Revisionsrapport 5 / 2009 Genomförd på uppdrag av revisorerna December 2009 Haninge kommun Granskning av väg- och VA-underhåll
Innehållsförteckning Sammanfattande bedömning... 2 1. Inledning... 3 1.1. Bakgrund... 3 1.2. Syfte och avgränsning... 3 1.3. Inriktning... 3 1.3.1. Metod... 3 2. Underhåll av vägar, broar, belysning samt vatten och avlopp... 4 2.1. Styrning... 4 2.1.1. Mål och åtaganden... 4 2.1.2. Kort om organisationen... 4 2.1.3. Finansiering... 4 2.1.4. Budgetprocess och prioriteringar... 6 2.1.5. Konsekvensbeskrivningar och riskbedömningar... 6 2.2. Underhållsplanering... 7 2.2.1. Planeringsverktyg... 8 2.2.2. Förekomst av planeringsunderlag och underhållsplaner... 8 2.3. Nyckeltal och jämförelser med andra...11 2.3.1. Teknikavdelningen...11 2.3.2. VA-avdelningen...12 2.4. Kommentar...13 1
Sammanfattande bedömning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Haninge kommun genomfört en granskning med syfte att belysa och bedöma om tillfredsställande planerings- och behovsunderlag finns beträffande underhållet av kommunens vägar, broar, belysning samt vatten och avloppsförsörjningen samt vilka åtgärder som vidtas för att uppnå ett ändamålsenligt underhåll. Inom stadsbyggnadsförvaltningen är det avdelningarna Teknik och VA som ansvarar för underhållsarbetet. Teknikavdelningen ansvarar bl.a. för underhållet av vägar, broar och belysning. VA-avdelningen ansvar för kommunens vatten- och avloppsverksamhet. Det finns en god kunskap om det framtida behovet av underhåll, kostnader som skjuts på framtiden och dagens nivå på underhållet. Förvaltningen har gjort uppskattningar av medelsbehovet för att på lång sikt upprätthålla en ändamålsenlig underhållstakt. De medel som står till förfogande har de senaste åren inte nått upp till dessa nivåer varför den s.k. underhållsskulden växer. Den totala underhållsskulden har beräknats för de verksamheter där skulden är som störst, nämligen kommunens vägar och belysningspunkter. Tjänstemännen har en god kännedom om dagens nivå på underhållet men denna bild skulle kunna kommuniceras till såväl nämnden på ett bättre sätt. Dialogen mellan förvaltning och nämnd förefaller fungera väl. De risk- och konsekvensbedömningar som dokumenteras är allmänt hållna men de har kommunicerats till nämnden, vilket är positivt då det är väsentligt att nämnden är informerad om de risker och möjliga (negativa) konsekvenser som följer av ett eftersatt underhåll. Systematiken i de risk- och konsekvensbedömningar som görs avseende det eftersatta underhållet bör öka. Det bör tydligare framgå vilken omfattning risken har, t.ex. när det gäller aspekter så som ekonomi och säkerhet. I budgetdialogen mellan stadsbyggnadsnämnden och förvaltningen finns övergripande beskrivningar av behovsbilden, risker och konsekvenser. De system som finns används i första hand för att lagra information om infrastrukturen. Med grund i information om bl.a. infrastrukturens ålder och skick skapas lång- och kortsiktiga åtgärdsplaner för underhållet. Subjektiva och erfarenhetsmässiga bedömningar används i hög utsträckning för underhållsplaneringen. Detta är enligt vår bedömning tämligen vanligt förekommande bland landets kommuner. Det saknas långsiktiga planeringsunderlag för vägunderhållet men tekniska chefen menar dock att dessa inte skulle tillföra särskilt mycket i planeringsarbetet utan att det fungerar väl att efter årliga besiktningar upprätta årliga underhållsplaner. Det finns nyckeltal för underhållsinsatser när det gäller underhållet av vägar, belysning och VA. Det finns en utvecklingspotential i kommunen när det gäller nyckeltal kring underhåll. Mått som beskriver den aktuella underhållsnivån och underhållstakten på ett överskådligt sätt bör tas fram och regelbundet redovisas till nämnden. VA-avdelningen gör i högre utsträckning nyckeltalsjämförelser med andra kommuner än tekniska avdelningen. Vi har följande förslag till fortsatt utveckling: Stadsbyggnadsnämnden bör tydliggöra styrningen och uppföljningen av underhållsarbetet, t.ex. genom att formulera mål och med hjälp av nyckeltal ange önskvärda resultat. Mått som beskriver den aktuella underhållsnivån och underhållstakten på ett överskådligt sätt bör tas fram och regelbundet redovisas till nämnden. Systematiken i de risk- och konsekvensbedömningar som görs avseende det eftersatta underhållet bör öka. Risker och konsekvenser bör bedömas utifrån olika aspekter så som ekonomi och säkerhet och det bör vara möjligt att rangordna efter risknivå. 2
1. Inledning 1.1. Bakgrund Det finns en risk för att underhåll av vägar, viadukter, gångtunnlar, belysning samt vatten och avlopp som skjuts på framtiden orsakar mycket högre kostnader i ett senare skede. Att vägar har en god standard är också en del i att skapa en attraktiv och fungerande livsmiljö. I Haninge kommun är det stadsbyggnadsnämnden som ansvarar för underhållet av vägar, viadukter, gångtunnlar samt vatten och avlopp. Nämnden ansvarar också för ca 11 000 belysningsstolpar. Nämnden utför även drift och underhåll belysningsstolpar enligt särskilda avtal med samfälligheter. 1.2. Syfte och avgränsning Granskningen syftar till att belysa och bedöma om tillfredsställande planerings- och behovsunderlag finns beträffande underhållet av kommunens vägar, broar, belysning samt vatten och avlopp samt vilka åtgärder som vidtas för att uppnå ett ändamålsenligt underhåll. 1.3. Inriktning Granskningen har gjorts med utgångspunkt i följande revisionsfrågor. Omfattningen på det planeringsunderlag som finns och de analyser som görs beträffande behovet av underhållsinsatser? Finns tillräckliga underhållsplaner på kort och lång sikt? Finns tillräcklig kunskap om dagens nivå och behovet av underhåll? Finns erforderliga underlag/planeringsverktyg för att bedöma det framtida behovet och har detta i så fall prissatts? I vilken omfattning finns kunskap/bedömning om kostnader som skjuts på framtiden? I vilken omfattning görs riskbedömningar av kostnader/risker som är förenade med sänkt underhållsnivå? Förekomst av konsekvensbeskrivningar och åtgärdsplaner? Grunder för prioritering av nödvändiga insatser från nämnd/förvaltning? Framställningar i samband med budgetprocessen? Om nyckeltal finns för underhållsinsatser och om jämförelser sker med andra? 1.3.1. Metod I huvudsak baseras granskningen på dokument som nämndens/förvaltningens planeringsunderlag, analyser, budget, konsekvensbeskrivningar och åtgärdsplaner (se källförteckning, bilaga 1) Intervjuer har skett med tjänstemän inom stadsbyggnadsförvaltningen. Följande funktioner har intervjuats: VA-chef, verksamhetsansvarig rörnät, verksamhetsansvarig service och miljö, verksamhetsansvarig verk och teknisk chef. De intervjuade har beretts möjligheten att sakgranska ett utkast till granskningsrapporten. 3
2. Underhåll av vägar, broar, belysning samt vatten och avlopp 2.1. Styrning 2.1.1. Mål och åtaganden Kommunfullmäktige tar fram mål inom följande tre områden: god ekonomisk hushållning, hållbar samhällsutveckling och god kommunal service. Utifrån kommunfullmäktiges mål utformar nämnderna strategier för hur målen ska uppnås, varefter förvaltningen gör åtaganden och specificerar aktiviteter. Stadsbyggnadsnämndens strategi inom målområdet hållbar samhällsutveckling berör underhåll och strategin innebär bl.a. att: Arbeta förebyggande genom att planera och underhålla den fysiska miljön, för en trygg säker yttre miljö inom nämndens alla områden. I budgetförslaget till år 2010 berörs även underhållet i strategin avseende målområdet god kommunal service. Strategin innebär bl.a. att nämnden ska Arbeta förebyggande genom att planera och underhålla infrastrukturen och den fysiska miljön för en säker och attraktiv yttre miljö inom nämndens alla områden. Kommunfullmäktige har inom målområdet god kommunal service rest ett mål avseende VAverksamheten: Vatten- och avloppsverksamheten ska ha god kvalitet. Stadsbyggnadsförvaltningen har gjort flera åtaganden till målet. Ett av dessa åtaganden berör underhållet: Underhåll och sanering av rörnäten enligt planer. En aktivitet har kopplats till åtagandet: Arbeta efter underhållsplan. Sanera rörnät enligt plan. VA-avdelningen har också en intern målsättning att minska driftstörningar och läckor. I budgetförslaget till 2010 framgår att en uppföljning föreslås ske av volymmål för belysning, klottersanering samt väg- och brounderhåll. Vilka mått det är som ska mätas framgår inte av budgetförslaget. 2.1.2. Kort om organisationen Inom stadsbyggnadsförvaltningen är det avdelningarna Teknik och VA som ansvarar för underhållsarbetet. De arbetar relativt självständigt med såväl den ekonomiska planeringen som med planeringen av underhållsinsatser. Teknikavdelningen ansvarar bl.a. för underhållet av vägar, broar och belysning. Ansvaret för detta ligger i första hand på de funktioner inom avdelningen som benämns väghållning och anläggning. Övriga funktioner är fastigheter, trafik, fordon och verkstad samt trafikövervakning. Det arbetar 26 personer inom avdelningen. Avdelningen utför visst underhåll i egen regi och visst underhåll läggs ut på entreprenad. VA-avdelningen ansvarar för kommunens vatten- och avloppsverksamhet enligt lagen om allmänna vattentjänster (LAV), dricksvattenkungörelsen samt miljöbalken. Avdelningen är organiserad i tre huvuddelar, nämligen service och miljö, vattenverk/reningsverk och rörnät. Det arbetar 30 personer inom avdelningen. 2.1.3. Finansiering Underhållet av vägar, broar och belysning finansieras inte på samma sätt som underhållet av vatten- och avloppsnätet. VA-underhållet kan finansieras genom intäkter från taxor och avgifter. Underhållet kan också helt eller delvis skattefinansieras. Det vanligaste är att VA- 4
underhållet helt eller i hög grad finansieras med intäkter från taxor och avgifter. Underhållet av kommunens egna vägar, broar och belysning skattefinansieras. Rätten att ta ut taxor och avgifter regleras genom bestämmelser i kommunallagen och i speciallagstiftning, bl.a. lagen om allmänna vattentjänster. Kommunallagen innehåller viktiga principer med relevans för VA-taxorna, bl.a. självkostnadsprincipen (KL 8:3c). Självkostnadsprincipen innebär att kommunen inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller. Självkostnadsprincipen sätter en övre gräns för avgiften självkostnaden men inte en nedre gräns. Kommunen kan välja att skattefinansiera hela eller delar av verksamheten. De intäkter som verksamheten erhåller från taxan beror av dess storlek. Den ena ytterligheten är att taxor sätts så lågt att den underhållstakt som kan upprätthållas innebär stora risker för kapitalförstöring. Den andra ytterligheten är att taxan sätts så högt att underhållstakten blir omotiverat hög. I Haninge sker finansieringen när det gäller vägar och broar i huvudsak genom kommunens budget. När det gäller VA så finansieras verksamheten huvudsakligen med intäkter från taxor och avgifter. Enligt de intervjuade har VA-verksamheten drivits med full kostnadstäckning under många år. Underhållet kräver medel för såväl drift som reinvesteringar. I tabellerna nedan framgår drifts- och investeringsbudgetens storlek för vägverksamhet och VA. Uppgifterna har hämtats från stadsbyggnadsnämndens verksamhetsplan för 2009. Tabell 1. Driftsbudget 2009 för vägverksamhet och VA, tkr Kostnad Intäkt Nettokostnad Vägverksamhet 58,1 mkr 9,5 mkr 48,6 mkr VA 99,0 mkr 98,1 mkr 0,9 mkr* * VA har ett särskilt uppdrag att sköta vatten- och avloppsledningar på kommunal tomtmark. Kostnaden för detta täcks inte genom VA-avgifter utan genom ett särskilt budgetanslag. Därför blir inte nettokostnaden 0 kr. Tabell 2. Investeringsbudget 2009 för vägverksamhet och VA, tkr Budget Vägverksamhet 2,3 mkr VA, förnyelse, ombyggnad av verk och nät * 21,9 mkr VA, utbyggnad * 25,8 mkr * VA bär själva kapitalkostnaderna för gjorda investeringar Det har de senaste åren varierat i vilken grad som driftsbudgeten anpassats med anledning av pris- och löneökningar samt volymförändringar. Enligt de intervjuade är investeringsramen i kommunen som helhet relativt fast mellan åren. Detta medför att det vissa år då stora investeringar görs i andra nämnder blir svårare att erhålla de investeringsmedel som bedöms behövas. Detta gäller även för VA-verksamheten trots att de bär kapitalkostnaderna själva genom intäkter från taxor och avgifter. Något enstaka år har detta medfört att förnyelsetakten avseende ledningsnätet varit betydligt lägre. 5
2.1.4. Budgetprocess och prioriteringar Kommunfullmäktige, stadsbyggnadsnämnden och stadsbyggnadsförvaltningen gör prioriteringar avseende underhåll. Fullmäktiges och nämndens prioriteringar rör huvudsakligen budgetens omfattning medan förvaltningen har att identifiera och prioritera de underhållsinsatser som ska utföras. Fullmäktige beslutar också om taxor och avgifter för VA-verksamheten. Vid beslutet om taxor och avgifter krävs att en prioritering görs mellan värdet av ökad underhållstakt och VA-kollektivets kostnader för vatten och avlopp. Stadsbyggnadsförvaltningen gör varje år ett budgetäskande till nämnden. I äskandet inför 2010-11 gör förvaltningen en bedömning av vilka medel som behövs för att klara kostnaderna för drift, underhåll, kapitalkostnader m.m. och vilka medel som behövs för investeringar. Vidare noterar förvaltningen att de tekniska verksamheterna har fått krympande investeringsutrymme de senaste åren och att detta har skapat ett uppdämt behov av teknisk förnyelse och ett eftersatt underhåll av infrastrukturen. Det finns flera faktorer som påverkar förvaltningens kostnader för underhållsinsatser, t.ex. utvecklingen av priset på olja, energi och tekniska entreprenader. När det gäller beläggningsunderhållet så påverkas kostnaderna i hög grad av oljeprisets utveckling. Oljepriset ökade t.ex. kraftigt första halvåret 2008, vilket då medförde att färre underhållsinsatser kunde genomföras än planerat. Kostnaderna för belysning påverkas i hög grad av energipriset. Kommunens nya energiavtal har inneburit högre energikostnader, vilket inte kompenserats för i budgeten. Såväl tekniska avdelningen som VA-avdelningen påverkas också av prisutvecklingen på tekniska entreprenader som de senaste åren varit större än den kompensation som utgått för ökade priser. Sammantaget ställer dessa kostnadsökningar krav på förvaltningen att utifrån given budget göra prioriteringar. Enligt de intervjuade inom stadsbyggnadsförvaltningen fungerar dialogen med nämnden kring prioriteringar väl. 2.1.5. Konsekvensbeskrivningar och riskbedömningar Förvaltningen har i budgetdialogen uttryckt att den är i behov av en flexibel budgetram till följd av att volymökningar genererar större kostnader, bl.a. för underhåll. Förvaltningen menar att budgeten inte växt i takt med volymökningarna och att detta medför en risk för standardsänkningar i infrastrukturen. I förvaltningens budgetförslag framgår exempelvis: Budgeten har inte utökats för generell pris och lönejustering. Medel har ej erhållit för ökade ytor och åtaganden för vägverksamheten, inom flera områden som beläggning, klottersanering, utbyte belysningsstolpar mm, vilket kommer att innebära standardsänkningar inom vissa områden. Enligt de intervjuade påverkas underhållsnivån av priserna på de varor och tjänster som inhandlas. Priserna har de senaste åren antingen ökat kraftigt eller fluktuerat mycket. Oljepriset har fluktuerat kraftigt (se även avsnitt 2.1.4). Entreprenadpriser 1 har också fluktuerat de senaste åren. Vissa år har ökningarna varit mycket större än exempelvis KPI medan priserna andra år antingen minskat eller ökat i begränsad omfattning. Kommunens senast tecknade elavtal har inneburit en påtaglig fördyring för nämnden. Exempelvis ökar tekniska avdelning- 1 SCB tar varje månad fram ett index för kostnadsreglering av byggentreprenader. Det heter entreprenadindex, E84. Det avser att mäta kostnadsutvecklingen för entreprenader utan hänsyn till produktivitetsutveckling och löneglidning. Indexet består av ett stort antal komponenter. Exempelvis mäts utvecklingen avseende huvudgrupperna asfaltsarbeten, asfaltsbeläggningar m.m., läggning av segjärnsrör etc. 6
ens kostnader för energi med ca 2 mkr. I förvaltningens budgetäskanden begärs många gånger kompensation för stigande priser. 2.1.5.1 Teknikavdelningen I budgetdialogen har flera risk- och konsekvensbedömningar gjorts. De är inte systematiskt genomförda och kvantifierade men beskriver på ett övergripande sätt vilka risker som är förknippade med den aktuella underhållssituationen och vilka konsekvenser en sänkt underhållsnivå kan medföra. I budgetdialogen redogör den tekniska chefen även för behovsbilden. Förvaltningen pekar i budgetäskandet inför 2010-11 på ett par risker med en för långsam utbytestakt av belysningspunkter. Sönderrostade stolpar medför viss risk för person- och egendomsskador om de välter eller bryts av, vilket enligt den tekniska chefen har förekommit. I äskandet framgår vidare, avseende beläggningar: För att inte öka på den kapitalförstöring som pågår på våra belagda gator krävs det att beläggningsprogrammet utökas med 1,5 mkr per år fram tom 2012 (totalnivå från dagens budget 4 mkr/år till 8,5 mkr/år 2012). Dessutom framgår: Utbyggnaden av Kolartorp, Skogs-Ekeby, kv. Arken, Ålstavägen, Ribby Ängar, Norrbyvägen, och Gudö medför ökade driftkostnader för belysning och väghållning med 400 tkr 2010 och 100 tkr 2011. Denna budgetuppräkning krävs för att inte försämra drift och underhållsstandarden på övrigt vägnät. Det är enligt den tekniska chefen svårt att bedöma den exakta omfattningen av risken för den kapitalförstöring som kan inträffa p.g.a. ett eftersatt beläggningsunderhåll. Enligt den tekniska chefen är det mycket sällan förekommande i kommunen att den del av vägen som finns under beläggningen, d.v.s. vägkroppen, tagit skada p.g.a. eftersatt beläggningsunderhåll. Detta trots att det finns många vägsträckor där beläggningens ålder är betydligt högre än rekommenderad livslängd. 2.1.5.2 VA-avdelningen Även VA-avdelningen redogör i budgetdialogen för risker och konsekvenser som följer av underhållsnivån. I budgetförslaget för 2010 framgår exempelvis: Neddragningen av VA:s reinvesteringsbudget medför att saneringen av rörnät inte kan utföras enligt planerna det vill säga förnyelsetakten minskar. Vidare medför neddragningen att arbetet med dagvattenåtgärder enligt vattendirektivet måste skjutas framåt i tiden. En lägre standard på ledningsnätet innebär enligt de intervjuade att vissa risker ökar, t.ex. avseende driftsstörningar som exempelvis ledningsstopp samt läckage. Branschorganisationen Svenskt Vatten samlar årligen in statistik avseende bl.a. stopp och läckor som sedan sammanställs i en statistikdatabas. I avsnitt 2.3.2 nedan redovisas en jämförelse mellan Haninge och genomsnittet för landets kommuner med mellan 50 000 och 100 000 invånare. 2.2. Underhållsplanering Vad som är att beteckna som underhåll är en inte helt självklar fråga. I denna granskning avses med underhåll sådana åtgärder som syftar till att helt eller delvis återställa en befintlig investering till sitt ursprungliga skick. Exempel på underhållsåtgärder kan vara reinvesteringar så som ny asfaltsbeläggning och förnyelse av ledningsnätet. Det kan också vara underhållsinsatser så som högtrycksspolning av ledningar. Inte lika självklart är om t.ex. bytet av dagens armaturer med kvicksilverljuskällor mot mer energisnåla alternativ ska ses som underhåll eftersom det kan betraktas som en standardhöjning. 7
2.2.1. Planeringsverktyg Teknik- och VA-avdelningen använder ett par olika systemstöd. De används i första hand till att dokumentera information om infrastrukturen. De intervjuade upplever att underhållsplaneringen fungerar på ett bra sätt i dag. Informationen i från dokumentationsverktygen och information från andra källor används av tjänstemännen som med grund i dessa underlag upprättar åtgärdsplaner för underhållet. Dessa listor skapas oftast med hjälp av ett kalkylprogram (Excel). 2.2.1.1 Dokumentationsverktyg Inom avdelningen Teknik används modulen LV (Lokal Vägdatabas). Systemet leveras av företaget Tekis. Det finns ännu inte en direkt koppling till Vägverkets nationella vägdatabas (NVDB) men ett arbete med att uppnå en sådan koppling pågår. I modulen läggs uppgifter in om bl.a. beläggningstyp, ålder och förväntad livslängd. Information med relevans för underhållet av broar läggs in i det av Vägverket utvecklade systemet BaTMan (Bridge and Tunnel Management). Inom VA-avdelningen används ett särskilt ritnings- och dokumentationsverktyg vari information om infrastrukturen lagras. Den är information av typen CAD 2 och GIS som dokumenteras. 2.2.2. Förekomst av planeringsunderlag och underhållsplaner Som framgår ovan tar stadsbyggnadsförvaltningens tjänstemän fram underhållsplaner med grund i ett flertal olika underlag. När underhållsplanerna tas fram beaktas politiska prioriteringar, tillgängliga medel (d.v.s. budget, se avsnitt 2.1.3), underhållsbehov samt risk- och konsekvensbedömningar (se avsnitt 2.1.5). När det planeras för reinvesteringar och nyinvesteringar beaktas också kostnader för framtida underhåll och kapitalkostnader. 2.2.2.1 Vägunderhåll Teknikavdelningen har gjort en uppskattning av kostnaden för den underhållstakt som skulle krävas för att behålla den nuvarande standarden på vägnätet. Detta skulle kräva ett beläggningsprogram i storleksordningen 8 mkr per år. Den nuvarande budgeten för beläggningsarbeten är 4 mkr. Vissa år kan överblivna budgetmedel från vinterväghållningen användas för beläggningsarbeten. Förra året kunde därför ca 2 mkr extra användas till beläggningsarbetet. I år blev det dock inga medel över. Förvaltningen har gjort en uppskattning av hur stor den totala s.k. underhållsskulden är. Med underhållsskuld avses kostnader för underhållsinsatser som borde ha utförts men som har skjutits på framtiden. Den totala skulden uppskattas i dagsläget vara mellan 40 och 50 mkr. Under kommunens krisår i mitten på nittiotalet erhöll förvaltningen mycket begränsade medel för underhåll, vilket bidragit till den ackumulerade underhållsskulden. De medel som förvaltningen erhåller för underhållet av kommunens vägar är betydligt lägre än det uppskattade behovet. Medlen räcker i dag endast till att åtgärda det mest akuta samt de mest trafikerade vägarna. Genom att skjuta fram underhållsinsatser (förlänga förnyelsetakten) kan eventuellt pengar sparas på lång sikt men det medför ett ökat risktagande. Det gäller inte enbart risken för stora kostnader om det som finns under vägbeläggningen skadas 2 Computer-Aided Design/Computer-Assisted Drafting 8
(i vägkroppen finns ofta VA-ledningar, bredbandsledningar m.m.) utan även trafiksäkerhetsrisker. Dessa risker beaktas när det bestäms vilka beläggningsarbeten som ska genomföras. Vilka beläggningsarbeten som kommer att göras varje år bestäms på våren. Planeringen startar dock redan på hösten. Efter den s.k. beläggningssäsongen, som sträcker sig från våren till hösten, så görs en okulärbesiktning av de vägar där ett underhållsbehov antas föreligga. Med grund i denna besiktning görs en preliminär prioriteringsordning för underhållsinsatser. En uppskattning av vad de olika insatserna kostar görs sedan. Efter vintern, då det går att se vilka skador som uppstått till följd av köldsprängningar m.m., görs en ny okulärbesiktning. Därefter gås prioriteringslistan för beläggningsarbetet igenom på nytt varefter den ligger till grund för planeringen av årets underhållsarbeten. Detaljerade åtgärdsplaner görs således för ett år i taget. Mer långsiktiga underhållsplaner upprättas inte. 2.2.2.2 Brounderhåll En nyligen genomförd besiktning av kommunens broar visade att de var i ett relativt bra skick och att färre broar än förväntat var i behov av åtgärder. Förvaltningen avvaktar ett besiktningsutlåtande avseende en mycket gammal bro och det är i dagsläget okänt hur stort underhållsbehovet är. Det framkommer i intervjuerna att inventering av kommunens broar tidigare inte skett i erforderlig utsträckning och att det innan den nyligen genomförda inventeringen fanns en mycket bristfällig kunskap om broarnas skick. Alla uppgifter från den senaste inventeringen har matats in i systemet BaTMan som Vägverket skapat. I systemet har också en plan för underhållet av varje objekt registrerats. Det går exempelvis att registrera vilka åtgärder som akut behöver genomföras samt vilka som kommer att behöva genomföras om X år, Y år o.s.v. Enligt tekniska chefen är de medel som numera erhålls för brounderhåll tillräckliga för att genomföra nödvändigt underhåll. 2.2.2.3 Belysningsunderhåll Totalt ansvarar förvaltningen för drift och underhåll av 11 600 belysningspunkter varav 8 000 är äldre än 30 år, vilket enligt den tekniska chefen är i linje med den av Svenska kommunförbundet (nuvarande SKL) rekommenderade utbytestakten för belysningsstolpar/armaturer. För en stor del av kommunens belysningspunkter finns information samlad om själva belysningspunkten, bl.a. dess ålder. Där åldern inte är känd går det i många fall att gissa sig till åldern utifrån när bostadsområdet byggdes. Förvaltningen har i budgetäskandet för 2010-11 föreslagit ett utbytesprogram som sträcker sig över 30 år för de gamla belysningsstolparna. Programmet uppskattas kosta mellan ca 1,5 och 2 mkr årligen. Den totala kostnaden för utbytesprogrammet är således ca 50 mkr i dagens penningvärde. En långsiktig plan för utbytet av belysningsstolparna har inte antagits av nämnden. Ungefär 5 500 av belysningsarmaturerna innehåller ljuskällor med kvicksilver. Förvaltningen har i kommunfullmäktiges investeringsbudget beviljats 4,3 mkr för utbyte av dessa armaturer till mer miljövänliga alternativ, antingen metallhalogen eller SON 3. Kostnaden för bytet av respektive armatur och ljuskälla är ca 2 000 kr. Det kommer således att behövas ytterligare medel för att möjliggöra bytet av samtliga armaturer och ljuskällor. 3 En typ av högtrycksnatriumljuskälla. 9
Enligt de intervjuade kan investeringskostnaden (4,3 mkr) tjänas in inom tre år eftersom de nya armaturerna är mer energisnåla. Investeringen förväntas ge en minskad årlig driftskostnad motsvarande ca 1,7 mkr. En osäkerhet i denna uppskattning finns dock. Samtidigt som armaturerna byts ut inventeras belysningsstolparna. Flera av stolparna kommer sannolikt att behöva bytas ut, och de 4,3 miljonerna kommer att användas även till detta. Färre armaturer kommer därmed att bytas ut och energikostnaderna inte minska fullt så mycket som tänkt. En positiv bieffekt av arbetet med att byta ut armaturerna är att en inventering av stolparna kan göras samtidigt. 2.2.2.4 VA-underhåll VA avdelningens plan för underhållet består av ett flertal planeringsdokument som visar vilket underhåll som behöver ske på kort och lång sikt. Det finns olika underhållsplaner för olika typer av åtgärder, exempelvis finns en saneringsplan (förnyelse av ledningar), spolningsplan och en rotskärningsplan. I dokumenten listas de objekt som behöver underhållas samt med vilken frekvens underhållsåtgärder behöver vidtas. Planeringen av underhållsarbetet bygger på analyser av olika informationskällor: Driftövervakningssystemet (ger bl.a. information om driftsstörningar) Synpunktshantering, C2 Filmning av spillvattenledningar Vattenprovtagning Intervjuer med fältpersonal Inspektioner/besiktningar Ritnings- och dokumentationsverktyg (CAD/GIS) I CAD-programmet läggs information om ledningsnätet in, t.ex. avseende ledningarnas dimension, höjd över havsnivån, material, anläggningsår och saneringsmetod 4. Det finns omkring 800 km ledningar i kommunen varav 250 km är spillvattenledningar. De intervjuades bedömning är att det i kommunen i dagsläget är för just spillvattenledningarna som det finns ett behov av regelbunden filmning. Den regelbundna filmningen görs i syfte att kartlägga underhållsbehovet. Den gör det lättare att sätta in underhållsinsatser där de behövs som mest. Varje år planeras för och genomförs filmning av ca 10 km spillvattenledningar. Med den takten skulle det ta ca 25 år innan alla spillvattenledningar filmats. Utöver dessa 10 km filmas också ledningar efter vissa driftsstörningar. Enligt de intervjuade är det ett par kilometer som varje år filmas på förekommen anledning. Det finns ekonomiska vinster att göra genom ökad filmningsfrekvens. VA-chefen framhåller att t.ex. risken för källaröversvämningar skulle minska. Dock medför filmningen även en väsentlig kostnad. Den nuvarande filmningsfrekvensen bygger inte på en djuplodande analys av förhållandet mellan de möjliga vinsterna och kostnaderna med filmningen. Utan en sådan analys är det svårt att avgöra vilken filmningsfrekvens som är rimlig. VA-chefens bedömning är dock att det vore önskvärt med ett intervall på ca 10-15 år. På 25 år händer det mycket, t.ex. rör sig marken som ledningarna är dragna genom och rötter har haft god tid på sig att 4 Endast aktuellt om ledningen har sanerats (lagts om, re-linats, infodrats etc.). 10
tränga genom exempelvis skarvar. VA-chefen känner inte till att några nyckeltalsjämförelser har gjorts mellan landets kommuner avseende filmningsfrekvens. Optimal filmningsfrekvens påverkas rimligen också av ledningsnätets ålder. Planen för högrycksspolning av ledningar består av information om ledningstyp, spolningsfrekvens (t.ex. 2 ggr per år) samt vilka månader spolningen ska utföras (t.ex. januari och juli). Ledningar med dålig självrensning behöver spolas oftare. Härigenom finns en plan för det löpande underhållet när det gäller spolning. Rotskärningsplanen ser ut på nästan samma sätt som spolningsplanen. Utöver information om objektet där rotskärningen ska ske finns information om frekvens och tid för utförande. Dessutom finns information om hur lång sträcka i meter där rotskärning ska ske. Enligt de intervjuade krävs det i Haninge ett jämförelsevis omfattande rotskärningsarbete varje år. Det finns en saneringsplan, d.v.s. en plan för förnyelsen av ledningsnätet. Utbytestakten på VA-ledningsnätet bör enligt förvaltningen ligga på 100 år. VA-avdelningen har uppskattat att det för att upprätthålla denna utbytestakt krävs en investeringsbudget på 15 mkr årligen. De senaste åren har investeringstakten legat på 10-14 mkr årligen, d.v.s. något under det uppskattade behovet. VA-avdelningen följer årligen upp och har en lång historik över hur många meter ledningar som sanerats varje år och till vilken kostnad. Något nyckeltal över utbytestakten redovisas inte. Det finns också en tioårsplan för ledningsnätets utveckling. Att det finns en bild av den framtida utvecklingen av nätet är bra då det kan bidra till ett mer kostnadseffektivt underhållsarbete. Det kan exempelvis finnas anledning att avvakta med underhållsarbete där utbyggnader kommer att ske för att kunna dra nytta av samordningsvinster. En indikation på underhållsnivån kan erhållas från nyckeltal avseende driftsstörning. Antalet stopp och läckor (per km ledning) har mer än halverats de senaste 20 åren, enligt de intervjuade. Läs mer om nyckeltalsjämförelser nedan, avsnitt 2.3.2. VA-taxorna och anläggningsavgifterna har höjts det senaste året för att täcka verksamhetens kostnader för bl.a. underhåll. VA-taxan höjdes med ca 9 procent inför 2009 och anläggningsavgiften med ca 40 procent. 2.3. Nyckeltal och jämförelser med andra 2.3.1. Teknikavdelningen Inom Södertörns nyckeltal görs jämförelser inom områdena gata och park. Jämförelser görs av volymer avseende vägyta, vintervägyta, beläggning, belysningspunkter och gatubelysningspunkter. För dessa områden tas standardiserade mått fram som ger en bild av kostnaden per m 2 och kostnaden per invånare. Avdelningen tar inte fram några andra nyckeltal än dessa och använder inte några andra för analys. Det förekommer stora skillnader i de standardiserade måtten som med största sannolikhet dels förklaras av det faktum att beräkningsunderlagen har påtagliga brister, dels förklaras av att de medel som satsats varierat kraftigt mellan åren. Det är inte ovanligt att kommuner vissa år som en engångsföreteelse anslår extra medel till exempelvis beläggningsunderhåll. 11
Tabell 3. Södertörns nyckeltal 2007, gata och park Kommun Gatubelysning 2007 kr per belysningspunkt Beläggning 2007 kr per m 2 Botkyrka 724 kr 1,50 kr Huddinge 952 kr 3,20 kr Haninge 666 kr 4,80 kr Nynäshamn 667 kr 2,30 kr Salem 451 kr 1,00 kr Södertälje uppgift saknas uppgift saknas Tyresö 581 kr 2,00 kr Nykvarn uppgift saknas uppgift saknas Energipriserna har enligt den tekniska chefer ökat med 40 procent de senaste åren och den genomsnittliga kostnaden per belysningspunkt har av framför allt den anledningen nu ökat till knappt 1 000 kr. De samfälligheter som för sina belysningspunkter köper drift och underhåll av kommunen betalar ca 1 000 kr per belysningspunkt. 2.3.2. VA-avdelningen Branschorganisationen Svenskt Vatten sammanställer varje år nyckeltal i en databas kallas VASS. Databasen innehåller administrativa nyckeltal, ekonomiska nyckeltal, kvalitets- och störningsnyckeltal samt tekniska nyckeltal. I de två tabellerna nedan har ett antal nyckeltal med relevans för drift- och underhåll valts ut. En jämförelse görs mellan Haninge kommun och medelvärdet för kommuner med mellan 50 000 och 100 000 invånare. Tabell 4. Ekonomiska nyckeltal 2008 Nyckeltal Mått Haninge Medel kommuner 50 000-100 000 inv Drift och underhållskostnad för behandling av avloppsvatten kr/behandl m 3 1,80 2,27 Drift och underhållskostnad för distribution av dricksvatten kr/levererad m 3 0,75 1,53 Drift och underhållskostnad för avledning av spillavloppsvatten kr / avledd m 3 0,63 1,15 Utspädningsgrad avloppsreningsverk (behandlat/försålt) % 137,02 199,39 Tillskottsvatten m 3 /km och dygn 20,72 29,90 Nyckeltalet utspädningsgrad ger en bild av skillnaden mellan mängden försålt vatten och mängden behandlat vatten. Enligt VASS-statistiken är mängden behandlat vatten 37 procent större än mängden försålt vatten. I jämförelse med övriga kommuner med 50 000-100 000 invånare innebär detta en relativt låg mängd tillskottsvatten. Tillskottsvattnen måste renas vilket medför en kostnad. 12
Tabell 5. Kvalitets- och störningsnyckeltal 2008 Nyckeltal Mått Haninge Medel kommuner 50 000-100 000 inv Läckor på huvudvattenledning st/km ledning 0,03 0,08 Läckor på serviser st/1000 serviser 0,35 1,34 Stopp på spillvattenförande huvudledning st/km ledning 0,07 0,10 Stopp på spillvattenförande serviser st/1000 serviser 1,47 2,41 Stopp på dagvattenledning st/km ledning 0,00 0.00 Stopp på dagvattenserviser st/1000 serviser 0,00 0,05 Källaröversvämningar totalt st/1000 serviser 0,18 0,63 Källaröversvämningar i samband med nederbörd st/1000 serviser 0,00 0,28 Leveransavbrott på huvudledning min/brukare och år 1,74 6,03 Leveransavbrott på servisledning min/brukare och år 0,35 2,30 I jämförelse med kommuner med mellan 50 000 och 100 000 invånare står sig Haninge kommun bra. Hade en annan jämförelsebas valts, t.ex. Stockholms län, hade kommunen stått sig något sämre framför allt gällande de ekonomiska nyckeltal. Det är inte helt enkelt att göra jämförelser mellan kommuner avseende VA-verksamhet eftersom kommunernas förutsättningar kan skilja sig väldigt mycket åt. 2.4. Kommentar Stadsbyggnadsnämndens styrning och uppföljning när det gäller underhållsnivån avseende kommunens vägar, broar, belysning och VA kan utvecklas. Det förekommer i liten utsträckning mål, åtaganden och uppföljning som direkt berör underhållet. Värdet av vägar, broar, belysningspunkter och VA-systemet är stort och nämndens styrning bör tydligt syfta till att säkerställa ett ändamålsenlig underhåll av dessa tillgångar. Nämnden erhåller på andra vägar information om hur behovet av underhåll ser ut, det uppskattade medelsbehovet för underhållsinsatser samt risk- och konsekvensbedömningar. Huvudsakligen sker en dialog kring detta i budgetdialogen när förvaltningen bl.a. äskar medel för kommande års underhåll. Nämnden får därigenom grundläggande information för att kunna göra prioriteringar avseende anslagens storlek. Ett effektivt underhåll kräver att det är rätt underhållsinsatser som utförs och att de utförs i rätt tid. Det krävs därför tillförlitliga och väl underbyggda underlag för såväl de politiska besluten om prioritering som för förvaltningens underhållsplanering. Det har gjorts inventeringar i syfte att analysera underhållsbehov och det har tagits fram planeringsunderlag för vägar, broar, VA. När det gäller belysningspunkterna kommer en inventering av underhållsbehovet att göras i samband med att de dryga 5 000 armaturerna byts ut nästa år. Det har även gjorts risk- och konsekvensbedömningar. Underlagen är i vissa fall mycket övergripande medan de i andra fall är tämligen detaljerade. Det finns metoder för att på ett mer systematiskt sätt genomföra analyser av underhållsbehov. I stället för de okulärbesiktningar som förvaltningens tjänstemän gör av belagda vägar kan konsulter anlitas som med hjälp av avancerade mätinstrument kan utreda vägarnas underhållsbehov. Genomförandet av sådana konsultundersökningar är naturligtvis förenade med en kostnad som måste ställas i relation till den nytta som undersökningen kan förväntas 13
ge. De filmningar som görs av ledningar inom VA-verksamheten är exempel på insatser som ger goda underlag för behovsanalys och underhållsplanering. Det är positivt att såväl tekniska avdelningen som VA-avdelningen uppskattat behovet av medel för underhåll på kort och lång sikt. Inom den tekniska avdelningen, där det finns en betydande underhållsskuld, har också skuldens omfattning uppskattats och redovisats till nämnden. Det vore önskvärt att såväl den tekniska avdelningen som VA-avdelningen med hjälp av nyckeltal redovisade förnyelsetakten för olika typer av infrastruktur, d.v.s. den tid det förväntas ta innan olika typer av vägar och ledningar förväntas bytas ut. Det bör även finnas (interna) målsättningar för denna förnyelsetakt. Ett sådant underlag skulle vara användbart för nämnden i prioriteringsarbetet och en god utgångspunkt för analys av den risk som tas givet den underhållstakt som planeras på lång sikt. Underlaget ger också en bra indikation om den aktuella nivån på underhållet. Dessa nyckeltal bör dock inte beräknas utifrån enskilda års beläggnings-/saneringsarbete eftersom enskilda väldigt dyra underhållsarbeten, d.v.s. sådana där kostnaden för belägging/sanering per meter är väldigt hög, kan få stort genomslag. Det saknas långsiktiga planeringsunderlag för vägunderhållet. Tekniska chefen menar dock att dessa inte skulle tillföra särskilt mycket i planeringsarbetet utan att det är tillräckligt med de årliga planerna för underhållsinsatser. För broar, belysning och VA har mer långsiktiga underhållsplaner tagits fram. Planerna fastställs inte av nämnden utan är förvaltningens planeringsdokument. Nämnden har dock fastställt vissa strategier och riktlinjer, t.ex. en dagvattenstrategi och en riktlinje kring fettavskiljning. De risk- och konsekvensbedömningar som dokumenterats i samband med budgetdialogen är allmänt hållna. Men de har kommunicerats till nämnden, vilket är positivt då det är väsentligt att nämnden är informerad om de risker och möjliga (negativa) konsekvenser som är kopplade till dessa risker. De potentiella konsekvenserna av de riskerna som ett eftersatt underhåll medför har varken kostnadsberäknats eller rangordnats efter risknivå. Det förstnämnda är sannolikt tämligen svårt men det sistnämnda bör vara fullt genomförbart. Systematiken i riskanalysen bör öka varigenom nämnden kan erhålla ett bättre underlag för beslut om prioriteringar. I en nyligen publicerad rapport (RiR 2009:16 Underhåll av belagda vägar) har Riksrevisionen kritiserat Vägverket för bristfälliga underlag avseende eftersatt underhåll, underhållsbehov och kostnadsuppskattningar för åtgärder. I rapporten konstateras bl.a. följande avseende mätning av underhållsbehov: Riksrevisionens uppfattning är att Vägverket, sedan början av 1990-talet, befinner sig i ett skifte, en övergång från subjektiva till objektiva tillståndsmått. Nya kompletterande mått håller på att utvecklas, men ytterligare forskning, utveckling och tillämpning behövs för att dessa ska kunna användas i det operativa och strategiska underhållsarbetet. Subjektiva och erfarenhetsmässiga bedömningar har därför fortfarande stor betydelse. Det saknas dock ofta gemensamma bedömningsgrunder för de mått som kräver en subjektiv bedömning. Vidare påtalas i Riksrevisionens granskning brister i de centrala managementsystemen som inte uppdaterats med nya mått avseende de belagda vägarnas tillstånd. Riksrevisionen kritiserar också såväl regeringens som Vägverkets styrning och uppföljning beträffande underhåll. De tekniska/administrativa system som finns i Haninge kommun används i första hand för att lagra information om infrastrukturen. Med grund i information om bl.a. infrastrukturens ålder och skick skapas lång- och kortsiktiga åtgärdsplaner för underhållet. Subjektiva och erfarenhetsmässiga bedömningar används i hög utsträckning för underhållsplaneringen, såväl gällande underhållet av vägar som gällande underhållet av VA-nätet. Det är sannolikt svårt att i dagsläget åstadkomma en planering som i hög grad bygger på objektiva bedömningar. Det 14
kan antas kräva en omfattande och kostsam informationsinhämtning avseende infrastrukturens skick. Tjänstemännen som är ansvariga för underhållet har mycket lång erfarenhet inom området och har arbetat länge i kommunen. Det är viktigt att det finns en plan för hur dessa medarbetares kompetens ska behållas inom organisationen den dag de slutar alternativt går i pension. Särskilt viktigt är detta med tanke på de erfarenhetsmässiga bedömningar som görs i underhållsplaneringen. De kommande åren kommer många av förvaltningens medarbetare att gå pension. VA-avdelningen jämför sig i större utsträckning än tekniska avdelningen med andra kommuner. En bidragande orsak är sannolikt att de nyckeltal som finns avseende VA-verksamheten bedöms hålla betydligt högre kvalitet än nyckeltalen i Södertörnsnätverket avseende gata och park. Nyckeltalen används i praktiken inte av nämnden i styrningen av verksamheten. Stockholm den 9 december 2009 Njal Roomans 15
Bilaga 1. Källförteckning Verksamhetsplan år 2009 för Stadsbyggnadsnämnden Stadsbyggnadsförvaltningens budgetförslag 2010 (redigerad 2009-09-16) Stadsbyggnadsförvaltningens budgetäskade 2010-11 Rotskärningsplan Spolningsplan Statistik sammanställd av förvaltningen avseende stopp och läckor 1989-2008, driftoch underhållskostnader 1994-2008 samt genomförda saneringsarbeten 1990-2008. Haninge kommun, Delårsbokslut 31 augusti 2009 RiR 2009:16 Underhåll av belagda vägar SCB, Byggindex (http://byggindex.scb.se) VASS, VA-statistik kommuner 50 000-100 000 invånare. 1