbetet med jämställdhet har även kommit olika långt och behovet av stödjande insatser ser således olika ut. Projektledarna betonar vikten av att arbeta med att förändra processerna med de verktyg som redan har utvecklats och tillämpats, såsom rekryteringsprocessen, ledarutveckling, chefsförsörjning, olika mätmetoder och verksamhetens resultat. 3.3 Ledarskap och chefsförsörjning i staten Statsförvaltningen med dess myndigheter är regeringens instrument för att genomföra regeringens politik. Statlig förvaltning behöver professionella chefer och experter som har förmåga att hantera och möta de stora utmaningar som väntar. Det är av avgörande betydelse att den statliga förvaltningen har chefer och engagerade medarbetare med rätt kompetens. Sveriges medlemskap i EU innebär ett skifte både i det politiska arbetet och för myndigheternas ledningar från ett systematiskt förbättringsarbete till att fokusera på innovation och utveckling. Uppgiften är att skapa ett mervärde för framtiden, dvs. att översätta samhällsvärden till ett värde eller nytta för medborgare och företag. Ett sådant perspektiv och förändringsarbete ställer krav på att ledare på den exekutiva nivån kan balansera mellan krav från den egna organisationen och krav från den politiska nivån eller styrelsen. Ledningens uppgift är att avväga och balansera de olika intressenternas krav och förväntningar på organisationen. Det är uppenbart att detta ledarskap ställer höga krav på förmåga till överblick och abstraktioner liksom omfattande kunskaper om politik och statsförvaltning 3. Inom ramen för Lissabonstrategin, vars syfte är att skapa tillväxt och sysselsättning samt konkurrenskraft på en global marknad, har nödvändigheten att fokusera på chefsförsörjning uppmärksammats. Statsrådet Mats Odell konstaterar i ett linjetal till myndighetscheferna att det finns en stark koppling mellan kvaliteten på ett lands förvaltning och landets konkurrenskraft 4. Regeringen anser att chefsförsörjningen är av vital betydelse för statsförvaltningen och den bör i ökad grad uppmärksammas på alla nivåer i förvaltningen. 3 Gerry Larsson & Kjell Kallenberg (Red), Direkt ledarskap, 2006 4 Statsrådet Mats Odell, En slagkraftigare förvaltning, Stockholm 24 maj 2007 15
Chefsförsörjning innebär således att förse organisationen med de chefer och strategiska experter den behöver på alla nivåer. Chefsförsörjning omfattar ett antal parallella processer, vars syfte är att förse organisationen med professionella chefer och nyckelpersoner, kompetenta att leda och styra verksamheten och dess medarbetare. De processer som ses som viktiga för försörjningen av denna kompetens är att definiera de kunskaper och erfarenheter som krävs för chefer och ledare på olika nivåer, att ha strategier för försörjning av rätt typ av ledare och expert, att utveckla en policy och modell för identifiering av individer med kapacitet att utvecklas till större uppgifter, samt att ha planer och strukturer för bedömning och kontinuerlig utveckling av chefer och experter. En god chefsförsörjning för statsförvaltningen och dess myndigheter är ett systematiskt arbete med att bedöma befintliga chefer och andra nyckelpersoner samt identifiera potentiella ledare. Det är ett systematiskt utvecklingsarbete baserat på de kunskaper och erfarenheter som chefer och experter behöver för att över tid meritera sig i sina befintliga uppgifter samt för, i framtiden, större och komplexare uppgifter. Forskning visar att uppgiftens komplexitet och arbetsnivåer kan kopplas till successivt högre nivåer av kognitiv abstraktionsförmåga. En urvalssituation handlar därför om att identifiera de individer som har relevant abstraktionsförmåga för en viss nivå av arbete i organisationen. Forskningen visar även att denna förmåga fördelas lika oavsett kön eller etnicitet. 5 Figur 1, Chefsförsörjning 5 Elliot Jaques, A General Theory of Bureaucracy, 1976, Gillian Stamp, Longitudinal Research into Methods of Assessing Managerial Potential, 1993, En god chefsförsörjning, Verva, 2008 16
De företag och organisationer som framgångsrikt arbetar med chefs- och expertförsörjning utarbetar och förankrar baskriterier som tydliggör de krav och förväntningar som ställs på ledande befattningar. Många myndigheter har formulerat en ledningsfilosofi och kriterier för vad ett gott chefskap innebär för myndigheten. Flera av de projekt som Verva har tagit del av har resulterat i ett chefsförsörjningsperspektiv och frågeställningar om vad som är ett gott ledarskap för den framtida organisationens behov. Förstudiens referensgrupp anser att det vore gynnsamt om ett genomförandeprogram behandlade frågan Hur vill vi att den framtida chefsrollen i statsförvaltningen ska se ut? Under åren 2007-2015 beräknas närmare 30 % av de statsanställda gå i pension. 6 I takt med att konkurrensen om arbetskraften ökar blir det allt mer viktigt att framstå som en attraktiv arbetsgivare. Ett systematiskt chefsförsörjningsarbete som tillvaratar och utvecklar den samlade kompetensen kan även komma att stimulera staten som attraktiv arbetsgivare. 3.4 Ledningens engagemang en nyckel till framgångsrikt förändringsarbete Trots ett ökat fokus på kvinnor till högre positioner, inom forskning och genomförandeprojekt, i olika branscher, inom privat och offentlig sektor, är det övergripande målet för jämställdhetspolitiken långt från uppnått. Könsfördelningen varierar kraftigt mellan olika sektorer och typer av befattningar. Regeringens ambition med detta program är att ytterligare driva på utvecklingen mot en jämn könsfördelning inom statsförvaltningen. Jämställdhet är en verksamhetsfråga såtillvida att verksamhetens utveckling och strategiska kompetensförsörjning ligger inom ramen för myndighetschefens ansvar. Statsförvaltningen som koncern, dvs. regeringskansliet och myndighetschefer med deras ledningar, ska således leda och driva ett förändringsarbete. Liksom i allt annat förändringsarbete är ledningens engagemang avgörande för implementering av det som ska åstadkommas. Ledningar med jämställdhet på agendan, som kommunicerar och prioriterar insatser och resurser, har också haft framgång. Där jämställdhet prioriteras, finns möjlighet att experimentera med olika metoder samtidigt som misslyckanden inte har resulterat i att frågan har försvunnit från dagordningen. Förändringsarbete innebär att skapa engagemang hos chefer och medarbetare. Ledningens engagemang innebär att de visar vägen så att hela organisationen, dvs. chefer och medarbetare, förstår och vill vara delaktiga i utvecklingsarbetet. En viktig del i programmet är att planera för hur detta engage- 6 Staten och inget annat än staten, Arbetsgivarverket, 2007 17
mang kan skapas och bibehållas. Programmet ska stödja myndigheternas ledningar i att skapa förståelse för att genus och jämställdhet är en viktig del i myndigheternas verksamhetsutveckling och i deras strategiska kompetensförsörjning. I utvärderingar av flera av de tidigare projekten konstateras att det finns svårigheter med att bedöma de långsiktiga resultaten av projekten. Just det faktum att det är ett projekt innebär att det finns en början och slut. Därefter hålls ingen ansvarig för resultatet och eldsjälarna har oftast inte mandat att driva arbetet vidare. Verva vill betona vikten och symbolvärdet av att benämna det kommande arbetet som ett program. Med utgångspunkt från att detta är ett förändringsarbete med målsättning att ingå i myndigheternas löpande utvecklingsarbete väljer Verva att genomgående i förslaget använda begreppet program och insatser, istället för projekt. Projekt, per definition, har en förutbestämd början och sluttidpunkt. 18
4 Förslag till övergripande uppläggning 4.1 Förutsättningar I Jämställdhetslagen (SFS 1991:433) uttrycks kvinnors och mäns lika rätt vad gäller arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet. Det är varje arbetsgivares skyldighet att bedriva ett målinriktat och aktivt jämställdhetsarbete i fråga om arbetsförhållanden, rekrytering och lönefrågor. Den 1 januari 2008 trädde en ny myndighetsförordning i kraft (SFS 2007:515). Regeringens avsikt är att tydliggöra vilket ansvar myndighetens ledning har inför regeringen. Myndigheten ska fortlöpande utveckla verksamheten samt se till att skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. I budgetpropositionen 2008 tydliggör regeringen att myndigheterna har en betydande frihet att själva utforma sin organisation och kompetensförsörjning genom den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Detta uppdrag kan formuleras och inriktas på en mängd olika sätt. Verva har valt att betona att kopplingen mellan verksamhetsutveckling och jämställdhet är det som kommer att ge just detta program ett särskilt mervärde. Jämställdhet mellan kvinnor och män är en viktig faktor för tillväxt. För att nå resultat ska jämställdhetspolitiken genomsyra alla delar av regeringens politik. I Sverige är jämställdhetsintegrering den huvudsakliga strategi som används för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Eftersom jämställdhet mellan kvinnor och män skapas där ordinarie beslut fattas, resurser fördelas och normer skapas måste jämställdhetsperspektivet finnas med i det dagliga arbetet. Denna strategi har vuxit fram för att motverka att jämställdhetsfrågorna hamnar i skymundan eller sidoordnas andra politiska frågor och verksamheter. 7 Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. För det program som Verva föreslår är framförallt två av de fyra delmålen av speciell betydelse: Jämn fördelning av makt och inflytande o Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. 7 Jämställdhet och jämställdhetsintegrering, www.regeringen.se 19
Ekonomisk jämställdhet o Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Verva har i programmets utformning lagt en större tyngdpunkt på kvinnor till ledande befattning än på formuleringen kvinnors karriärutveckling. Vervas övervägande är baserat på att begreppet ledande tolkas som att omfatta både chefer och experter. Ledande befattning är de befattningar med beslutsfattande och/eller makt att forma och påverka en myndighet eller samhälle. Det innebär ett beslutsfattande i komplexa uppgifter. Beslut som bidrar med ett mervärde för framtiden och till innovation och utveckling. Då utgångspunkten är att öka andelen kvinnor till uppgifter med högst svårighetsgrad förväntas detta på sikt jämna ut löneskillnaden mellan kvinnor och män. Det internationella intresset för Sveriges jämställdhetspolitik är stort och har gett Sverige en stark internationell position inom jämställdhetsarbetet. Med utgångspunkt från det internationella intresset och ovan resonemang har Vervas arbetsgrupp under förstudien använt arbetsnamnet Equal Work Advancement. 4.2 Programmets målformulering och ansats 4.2.1 Målformulering Regeringens effektmål är att andelen kvinnor på ledande befattningar ska öka hos de statliga arbetsgivarna från dagens 34 % till den eftersträvade nivån 50 % kvinnor och 50 % män, samt att löneskillnaderna inom staten mellan kvinnor och män ska minska. Programmets mål är att genom insatser på olika nivåer skapa förutsättningar för förändring genom att: Öka andelen kvinnor till ledande befattning i staten. Öka andelen kvinnor till befattningar med högre svårighetsgrad. Minska löneskillnader mellan kvinnor och män. Utveckla synsätt kring chefs- och expertförsörjning som bidrar till att utveckla den kompetens och kapacitet som är nödvändig för långsiktig verksamhetsutveckling. För att uppnå detta föreslår denna förstudie att Verva får i uppdrag att leda och samordna ett treårigt program som syftar till att skapa förutsättningar och stödja myndigheternas förändringsarbete. Programmet föreslås ha följande ansats: 20